Notes sur la notion d'acte administratif unilatéral - 2° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur la notion d'acte administratif unilatéral - 2° partie, Notes de Droit Administratif

PDF (341 KB)
6 pages
415Numéro de visites
Description
Notes de droit administratif sur la notion d'acte administratif unilatéral - 2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Le critère de l’acte administratif, Le critère organique, Le critère fonctionnel.
20 points
Points de téléchargement necessaire pour télécharger
ce document
Télécharger le document
Aperçu3 pages / 6

Ceci c'est un aperçu avant impression

3 shown on 6 pages

Télécharger le document

Ceci c'est un aperçu avant impression

3 shown on 6 pages

Télécharger le document

Ceci c'est un aperçu avant impression

3 shown on 6 pages

Télécharger le document

Ceci c'est un aperçu avant impression

3 shown on 6 pages

Télécharger le document

La JP de 1995 établit un dualisme : certaines décisions, par nature, portent atteinte à un droit,

et d’autres ne portent pas atteinte. Aucune décision, par nature, ne porte atteinte à un droit. Elle

porte atteinte à un droit si on a reconnu un droit à une décision. Tout règlement intérieur porte

nécessairement atteinte à des droits, dès lors que l’ont fait une interprétation large de ce droit. Une

chaîne de décisions est pourtant nécessaire, et des décisions doivent être imposées autoritairement.

Il faut distinguer les décisions qui portent atteinte à un droit fondamental et les autres. Un droit

fondamental n’est pas qualifiable. Cette autorité, c’est le juge, et lui seul peut qualifier. La

limitation même de ce droit dépend largement du juge qui applique le texte. Cette critique peut être

faite à cette JP de 1995 et à toutes les JP qui raisonnent ces termes.

La catégorie des mesures d’ordre intérieur s’est considérablement vidée de son contenu

aujourd’hui. Il reste quelques décisions, par ex. dans les établissements d’enseignement.

La CAA Paris, 5 nov. 2002, M. Saïd-André Remli, où la CAA prend le contre-pied exact du

CE en matière de placement à l’isolement d’un détenu (QHS auparavant). Dans une autre décision

de 1996, le CE affirmait que le placement à l’isolement était une mesure d’ordre intérieur (JP

Caillol). En 2002, la CAA énonce qu’une telle décision fait grief. CE, 30 juillet 2003, Remli, où le

CE, comme la CAA rappelle que la mise à l’isolement, par sa nature même, prive la personne de

certaines activités. Le CE suit la CAA.

En revanche, le CE rappelle que la mise en cellule disciplinaire à titre préventif restait pour lui

une mesure d’ordre intérieur. De même, il est concevable que la mise à l’isolement volontaire est

une mesure d’ordre intérieur. Or, si cette décision vient du détenu, comment peut-elle faire grief ? Il

y a là un consentement du détenu à subir un régime extraordinaire.

§ 2 : Le caractère exécutoire de l’acte

Ce terme intervient différemment. Il est imputé à Maurice Hauriou, qui confond le caractère

exécutoire de l’acte et l’exécution d’office.

A) Décision exécutoire et exécution d’office

M. Hauriou utilise l’expression de décision exécutoire dans son Précis de Droit

administratif et énonce : « la décision exécutoire est toute déclaration de volonté, en vue de produire

un effet de droit vis-à-vis des administrés, émise par une autorité administrative, c’est-à-dire dans

une forme qui entraîne l’exécution d’office. »

On perçoit l’idée que l’intervention de l’autorité administrative produit un effet immédiat. Il

semblerait que si cette déclaration de volonté ait été émise par quelqu’un d’autre que l’autorité

administrative, on n’aurait pas eu d’exécution d’office. C’est la forme dans laquelle la décision est

prise qui produit l’effet exécutoire. Une décision d’une autorité administrative est une décision

autoritaire, autrement dit qu’elle s’impose à des individus sans leur consentement.

