Notes sur la notion d'acte administratif unilatéral - 1° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur la notion d'acte administratif unilatéral - 1° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur la notion d'acte administratif unilatéral - 1° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Acte unilatéral : acte décisoire et exécutoire, Le caractère décisoire de l’acte.
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LA NOTION D’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Difficile à cerner, cette notion est fréquemment employée sans vraiment savoir ce que c’est.

Un acte unilatéral est un acte qui sert à décider, et a cette particularité de s’exécuter lui-même.

L’acte émane d’une personne et s’adresse à une autre.

Section 1 : Acte unilatéral : acte décisoire et exécutoire

§ 1 : Le caractère décisoire de l’acte

Pour des raisons d’économie et de temps, toutes les décisions des administrateurs n’ont pas la

signification juridique de décision. Des actes apparaissant comme des décisions n’ont pas

nécessairement une signification juridique de décision. La JP exige que l’acte fasse « grief » pour

qu’il ait une signification juridique.

A) L’acte « faisant grief »

Un acte faisant grief est un acte qui pose une norme. C’est un acte qui va modifier la

situation juridique d’une personne, mais pas sa situation psychologique/biologique/…. Un acte peut

faire grief, poser une norme, modifier la situation juridique d’une personne de 2 façons :

- L’acte ajoute une norme à un ordonnancement normatif (ex. l’acte confère un droit à

quelqu’un et impose une obligation à un autre),

- La norme retire un élément normatif de l’ordonnancement normatif d’une personne (ex.

l’acte retire un droit).

On peut imaginer une situation où l’Administration prend un nouveau règlement, où

l’Administration modifie un élément relatif à la traçabilité de la viande.

On peut faire cesser les effets d’une norme (à partir d’une date, tel règlement ne produira plus

d’effet). On a alors substitué de l’ordre normatif une norme existante. Cette abrogation ajoute une

norme selon laquelle une norme antérieure ne s’applique plus.

Une décision psychologique peut faire grief, parce qu’elle ajoute ou retire quelque chose.

Certains actes ne retirent rien/n’ajoutent rien et pourtant font grief. Cela paraît paradoxal. On

dit cela à propos des décisions de rejet d’une demande. Ex. rejet d’une demande de permis de

construire, il ne retire rien car on n’en possédait pas auparavant. Elle ajoute à une situation indéfinie

une définition juridique précisément. Le rejet d’une demande ajoute un élément au caractère

juridique de la situation d’une personne.

Il n’y a pas d’actes qui rajoutent rien/n’ajoutent rien !

Définitions :

- « L’acte administratif unilatéral est une manifestation de volonté qui se traduit par l’édiction

d’une norme destinée à modifier l’ordonnancement juridique des intéressés. »

- « L’acte administratif unilatéral est une manifestation de volonté qui définit juridiquement

une situation en imposant une norme au(x) destinataire(s) de l’acte. »

L’acte faisant grief est un sésame du point de vue de la contestation juridique. Le CE ne

contrôlera la légalité d’un acte qu’à la condition qu’il fasse grief. Autrement dit, le CE n’accepte de

connaître que les actes faisant grief.

L’acte qui fait grief n’est pas un jugement de valeur. Un acte peut s’avérer illégal, il sera alors

annulé. Un acte « faisant grief » est un préalable au contrôle de sa légalité. Certains actes ne faisant

pas grief ne seront pas contrôlés.

B) Les actes non décisoires ou les décisions qui ne font pas grief

➡ Parmi ces actes qui ne font pas grief, il y a d’abord les circulaires administratives. Une circulaire renvoie à un contenu et non à un document identifiable. Peut-être appelée circulaire un

document dénommé circulaire, mais aussi unenote de service, note du ministre à ses services, ou

tout autre document ayant pour vocation de :

- circuler dans les services et

- de transmettre une information aux administrateurs/gestionnaires.

Une circulaire est transmise d’un supérieur hiérarchique vers ses subordonnés. Le contenu de

cette information consiste en une explication des règles applicables, de la loi applicable, en vue de

permettre aux administrateurs de prendre une décision conforme à la loi.

La circulaire au sens propre n’est autre qu’une explication de la loi. Une circulaire doit être

interprétée, elle interprète la loi.

Une circulaire n’est que de la paraphrase ; elle n’ajoute rien !

