Notes sur la notion de juge - 3° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur la notion de juge - 3° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur la notion de juge - 3° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: La compétence du juge administratif vis-à-vis du juge judiciaire, les conflits.
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L'arrêt Trani poursuit en nous indiquant que l'incompétence peut être invoquée par les parties à

tout moment de la procédure : en première instance, en appel, en cassation, tant que l'instruction

n'est pas clause.

S'agissant d'un moyen d'office, le juge peut, dans le délibérer, soulever par lui-même le moyen

pour rejeter le recours.

Là encore, la procédure civile est plus libérale : l'exception d'incompétence doit être soulevée à

certains moments du procès uniquement. Cette position prévaut également

C) L'exclusion des dérogations conventionnelles

-- 1/ Règles de compétence matérielle

Il n'est pas possible, par voie d'accord, de déroger aux règles de compétences administratives.

Cette règle est absolue s'agissant des compétences matérielles (exception étant faite concernant

l'arbitrage).

-- 2/ Règles de compétence territoriale

Pour les tribunaux administratifs, il y a une possibilité, une exception à l'interdiction

conventionnelle des règles de compétence : article R312-2. Cet article permet en matière de

marché, contrat ou concession de déroger aux règles de compétences territoriales

§2 : La plénitude de compétence du juge en principal

Le juge saisi a une plénitude de juridiction (ceci n'est pas singulier dans le contentieux

administratif). Le principe repose sur une considération de bonne administration de la justice (il

ne faut pas qu'il soit réparti entre différentes juridiction parce que les sous-questions reposent de

la compétence d'une autre juridiction).

A) Portée du principe

 Dès lors que le juge est compétant sur le principal, il doit vider le litige de toutes les questions

qui s'y attachent (il ne faut pas multiplier les juges, mais un seul interlocuteur pour les

justiciables).

Ceci dit, il se développe sur deux registres, dans la mesure où il doit s'appliquer aux conclusions

des parties mais également aux moyens invoqués par les parties.

1. Quant aux conclusions

Dans les conclusions,

il peut y avoir une conclusion principale et des conclusions subordonnées.

Il peut y avoir une conclusion du demandeur, mais aussi une conclusion

reconventionnelle du défendeur.

 Il existe donc une possibilité de conclusions périphériques.

2. Quant aux moyens

La conclusion découle des moyens apportés, donc c'est la même chose que pour les conclusions.

Le juge est compétant, de la même chose qu'il est compétant pour le principal, pour analyser

toutes les demandes additionnelles, reconventionnelles, quand bien même ces conclusions

relèvent par elles même d'une autre juridiction administrative. (C'est la prorogation de

compétence territoriale).

Le juge de l'action, c'est-à-dire le juge des conclusions, examine tous les moyens présentés à

l'appui, même si ces moyens ne sont pas de sa compétence naturelle. (Exemple : un litige en

matière de loyer, or, un des moyens avancé par les parties est que l'augmentation découle de

l'application d'un décret et que ce décret est illégal : un des éléments de la discussion est celui de

l'interprétation du décret : le juge sera compétant pour juger ce décret).

Cette plénitude conduit à l'exclusion des questions préjudicielles au sein de l'ordre administratif.

B) L'exclusion des questions préjudicielles au sein de l'ordre administratif

1. La règle

Règle : il n'y a pas de renvoie préjudiciel. Toutes les questions sont des « questions préalables ».

Cette règle est posée par l'article R312-3. Ce qui est intéressant, c'est que cette absence, bien que

prévue pour les seules juridictions ordinaires, s'applique également aux juridictions

administratives spécialisées.

Reste que, comme toujours, des aménagements sont à introduire :

2. Le recours en interprétation de l'article 177 CEE.

Le renvoi préjudiciel à la cours des communautés (droit conventionnel : le traité prévoit, dans la

perceptivité d'une bonne application des règles communautaires, que le renvoie à la CJCE est

possible. Ceci étant, le Conseil d'Etat n'en n'a pas abusé, sous prétexte de l'exception de « l'acte

clair ». Le Conseil d'Etat prétendait que l'acte était clair.

