Notes sur la notion de propriété publique, Notes de Droit Administratif. Université de Nantes
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur la notion de propriété publique, Notes de Droit Administratif. Université de Nantes

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Notes de droit administratif sur la notion de propriété publique. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: l'apparition d'un droit de propriete des personnes publiques sur leurs biens, le regime de la propriete p...
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LA NOTION DE PROPRIETE PUBLIQUE

Quelle est la nature du droit des collectivités publiques sur les biens quelles détiennent ??

S'agit il d'u droit de propriété, d'un droit d'une autre nature qui assurerait la maîtrise de la chose ??

Si c'est le droit de propriété, est il le même que celui des personnes privées sur leurs biens ?

On a considéré que la maîtrise n'était pas assurée par le Droit de propriété. Ceci a conduit dans la doctrine du 19ème siècle à une grande distinction : Il y a des biens que les personnes publiques approprient comme tous le monde, ou presque ; ce sont les biens du domaine privé, à rattacher à la patrimonialité de l'Ancien Régime. Et il y a d'autres biens que l'on range dans le domaine public et la maîtrise de ces biens ne procèderaient pas de l'exercice du droit de propriété.

Donc si la nature du droit des personnes publiques sur le domaine privé n'a jamais été contestée, une évolution va se produire à la maîtrise des biens du domaine public.

La domanialité publique n'est pas une alternative au régime de propriété mais s'ajoute au droit de propriété.

SECTION I : L'APPARITION D'UN DROIT DE PROPRIETE DES PERSONNES PUBLIQUES SUR LEURS BIENS

Biens du domaines publiques sont caractérisés par la fonction qu'ils remplissent : Ils ont été affecté par une utilité publique.

C'est le critère dominant.

I- Les thèses hostiles à l'idée de propriété

Les auteurs du 19ème siècle qui admettent la propriété de personnes publiques sur les biens du domaine privé, considèrent que le domaine public ne peut pas être considéré comme faisant objet de propriété.

La domanialité exclut la propriété. Elle se substitut à la propriété.

La propriété est une propriété absolue, héritée du droit romain.

Ils rejettent la propriété car ces biens sont insusceptibles de propriété : L'air, l'eau des cours d'eau, les routes etc… (cf. le droit d'histoire du premier semestre)

Donc la fonction de la personne publique est une fonction de garde, de surintendance, pour veiller à ce que ces biens servent.

Pour qu'il y ait propriété : il faut l'USUS, l'ABUSUS, et le FRUCTUS. Or les biens du domaine public ce n'est pas possible. Les fruits ne sont pas perçus par les personnes publiques, l'exploitation est faite par les usagers et en sus, leurs ventes sont impossibles puisqu'ils sont inaliénables !!

Ces analyses sont le fait de privatistes : Epoque de l'école de l'exégèse et le code civil s'impose. La tache de la doctrine est de faire l'exégèse du code civil, d'en faire l'explication à la lettre.

Ces auteurs privatistes trouvent dans le code civil des articles (538 à 541) qui reprennent des dispositions du code domanial de 1790.

L'article 538 du code civil dresse un inventaire de toute une série de dépendance, de biens qui font partie du domaine public. Mais aussi « généralement toutes les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles de propriété ».

Les auteurs publicistes du 19ème siècle, vont dire que les biens visés sont insusceptibles de propriété par leur nature. Mais on va y rajouter ceux qui sont insusceptibles de propriété par leur affectation.

Cette construction est encore écrite à l'article L2 du code du domaine de l'état.

Les dispositions du droit du domaine publique sont très dispersées : En 1957 on a fait un code du domaine de l'état, très mal parce que les dispositions qu'il contient ne correspondent pas à la réalité.

L'article L2 a une ambition, celle de répondre à la question de savoir comment différencier le domaine public du domaine privé.

Il entreprend alors une définition : « Les biens et droits mobiliers et immobiliers, appartenant à l'état, qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée, en raison de leur nature ou de la destination qui leur est donnée, sont considérés comme les dépendances du domaine public national. Les autres biens constituent le domaine privé ».

Mais cette définition ne correspond pas et elle ne correspond pas au droit positif. Le Conseil d'Etat l'a même affirmé.

II- L'état du droit positif : la thèse de la propriété

Cette thèse correspond à l'état du droit actuel.

Elle va apparaître dans une période de guerre doctrinale qui opposera Hauriou et Duguit qui rejette la propriété.

Arguments en faveur de la thèse de la propriété :

Hauriou s'emploi dans le développement de sa pensée à réfuter les arguments des autres. Il dit que la propriété n'est plus la propriété absolue du droit romain. Elle remplie une fonction sociale. Le propriétaire est certes maître de la chose mais ne peut pas en faire n'importe quoi !

