Notes sur la région et la collectivité territoriale de la République -1° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur la région et la collectivité territoriale de la République -1° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur la région et la collectivité territoriale de la République -1° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: les organes régionaux, les compétences régionales, le contrôle admi...
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LA REGION, COLLECTIVITE TERRITORIALE DE LA REPUBLIQUE

Contrairement à d’autres pays, le phénomène régional en France est d’apparition relativement récente

puisqu’à la suite de l’échec du référendum du mois d’avril 1969 (lancé par DG et provoqué son départ). A la

suite de l’échec de ce référendum, l’idée régionale a été relancée dans le cadre d’une loi du 5/07/1972. Loi

ne va pas créer une collectivité territoriale mais ce qu’on a appelé un établissement public territorial appelé

région.

Ce choix a été dicté par l’échec du référendum puisque le gouvernement d’alors avait estimé qu’il était

encore trop tôt d’ériger la région comme collectivité. On a donc envisagé une formule intermédiaire :

l’établissement public régional.

C’est tout de même un progrès : l’établissement public régional à la personnalité juridique de droit public

et cet établissement à des organes : en l’occurrence un conseil régional qui cependant ne procède pas de

l’élection mais est composée des parlementaires de la région et d’autres personnes censées représenter les

principales collectivités de la région avec un exécutif qui est le préfet de région.

Cette structure va naturellement être modifiée fondamentalement par les lois de décentralisation du

2/03/1982 et du 7/01/83 qui vont faire de la région une collectivité comme les autres (une collectivité

territoriale) mais par contre la région ne figure pas en tant que tel dans la Constitution comme collectivité

territoriale de la République puisqu’il faudra attendre la loi constitutionnelle du 28/03/2003 pour voir

figurer la région dans la Constitution au même titre que les communes et les départements. Cela prouve

donc que le processus régional c’est étalé dans le temps.

Les limites de la région et son nom sont fixées par la loi qui peut les modifier après avis et sur demande des

conseils régionaux.

Par ailleurs, la loi du 6/02/1992, dans le souci de rendre les régions plus compétitives à envisagé une

possibilité de regroupement des régions entres elles sur demande des conseils régionaux et après avis

favorable des conseils généraux. Ce regroupement étant prononcé par le gouvernement par la voie d’un

décret pris après avis du conseil d’Etat.

Section 1 : les organes régionaux :

Il y a 3 organes importants dans la région : deux d’entre eux correspondent à la structure habituelle des

collectivités territoriales.

Une assemblée élue : le conseil régional

Un organe exécutif : lui-même élu par l’assemblée

Le président du conseil régional.

Organe auquel s’ajoute pour la région un conseil économique et social régional (particularité).

I) Le conseil régional :

Le conseil régional est élu au suffrage universel direct.

Depuis la loi du 10/07/1985.

Curieux puisque la région instituée comme collectivité locale à partir de 82 n’aura un conseil régional élu au

suffrage universel qu’à partir des élections de 86 (élection de 86 se feront sur la base du 10/0785).

Le système électoral mis en vigueur dans ce texte c’est avéré totalement insatisfaisant puisqu’il s’agissait

d’une représentation proportionnelle. Cette représentation proportionnelle a empêché dans certaines

régions la constitution de majorités sérieuses et qui a donné lieu à des alliances assez curieuses entre

certains partis politiques.

C’est la raison pour laquelle cette loi de 85 a été modifiée par la loi du 19/01/1999 qui elle-même a fait

l’objet d’une modification par la loi du 11/04/2003.

Le système électoral ressemble au système en matière communal pour les communes de plus de 3500

habitants.

En effet, le nouveau mode de scrutin combine le scrutin majoritaire avec la représentation proportionnelle

dans le cadre de la région (qui est la circonscription électorale).

Si une liste obtient au 1er tour la majorité absolue, elle se verra attribuée le quart des sièges. Les autres

sièges étant réparti à la représentation proportionnelle.