3. L'avis contentieux (article 12 de la loi de 1987)

C'est bien une juridiction administrative qui renvoie au Conseil d'Etat pour demander son

interprétation sur une question de droit qui se pose au TA ou à la CAA. Il y a bien ici une sorte

de renvoi préjudiciel.

A l'exception de ces deux règles, on peut considérer qu'il n'existe pas de question préjudicielle à

l'intérieur des juridictions administratives.

§3 : L'interdiction des jugements d'incompétence

A) La règle

Règle : les tribunaux administratifs ne doivent jamais rendre de jugement d'incompétence. Ils

peuvent se prononcer sur leur compétence. Mais cela ne doit pas déboucher sur un jugement

d'incompétence, prononcé en la forme.

Si une juridiction s'estime incompétente, parce qu'elle considère que c'est une autre juridiction

administrative qui est compétente, alors le Président doit réorienter le dossier selon une

procédure qui va permettre de faire passer le dossier matériellement devant la bonne juridiction

(la juridiction véritablement compétente). Le justiciable, qui s'est donc trompé, sera simplement

informé du transfert de son dossier (l'incompétence se règle en interne).

Cette procédure provient d'un décret de 1972, se retrouve aux articles R351-1 du CJA. Elle existe

pour les TA, CAA et le Conseil d'Etat.

Cette procédure doit permettre de corriger l'erreur de compétence, sans l'initiative du requérant,

et d'assurer la continuité de l'instance, devant la juridiction désignée comme compétente.

B) Mise en œuvre

Le système, en 1972, est centralisé entre les mains du président du contentieux du Conseil d'Etat.

Si un tribunal administratif, une Cour administrative d'appel, voire le Conseil d'Etat lui-même, il

saisi alors le Président de la section du contentieux, qui est le grand distributeur des dossiers

selon les règles de compétence. Il statue par voie d'ordonnance, insusceptible d'appel. C'est donc

un grand organisateur.

Ce schéma initial a été aménagé par un décret du 19 avril 2002, sous forme d'une certaine

déconcentration de la procédure.

 Dans le cas où il y a un problème de compétence territoriale : c'est le président du tribunal

administratif qui s'estime incompétent qui réorientera vers le bon tribunal administratif ; étant

admis que si ce Président a des doutes, il consultera le Président de la section du contentieux du

Conseil d'Etat.

Ce mécanisme est révélateur d'une conception particulière du contentieux administratif : tout est

organisé de façon unitaire, avec au sommet le Conseil d'Etat. Ce système est performant, et

présente des avantages. L'erreur n'est pas catastrophique. Mais cela n'est pas sans effets pervers.

(Exemple : en matière de permis de construire : le contentieux est un moyen de pression : dans

ces hypothèses, le requérant cherche à gagner du temps. Il a tout intérêt à déposer sa requête

devant un tribunal administratif incompétent).

Chapitre 3 : La compétence du juge administratif vis-à-vis

du juge judiciaire

Question : quels sont les mécanismes visant à régler les conflits de compétence entre deux ordres

de juridiction ?

 Considérations importantes :

-- 1/ D'un point de vue pratique. Le justiciable peut se tromper. Son droit au juge peut se

trouver affecté par l'incertitude du juge. Mais dans 99% des cas, le doute sur la

compétence du juge n'existe pas.

-- 2/ Mais derrière tout cela, il y a aussi une donne politique considérable (mise à l'écart

du juge véritable, judiciaire, consacré par la constitution, de tout le contentieux de

l'administration).

 Ce ne sont pas des rapports entre deux juridiction, mais des rapports de deux forces politiques

(le judiciaire et l'administratif).

Les règles de répartition de compétence ont un fondement politique. Son texte fondateur est un

texte d'organisation et de séparation des pouvoirs dans le cadre de la juridiction française.

Section 1 ère

: Principes et sources

§1 er

: La répartition des compétences appartient au législateur

A) Avant 1958

 Le domaine de la loi était illimité : elle avait naturellement vocation à intervenir dans ce

domaine. Avant 1958, tous les textes qui ont redistribué compétence dans les deux ordres de

juridiction (exemple les accidents causés par des véhicules de l'administration) sont des lois. On

l'a fait par la loi dans les deux sens : qu'il s'agisse d'élargir la compétence du juge administratif

ou du juge judiciaire.