Thèse Privatiste : « la propriété n'est pas le droit de faire d'une chose absolument ce que l'on veut et les lois lui en font subir de nombreuses modifications »

Hauriou s'appuie sur cette doctrine et sur la fonction sociale du droit de propriété.

De plus les objections peuvent être réfutée !

- L'Usus : Il y a utilisation du domaine public par les services publics. Exemple, les compagnies ferroviaires

- Le Fructus : On admet sur le domaine public des occupations à titres onéreux et l'occupant doit payer des redevances. Exemple, les émissions hertziennes et l'occupation du domaine des ondes.

- L'Abusus : La possibilité d'aliéner. Hauriou dit que si on a besoin d'écrire que le domaine public est inaliénable c'est que par nature on peut l'aliéner ! Il est juste temporairement paralysé. En effet si ce même bien n'est plus du domaine public il revient au domaine privé et peut être aliéner !

Il y a en plus un éclatement en plusieurs variétés de la propriété : Intellectuelle etc…

La Jurisprudence va très vite rallier cette proposition. Elle va affirmer la propriété des personnes publiques sur leurs biens du domaine public.

L'arrêt du 17/01/1923, PICCIOLI à propos de terrains appartenant au port d'Oran, affectés à la manutention portuaire. L'arrêt dit que ces terrains appartiennent à l'état en visant les dispositions du droit de propriété du code civil.

La Cour de Cassation en 1934 juge que la propriété d'une dépendance du domaine public emporte la propriété du dessus et du dessous et donc applique la théorie de l'accession de l'article 544 du code civil.

Conseil d'Etat, 8/05/74, GIRO à propos d'un passage public dans une commune. On renvoie au juge judiciaire pour trancher la question de savoir si la commune est propriétaire. C'est donc bien le Juge judiciaire, gardien de la propriété qui doit trancher !

L'appel à la propriété permet de savoir qu est responsable de la chose, qui est tenu des travaux d'entretiens, de mise en état etc…

Deviennent disponibles une multitude de droits : Les actions en revendication des propriétaires, les actions pétitoires, ou encore des droits comme l'acquisition de la mitoyenneté, ou encore l'accession, ou encore la possibilité de percevoir les fruits naturels de la propriété ou l'appropriation du trésor trouvé…

Objection tirée d'une construction Jurisprudentielle des mutations domaniales. Arguments différents entre la Cour de Cassation et le Conseil d'Etat (étonnant…) qui admet que l'état conserve une certaine Police des dépendances domaniales, y compris de celles qui ne lui appartiennent pas. L'état va pouvoir utiliser les dépendances d'une autre collectivité publique en lui imposant contre sa volonté une autre utilisation.

A propos de la Station de RER Luxembourg, à l'époque garde d'Orléans. L'état a, d'autorité, modifié l'affectation de la station. A cette occasion les deux juridictions ont admis que quelqu'un qui n'était pas propriétaire, l'état, exerça les attributions de propriétaire.

Réminiscence d'une sorte d'unité des dépendances des domaines publics et prédominance de l'état dans l'affectation du domaine public, des dépendances domaniales.

Objection qui existe contre le droit de propriété et qui existe plus par le résultat quelle poursuit que part les résultats qu'elle vise.

Aujourd'hui, la construction jurisprudentielle domaniale est condamnée par le Conseil d'Etat qui a consacré le droit de propriété des personnes publiques sur leurs biens.

Reste que la thèse de la propriété va se trouver consacrée à l'égard de toutes les dépendances du domaine public. Donc utilisation d'une différence entre le domaine public naturel et l'artificiel.

Naturel : Cours d'eau, rivages…

Artificiel : Réalisé de la main de l'homme, route, voies ferrées…

Mais la différence est parfois dures à établir : Exemple, le domaine hertzien.

La loi du 24 Vendémiaire An 11 à propos des chemins Vicinaux a déclaré que ces chemins étaient la propriété des communes.

La loi de 1871 crée un domaine routier départemental qui appartient aux départements.

Donc on peut considérer que l'article L2 se trompe et que aujourd'hui, le principe est unanimement reconnu d'une propriété des personnes publiques sur tous leurs biens.

Dans la doctrine du 19ème siècle, l'idée est qu'il faut protéger le domaine public, préserver les droits des usagers contre une conception trop patrimoniale du domaine public.

Mais aujourd'hui, le thème est celui de la valorisation du domaine public. Les collectivités publiques ont un patrimoine, elles doivent l'exploiter, le valoriser, en faire une ressource de revenus. Quoi de mieux adapter alors que le droit de propriété qui est une réalité économique, une richesse virtuelle.

