Notes sur la protection du citoyen contre l'arbitraire administratif , Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur la protection du citoyen contre l'arbitraire administratif , Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur la protection du citoyen contre l'arbitraire administratif. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Les conditions d’instauration d’un contrôle, L’Ombudsman, Le contrôle de l’adm...
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LA PROTECTION DU CITOYEN CONTRE L’ARBITRAIRE ADMINISTRATIF - APERCU DE DROIT COMPARE

I. Les conditions d’instauration d’un contrôle

Pendant longtemps, on a considéré que l’Etat n’avait que 3 grandes fonctions à remplir :

- assurer la sécurité publique

- percevoir les impôts

- rendre la justice

Par contre, on ne considérait pas qu’il devait lui-même respecter le droit.

Mais ça a peu à peu changé, sous l’influence de différentes circonstances :

- soit une position de faiblesse du pouvoir en place qui l’oblige à faire des concessions (ex. Angleterre au XIIIème siècle, Magna Carta)

- soit une révolution et un pouvoir nouveau qui veut réagir contre les abus de l’ancien régime (ex. France en 1789, Allemagne post-nazie, Portugal, Roumanie)

- soit une volonté du pouvoir en place de se réformer et d’abandonner l’autoritarisme (ex. Espagne post-franquiste, anciennes républiques soviétiques)

Dans ces cas de figure, le pouvoir décide donc de se soumettre à un contrôle. Ce n’est pas une garantie d’un Etat de droit car l’Etat peut décider d’un contrôle tout en y soustrayant ses décisions à caractère politique (ex. France sous Pétain) mais ça permet du moins de soumettre l’Etat au droit, dans une mesure plus ou moins large.

Le contrôle peut être :

- soit interne à l’administration

- soit externe à l’administration : il peut être assuré par 4 différents types d’institutions, combinées ou pas

 un Ombudsman ou médiateur  les tribunaux ordinaires (pays de Common Law)  des juridictions judiciaires spécialisées

 des juridictions non judiciaires spécialisées

II. L’Ombudsman

1. En Suède

L’Ombudsman est une institution née en Suède au XVIIIème siècle.

Elle s’explique par la spécificité du système suédois où l’administration a toujours eu une large autonomie qui s’apparente à celle du PJ :

- les administrations ne sont pas dirigées par un ministre mais par un chef d’administration

- les fonctionnaires sont inamovibles, comme les juges

- l’administration ne prend ses décisions qu’après avoir entendu la personne concernée

- les fonctionnaires supérieurs peuvent réformer les décisions prises par des fonctionnaires inférieurs

L’Ombudsman est donc, à la base, un délégué du parlement chargé de surveiller l’application des lois par l’administration.

Il se saisit d’une affaire

- soit sur demande d’un particulier (qui ne doit même pas justifier d’un intérêt). Il est donc souvent sollicité et il y a aujourd’hui 4 Ombudsman.

- soit de sa propre initiative. Dans ce cas, il a de larges pouvoirs d’investigation et d’instruction.

Ses enquêtes aboutissent à :

- soit un classement sans suite

- soit la dénonciation d’une infraction au PJ

- soit des recommandations à l’administration fautive (toujours suivies)

- un rapport annuel au parlement où il est discuté dans le but d’améliorer le fonctionnement de l’administration

1. Un produit d’exportation difficile

L’institution de l’Ombudsman a été copiée dans d’autres Etats àpdes années ’50, au niveau national, local ou même dans les entreprises (et dans l’UE).

Mais elle n’est nulle part aussi efficace qu’en Suède car ces Etats en question n’ont pas le même système administratif. Leurs administrations dépendent d’un ministre et le médiateur ne peut intervenir qu’après la mise en œuvre de la responsabilité ministérielle. Ce « filtre » dénature la mission du médiateur.

1. Les médiateurs en Belgique

1. Apparition

La Belgique a elle aussi importé dans son droit l’institution du médiateur. Mais chez nous, elle ne relève pas nécessairement du pouvoir législatif fédéral et n’est donc pas considérée comme une institution de protection des droits fondamentaux. C’est plutôt un mode d’organisation de l’administration.

Elle peut en fait être instituée à différents niveaux et selon les cas, elle l’est par un acte législatif ou administratif. Chaque administration est compétente pour instaurer son médiateur.

Il peut avoir des compétences

- soit générales : ex. médiateurs fédéraux, des C et R

- soit spécifiques : ex. délégué général aux droits de l’enfant et à l’aide à la jeunesse (Communauté française), services de médiation des entreprises publiques autonomes,…

2. Les médiateurs fédéraux

a) Institution

- 2 médiateurs fédéraux : un francophone et un Flamand qui agissent collégialement

- nommés pour 6 ans (renouvelables) par la Chambre

- même statut que les conseillers à la Cour des Comptes

- soumis à des incompatibilités afin d’assurer leur indépendance

- autorités quasi-parlementaires rattachées au parlement car il est seul compétent pour contrôler le PE

- compétence supplétive par rapport aux médiateurs spécialisés et aux recours administratifs et juridictionnels

b) Missions et compétences

Les médiateurs fédéraux ont 4 missions :

1°. Recevoir de réclamations :

Tout administré victime d’une déficience du service public (même sans illégalité) peut saisir les médiateurs sans formalités et sans frais, par écrit ou oralement.