B) Depuis 1958

 La constitution de 1958 donne à la loi un domaine limitatif. Lorsqu'on parcourt cette liste, on

ne voit aucune attribution de compétence à la loi pour la répartition des compétences entre les

deux ordres de juridiction. Il y a donc à priori une compétence réglementaire pour la répartition

de la compétence.

Il y a donc une rupture historique avec ce qui se passait avant 1958 !

Mais la jurisprudence a confirmé la compétence du législateur, que l'on ressentait comme une

nécessité.

 Après 1958, comme avant 1958, le pouvoir de la répartition des compétences appartient au

législateur.

Sur quelles bases légales ?

-- 1/ On retient une disposition de l'article 34 de la constitution selon laquelle « la loi fixe les

règles concernant la création de nouveaux ordres de juridiction.

 La création, qu'est-ce que c'est ?  C'est n'est pas seulement la création initiale. La création

c'est bien sur l'apparition, mais c'est aussi l'évolution et les modifications de toutes les règles

constitutives de la catégorie.

Arrêt du 30 mai 1962. « La loi fixe les règles des garanties fondamentales accordées aux

citoyens pour l'exercice des libertés publiques ». Par application de ce principe, « c'est au

législateur qu'il appartient de fixer les limites et compétences des tribunaux.

Le juge considère que le droit d'être jugé serait une liberté individuelle, une liberté publique.

Lorsqu'on définit les règles de compétences entre les deux ordres de juridiction, on toucherait

aux garanties d'exercice de cette liberté publique.

Par ce raisonnement, la solution est la même qu'avant 1958.

C) Le rôle supplétif de la jurisprudence

Mais lorsque la loi n'intervient pas, la place pour la jurisprudence demeure. La jurisprudence, sur

la base de quelques textes, a élaborée des règles de répartition des compétences : les blocs de

compétences ; qui n'ont pas de consécration dans la loi, mais qui sont la détermination par la

jurisprudence des règles répartitrices de compétence entre les deux ordres de juridiction.

Exemple : le Tribunal des conflits décida

§2 : Limites constitutionnelles à la compétence du législateur

 Les limites sont venues de la jurisprudence du conseil constitutionnel. Celui-ci procéda en

deux temps.

A) Silence de l'article 34 de la constitution

B) La décision du conseil constitutionnel de 1980

Cf. : Conseil constitutionnel, 22 décembre 1980

-- Le conseil constitutionnel était saisi de validations législatives. Il s'agissait de revenir sur la

décision d'un juge pour anticiper sur une décision que l'on pense d'annulation pour rendre

inaccessible un acte que le juge voudrait annuler.

Cette pratique est fréquente. Mais on évitait de saisir le conseil constitutionnel. Pour la première

fois, le conseil constitutionnel est saisi de la validité d'une loi de validation ! Il est saisi « au nom

de la séparation des pouvoirs (articles 16 de la CEDH) ».

 Il est reproché au législateur de se comporter en tant que juge d'appel : il y a confusion des

pouvoirs, son action est inconstitutionnelle.

Réponse : « Il résulte de l'article 64 de la constitution, en ce qui concerne l'autorité judiciaire, et,

des PFRLR en ce qui concerne la juridiction administrative, ainsi que du caractère spécifique de

leur fonction, sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur, ni le Gouvernement ».

C) La décision du conseil constitutionnel de 1987

Décision du 23 janvier 1987

 La compétence de la juridiction administrative est réservée à un domaine particulier : le

domaine de la réformation et l'annulation des actes administratifs unilatéraux. Dans ce domaine

là, le législateur trouve une limite constitutionnelle à une attribution de compétence.

Conclusion :

L'enjeu de ce débat est la détermination du juge compétant. C'est important, d'autant plus qu'il

n'existe pas de mécanisme de régulation, de sorte que le justiciable peut hésiter sur le juge

compétant. Mais cette question de compétence emporte des enjeux importants.

Le droit administratif n'est pas le droit privé. C'est un autre droit, un droit jurisprudentiel. A

priori, l'attribution de compétence va commander l'application du droit applicable : la

compétence précède le fond. Il arrive, certes, que le juge administratif applique le droit privé,

quelques fois à la lettre (en visant les dispositions du code civil : exemple pour l'arbitrage).

