Notes sur l'organisation administrative de l'Etat, Notes de Droit Administratif. Université de Nantes
Anne91
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Notes sur l'organisation administrative de l'Etat, Notes de Droit Administratif. Université de Nantes

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Notes de droit administratif sur l'organisation administrative de l'Etat. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: l'administration centrale, l'administration locale.
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L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE L'ETAT.

Il faut distinguer l'administration centrale de l'administration locale. Les autorités

supérieures de l'administration centrale regroupent le Président de la République et

le 1er ministre. Ce bicéphalisme administratif est apparu en 1958.

Le Président de la

République.

En dehors des pouvoirs exceptionnels de l'art.16, son rôle en matière administrative

est limité par les textes. La pratique l'a renforcé.

Compétences

administratives.

• Nominations aux hauts emplois civils et

militaires de l'Etat.

Art. 13 C et loi organique du 28/11/1958.

• Exercice du pouvoir

réglementaire.

Le pouvoir réglementaire de droit commun appartient au 1er ministre. Le Président

est compétent pour signer les ordonnances et décrets délibérés en Conseil des

ministres.

Les services de la

Présidence.

Aucune règle de droit positif n'est prévue.

• Le cabinet chargé des relations publiques

du président.

• Le secrétariat général de l'Elysée : Composé de conseillers techniques et de

de chaque ministère, coordination au sein de l'exécutif

• L'état major particulier comprend sous l'autorité d'un chef d'état major des

nationale.

Le Premier

ministre.

Chef de l'administration et chef de gouvernement.

Compétences

administratives.

• Il est l'autorité de droit commun en matière de nomination aux

emplois civils et militaires.

• Il est l'autorité réglementaire de droit commun (initiative des lois,

pouvoir réglementaire).

• Impulsion, arbitrage et coordination au sein du

gouvernement

Les services du 1er

ministre.

• Le cabinet civil composé du directeur de cabinet, des conseillers techniques

arbitrer, préparer les projets de loi.

• Le cabinet militaire conseille le 1er ministre pour la mise en œuvre de la

défense nationale dont celui-ci est responsable.

• Le secrétariat général du gouvernement : préparation des réunions

interministérielles.

• L es services rattachés : direction des journaux officiels, commissaire au

plan, délégation à l'insertion sociale.

Les

ministres

La nomination et la décision appartient au Chef de l'Etat sur proposition et avec le

contreseing du 1er ministre.

La composition des structures

interministérielles.

Rien n'est fixé par la Constitution., mais des constantes subsistent.

Les

ministres.

• Les ministres

d'Etat.

• Ministres de droit commun, dotés d'un

portefeuille.

• Ministres délégués, attribution par délégation du 1er ministre

ou d'un ministère.

• Secrétaires d'Etat, autonomes ou rattachés

(rang inférieur).

• Chef de service, le ministre est au sommet de la hiérarchie

de ses services.

• Chef hiérarchique, il exerce un contrôle sur les agents placés

sous son autorité.

• Autorité réglementaire, ils ont un pouvoir

réglementaire spécifique.

• Le cabinet, composé de collaborateurs personnels

(organisme restreint).

• Les bureaux, c'est l'ossature lourde et permanente des ministères, ils sont

regroupés en services.

Les ministères se prolongent localement par des services extérieurs. Aussi de

nombreux conseils et comités interviennent à titre consultatif pour donner des avis

aux autorités centrales.

II. L'ORGANISATION GENERALE DE LA JURIDICTION

ADMINISTRATIVE : SON EVOLUTION ET LA REFORME DE 1987.

Evolution de cette organisation vers une indépendance de la

justice administrative.

Naissance du Conseil d'Etat et des conseils de

la préfecture.

L'art. 52 de la Constitution de l'an VIII (1799) créé le Conseil d'Etat. La loi du 28

pluviose an VIII créé l'administration préfectorale et les conseils de préfecture qui

reçoivent des compétences juridictionnelles propres.