M. Hauriou parle d’exécution d’office, mais est-ce l’exécution matérielle ou le caractère

exécutoire. L’exécution d’office serait l’exécution matérielle au-delà de l’examen de la légalité de

la décision. Ce serait presque le confinement de la voie de fait. Le terme « exécution

d’office » peut laisser penser à l’exécution forcée. L’exécution forcée d’une décision est cette

situation contraignant un individu en utilisant précisément la force publique par ex.

Différence entre l’acte unilatéral et l’exécution d’office. L’acte unilatéral ne donne pas lieu à

une contrainte physique. Il est pris sans le consentement des intéressés (ex. reconduite à la frontière,

décision juridiquement valide du jour où elle a été prise, mais qui ne donne pas nécessairement lieu

à l’emploi de la contrainte physique). Il n’y a pas toujours d’effets matériels que suppose la décision

intellectuelle. On reproche à M. Hauriou de croire qu’il y a décision exécutoire dès qu’il y a

exécution de la décision avec emploi de la contrainte physique. Hauriou aurait légitimé l’emploi

systématique de la contrainte physique par l’Administration et aurait considéré qu’une décision

exécutoire justifie toujours l’emploi de la force physique. Or, il est certain que si la plupart des

décisions administratives doivent donner lieu à l’emploi de certaines forces, l’emploi de force ne

justifie pas l’exécution forcée (l’exécution d’une décision contre des individus en dépit de toute

légalité possible).

On reproche à Hauriou de confondre le plan du fait et le plan du droit. Parler d’exécution

d’office suffit à Hauriou l’intervention systématique de la force avant même la décision juridique de

l’emploi de cette force. Mais, cette interprétation-là de M. Hauriou est elle-même très contestable.

Hauriou cherche en réalité à identifier la situation particulière permettant à l’autorité

administrative d’avoir recours à une certaine contrainte en y étant autorisé par sa décision

intellectuelle propre. L’autorité administrative est investie d’une puissance que ne connaissent pas

les particuliers. La décision unilatérale s’impose sans leur consentement.

B) Décision exécutoire et sursis à exécution

La décision exécutoire était la décision qui ne pouvait faire l’objet d’un sursis à

exécution. Cela venait d’une JP du CE, not. CE, 23 janvier 1970, Amoros, à propos d’une décision

d’un médecin inspecteur régional de la santé (autorité administrative) refusant de classer des

étudiants en médecine susceptibles d’être nommés comme externes. Le doyen refuse la

communication des notes. On a des refus des décisions individuelles, qui en l’espèce modifient la

situation juridique des candidats au concours. Ils ne peuvent pas être externes ou obtenir leurs notes.

Cette décision de refus est considérée comme ne modifiant pas la situation des personnes. Le CE

considère que cette décision n’est pas exécutoire, parce que c’est une décision de pur rejet d’une

demande, et qu’elle ne peut pas faire l’objet d’un sursis à exécution d’une décision.

Une décision de rejet n’a, a priori, besoin d’aucune demande d’exécution matérielle (ex. refus

d’un permis de construire). Tout laisse penser que cette décision s’impose à des administrés, et

qu’elle n’est pas exécutoire car elle ne suppose pas en outre une exécution matérielle. On ne peut

donc pas suspendre son exécution, c’est-à-dire « surseoir son exécution ». Une décision de rejet

produit ses effets au moment où elle prise.

Puis, le CE semble lier la notion exécutoire de la décision au sursis à exécution de la décision.

On en vient à penser qu’une décision est exécutoire lorsqu’elle fait l’objet d’un sursis. C’est risquer

la confusion entre des décisions de rejet produisant leurs effets lorsqu’elles sont prises et des

décisions qui produiraient leurs effets du jour où elles sont mises en œuvre matériellement. Ex.,

mais, la décision de reconduite à la frontière, ayant besoin d’une exécution matérielle, produit des

effets sur l’individu dès le jour où elle est prise. Cette JP était elle-même très contestable. Elle

montre l’ambiguïté de l’expression « caractère exécutoire » !

