Notes sur la Constitution belge et le contentieux administratif - 2° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur la Constitution belge et le contentieux administratif - 2° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur la Constitution belge et le contentieux administratif - 2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Les juridictions administratives de 1er degré, La Commission permanente...
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Si le recours aboutit, la Belgique peut être condamnée par la Cour qui dira qu’elle a violé la CEDH. Mais cette condamnation n’a pas vraiment d’effet contraignant et la décision belge rendue en violation de l’art. 6 garde son autorité de chose jugée.

Que peut-on faire alors ? 2 choses :

- le Conseil de l’Europe peut exercer des pressions politiques sur la Belgique

- la victime de la violation de l’art. 6 peut obtenir une « satisfaction équitable » qui est en fait un dédommagement pécuniaire

C’est assez limité mais ça va peut-être évoluer dans l’avenir (possibilité d’astreintes, voie de recours contre la décision litigieuse).

1. Le Conseil d’Etat et la séparation des pouvoirs

Notre système constitutionnel repose sur 2 grands principes :

1°. La souveraineté nationale (art. 33 Const. : tous les pouvoirs émanent de la nation) : la Nation, fiction juridique, serait une sorte d’autorité suprême et absolue. Cette théorie à caractère philosophique s’est forgée dans un contexte de monarchie absolue et n’est plus vraiment d’actualité aujourd’hui où on n’a plus d’autorité suprême unique. Elle est désormais tempérée par le 2nd grand principe.

2°. La séparation des pouvoirs : pour éviter l’absolutisme et que « le pouvoir arrête le pouvoir », Montesquieu a imaginé un système où le pouvoir serait divisé en 3 branches (PL, PE et PJ), réparties entre les mains d’autorités différentes qui se contrôleraient l’une l’autre dans une optique de « freins et contrepoids ».

Cette théorie est à la base de notre système institutionnel où PL et PE se contrôlent mutuellement et où le PJ contrôle tout le monde.

C’est elle aussi qui a permis la création du CE qui a complété l’art. 159 Const. (exception d’illégalité) dans le contrôle du PE.

Cependant, à la base, la création du CE ne s’est pas vraiment faite dans l’optique du contrôle d’un pouvoir par un autre pouvoir : on a ressorti la théorie française de l’administrateur-juge selon laquelle, en raison de la séparation des pouvoirs, l’administration ne peut être jugée que par elle-même et on a fait du CE une institution appartenant au PE. Cela veut-il dire que le CE est à la botte de l’administration et ne la contrôle pas vraiment ? Non, et ce pour 2 raisons :

- le CE n’appartient pas vraiment au PE : on l’a classé dedans par souci de respecter la classification constitutionnelle mais en fait, le roi, chef du PE, n’a aucun pouvoir sur le CE. En fait, la seule chose qui rattache le CE au PE, c’est que ses crédits sont inscrits au budget du ministère de l’intérieur et non de la justice.

- le CE n’appartient pas non plus au PL ou au PJ : on a longtemps eu tendance à vouloir rattacher toute institution à l’un des 3 pouvoirs. Mais en fait, c’est être trop puriste par rapport à la théorie de Montesquieu : elle date du XVIIIème siècle, or, si à l’époque, le faible interventionnisme de l’Etat ne nécessitait que 3 pouvoirs, aujourd’hui, sa tâche s’est complexifiée et un contrôle plus complexe doit être instauré. Ca permet la création d’organes de contrôle non classables dans les 3 grands pouvoirs (ex. CE, Cour d’arbitrage, Cour des comptes).

Il y a donc bien un véritable contrôle du PE par le CE car, même s’il n’appartient pas à l’un des 2 autres pouvoirs, il n’appartient pas non plus au PE et ça suffit.

III. Les juridictions administratives de 1er degré

1. Le désordre juridictionnel administratif

Contrairement aux juridictions judiciaires qui forment un ordre organisé, les juridictions administratives sont créées par le législateur sans aucun souci de cohérence. Il les crée par empirisme politique, pour régler telles ou telles contestations, dans des domaines bien précis. Souvent même, il les crée sans se rendre compte de leur nature juridictionnelle.

Elles ont donc parfois des compétences à la fois juridictionnelles et administratives, ce qui peut amener à se demander si les actes qu’elles émettent sont juridictionnels ou non.

1. Les critères de la juridiction

Pour voir si un acte est juridictionnel, il faut voir s’il émane d’une juridiction. Et pour voir si un organe est une juridiction, il faut examiner s’il répond à la majorité des critères suivants :

1. Critères matériels

Les critères matériels sont ceux qui tiennent aux circonstances dans lesquelles l’acte a été émis : quelle opération intellectuelle le juge a-t-il dû accomplir ?