Certaines circulaires n’en sont pas vraiment : le ministre ou le chef de service utilisait des

notes de services pour ajouter des règles au détour d’un paragraphe, ou à son insu. Il a fallu recourir

à la distinction entre des circulaires interprétatives (= des circulaires) et les circulaires

réglementaires (= des règlements). CE ass. 29 janvier 1954, Notre-Dame-du-Kreisker (GAJA) à

propos de l’octroi de subventions à des conditions non prévues par la loi, l’introduction de

nouvelles conditions implicitement contenues dans la loi sont apparues comme réglementaires.

Cette distinction est utile mais délicate à appliquer. Cf. Guide du Droit administratif, p. 10.

Une circulaire étant normalement interprétative, comment saisir le juge ? La circulaire est

interne ? Comment en prendre connaissance ? Elle n’est pas censée contenir de normes. La décision

qui sera prise sera fondée sur la loi ou un règlement antérieur mais pas sur la circulaire. Il a fallu

adapter cette interprétation, utile mais contestable. Elle est contestable, car tout autorité

administrative concrétisant des règles abstraites est amenée à produire des interprétations de

certaines règles. Ces interprétations se distinguent et sont parfois imposées aux administrés. Le CE

a entrepris de modifier la distinction, CE, 18 juin 1993, Institut Français de l’Opinion Publique

(IFOP). Apparaît une distinction entre les interprétations impératives et les interprétations non

impératives, autrement dit des interprétations imposées à des subordonnés, et des interprétations qui

se contentent de proposer.

CE sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères (GAJA), tente autre chose, arrêt qui prétend

formuler autrement la distinction entre les circulaires interprétatives et réglementaires (cf. GAJA p.

903, « considérant que l’interprétation par voie (…) ») :

- Est désormais considérée comme faisant grief une disposition interprétative à caractère

général ainsi que le refus de l’abroger. Face à une circulaire (note de service…), toute disposition

interprétative à caractère général fait grief.

- La recevabilité d’un excès de pouvoir contre une circulaire n’est plus liée au fait de savoir si

cette circulaire modifie ou affecte l’ordre juridique. Ce qui compte, c’est qu’elle soit revêtue de

cette qualité d’impérativité. Inversement, le CE s’autorise à ne pas examiner des dispositions qu’il

ne jugera pas impératives.

Il reste que cette JP ajoutant une distinction impératif/non impératif ne modifie pas

fondamentalement le passé. La prévention selon laquelle une norme impérative ne doit pas entacher

des normes supérieures existait auparavant.

Parce qu’elles font griefs, on peut en soumettre le contrôle au juge administratif. Ce n’est pas

assez pour dire que ces dispositions sont contraires à la loi. Il faut prouver :

- que l’autorité les ayant prises était incompétente,

- que le contenu est contraire à des normes supérieures.

Raisonner en terme d’impérativité ou non ne change rien.

ATT. La JP Duvignères, si elle ajoute une distinction entre les dispositions impératives et non

impératives, n’a pas radicalement changé la solution antérieure qui visait de toutes façons et en

définitive de faire l’économie d’un contrôle ou des dispositions antérieures !

CE sect., 19 février 2003, Sté auberge ferme des jeunets, à propos d’une affaire fiscale et

d’une note émanant du ministre de l’économie et des finances. Le requérant pensant que c’est une

norme impérative faisant grief. Cette note, comme le soutien le ministre, se borne à donner aux

agents chargés du contrôle fiscal des établissements de restauration certaines indications. Parce

qu’elle se borne, elle fait grief, elle n’est pas une disposition impérative de caractère général.

La JP Duvignères ne change pas le régime : dès lors qu’une disposition est impérative, elle est

analysée comme faisant grief. Lorsqu’elle est à portée générale, c’est un règlement susceptible de

recours pour excès de pouvoir. Le refus de l’abroger est susceptible de recours.

➡ Lesdirectives ne font pas grief. Le terme « directive » est utilisé pour désigner celles qui émanent de Bruxelles. Mais ce sont des actes administratifs qui ne font pas toujours grief. Cette

catégorie a été reconnue dans CE sect., 11 déc. 1970, Crédit Foncier de France (CFF) (GAJA). Ces

directives ne doivent pas être analysées comme des règlements camouflés. Ce sont des indications

adressées par un supérieur hiérarchique à ses administrés, c’est un acte sans effet juridique sur les

administrés et pouvant ressembler à une circulaire. En même temps, c’est un acte sur le fondement

duquel l’Administration peut être conduite à prendre une décision, décision qui alors aura un effet

sur les administrés.