Pour pouvoir se représenter au 2ème tour en cas d’absence de majorité absolue il faut avoir obtenu au 1er

tour au moins 10% des suffrages. Le 2ème tour se déroulant selon les mêmes modalités que le 1er : la liste

majoritaire obtient ¼ des sièges. Les autres sièges sont répartis entre les listes à la majorité proportionnelle

y compris la liste majoritaire.

Le mandat électoral est un mandat de 6 ans et le contentieux de l’élection régionale de relève pas des

tribunaux administratifs (comme c’est le cas pour les communes et région) mais au conseil d’Etat.

En ce qui concerne le fonctionnement du conseil régional, celui-ci ressemble au fonctionnement des autres

assemblées puisque le conseil régional lors de sa 1ère réunion consécutive aux élections va élire son

président ainsi que les vices présidents.

Les vices présidents ont en général pour mission de présider les différentes commissions constituées au

sein du conseil général en fonction des principales attributions de la région.

La loi précise que le conseil régional règlera par ses délibérations les affaires de la région, formule qui est

sensiblement identique à celle rencontrée à propos du conseil municipal et du conseil régional.

Les délibérations du conseil régional sont des actes administratifs susceptibles de recours contentieux

devant le juge administratif dans le délai de 2 mois à compter de la publication de la délibération.

Mais le conseil régional n’édicte pas que des délibérations. Il peut en effet formuler des propositions,

notamment au gouvernement lorsque celui-ci établi ce qu’on appelle les contrats de plan avec les régions.

Ces contrats de plan conclus entre la région et l’Etat sont très important parce qu’ils prévoient sur une

seule année la programmation des grands travaux régionaux et les aides que l’Etat accordera aux régions

pour la réalisation de ces travaux.

II) Le conseil économique et social régional :

Compte tenu de la vocation très économique de la région, la loi a institué un conseil économique et social

régional qui est composé des représentants des grandes activités régionales dans le domaine économique,

social, professionnel mais aussi dans le domaine familial, éducatif, scientifique et culturel.

Il appartient aux différents organismes régionaux dans ses compétences de désigner eux même leur

représentant auquel s’ajoute dans la proportion de 5% des personnalités qualifiées nommées par le préfet.

Le rôle de cette assemblée est essentiellement consultatif puisque le conseil régional est tenu de solliciter

l’avis du conseil économique et social avant ses propres délibérations.

III) L’exécutif régional :

La réforme du 2/03/1982 à comme pour le département fait perdre aux préfets de région la qualité

d’exécutif régional.

Le véritable exécutif devient le président du conseil régional qui a exactement les mêmes attributions que

tout exécutif local à savoir la préparation des délibérations du conseil régional et ensuite l’exécution de ces

délibérations.

Le président du conseil régional est également le chef des services régionaux mais par contre, à la

différence du président du conseil général, il n’a pas de pouvoir de police.

Depuis la loi de 82, le préfet de région est naturellement le représentant de l’Etat dans la région et c’est le

préfet de région qui sera chargé d’exercer ce qu’on appelle le contrôle administratif sur les actes juridiques

émis par la région et qui devront être transmis au préfet de région pour que ce contrôle puisse s’exercer.

Section 2 : les compétences régionales :

La commune avait une compétence essentielle dans le domaine de l’urbanisme.

Le département dans le domaine social et la solidarité.

La région quant à elle a pour but de « promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel

et scientifique de la région. Elle doit également veiller à l’aménagement de son territoire pour assurer le

maintien de son identité…

La région doit exercer ses attributions dans le respect d’une part :

· Des attributions des départements et des communes tout en veillant d’autre part à l’intégrité

de la République ce qui veut dire que l’autonomie régionale n’est pas totale sous réserve de

certains statuts particuliers notamment sous réserve de celui de la Corse qui est dérogatoire au

système régional traditionnel.

La compétence principale de la région se situera dans le domaine de la planification. La région doit en effet

établir un plan régional dans le cadre du plan national après consultation des collectivités composant la

région (c'est à dire essentiellement les villes les plus importantes de la région et les conseillers généraux).