Pour être juridictionnel, un acte doit être rendu par un organe qui n’en a pas pris l’initiative. Il faut qu’il n’ait pris l’acte que suite à différentes étapes :

1°. Il faut d’abord un événement déclencheur qui peut être une action ou une abstention (ex. contrat, taxation, querelle de voisinage, licenciement,…)

2°. Il faut ensuite que cet événement fasse naître des prétentions opposées : certains vont en être contents et d’autres mécontents

3°. Il faut alors que la partie mécontente porte le différend devant un juge afin qu’il le tranche

4°. Le juge doit prendre connaissance des faits en entendant les parties et en accomplissant des actes d’instruction, tout ça dans le respect du principe du contradictoire

5°. Le juge doit confronter les faits au droit et ainsi voir quelle partie a raison et quelle partie a tort

6°. Sur cette base, il doit rendre une décision motivée

Rmq. : ce schéma-type du processus juridictionnel peut subir certaines nuances. Par ex., dans le contentieux administratif, souvent, le juge ne confronte pas les faits qu’au droit mais aussi à d’autres types de considérations (comme l’intérêt public).

2. Critères liés au fondement juridique de l’organe

Pour être juridictionnel, un acte doit émaner d’un organe qui est une juridiction régulièrement constituée. Or, l’art. 146 Const. réserve au législateur la possibilité de créer des juridictions. Un acte juridictionnel ne peut donc émaner que d’un organe créé par la loi (ou éventuellement par un décret ou une ordonnance des C. et R. dans le cadre de leurs pouvoirs implicites, depuis 1993).

3. Critères organiques et formels

Pour être juridictionnel, un acte doit aussi être pris dans le respect de certaines formes qui sont en fait des conséquences de son caractère juridictionnel :

- l’acte doit émaner d’un organe indépendant : quand des fonctionnaires prennent un acte juridictionnel, ils doivent être soustraits à tout pouvoir hiérarchique et à toute autorité de tutelle

- l’acte doit respecter certaines formes :

 il doit être rendu suite à des débats contradictoires  il doit être motivé (art. 149 Const.)

4. Critères liés à la portée de la décision

Pour être juridictionnel, un acte doit avoir l’autorité de la chose jugée (relative ou absolue).

Ca veut dire que :

- il ne peut être contesté que via une voie de recours

- une fois les voies de recours épuisées, il ne peut plus être remis en cause (Res iudicata pro veritate habetur)

1. Quelques juridictions administratives

1. Vue d’ensemble

Il existe des centaines de juridictions administratives, organisées par des textes spécifiques. Il n’y a donc aucune uniformité entre elles et leur seul point de ralliement est le CE, compétent pour contrôler leurs décisions quand elles ne sont pas contrôlées par des juridictions judiciaires.

On a bien tenté de rationaliser le système, mais jusqu’à présent ça n’a été que très partiel et un seul domaine a été organisé : en 1970, le C.J. a supprimé les commissions juridictionnelles compétentes en matière de sécurité sociale et a confié leurs compétences aux juridictions du travail.

Hormis ça, ça reste très désorganisé et on ne peut qu’examiner séparément quelques unes des juridictions administratives.

2. La Cour des Comptes

La Cour des Comptes (art. 180 Const.) a 2 fonctions :

- une fonction administrative : elle assiste les chambres dans leur contrôle financier de l’exécution du budget par le gouvernement. Sa mission consiste à apposer son visa préalable sur toute dépense de l’Etat.

- une fonction juridictionnelle : elle contrôle les comptes présentés par les comptables publics et si ceux-ci sont en déficit, elle peut les condamner à un remboursement total ou partiel. Elle statue en équité et dans le respect de l’art. 6 CEDH. Ses arrêts peuvent faire l’objet d’un pourvoi devant la Cour de Cassation.

3. La députation permanente du Conseil provincial

La députation permanente est un organe avant tout politique puisque composé de 6 membres élus par le Conseil provincial, présidé par le gouverneur de la province et chargé de la gestion de la province.

Mais il a aussi de larges fonctions juridictionnelles (ce qui peut d’ailleurs être contestable dans le chef d’un organe politique) dans des domaines très divers.

Ses décisions sont susceptibles selon les cas de différents recours :

- soit un appel devant la Cour d’appel

- soit un pourvoi devant la Cour de Cassation

- soit un recours de pleine juridiction devant le CE

Sa procédure ressemble à celle applicable devant le CE en plus simple (pas d’acte d’argumentation autre que la requête et pas d’auditorat). Elle a été réformée en 1987 et on a pensé que c’était un prélude à une rationalisation du contentieux administratif du 1er degré mais ce ne fut finalement pas le cas.