Donc la nouvelle conception est bien adaptée à son époque.

Donc si nous admettons qu'il y a bine un droit de propriété, que vient faire la domanialité ?? Et bien les domanialités publiques sont des régimes d'affectation, liés à l'utilité que le bien en question rempli mais limité dans le temps, dans l'espace, à cette affectation. Dans l'espace car le régime de propriété, c'est la théorie de l'accession :

Mais un département est propriétaire d'une route, donc il est propriétaire du dessus et du dessous. Mais le régime de domanialité ne s'étend pas sans limite au dessus et en dessous. Il doit être limité à l'affectation au public de la route.

Donc il y a certains régimes d'affectations qui corrigent ces attributs : Exemple, le code domanial comprend des régimes d'affectation qui se substitut au droit de propriété de la personne publique sur la foret, par exemple.

La domanialité publique est particulièrement agressive à l'égard du droit de propriété. En effet, elle comporte le principe d'inaliénabilité qui limite ce droit de propriété.

Cette vision est bien entrée dans les esprits et il y a une réforme en cours. On a entrepris de simplifier le droit. Il y a eut une loi d'habilitation du 2 Juillet 2003, donc de l'article 38 de la Constitution qui prévoie toute une série d'ordonnances de l'article 38 dont l'orientation générale est quelles seront des éléments de simplifications.

Délai de 18 mois : Parmi les diverses ordonnances il y en aura une portant code des propriétés publiques qui n'est pas une codification à droit constant.

Mais les choses ne se passent pas simplement et pour le moment, l'Administration prépare l'ordonnance mais on sait déjà qu'il ne changera pas beaucoup les choses.

SECTION II : LE REGIME DE LA PROPRIETE PUBLIQUE

On a soutenu que la propriété publique était de même nature que la propriété privée.

Pour certains auteurs, l'affectation elle même serait un régime de propriété. Elle correspondrait à une servitude, grevant dans l'intérêt général, la propriété des dépendances domaniales.

Mais quid de la servitude du droit privé : Servitude d'un fond sur un autre, rapport réel entre deux immeubles, deux terrains et indépendamment des propriétaires successifs, tel terrain va supporter une charge au bénéfice de l'autre : Exemple, servitude de passage.

Mais la servitude domaniale ne fait pas intervenir de rapports de fonds à fonds. C'est la même chose que les servitudes d'urbanisme (exemple, ne pas construire plus haut que telle hauteur), ce sont des servitudes d'Intérêt Général.

La propriété Administrative a des particularités qui viennent du fait que le propriétaire n'est pas le même que les autres.

Mais ceci reste tout de même de l'essence du droit de propriété.

L'incessibilité à vil prix et l'insaisissabilité : Comme l'une comme pour l'autre concernent le domaine public.

I- L'incessibilité à vil prix de la propriété du domaine public

Les personnes publiques ne peuvent pas céder leurs propriétés à vil prix. C'est parce que ces biens qu'elles possèdent ont été acquis par des deniers publics et sont supports de l'intérêt général !

Depuis longtemps, la Jurisprudence a interdit les libéralités de la part des personnes publiques.

Cette interdiction a été obscurcit par une Jurisprudence qui a substitué à cette interdiction claire l'impossibilité pour une personne publique de verser une somme qu'elle ne doit pas (cf. arrêt MERGUI).

Là-dessus le conseil constitutionnel, dans une décision des 25 et 26 Juin 1986, concernant la loi de privatisation des entreprises, a voulu mettre un verrou et a été chercher l'article 17 de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme de 1789 qui protège la propriété. Il a dit que cette protection constitutionnelle de la propriété « ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi, à un titre égal, la propriété de l'état et des autres personnes publiques ».

Le conseil rajoute que « les entreprises faisant partie du patrimoine public, ou les biens faisant parti de ce patrimoine ne soient privatisées pour des prix inférieurs à leur valeur ».

Il fait monter au niveau constitutionnel le principe de l'incessibilité au vil prix. Cette interdiction de cession de libéralité ne vaut qu'entre une personne publique et une personne privée.

Le juge administratif a rencontré le problème dans une affaire du 3/11/97, COMMUNE DE FOUGEROLLES. Contentieux qui concernait la cession d'un terrain cédé par une commune à une entreprise privée pour 1 franc symbolique. La Commune faisait cela car elle savait que l'entreprise embaucherait des gens.

Opération contestée par le préfet et le Conseil d'Etat est saisi. Ne serait on pas en présence d'une cession à vil prix d'un bien à une personne publique.