La réclamation ne sera recevable que si l’administré a d’abord tenté un recours gracieux auprès de l’administration dont il se plaint. C’est un préalable obligé.

2°. Investiguer :

Quand une réclamation est recevable, les médiateurs investiguent. Ils sont de larges pouvoirs d’instruction (ex. on ne peut leur opposer le secret professionnel).

Ils doivent tenter de concilier les points de vue des parties en cause.

3°. Faire des recommandations :

Si les médiateurs n’arrivent pas à concilier les points de vue des parties, ils peuvent faire des recommandations à l’administration et en faire rapport au ministre concerné.

4°. Faire rapport : les médiateurs doivent faire un rapport annuel à la Chambre qui le publie.

c) Commentaire

Lors de la transposition de l’institution du médiateur dans notre droit, le législateur a évité de placer un « filtre » destiné à protéger le principe de responsabilité ministérielle. Il arrive donc qu’on contourne ce principe mais ça permet en même temps de décharger les ministres de plaintes parfois très mesquines.

Bref, on peut dire que les médiateurs fédéraux, même s’ils font parfois double emploi avec les recours judiciaires, ont une certaine efficacité, surtout dans les dossiers où l’administré est manifestement lésé, et ce grâce à leur mode de fonctionnement constructif.

III. Le contrôle de l’administration dans les pays de Common Law

1. Notion

Dans les pays anglo-saxons, la Common Law est l’ensemble des règles, créées par la jurisprudence qui sont communes à tout le pays (par opposition aux coutumes locales).

Or, un des principes fondamentaux dans les systèmes de Common Law est la rule of law qui signifie que l’autorité publique est :

- soumise au même droit que les personnes privées

- justiciable devant les tribunaux

Du fait de ce principe, on pourrait croire que, dans ces systèmes, il n’y a pas besoin de droit administratif puisque l’administration est soumise aux mêmes règles que n’importe quel particulier. Mais c’est un peu excessif : même si ce sont, en gros, les mêmes règles qui s’appliquent, elles connaissent tout de même des aménagements quand l’administration est en cause. Il y a donc bien en Common Law un administrative law.

1. L’equity

Le système de Common Law s’est développé àpdu XIIème siècle et est peu à peu devenu rigide. Résultat : beaucoup de justiciables étaient insatisfaits des solutions apportées. Ils se sont alors mis à introduire des recours devant le roi, puis son chancelier, au nom de l’équité.

Avec le temps, ce recours est devenu une procédure à part entière, distincte de celle de la Common Law. Aujourd’hui, c’est la Chancery division de la High Court qui est compétente pour en connaître.

1. Organisation

Les litiges qui impliquent l’administration sont rarement tranchés au niveau local (county courts). La plupart du temps, ce sont les juridictions centralisées à Londres qui sont compétentes (High Court, Court of Appeal, House of Lords).

C’est surtout cette question de compétence qui est réglée par l’administrative law. En effet, le droit anglo-saxon est plus axé sur les règles de forme que de fond puisque le fond est créé par le juge via le système de Common Law.

1. Types de recours

En droit anglais, toute procédure commence par un writ. C’est un ordre qu’un officier public, à la requête du demandeur, adresse au nom du roi à ses agents pour qu’ils contraignent le défendeur à respecter le droit. Si le défendeur désobéit, le procès naît et porte sur la question de savoir si l’ordre était régulier et s’il pouvait, oui ou non, y désobéir.

Il y a différents types de writs et donc de recours :

1°. Ceux qui relèvent de la Common Law :

- mandamus(= nous ordonnons) : on demande à la Cour qu’elle ordonne à une autorité publique de remplir ses obligations légales.

- certiorari(= être confirmé) : on demande à la Cour de vérifier la régularité d’une décision administrative ou juridictionnelle (même venant d’une institution de droit privé) et, le cas échéant, de l’annuler.

- prohibition : on demande à la Cour d’interdire à une autorité de continuer à agir illégalement.

2°. Celui qui relève de l’equity : l’injunction (cf. prohibition)

3°. Un recours apparu plus récemment : la declaration

Avant tout litige, on demande au juge le sens d’une règle de droit ou si un acte est valable. La réponse du juge n’est pas contraignante mais elle a une telle autorité morale qu’elle est toujours respectée.

Ce recours a beaucoup de succès car il est simple à introduire.