« Exécutoire » signifie « toute décision qui est susceptible d’un sursis à exécution ». Cette

même idée n’est plus défendable aujourd’hui car la loi qui organise le référé depuis 2000 (action en

justice permettant de gagner du temps) par laquelle on demande au juge de prononcer le sursis à

exécution d’une mesure (elle était possible pour les décisions de rejet, et par la loi de 2000 les

décisions de rejet sont susceptibles de sursis à exécution). Aujourd’hui, on ne peut plus raisonner

comme en 1970, en considérant qu’une décision exécutoire peut donner lieu à un sursis à exécution.

C) Décision exécutoire et entrée en vigueur

Depuis la loi sur la décentralisation en 1992, il est prévu que les actes des autorités

locales sont exécutoires de plein droit dès lors qu’il a été procédé à leur publication ou notification

aux intéressés. Ici « exécutoire » ne peut pas désigner une décision susceptible d’un sursis à

exécution, à une exécution d’office.

Dire qu’un acte entre en vigueur, c’est qu’il commence à produire ses effets, c’est un acte qui

s’exécute de lui-même, ou que l’on exécute. Cela veut dire qu’il y a une forme d’exécution d’office.

> Distinguer « entrée en vigueur » et « exécution d’office » n’est pas pertinent.

> Une décision exécutoire de plein droit est une décision qui produit ses effets.

D) Le « caractère exécutoire » des décisions : « règle fondamentale du droit public »

Le caractère exécutoire serait une règle fondamentale du droit public. Cela résulte de

CE ass., 2 juillet 1982, Huglo et autres, où le CE a cette formulation selon le caractère exécutoire

d’une décision administrative est la règle fondamentale du droit public.

Cette idée que la décision produit ses effets indépendamment des destinataires, et qu’en outre

l’Administration n’a pas à obtenir l’autorisation d’un tiers (ex. juge) pour imposer une obligation ou

conférer un droit à un administré. Ne pas avoir à passer par le juge pour faire produire des effets à

une décision est ce qui fondamental au sens de constitutif du droit public. Ex. on la retrouve dans un

arrêt 30 mai 1913, Préfet de l’Eure, où le juge administratif énonce que l’Administration n’a pas à

demander au juge d’exercer une compétence qu’elle seule détient. Lorsque l’Administration

demande cela au juge, elle renonce à sa propre compétence, renonciation interdite en Droit. Cette

notion de caractère exécutoire est aussi le privilège du préalable. L’Administration prend des

décisions qui s’appliquent avant toute contestation. Elle produit ses effets préalablement, ce qui est

une autre manière de dire qu’elle s’exécute d’office, dès le moment où elle est prise.

La CEDH pourrait s’y intéresser, au motif que c’est une atteinte au droit d’accès à la justice,

ou que cela prive d’un recours. Une décision administrative est avant tout une décision d’autorité,

par laquelle on impose un certain ordre public, qui n’est pas un ordre moral. Si cette décision n’est

pas dotée de ce privilège du préalable, alors peut-être qu’aucun ordre public n’est concevable ou ne

peut faire l’objet d’un maintien quelconque.

Section 2 : Le critère de l’acte administratif

Ces critères sont proches de ceux dégagés pour le SP.

§ 1 : Le critère organique

Le critère organique est tiré de l’autorité qui prend l’acte. Mais qu’est-ce qu’une autorité

administrative ? Ce pourrait être simplement une personne publique, ce serait donc l’Etat, les

collectivités territoriales, les établissements publics… Cette définition est ambiguë car il y a des

autorités non rattachées à l’Administration auxquelles le juge reconnaît le pouvoir de prendre des

actes administratifs.

- Il y a aussi des autorités administratives qui prennent des actes qui ne sont pas administratifs.

Des autorités administratives prennent parfois des mesures d’ordre intérieur qui ne sont pas

considérées comme des actes administratifs.

- Certaines autorités non rattachées à l’Administration peuvent prendre des actes

administratifs. Ex. les juridictions civiles, pénales… non intégrées à la hiérarchie administrative.

Leurs actes concernent le SP de la justice. Ils sont considérés comme administratifs. Arrêt CE Ass.,

17 avril 1953, Falco et Vidaillac, à propos du conseil supérieur de la magistrature rattaché à

l’organisation du service judiciaire, et donc en tant que tel il n’est pas une autorité administrative,

mais néanmoins, dès lors qu’il prend des décisions relatives à des litiges concernant la désignation

de certains de ses membres (du SP de la justice) de la juridiction, il prend des décisions de nature

administrative. Au fond, il participe à l’organisation du SP de la justice. On voit ici un critère

matériel de l’acte administratif.