Les pouvoirs reconnus au Conseil d'Etat fluctuent au gré des régimes, faibles sous

la restauration et la monarchie de juillet, ils seront plus présents sous la seconde

république et le second empire. Mais c'est sous la troisième république que la haute

juridiction acquiert son indépendance en matière contentieuse.

Accession à

l'indépendance.

• Justice retenue en droit, ministre-juge sous réserve de l'intervention du chef

de l'Etat qui est censé rendre définitives les décisions par sa signature, «

juger l'administration, c'est encore administrer ».

• Justice déléguée en fait. Les décisions sont préparées par le Conseil d'Etat,

le chef de l'Etat suit toujours ses avis.

• Justice déléguée en droit. Elle s'affirme en

deux temps.

La loi du 24 mai 1972 donne au Conseil d'Etat le pouvoir de juger

souverainement au nom du Peuple français et de manière indépendante. La

loi met en place le tribunal des conflits.

L'arrêt Cadot (1889) consacre l'abandon définitif de la règle du ministre-juge

: le Conseil d'Etat devient la juridiction administrative de droit commun en

1er et dernier ressort.

• Les conseils de préfecture : réforme en 1926 et

1933 réduction des membres.

• Encombrement du Conseil d'Etat : les décrets de 1953 font des conseils de

préfecture des tribunaux administratifs, juges de droit commun du

contentieux administratif. Entre 1970 et 1985, un encombrement du Conseil

d'Etat appelle une réforme d'envergure.

Loi du 31 décembre

1987.

Elle donne un nouveau degré de juridiction, les CAA pour alléger les tâches

contentieuses du Conseil d'Etat.

Cette loi n'a pas privé le Conseil d'Etat de sa qualité de juge d'appel de droit

commun. Cette compétence est limitée du fait de l'importance des transferts aux

CAA.

L'organisation de la juridiction

administrative.

Les tribunaux

administratifs.

Au nombre de 34, ils succèdent en 1953 aux conseils de préfecture. Chaque

tribunal comprend un président et plusieurs conseillers dont l'un exerce les

fonctions de commissaire du Gouvernement. La loi du 6 janvier 1986 donne à leurs

membres le statut de magistrat. Ils viennent de l'ENA, sont fonctionnaires et

inamovibles. Ils ont une double compétence : attributions consultatives et

contentieuses, les jugements peuvent être reportés en appel soit devant une CAA

soit devant le CE (selon le cas).

Les cours administratives

d'appel.

La loi du 31 décembre 1987est entrée en vigueur le 1er janvier 1989. Six CAA

sont crées. Ces cours ont compétence pour connaître en appel les jugements rendus

par les TA. Elles ont compétence pour la responsabilité, le recours en excès de

pouvoir entre les actes non réglementaires. Les arrêts des CAA sont soumis au CE

par la voie de la cassation.

Le Conseil

d'Etat.

Composition (260 membres

environ).

• La présidence appartient depuis 1945 au

1er ministre.

• Le vice président et les six présidents de section

composent le bureau.

• Les conseillers d'Etat en service ordinaire sont choisis pour les deux tiers

parmi les maîtres des requêtes et un tiers extérieur.

• Les conseillers d'Etat en service extraordinaire sont des personnalités

qualifiées en service pour 4 ans.

• Les maîtres des requêtes sont choisis pour trois quarts parmi les auditeurs

et un quart extérieur.

• Les auditeurs proviennent

de l'ENA.

Organisation.

• Formations administratives : 5 sections (sociale, finance, intérieur, travaux

publics, rapports et études).

• Formations contentieuses : cette section comprend 10 sous-sections pour

l'instruction et le jugement des affaires.

Attributions.

• Attributions consultatives : Le CE est obligatoirement consulté par le

Gouvernement sur les projets de loi, d'ordonnance, sur les mesures

individuelles, sur les règlements importants. Les avis n'ont pas un caractère

public. Le Gouvernement est responsable de la publication (ex : avis sur les

foulards islamiques, 27 novembre 1989).

• Attributions

contentieuses :

• Juge en premier ressort des recours pour excès de pouvoir contre les décrets

réglementaires ou individuels .