Il arrive aussi que le juge administratif, applique des principes du droit privé (exemple pour les

grossesses des femmes qui travaillent).

Symétriquement, le juge judiciaire applique parfois le droit administratif. C'est d'autant plus

intéressant que le juge administratif n'a pas beaucoup de mérite à appliquer le droit privé (le droit

privé est écrit). Quand le juge judiciaire veut appliquer le droit administratif, il doit appliquer un

droit écrit. Le juge l'a fait pour les dommages causé à des tiers (Dans l'arrêt GIRY, la Cour de

Cassation a posé le principe que le juge judiciaire a le pouvoir et le devoir de se référer aux

règles du droit public, donc des opérations de police judiciaire).

03/11/2006

Section 2 : Collaboration : les questions préjudicielles

§1 er

: Le droit des questions préjudicielles

A) Domaine

B) Conditions

C) Mécanisme

D) Autorité des déclarations d'illégalité

§2 : Les pratiques contentieuses

A) Les questions préjudicielles « emboitées »

B) La bonne administration de la justice

§3 : Evolution et réformes

A) Les exigences conventionnelles (et les enseignements du droit comparé)

B) La compétence du législateur

RATTRAPER LE COURS DU 03/11

09/11/2006

Section 3 : Conflits – Les conflits de compétence

Le tribunal des conflits

Ces procédures sont confiées pour l'essentiel à une juridiction particulière : le tribunal des

conflits (de compétence). Il constitue à lui tout seul un ordre de juridiction : tout ce qui se

rattache à l'organisation et à la compétence de ce tribunal relève de la loi. (Article 34 de la

constitution).

Composition paritaire : 3 membres du Conseil d'Etat et 3 membres de la Cour de Cassation. Il

existe aussi un commissaire du Gouvernement auprès du Conseil d'Etat. On peut imaginer que

les magistrats de l'ordre judiciaire revendiquent plutôt en faveur de l'ordre judiciaire, et

inversement.

Ce partage de voix est concevable. On a prévu une présidence : le garde des sceaux. Il ne siège

jamais, sauf lorsqu'un partage des voix intervient : il intervient alors comme un juge d'appel

unique. C'est critiqué, car ça ne répond ni à la discrétion judiciaire, ni au principe de séparation

des pouvoirs car le garde des sceaux. On fit aussi part du fait que le garde des sceaux était partial

et risquait de favoriser le Conseil d'Etat. Mais la portée de cette critique théorique est limitée

dans les faits : les cas de partages sont rares, les décisions sont mesurées.

On est, avec le tribunal des conflits en présence d'une juridiction. Cependant, l'appel n'est pas

possible, il n'existe aucun recours possible face à une décision de ce tribunal, ni l'appel, ni le

pourvoi, ni même le recours en rectification d'erreur matériel.

§1 er

: Le conflit positif

Le Conseil d'Etat n'est pas juridiction (justice retenue). Le conflit positif est un conflit entre le

juge judiciaire et l'administration active.

Le conflit positif est le bras armé de la loi de 1790. Le juge judiciaire hors de l'administration :

défense de troubler les opérations du corps administratif. C'est une règle de fond. Encore faut-il

que les sanctions de la règle soient posées

Le conflit positif est une procédure de surveillance du juge judiciaire, qui permet à

l'administration active de dessaisir le juge judiciaire si précisément il vient troubler les opérations

du corps administratif, c'est-à-dire s'il méconnait la loi de 1790.

Ce n'est pas un conflit d'ordre contentieux, mais c'est une règle qui se rattache à la conception

française de la séparation des pouvoirs. C'est au préfet qu'il appartient de surveiller les tribunaux,

de les dessaisir si les juges judiciaire empiètent sur la compétence de l'administration.

A l'époque, le conflit positif a été utilisé très systématiquement. Car le juge judiciaire n'avait pas

oublié le parlement (les membres étaient les mêmes). Ceux-ci n'avaient pas oublié leurs bonnes

vieilles méthodes. La mise à l'écart du juge judiciaire ne s'est pas faite d'elle-même.

L'administration, historiquement, a créé l'administration. Ainsi, quand l'administration

revendique une affaire devant le juge judiciaire, c'est pour réaffirmer la compétence de sa

juridiction : la dessaisine du juge judiciaire débouche sur la compétence du juge administratif.