Ex. faire bénéficier une catégorie de personne d’une aide à un logement.

La directive n’a aucun effet sur les administrés. La décision individuelle de faire bénéficier tel

individu d’un logement sera fondé sur la directive adressée au subordonné qui aura pris la décision.

D’un point de vue juridique, les administrés ne peuvent jamais exercer de recours direct contre une

directive, mais ils peuvent se prévaloir de la directive, pour contester une décision qui a été prise à

leur égard.

Ce faisant, ils peuvent invoquer 3 motifs :

- Le fait que la directive n’a pas permis de prendre en compte leur situation

individuelle/spécifique,

- Un motif d’intérêt général,

- Un motif tiré de l’illégalité même de la directive.

Ces directives sont soumises à publication, en vertu d’un arrêt CE sect., 29 juin 1973, Sté

GEA, en vertu d’un décret de 1983 imposé pour les circulaires même si on a fait remarqué le

paradoxe d’imposer la publication pour des documents non voués aux administrés, mais

uniquement aux administrateurs.

➡Les décisions qui ne font pas grief. On y trouve :

⇨Les actes préparatoires : décisions préparant une autre décision. Juridiquement, la décision d’ouvrir une enquête est préparatoire à une autre décision d’expulser des individus pour favoriser

une construction. Ce peut aussi être une mise en demeure dans le cadre d’une procédure de

recouvrement d’une créance par l’Administration, ou des délibérations émanant d’une autorité

administrative au terme de laquelle on poursuit une procédure administrative. Le Droit administratif

ne qualifie pas ces actes d’actes faisant grief. Elles ne sont pas susceptibles de recours pour excès de

pouvoir. Elles ne sont ni légales ni illégales.

⇨Les mesures d’ordre intérieur : c’est incontestablement une décision au sens psychologique et juridique. Mais, comme l’indiquent les termes « ordre intérieur », ce sont des mesures pensées

comme nécessaires à l’organisation interne d’un service et qui permettent son bon fonctionnement.

Elles sont prises par le chef de service ou par l’autorité hiérarchique supérieure. Elles ne sont pas

susceptibles de faire grief, parce qu’elles ne sont pas assez importantes. De minimis curat praetor.

(« au fond, le juge ne s’occupe pas de ce qui est mineur »).

C’est uniquement pour filtrer l’intervention du juge dans le service - afin de ne pas le

transformer en administrateur - qu’il créé ces mesures d’ordre intérieur. Relèvent des mesures

d’ordre intérieur les règlements intérieurs des lycées, des prisons, des assemblées délibératives,

d’une commune (propre à l’organisation du Conseil Municipal)… Il y avait également des décisions

individuelles comme, par exemple, la décision d’exclure une personne allant à l’encontre du

règlement. Cette catégorie présente un grand avantage, car le chef d’un service peut avoir une

certaine maîtrise sur son service (et ne pas craindre en permanence une mise en cause de ses

décisions). Elles favorisent l’autorité du supérieur hiérarchique et le fonctionnement du SP. Cette

catégorie présente un inconvénient majeur. Des décisions peuvent avoir des effets sur des individus,

parfois importants, sans que ces individus puissent exercer le moindre recours contre de telles

décisions !

Cette catégorie n’a jamais été contestée en tant que telle, mais les décisions de ranger

certaines décisions dans cette catégorie ont été contestées. Ex. un directeur de prison place un

détenu dans le QHS (Quartier de Haute Sécurité), moyen de soustraire un individu du régime

ordinaire. Cette décision de placer quelqu’un dans une telle situation juridique est

incontestablement réductrice de la liberté du détenu. Cette décision vise à infliger un régime

disciplinaire à quelqu’un qui s’est probablement comporté de façon contraire à l’ordre intérieur. CE,

1984, Alain Caillol : le commissaire du gouvernement Bruno Genevois rend des conclusions où il

explique que la décision de placer un détenu en QHS est une décision trop grave pour que le juge ne

puisse en connaître. Elle est trop grave pour ne pas faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir. Il

faut autoriser les détenus à pouvoir faire ce recours. Cette décision est plus importante que d’autres

(de changer un détenu d’établissement…). C’est une atteinte à une liberté individuelle qui doit être

préservée au sein de l’établissement pénitentiaire, et non abolie. En 1984, le CE ne suit pas ces

conclusions, et considère que c’est une mesure d’ordre intérieur. Cette décision ne fait pas grief, elle

ne modifie pas la situation juridique de la personne : en prison, il était, il y reste. C’est donner des

gages importants à l’autorité au sein du service, ou à l’autorité du service.