Ce plan est important puisqu’il permettra d’obtenir de l’Etat des financements pour les projets régionaux

notamment dans le domaine des transports et dans le domaine de la formation professionnelle qui sont

deux pôles importants de compétences attribués à la région.

Attribution en matière de formation professionnelle et apprentissage :

La région doit établir un plan de la formation professionnelle et de l’apprentissage et elle est

principalement responsable de la formation et de la création des centres de formation et notamment des

centres de formation d’apprentis.

La région exercera cette compétence en coordination avec les départements et elle pourra subventionner

les centres de formation d’apprentis crées dans les principales villes de la région.

Dans le domaine éducatif, la région est également responsable des lycées c'est-à-dire de leur construction,

maintenance des établissements et depuis la loi du 13/08/2004 les régions sont devenues propriétaire

du patrimoine immobilier des lycées ainsi que des établissements d’éducation spécial et des lycées

professionnels qu’elle est amenée à créer dans la région.

La loi de 2004 a ajouté à cette compétence la gestion des personnels de service dont la charge financière

incombera aux élus locaux.

La région a également une compétence très importante dans le domaine des transports régionaux

puisqu’elle est chargée d’établir un plan régional des transports (routier, maritime, aérien,…) et la région

peut subventionner et même créer certaines lignes de transport d’intérêt

régional.

Au niveau du budget les compétences de la région se traduisent dans le budget régional, et la répartition

est intéressante : pour 100 euros dépensés par la région, les transports représentent 41 euros, l’éducation

3 euros, 6 euros pour le cadre de vie, action économique, recherche transfert de technologie 6, culture et

sport 3 et le reste pour le fonctionnement des services.

Pour les recettes, les dotations de l’état représentent près de 45% du budget régional, les recettes fiscales

26%, et le reste est couvert par l’emprunt.

Les recettes fiscales sont constituées par des pourcentages additionnels, les impôts directs, taxes sur

permis de conduire et cartes grises.

Ce budget est préparé par le président du conseil régional, assisté comme pour le département et la

commune, d’une commission des finances du conseil régional.

Chapitre 4 : le contrôle administratif sur les collectivités locales

La décentralisation à la française n’est pas un système fédéral, elle a toujours été liée à un contrôle de l’état

sur les collectivités locales. Ce contrôle, jusqu’en 1982, s’appelait le contrôle de tutelle, auquel la loi du 2

mars 1982 a substitué le contrôle administratif.

La constitution du 27 octobre 1946 évoquait déjà dans ses dispositions la notion de contrôle administratif,

mais il faut attendre 1982 pour voir disparaître la tutelle.

Section 1 : la suppression de la tutelle sur les actes

La loi du 2 mars 1982 a pour mission d’étendre les droits et libertés des communes, départements et

régions. Pour ce faire l’expression de tutelle disparaît, et comme le veut la constitution, les collectivités

s’administreront librement sous réserve d’un nouveau contrôle (administratif), qui se distinguera sur

l’ancien contrôle, car il ne portera que sur la légalité de l’acte et le contrôle ne s’exercera que lorsque l’acte

aura acquis force exécutoire. Le nouveau texte vient supprimer le contrôle d’opportunité qui existait

auparavant, et le contrôle a priori, qui était exercé préalablement par le préfet, qui disposait d’un pouvoir

d’annulation personnel de l’acte s’il jugeait celui-ci illégal.