Mais cette dessaisine peut s'étendre plus loin : cette procédure a été utilisée pour des activités

purement administratives, c'est-à-dire sans attribution de compétence au juge administratif, sur

des actes purement administratifs (TC. 2 février 1950, Radiocommunication française)

A) Conditions

Il existe un formalisme tout à fait rigoureux, qui rend l'instance nulle si elle n'est pas respectée.

Cette réglementation provient d'une ordonnance royale de 1828. En même temps, cette procédure

est évidemment une agression vis-à-vis du juge judiciaire : on vient le rappeler aux limites de sa

compétence.

Autorités compétente pour mener la procédure de conflit :

-- C'est au préfet qu'il appartient de mener cette procédure. Il est la SEULE autorité compétente.

Il peut déléguer cette fonction au secrétaire général de la préfecture. Il ne peut pas déléguer au

sous préfet.

-- Le ministre est incompétent pour mener la procédure. Ils ne peuvent pas évoquer et prendre la

décision eux-mêmes, mais n'oublions pas que le ministre possède le pouvoir hiérarchique.

-- Intérêt du justiciable ? Il peut arriver que le justiciable demande au préfet d'élever le conflit. Il

se peut qu'une partie ayant intérêt à agir demande au préfet d'élever le conflit.

Si le préfet donne suite

Si le préfet refuse (implicitement). L'administré est donc devant une décision de

refus opposé devant une autorité administrative. Peut-il contester cette annulation,

contestation complétée par une injonction d'élever le conflit.

 Les actes positifs, le déclinatoire de compétence et l'arrêté de conflit : ces deux

actes ne sont pas susceptibles de recours.

 En revanche, les refus, à l'un ou l'autre stade, sont considérés comme détachable à

la procédure de conflit. Ils sont considérés comme des actes négatifs. Ils peuvent faire

l'objet d'un REP (TA Strasbourg, 12 juillet 1979, Stephani). Cette même décision

consacre le contrôle minimum sur une décision d'un préfet.

Juridictions devant lesquelles le conflit peut être élevé ?

-- Les juridictions judiciaire (la ; toute les ; rien que). Problème : principe de l'impossibilité

d'élever le conflit des juridictions dépourvues de ministère public. Or, le tribunal de commerce

est dépourvu d'un tel ministère public.

Délai

-- A tout moment de la procédure, tant que le juge judiciaire n'a pas statué par un jugement

définitif sur sa compétence. Il arrive que, avant de statuer au fond, le juge décide sur sa

compétence. Dès lors que le juge a décidé explicitement sur sa compétence, le conflit n'est plus

possible.

B) Réglementation

La procédure proprement dite :

Deux étapes :

Le déclinatoire de compétence

L'arrêté de conflit (l'élévation du conflit).

Cette réglementation est sanctionnée par la nullité des actes qui ne respecteraient pas cette forme.

-- 1/ Le déclinatoire de compétence :

 Le préfet fait irruption dans une salle où il n'a pas compétence, s'adresse au juge, et l'invite à

se déclarer incompétent : il l'invite à décliner sa compétence au nom du principe de séparation

des pouvoirs à la française. Il l'invite de façon explicite. (Si le préfet est partie au procès et qu'il

conteste la compétence, ce n'est pas un déclinatoire de compétence) : il faut un acte formel pour

que soient satisfaites les formes de l'ordonnance de 1928.

 Effets du déclinatoire de compétence : obligation pour le tribunal de répondre. Il doit se

prononcer spécialement sur sa compétence. Il doit prendre un jugement express sur sa

compétence qui consiste à rejeter le déclinatoire (ou au contraire à y faire droit). Mais le

commandement de 1928 n'est pas suivi d'effet. (Le juge continue au fond et statut au fond). Dans

cette situation, le TC jugea que l'absence de décision explicite de compétence n'empêche pas de

passer à la 2 nde

étape du conflit de compétence.

-- 2/ L'arrêté de conflit.

 Cet acte doit intervenir dans les 15 jours du jugement par lequel le juge judiciaire

(implicitement par sa décision sur le fond) ou explicitement a affirmé sa compétence. Ce délai ne

peut être ni prolongé ni prorogé.