Dans les années suivantes, on a une montée en puissance des solutions jurisprudentielles

émanant de la Cour Européenne des Droits de l’Homme. Elle a favorisé ici la liberté individuelle au

détriment de l’arbitraire des administrateurs. Probablement sous l’influence de la JP de la CEDH,

des choses ont changé par la loi ou la JP elle-même.

- Par la loi : une loi du 6 février 1992, relative à l’Administration territoriale, dispose en son

art. 31 que les règlements des assemblées locales sont susceptibles de recours pour excès de

pouvoir. La décision par laquelle un conseil municipal adopte ou modifie son règlement intérieur

constitue une mesure qui fait grief. Ce règlement peut être déféré devant un tribunal administratif.

La JP, jusque là, considérait que les règlements intérieurs étaient des mesures d’ordre intérieur ne

concernant pas le juge. CE sect., 10 février 1995, Albert Riehl et une autre Commune de

Coudekerque-Branche, application de ce principe. La commune voit le règlement de son conseil

municipal mis en cause devant le juge.

- Par le décret du 24 juillet 1992, qui porte règlement général de discipline des armées

reconnaît un droit à la permission pour les militaires. La décision qui consiste à refuser une

permission est une décision qui porte atteinte à un droit, décision qui fait traditionnellement grief.

Parallèlement, il y a un mouvement de relecture des mesures d’ordre intérieur par le juge :

- Arrêt Kherouaa, illustrant les conséquences d’un avis du CE de 1989 à propos du foulard

islamique. En 1989, L. Jospin demande son avis au CE concernant le port du foulard dans les écoles

laïques et publiques, qui répond qu’au regard de sa JP la plus simple, une interdiction générale et

absolue n’est jamais compatible avec la liberté individuelle. La décision est modérée, et l’opinion

s’attendait à une décision politique.

En 1992, un règlement intérieur du lycée interdit formellement le port du foulard. Une

décision individuelle exclut des jeunes filles au motif qu’elles portaient le foulard. Le CE aurait pu

maintenir une JP traditionnelle et dire que les règlements étaient des mesures d’ordre intérieur, et

que toutes les mesures individuelles appliquant ces mesures, relevaient de ces mesures d’ordre

intérieur : il aurait pu se déclarer incompétent. Mais, entre temps, il avait rendu un avis, et il était

difficile, après avoir conclu que le port de certains signes était compatible ou pouvait l’être tant

qu’il ne portait pas atteinte au service, de considérer que l’interdiction venant du règlement intérieur

était une mesure d’ordre intérieur. Il a alors qualifié le règlement et les décisions individuelles de

décisions faisant grief, et donc susceptibles de recours pour excès de pouvoir, et l’on peut donc en

contrôler la légalité.

L’arrêt Kherouaa ne pose pas de frontière, ni de grille de lecture. Adviennent alors les arrêts :

CE ass., 17 février 1995, Philippe Hardouin et Pascal Marie. L’un est militaire, l’autre un

détenu. Ils contestent des décisions les soumettant à un régime juridique extraordinaire. Ils font

l’objet d’une décision qui dira le CE, « porte atteinte à leur liberté individuelle ». Au fond, les

décisions excèdent les stricts besoins d’organisation interne du service et ont des conséquences sur

leurs libertés individuelles et sur leurs droits fondamentaux. Parce que ces décisions excèdent les

régimes ordinaires, ces décisions font grief et sont susceptibles de recours.

Ces décisions de 1995 sont très indépendantes de la JP de la CEDH, qui avait incité les juges

en général et les Etats à favoriser l’accès à la justice par des détenus ou des militaires faisant l’objet

de traitements humiliants.

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