4. Le collège juridictionnel de la Région bruxelloise

En 1993, Bruxelles a été extraprovincialisé. Les compétences de la députation permanente ont donc dû être confiées à d’autres organes :

- ses compétences administratives relèvent du gouvernement régional

- ses compétences juridictionnelles relèvent d’un collège créé à cet effet, composé de 9 membres (dont au moins 3 Flamands) désignés par le Conseil régional. Il statue de la même façon que les députations permanentes

5. Les juridictions ordinales

En Belgique, 5 professions libérales sont liées à un ordre professionnel :

- avocats (Conseil de l’ordre au niveau de l’arrondissement judiciaire)

- architectes (Conseil de l’ordre au niveau provincial)

- pharmaciens (Conseil de l’ordre au niveau provincial)

- médecins (Conseil de l’ordre au niveau provincial)

- vétérinaires (Conseil de l’ordre au niveau des « 2 parties linguistiques du pays »)

Le Conseil de l’ordre exerce 2 types de fonctions :

- administrative : il gère l’administration de l’ordre

- juridictionnelle : il veille au respect des règles déontologiques applicables à la profession et est par ex. amené à se prononcer sur

 les manquements disciplinaires des membres : des sanctions sont alors possibles, jusqu’à la radiation et donc l’interdiction d’exercer désormais la profession concernée

 les litiges relatifs à la fixation des honoraires

Des recours sont possibles devant un Conseil d’appel (niveau national, sauf pour les avocats où on en a un par ressort de Cour d’appel) et la Cour de Cassation.

Les Conseils de l’ordre doivent respecter l’art. 6 CEDH.

6. Autres juridictions professionnelles

6 autres professions ont une organisation très proche des 5 professions libérales susmentionnées. Au lieu d’un ordre, elles ont un Institut mais sa fonction est très proche.

Les professions visées sont les :

- réviseurs d’entreprises

- experts comptables et conseillers fiscaux

- comptables et fiscalistes agréés

- juristes d’entreprise

- agents immobiliers

- géomètres-experts

7. Le Conseil de la concurrence(à titre indicatif, et ce jusqu’au pt. 11)

En parallèle au Traité de Rome qui vise à favoriser la concurrence entre les entreprises établies dans les différents Etats membres de l’UE, une loi belge de 1991 vise à favoriser la concurrence entre les entreprises établies en Belgique.

Cette loi contient différentes règles de fond et, afin d’assurer leur respect, un Conseil de la concurrence a été établi avec des fonctions consultatives et juridictionnelles. Ses décisions sont susceptibles d’appel devant la Cour d’appel de Bruxelles et non le CE.

8. Le contentieux fiscal

Les litiges relatifs à l’impôt relèvent à la base :

- soit de la députation permanente (taxes communales et provinciales)

- soit de l’administration fiscale : ils sont alors traités par un fonctionnaire, en général un directeur. Jusqu’en 1998, on considérait que ce fonctionnaire exerçait une mission juridictionnelle. Mais ça a changé sous l’influence de la CJCE puis de la Cour d’arbitrage. Depuis 1999 donc, les décisions de l’administration fiscales ne sont plus considérées comme juridictionnelles et peuvent faire l’objet d’un recours devant le tribunal de 1ère instance.

9. La Commission spéciale pour l’indemnisation de détentions préventives inopérantes

Les détentions préventives inopérantes sont celles qui ne sont pas suivies d’une condamnation ou bien suivies d’une condamnation révisée par la suite.

Jusque 1973, seules les personnes ayant fait l’objet d’une condamnation révisée pouvaient prétendre à une indemnité. Mais en 1973, on a aussi ouvert un droit à réparation dans le chef des ex-détenus préventifs non condamnés.

2 hypothèses :

- soit l’ex-détenu a été détenu en violation de l’art. 5 CEDH : dans ce cas, il peut agir en réparation devant les juridictions judiciaires civiles

- soit l’ex-détenu a été détenu conformément à l’art. 5 CEDH mais :

 pour au moins 8 jours  pour une raison autre que son comportement  pour une raison qui a entraîné un non-lieu ou un acquittement

Dans ce cas, il peut demander une indemnisation au ministre de la Justice. Ce dernier statue de façon non juridictionnelle mais sa décision est susceptible de recours devant une Commission qui, elle, est juridictionnelle.

Notons que dans ce cas de figure, l’indemnisation n’est pas considérée comme la réparation d’un préjudice dû à une faute mais bien comme l’atténuation d’un dommage causé sans faute (l’incarcération préventive d’innocents est considérée comme un aléa normal de la Justice). C’est proche de la philosophie du contentieux de l’indemnisation du CE et explique pourquoi il est statué en équité.