1. Etendue et efficacité du contrôle

Le contrôle de la puissance publique en droit anglo-saxon recouvre :

- ses actes illégaux :

 erreurs de droit ou de fait  excès de pouvoir  décisions irraisonnables  fraude, mauvaise foi et malveillance  partialité  violation d’audi alteram partem

- sa responsabilité

Ce système est performant mais compliqué, cher et difficilement exportable dans les pays qui ne sont pas de Common Law.

IV. Juridictions spécialisées intégrées à l’ordre judiciaire : l’Allemagne fédérale

1. Schéma de l’organisation judiciaire

Le système juridictionnel allemand date de 1949 et n’est donc pas, contrairement au système anglais, le produit de l’histoire. Il est donc plus rationnel, même si quelques aménagements l’ont complexifié avec le temps, mais c’est le prix à payer pour qu’il soit en adéquation avec l’évolution des choses.

On a :

- une Cour constitutionnelle fédérale (siège à Karlsruhe) qui n’est pas une juridiction de recours contre les décisions des autres juges

- 5 ordres de juridiction au niveau fédéré : ordinaires (civiles et pénales), administratives, financières, sociales et du travail

Certaines entités fédérées ont aussi leur cour constitutionnelle propre, chargée de faire respecter la constitution du Land.

1. Compétence de chaque ordre de juridiction

1. La Cour constitutionnelle fédérale

Compétences :

- règlement des litiges entre l’Etat fédéral et les Länder sur la répartition de leurs compétences ou sur leurs droits et obligations respectifs

- contrôle de la constitutionnalité du droit fédéral ou fédéré

- incorporation du droit international dans le droit interne et applicabilité directe de celui-ci

- recours pour violation des droits fondamentaux

Modes de saisine :

- questions préjudicielles : elles peuvent émaner d’une juridiction mais aussi d’une personne, via une action préjudicielle (en général, ces actions ne sont ouvertes qu’à certains pouvoirs publics)

- recours constitutionnel : il permet à tout particulier de contester, en dernier recours, la conformité d’un acte de puissance publique aux droits fondamentaux garantis par la Constitution.

2. Tribunaux ordinaires, financiers et sociaux

L’administration peut être amenée à être jugée par un des 5 ordres juridictionnels (sauf les juridictions du travail).

Exemples :

- juridictions civiles : elles connaissent de

 la responsabilité pour faute des pouvoirs publics  la responsabilité sans faute des pouvoirs publics (théorie du sacrifice, // contentieux

de l’indemnité devant le CE belge)  le contentieux de l’expropriation

- juridictions fiscales

- juridictions sociales : elles connaissent des litiges relatifs à la sécurité socaile (branche du droit administratif)

3. Juridictions administratives

L’administration peut être jugée par les juridictions administratives pour tous les litiges de droit public non constitutionnels.

Il y a 4 recours principaux :

1°. L’action en annulation : on demande l’annulation d’un acte administratif irrégulier, mais ça ne peut être qu’un acte individuel, pas un règlement (sauf règlements urbanistiques). Certains Länder admettent cependant que leurs juridictions administratives annulent, dans une mesure plus ou moins large, les règlements non urbanistiques.

L’action en annulation doit toujours être précédée d’une procédure préalable d’opposition qui consiste à demander à l’autorité dont émane l’acte de le rétracter ou de le réformer. Ce n’est que si elle refuse que l’action en annulation se met en marche.

L’action a alors un effet suspensif (sauf exception) avec possibilité d’aller en référé pour organiser la situation d’attente entre les parties.

2°. L’action en constatation : on demande, via des formalités moins strictes que dans l’action en annulation, que le juge constate l’inexistence ou l’irrégularité d’un acte administratif. Il ne sera alors plus appliqué.

3°. L’action en obligation : on demande que le juge condamne l’administration à accomplir un acte administratif déterminé.

Là aussi, l’action doit être précédée d’une procédure préalable d’opposition.

4°. L’action en injonction : on demande que le juge condamne l’administration à accomplir ou ne pas accomplir un acte non administratif.

V. Juridictions spécialisées autonomes

A. Juridictions « pures » : l’exemple suédois

Dans certains Etats on a des juridictions spécialisées et extra-judiciaires chargées de régler les litiges impliquant l’administration.

C’est par ex. le cas en Suède où on a une Cour administrative suprême compétente pour connaître des décisions administratives prises à des niveaux inférieurs que le gouvernement.

B. Conseils d’Etat

Dans d’autres pays, on a un Conseil d’Etat qui est une institution inspirée du Conseil d’Etat français. Elle se caractérise par une double fonction :

- consultative : le CE est un conseiller juridique officiel du gouvernement

- contentieuse : le CE est un juge administratif suprême

L’institution, en France, a fort évolué dans le temps mais de façon lente et continue. On va examiner cette évolution.

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