§ 1 : la suppression du contrôle d’opportunité

Avant 1982, le préfet pouvait exercer sur les actes qui lui étaient transmis un contrôle d’opportunité, ce qui

constituait une tutelle importante, car c’était le but même de l’acte qui pouvait être mis en cause. La loi du

2 mars 1982 abroge toutes les dispositions soumettant à l’approbation du gouvernement ou de son

représentant une décision prise par une collectivité décentralisée. Le préfet devra respecter les raisons

pour lesquelles une collectivité a édicté un acte, et il ne pourra plus l’annuler pour inopportunité. Certaines

exceptions ont été maintenues, la première concerne l’agrément donné aux polices municipales dans le

choix des policiers. Avant 1982, le choix devait être soumis à l’approbation du préfet, après 1982, ce sera le

procureur de la république pour pourra refuser la nomination d’un agent de police municipal, donc il

subsiste un contrôle dans ce domaine. Autre exception : avant 1982 le préfet pouvait exercer un pouvoir de

substitution lorsqu’un maire n’exerçait pas le pouvoir de police qui lui était imposé par la loi, il pouvait se

substituer au maire après l’avoir mis en demeure d’agir. Cette disposition reste maintenue dans le nouveau

texte, en raison du caractère particulier du caractère de police.

§ 2 : la suppression du contrôle a priori

Il consistait pour les communes à transmettre au préfet les délibérations qui étaient prises, et le code des

communes disposait que ces délibérations ne devenaient exécutoires que 15 jours après le dépôt auprès

des autorités supérieures. Ce délai devait permettre au préfet d’annuler lui-même les délibérations qu’il

jugeait illégal ou encore inopportune. Ce contrôle s’est avéré pesant pour les communes importantes, qui

étaient freinés dans la prise de leurs décisions, alors que les petites communes était plutôt pour. De façon

générale ce contrôle était assez mal vécu. Pompidou : « les communes sont soumises à une tutelle étroite,

à un contrôle financier a priori qui retarde toutes décisions, toutes entreprises, et souvent fini par les

interdire ».

Mitterrand relevait « l’indispensable autonomie commencera par la suppression du contrôle administratif a

priori, et par une nouvelle répartition des ressources entre l’état et les collectivités locales. A la suite d’un

rapport, le rapport Aubert, il y avait un consensus sur une réforme profonde du contrôle administratif, qui

va finalement se réaliser dans le cadre de la loi du 2 mas 1982, modifié par la loi du 22 juillet 1982. Cette loi

« abroge toutes les dispositions prévoyant l’annulation par le gouvernement, ou ses représentants des

délibérations arrêtés et actes des autorités communales, départementales ou régionales, et toutes les

dispositions soumettant à approbation ces délibérations, arrêtés et actes… »

Le conseil constitutionnel avait été saisi après le vote de la loi d’un recours formés par 60 députés ou 60

sénateurs contre le texte, et dans une décision du 25 février 1982, ce conseil a considéré que le nouveau

système mis en vigueur était parfaitement conforme à la constitution.

§ 3 : les nouvelles modalités du contrôle administratif

La loi va tout d’abord contraindre les collectivités locales à transmettre aux représentants de l’état les

délibérations, arrêtés et actes qu’elles ont édictés, il s’agira du préfet de département pour les communes,

et pour la région la transmission se fera au préfet de région. Quels sont les actes devant être transmis ? Il

s’agit des actes les plus importants, c’est-à-dire les règlements pris par les autorités locales dans le domaine

de leurs compétences, les délibérations prises par les conseils municipaux, généraux et régionaux. Les

conventions et les contrats, les marchés, les emprunts, les contrats de délégation de service publique

devront également être transmis les décisions individuelles, notamment les actes de nomination d’agent

publique, ainsi que les sanctions prises à leur encontre, et tous les actes pris en matière de police, ce qui

concerne principalement mais le président du conseil général. Ces dispositions ont été modifiées par la loi

du 13 août 2004, elle va légèrement réduire le nombre des actes devant être transmis. Ainsi, n’ont plus à

être transmis es décisions relatives à la police de la circulation et du stationnement, les décisions

individuelles en matière d’avancement des fonctionnaires locaux, ainsi que les certificats de conformité en

matière d’urbanisme.

Mais cette loi introduit une disposition particulière dans son article 140 quatrièmement, puisque le préfet a

la possibilité de demander à tout moment la communication d’acte ne figurant pas dans la liste des actes

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