10.La Commission pour l’aide aux victimes d’actes intentionnels de violence

En 1985, suivant une résolution du Conseil de l’Europe, la Belgique a décidé d’accorder une « aide » pécuniaire aux victimes d’actes intentionnels de violence ne pouvant pas obtenir de dédommagement par d’autres voies. Cette aide n’est pas une indemnisation pour faute de l’Etat mais simplement un montant fixé en équité et plafonné à 62 000 euros, accordé sur base d’une idée de solidarité collective.

Cette aide est accordée par une Commission composée de 2 magistrats, 2 avocats et 2 fonctionnaires. Elle fonctionne un peu comme la Commission spéciale pour

l’indemnisation de détentions préventives inopérantes et le contentieux de l’indemnité du CE.

Ses décisions sont susceptibles de cassation administrative.

11.Juridictions supprimées

Les juridictions administratives peuvent disparaître de 2 manières :

- par un acte législatif (ex. en matière de sécurité sociale, chambres de recours du Conseil de l’aide sociale)

- parce qu’elles avaient été créées pour répondre à un besoin qui a disparu (ex. en matière de dommages de guerre, juridictions de milice, juridictions de l’objection de conscience)

1. La diversification du contentieux

On voit donc que l’administration peut être amenée à ester devant :

- des juridictions judiciaires

- des juridictions administratives à compétences spécialisées

- le CE

 Le contentieux administratif n’est qu’une part du contentieux de l’administration (même si certains ont une conception plus large du contentieux administratif mais c’est une simple question terminologique).

IV. La Commission permanente du Pacte culturel

1. Le contexte politique

On a toujours eu en Belgique 2 grands courants philosophiques qui se sont opposés : les catholiques et les anticléricaux.

Pendant longtemps, il ont eu environ la même force politique du fait de l’addition de 2 déséquilibres régionaux : les Flamands sont majoritairement catholiques et les Wallons majoritairement laïcs.

Mais en 1970, on a instauré l’autonomie culturelle et confié aux Conseils communautaires des matières assez sensibles. Au sein de chaque Communauté, la minorité philosophique a alors revendiqué des garanties. Ca a abouti à 3 dispositions :

- art. 4 à 6 de la loi du 03/07/71 : instauration d’une « sonnette d’alarme » au sein des

Conseils communautaires. Si ¼ des membres du Conseil estiment qu’un projet qui lui est soumis est porteur de discrimination, ils peuvent saisir les 2 chambres fédérales qui trancheront. En attendant, le projet est suspendu.

- jusque 1988, on avait réservé au législateur fédéral la possibilité de légiférer sur la paix scolaire.

- création de la Commission permanente du Pacte culturel, composée comme les 2 chambres fédérales.

1. Le pacte culturel

C’est dans ce contexte de protection au sein des Communautés des minorités philosophiques qu’a été conclu le Pacte culturel. C’est un accord politique entre les partis représentés au Parlement en 1971. Il a été coulé dans 2 textes :

- la loi du 16/07/73 garantissant la protection des tendances idéologiques et philosophiques

- un décret flamand du 28/01/74 qui reprend le texte de la loi (il n’y a pas de texte

similaire pour les Communautés française et germanophone)

Dans l’esprit de l’art. 11 Const., ces textes garantissent le droit pour les minorités philosophiques de participer à la politique culturelle à tous ses stades. Il y aura donc parfois, en matière culturelle, des dérogations à la règle démocratique de la majorité afin de protéger les minorités (but qui, en soi, est également démocratique).

1. La Commission permanente du Pacte culturel

Afin de garantir le respect de la loi du 16/07/73, différentes garanties existent :

- les recours de droit commun :

 tutelle administrative  actions judiciaires  recours en annulation devant le CE

- une nouvelle garantie spécifique au Pacte culturel : la Commission permanente du Pacte culturel

 sa composition vise à compenser les déséquilibres existant au sein de chaque Communauté : la moitié de ses membres est élue par le Conseil de la Communauté française et l’autre moitié par le Conseil de la Communauté flamande, à la proportionnelle, et ce lors de chaque élection législative. Les membres ne peuvent avoir d’autre mandat électif.

 son mode d’action vise la conciliation : elle peut être saisie de toute plainte concernant la violation du Pacte culturel et tente d’abord une conciliation. Si c’est impossible, elle rend un avis motivé qui est transmis aux parties et aux autorités qui exercent sur elles la tutelle administrative. Ces dernières peuvent alors user de leur tutelle coercitive. Jusqu’à présent, les avis de la Commission ont toujours fini par être suivis.

 la nature des décisions rendues par la Commission est administrative, selon le CE qui accepte d’annuler les décisions par laquelle la Commission s’est déclarée incompétente (mais pas ses avis). Les décisions de la Commission découlent d’un contentieux objectif mais, contrairement au CE, sa justice est retenue.

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