• Juge en appel des recours exercés contre les TA (élections ou

appréciation de légalité).

• Juge de cassation des décisions des juridictions spécialisées, cour des

comptes, cour de discipline budgétaire et financière… et des CAA.

LE PRINCIPE DE LA SEPARATION DES AUTORITES ADMINISTRATIVE

ET JUDICIAIRE

Le

principe.

La raison de cette

séparation.

On se méfie des juges, les tribunaux sont mis à l'écart et les révolutionnaires

suppriment les parlements de l'ancien régime. C'est aussi dû à une conception

rigide de la règle de séparation des pouvoirs (Montesquieu, les Lumières). En elle

même, elle n'interdit pas aux tribunaux judiciaires de connaître des litiges

administratifs. Finalement, l'Assemblée n'innovera pas : les tribunaux ne peuvent

statuer sur le contentieux administratif.

Ses

dispositions.

Cette séparation est consacrée par deux lois :

La loi des 16/24 août 17-et du 16 fructidor an VIII affirment le même interdit : les

tribunaux ne connaîtront pas d'actes d'administration. L'administration doit régler

elle même les litiges auxquels elle est partie. Ainsi, l'action de juger les affaires

administratives est conçue comme un complément de l'action d'administrer. Il en

résulte une division du pouvoir de juger et la mise en place d'un système de

régulation des compétences confié au tribunal des conflits.

Les réformes et sa

concrétisation.

L'institution des juridictions

administratives.

Un Conseil d'Etat est institué par la constitution du 22 frimaire an VIII. Dans

chaque département, la loi du 28 pluviose an VIII créé un conseil de préfecture.

Les ministres sont les juges de droit commun en premier ressort du contentieux

administratif. Les conseils de préfecture sont juges d'exeption en 1er ressort

(travaux publics, contributions directes) leur compétence s'accroît en 1934 et 1938.

En 1954, les conseils de préfecture deviennent des tribunaux administratifs. Au

début, le CE est juge en 1er ressort pour les recours en excès de pouvoir, juge

d'appel de droit commun et juge de cassation.

Sa

concrétisation.

En rendant l'arrêt Blanco (1873), le TC pose la clef de voûte de la séparation des

juridictions : l'administration puissance publique « ne peut être régie par les

principes qui sont établis dans le code civil pour les rapports de particulier à

particulier (…) elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service

et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés. »

La juridiction administrative est compétente pour connaître l'action en dommages-

intérêts exercée contre l'Etat (par le père de la victime).

De plus l'arrêt Cadot (1889) du CE met fin à le juridiction des ministères et

transfère le pouvoir juridictionnel au CE en qualité de juge de droit commun en 1er

ressort.

LA RECHERCHE D'UN CRITERE DU DROIT ADMINISTRATIF :

SERVICE PUBLIC ET PUISSANCE PUBLIQUE.

Recherche d'un critère

unique.

La théorie de l'Etat

débiteur.

La référence aux « opérations des corps administratifs » et aux « actes

d'administration » serait floue, il convenait de rechercher un critère général

permettant de délimiter les compétences respectives des deux juridictions. Le CE

fait appel à la théorie de l'Etat débiteur pour interdire aux tribunaux judiciaires de

condamner l'Etat au paiement d'une somme d'argent.

Le critère de puissance

publique.

L'école de la puissance publique (Toulouse) définit cette notion comme l'ordre des

moyens , elle se rapporte aux procédés par lesquels l'administration remplit ses

missions. Une distinction est faite entre les actes d'autorité où se manifestent les

prérogatives de puissance publique de l'administration et les actes de gestion

accomplis par elle dans les mêmes conditions que les particuliers.

Le critère du service

publique.

L'école du service publique (Bordeaux) définit cette notion comme l'ordre des fins,

une action qualifiable de service publique est destinée au meilleur service de

l'intérêt général. C'est le juge qui présente l'importance et l'influence de cette

notion sur le droit administratif : Blanco 1873, Terrier 1903, Feutry 1908 et

Thérond 1910.