 Dans ce délai, le préfet doit prendre un arrêté qu'il va adresser à la juridiction et au tribunal

des conflits.

 Effets : le juge judiciaire qui reçoit l'arrêté de saisie doit sursoir à statuer dans un délai de

trois mois. Il reste saisi de l'affaire. Simplement, il ne peut pas juger pendant trois mois. En

même temps, le tribunal des conflits est saisi. Ce n'est pas les parties qui sont à l'origine de cette

saisie, mais le préfet. Si le TC a statué à l'échéance, c'est très bien.

 Souvent, le TC n'a pas statué dans le délai de 3 mois. Cette procédure, en 1928 était rapide.

Mais l'augmentation des pouvoirs donnés à la défense, l'intervention des avocats, les délicates

questions de droit qui se nouent, n'ont fait qu'augmenter le délai.

A la fin du délai de trois mois, le juge du fond peut juger

Mais le tribunal des conflits n'est pas dessaisi.

 On pourrait imaginer une course de vitesse. Mais ce n'est pas le cas. C'est en fait

une course de lenteur : le juge judiciaire ne se bouscule pas pour juger. Il attend

patiemment que la décision du TC lui soit adressée.

 Si l'arrêté de conflit est annulé (par un TA) : l'affaire reprend devant le juge judiciaire.

 Si l'arrêté de conflit n'est pas annulé : alors le juge judiciaire est dessaisi.

Au lendemain d'une décision de conflit positif, l'affaire est à reprendre, à l'initiative des parties.

Cet arrêté n'a aucune lisibilité en direction de la juridiction administrative. Cette décision est

insusceptible de recours.

Il n'existe pas de procédure symétrique au bénéfice du juge judiciaire. Le conflit négatif n'est pas

le symétrique du conflit positif. Il n'existe pas de procédure qui permettrait à l'administration de

revendiquer devant le juge administratif son incompétence au profit du tribunal judiciaire.

Il existe un texte : loi de 1872. Mais cette loi n'a jamais été utilisée. On pense que cette procédure

pourrait être utilisée pour faire venir devant le Tribunal des conflits le contentieux au

Gouvernement. Mais pourquoi, à ce moment, faire venir ces actes devant le TC, alors que cet

acte est insusceptible de tout recours ?

 La loi de 1870 fut faite contre le juge judiciaire.

§2 : Le conflit négatif et sa prévention

A) Le conflit négatif : condition, régime

 Ici, les parties, avec les mêmes conflits, ont successivement rendues des décisions

d'incompétence à caractère définitif.

Jusqu'en 1960, ce conflit consistait à être saisi, à l'initiative des parties, non pas pour faire juger

son affaire, mais pour décider du juge compétent. Mais c'était long, fastidieux ! QUID DU

RESPECT DU DROIT AU JUGE ? DE LA PROCEDURE RAPIDE ?

B) Prévention du conflit

 Décret du 25 juillet 1960 : il adopte une solution de bon sens. « Lorsqu'un juge va dans une

décision d'incompétence au bénéfice de l'autre ordre de juridiction, e qu'il y a déjà eu

incompétence dans l'autre ordre judiciaire, alors le tribunal ne doit pas rendre de décision

d'incompétence mais doit lui-même saisir le tribunal des conflits. C'est le tribunal de conflit qui

décidera. On évite que la saisine du TC soit laissée à la charge des parties.

 Légalité du décret ? (N'aurait-il pas fallu une loi ? On laisse cette question de côté).

 Problème de l'information : comment le juge peut-il être au courant d'une décision

d'incompétence de l'autre ordre de juridiction. La vieille procédure existe toujours.

§3 : Le renvoi des difficultés sérieuses de compétence

 Les difficultés sérieuses de compétence. Ce même décret de 1960 a institué une procédure de

renvoi pour les difficultés sérieuses de compétence. C'est une procédure facultative, qui donne la

faculté aux deux ordres de juridiction suprême (CE et Cour de Cassation), de renvoyer au TC,

que les parties l'aient demandé ou non. Il y a une pleine liberté d'user de cette procédure, étant

entendu que la décision du TC s'impose ensuite aux deux ordres de juridiction.

Cette procédure a été bien accueillie. Elle a permis de dégager une ligne de compétence claire.

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