Le Conseil d'Etat a considéré que ça passait car la cession est justifiée part des motifs d'Intérêt Général et comprend des contreparties suffisantes, celle de créer 6 emplois sur 3 ans.

Le Conseil d'Etat a vidé de sa substance la position du conseil constitutionnel et a considéré que ces aides, libéralités, subventions, étaient des instruments politiques des personnes publiques et qu'elles étaient autorisées dans un but d'Intérêt Général

.

II- L'insaisissabilité du domaine public

Les biens des personnes publiques ne peuvent pas faire l'objet des voies d'exécution du droit privée et ne peuvent pas être saisis.

Caractéristique malheureuse : Ce principe n'est pas constitutionnel. Initialement il se fondait sur des raisonnements de procédure.

Le principe est affirmé comme tel par un arrêt de la Cour de Cassation du 21/12/87. La Cour de Cassation nous dit qu'il y a un Principe Général du Droit suivant lequel les biens des personnes publiques sont insaisissables.

Concernant la SNCF : Elle avait pris l'habitude de ne pas payer ses cotisations URSAF. Elle devient en 82, EPIC. Le blême se pose de savoir si la créance peut être recouvrée en saisissant les biens de la SNCF.

La Cour d'Appel de Paris pose une condition : La saisine est possible sauf si elle méconnaît la continuité du Service Public.

Cette position sera contestée par une note du secrétaire générale du gouvernement, actuel vice président du Conseil d'état.

L'arrêt de 87 casse cette décision de la cour d'appel et pose comme condition l'interdiction totale des saisines.

Apparemment cela est protecteur du Service Public. Mais en fait, la possibilité de saisir, c'est la possibilité d'accorder à des prêteurs des sûretés ! Dès lors que les personnes publiques n'ont plus la possibilité d'engager leur propriété, alors c'est un mauvais service à leur rendre car elles vivent à crédit !

La conséquence de cette Jurisprudence c'est en effet d'interdire sur tous les biens de toutes les personnes publiques, des sûretés qui permettent d'obtenir du crédit.

Ce principe a des conséquences un peu redoutables :

- Protéger la propriété publique alors que nos biens ne sont pas insusceptibles de voies d'exécution. On ne peut pas par contre pour les personnes Publiques

o Donc principe protecteur des personnes publiques qui sont en charges d'administrer un bien au service de l'Intérêt Général.

o En conséquence en permettant des saisies ou voies d'exécution, on risquerait d'affecter le service de l'Intérêt Général.

- Mais cela interdit aussi à ces personnes Publiques d'utiliser leurs biens comme élément de richesse :

o Le fait d'être propriétaire est un instrument qui permet une certaine action économique et notamment d'avoir des financements, des sûretés.

§ On peut donc mettre en gage des terrains ou des propriétés.

o C'est ce comportement économique normal que l'on interdit aux personnes Publiques.

o Mais pour certaines d'entre elles, leurs biens sont des sûretés économiques et il faut leur permettre de l'engager dans un processus qui va leur permettre de vivre de crédit

o Exemple, le financement des EPIC est desservi par la proposition juridique qui consiste à leur dire « vs êtes riches mais vs ne pouvez pas utiliser vos biens ! »

§ Le crédit hypothécaire, reconnaissance d'une garantie aux prêteurs, d'une sûreté réelle, donc droit direct sur une chose, qui n'est jamais l'appropriation de la chose. Donc le créancier hypothécaire n'a pas de droit sur la chose : il a le droit par priorité de saisir le bien pour le vendre, le faire vendre et il sera payé en priorité sur le prix de la chose vendue.

· Donc par conséquent on ne peut pas prendre de crédit hypothécaire pour certains biens des personnes publiques.

§ Antichrèse : Le débiteur reconnaît au créancier une forme de possession sur la chose. Mais la réalisation du gage est identique. Si le créancier n'est pas payé, il devra saisir la chose et la vendre ce qui sera impossible s'agissant d'une personne publique.

Dès lors qu'on ne peut pas consentir de sûreté réelle dont la réalisation implique la saisie, le principe d'insaisissabilité est un mauvais service rendu aux personnes publiques.

Si on revient à l'arrêt de 87, la Cour d'Appel nous disait « insaisissabilité ok, mais tant que cela ne nuit pas à la continuité du Service Public ».

Donc propriété des personnes publiques sur l'ensemble de leurs biens. Mais avec interdiction des libéralités et le principe d'insaisissabilité.

Dans la pratique et bien les crédits hypothécaires sont tout de mêmes pratiqués…donc tant que ça marche pas de blêmes, mais dès qu'il faut saisir alors les créanciers l'ont un peu dans l'os…

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