Le droit administratif n'admet pas un critère unique mais un regroupement de

plusieurs dû sans doute à sa nature et son contenu.

Les raisons de l'échec de la recherche d'un

critère unique.

La complémentarité des

critères.

• Le critère organique : l'action dirigée contre une personne publique est

présumée être de la compétence du juge administratif.

• Le critère du service public : la compétence administrative est exclue pour

les actions de l'administration qui ne constituent pas des services publics.

• Le critère de la puissance publique : elle est liée à la notion de gestion

publique qui complète utilement les autres points de repère.

Raison

jurisprudentielle.

Depuis l'arrêt Blanco où le critère de service public fut énoncé, la jurisprudence a

évolué et n'a pas donné le service public comme seul critère du droit administratif.

Le critère de service public est indissociable de la puissance publique. Lorsque

l'Etat gère un service publique, il agit comme puissance publique.

Le critère de service publique n'est pas suffisant : arrêt Bac d'Eloka 1921.

Le service publique est géré dans les conditions d'une action privée (SPIC).

Raison sur la nature même du droit

administratif.

Le droit administratif n'est pas codifié : les principes et les notions sont l'œuvre du

juge. Une délégation très large est donnée au CE pour définir les règles de droit

applicables aux litiges administratif. C'est la jurisprudence qui au fur et à mesure se

donne les critères de compétence. Il ne peut y avoir un seul critère fixe du fait de

l'évolution de la société, des besoins et de la source même du droit administratif.

LA VALEUR JURIDIQUE DES PREAMBULES ET LA

DECLARATION DES DROITS DE L'HOMME DE 1789.

La Constitution s'impose à l'administration. Ces dispositions (Préambule, DDHC)

ont-elles force de loi constitutionnelles ou ne sont-elles que de simples déclarations

de principe dépourvues de sanctions en droit positif ?

Avant 1971 : déclarations de

principe.

Sous la VIème

république.

La DDHC et le préambule ne possèdent pas de valeur de droit positif mais exercent

une influence sur le CE qui créé des principes généraux de droit (PGD) imposables

à l'administration.

Dans l'arrêt Dehaene (1950) le CE fait référence au préambule comme indice de

volonté du constituant de ne pas priver le fonctionnaire du droit de grève.

Sous la

Vème république.

Le préambule de la constitution de 1958 réaffirme l'attachement du peuple français

aux droits de l'homme. Ainsi, l'arrêt Eki (1960) fait référence à la DDHC de 1789.

Du fait de la reconnaissance du préambule comme principe à valeur de droit positif

par le CE, la DDHC se trouve elle aussi reconnue. Le CE fait toutefois prévaloir la

Constitution (art. 34 fondé sur un principe général du droit.

1971, naissance du bloc de

constitutionnalité.

La liberté d'association suppose la constitution de cette association comme

l'obtention d'un récépissé de la part de la préfecture. Une loi de 1971 permettait au

préfet de suspendre le récépissé s'il avait un doute sur le bien fondé d'une

association. Le CC a invalidé cette disposition en se fondant sur un principe

fondamental reconnu par les lois de la République de 1901 (PFRLR). Le CC va

être amené à dire en se fondant sur le préambule que dans les lois votées par le

législateur de la IIIème république il y a des dispositions à valeur supra-législatives

et constitutionnelles. C'est la naissance du bloc de constitutionnalité : Constitution,

préambule et DDHC de 1789.

Conséquences et

effets.

Le CE va mettre un certain temps avant de s'aligner sur la thèse du CC. L'arrêt

Gisti (1978) montre que le CE se fonde encore sur les PGD pour rendre ses

décisions. Mais en 1987, l'arrêt Peltier marque un bouleversement dans la

jurisprudence. Le CE va invoquer la DDHC pour régler un différent sur la liberté

d'aller et venir.

Les

nuances.

Certaines dispositions du préambule sont vagues ce qui force le législateur à les

préciser par des lois : arrêt Tallagrand (1968).

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