- Les assemblées parlementaires ne sont pas des autorités administratives. Le Parlement n’est

pas une personne publique à part entière. Le Parlement français agit au nom de l’Etat. Pourtant, il

peut arriver dans certains cas que les services des assemblées parlementaires prennent des actes

administratifs. Il faut une organisation au Parlement, qui conduit à la prise d’actes administratifs.

Ex. CE ass., 5 mars 1999, Président de l’Assemblée Nationale (GAJA), à propos de contrats

de marchés de travaux publics passés par les services de l’AN avec de cocontractants privés. Le CE

explique de manière subtile que les actes qui sont détachables de ces contrats eux-mêmes

administratifs sont des actes administratifs. Le CE identifie le caractère administratif à partir de

l’acte duquel il se détache. CE, 1905, Martin, actes détachables.

- Les personnes privées prenant des actes administratifs : c’est le cas de ces personnes

auxquelles on confie la gestion d’un SP.

> Le critère organique ne suffit jamais à lui seul pour identifier un acte administratif. Il faut le

critère matériel, tiré du service ou de la puissance publique.

§ 2 : Le critère fonctionnel

Ce critère se dédouble en une alternative.

Un acte administratif, ou émanant d’une autorité usant de PPP, est qualifié d’acte

administratif. Des décisions s’imposant à des administrés et par lesquelles l’auteur fait usage de

prérogatives de puissance sont une décision administrative (arrêt Monpeurt de 1942 vérifie cela ; on

voit bien qu’alors même que la personne ayant pris l’acte n’est pas une PP ni une Pprivée, c’est

l’utilisation d’une certaine puissance, contrainte, qui rend cet acte administratif. Mais, cette

puissance publique n’est pas utilisée au profit de la personne, et vise une finalité qu’est

l’organisation du SP). L’organisation du SP permet de rattacher les règlements à la catégorie

générale de l’acte administratif (arrêt époux Barbier, à propos des hôtesses d’AF).

Dans Monpeurt, l’usage du comité de sa puissance d’imposer aux entreprises de produire à

certains prix et dans certaines conditions est mis au cœur de l’organisation de la production du

verre. Il y a un lien entre le critère de la puissance et l’organisation du service.

⇨Dès lors que l’autorité administrative à l’origine de l’acte est publique, on présume que son acte est administratif, car il est la manifestation d’une certaine puissance en vue d’une certaine fin.

Quand l’autorité qui prend l’acte est une Pprivée ou largement soumise au Droit privé, on

présume que la finalité est celle du service, mais il faut prouver qu’il y a utilisation d’une

prérogative de puissance (ex. Pprivées qui exercent un SP, prennent des décisions dans le cadre de

son exécution, mais dont toutes les décisions ne sont pas la manifestation d’une puissance publique

susceptible de rendre l’acte « administratif »). Il y a combinaison des critères organiques et

fonctionnels !

Le critère fonctionnel, au fond, est utilisé lorsqu’on est face à un acte pris par une Pprivée. Il

est utile, car il permet de renverser la présomption selon laquelle une Pprivée prend des actes de

Droit privé, tandis que ce critère fonctionnel est un corollaire du critère organique, car la personne à

l’origine de l’acte est une PP.

Le problème a lieu devant des personnes dont on ne connaît pas la nature (ex. Banque de

France, car le législateur ne voulait pas la qualifier de PP ce qui rattacherait les comptes des

particuliers au domaine public). TC, 1997, a affirmé que la Banque de France est une personne

morale de Droit public. Le législateur est obligé de revoir le statut de la banque et ses activités. On

utilise le critère fonctionnel pour trouver la nature de la personne.

commentaires (0)

Aucun commentaire n'a été pas fait

Écrire ton premier commentaire

Ceci c'est un aperçu avant impression

3 shown on 6 pages

Télécharger le document