Notes sur la région et la collectivité territoriale de la République -2° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur la région et la collectivité territoriale de la République -2° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur la région et la collectivité territoriale de la République -2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: le contrôle sur les organes des collectivités, les nouvelles modali...
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devant être transmis. Cette loi prévoit également la possibilité d’effectuer la transmission des actes par le

système de la télétransmission pour faciliter l’exercice de celle-ci. Tous les actes ainsi nommés deviendront

exécutoires à la double condition d’avoir été transmis au représentant de l’état, s’il s’agit d’actes

transmissibles, et ils devront être publiés s’il s’agit d’actes règlementaires ou notifié à leur destinataire s’il

s’agit d’un acte individuel. Lorsque l’autorité locale aura satisfait à ces 2 conditions, l’acte deviendra

immédiatement exécutoire, et la loi précise qu’il appartiendra alors au maire, au président du conseil

général et au président du conseil régional de certifier sous sa responsabilité du caractère exécutoire de

l’acte.

La loi laisse cependant subsister le contrôle des comptables publics sur les actes des collectivités locales. Ce

contrôle se fait après ordonnancement de la dépense, non pas sur la légalité ou l’opportunité de celle-ci,

mais essentiellement sur un plan comptable, le comptable devant vérifier d’abord s’il y a des fonds

suffisants pour payer la dette, et si la dépense est ordonnancée sur des crédits régulièrement ouverts par

cette collectivité.

La loi du 2 mars 1982 ne concerne pas les actes des collectivités locales qui sont établis au nom de l’état.

Cela concerne essentiellement les communes ou le maire est également agent de l’état soumis au contrôle

hiérarchique. Les actes pris dans ce domaine ne sont pas concerné par ces dispositions puisqu’il s’agit

d’actes d’autorité déconcentré, alors que la loi de 82 concerne la décentralisation. Par ailleurs ces

dispositions ne concernent pas non plus certains actes soumis au droit privé que les collectivités locales

peuvent être amenées à passer. Une commune peut être propriétaire d’un bâtiment qu’elle donne en

location dans le cadre des dispositions relatives aux baux d’habitation.

Section 2 : le contrôle sur les organes des collectivités

Les textes antérieurs à 1982 instituaient un contrôle sur les assemblées locales, mais également sur les

membres des assemblées. La loi du 2 mars 1982 ne va pas modifier de façon importante ce contrôle de

l’état, puisqu’il est d’ordre public que les assemblées locales puissent fonctionner normalement.

§ 1 : le contrôle sur les assemblées

La loi maintient les dispositions antérieures relatives au pouvoir de l’état sur les assemblées locales. En

effet, quand le fonctionnement régulier d’une assemblée ne peut plus être assuré, l’assemblée locale peut

faire l’objet d’une dissolution par décret pris en conseil des ministres après avis préalable du préfet qui

signalera la difficulté au ministre de l’intérieur. Ce pouvoir est visé à l’article 43 de la loi concernant le

département, et la même disposition s’applique pour les communes… Des élections doivent être

organisées rapidement.

§ 2 : le contrôle sur les membres de l’assemblée

Avant cette loi, le préfet ou le sous-préfet intervenait dans la procédure de démission des conseillers

municipaux. C’est lui qui recevait la lettre de démission, mais ils pouvaient également déclarer

démissionnaire d’office un conseiller qui, sans motif, s’absentait à trois convocations successives du conseil

municipal. La loi du 2 mars maintient le principe du contrôle de l’état, mais la démission devra être adressé

au maire et plus au préfet, celui-ci conservant le pouvoir de déclarer démissionnaire d’office un conseiller

municipal, qui pour une cause survenue après son élection, se trouve dans un cas d’inéligibilité.

Le contrôle sur les maires et les adjoints, spécial avant 1982, reste maintenu. En effet, un maire ou un

adjoint peut faire l’objet d’une suspension par arrêté motivé par le ministre de l’intérieur pour une durée

n’excédant pas un mois. Il peut également faire l’objet d’une révocation, qui sera prononcée par décret

motivé pris en conseil des ministres.

Section 3 : les nouvelles modalités de contrôle sur les actes des collectivités locales.

Lorsque le préfet reçoit, dans le cadre de l’obligation de transmission, un acte d’une collectivité le préfet

peut alors, et doit même exercé le contrôle de légalité. Il a alors trois solutions

· S’il estime l’acte légal, il doit, lorsque l’autorité locale lui en fait la demande, informé celle-ci

de sa décision de ne pas saisir le tribunal administratif.

· S’il croit découvrir une illégalité dans l’acte qui lui est transmis, il doit déférer l’acte au

tribunal administratif dans le délai de deux mois suivant la transmission, mais il doit également

informé sans délai l’autorité locale des illégalité qu’il aura constaté, pour permettre à l’autorité

locale de corriger l’acte si cela est encore juridiquement possible. Une circulaire du ministère

de l’intérieur conseille aux élus locaux de ne pas rendre exécutoire les actes pour lesquels

existent un doute de légalité. Pour ne pas les rendre exécutoire, le plus simple est de les

transmettre au préfet, mais de ne pas les notifier ou les publier au destinataire, ce qui permet

de les corriger puisqu’ils ne sont pas encore exécutoires.

Le préfet peut également assortir son recours par une demande de suspension de l’acte. Cette demande

est formée par une demande spécifique, distincte du recours en annulation.

Cette demande spécifique sera traitée en priorité par le juge administratif qui pourra suspendre l’acte

juridique lorsque cet acte comporte une irrégularité grave faisant planer sur lui un doute sérieux sur sa

légalité.

Lorsque le préfet use de cette procédure de suspension de l’acte, il n’a pas à démontrer l’urgence, seul le

doute sérieux sur la légalité de l’acte justifie la procédure de suspension.

A côté de cette procédure de suspension « ordinaire », il existe deux autres procédures de suspension

particulière :

L’une en matière d’urbanisme, l’autre lorsqu’un acte administratif est susceptible de porter atteinte à des

libertés publiques fondamentales.

En matière d’urbanisme, le préfet peut déposer une procédure de suspension lorsqu’un acte relatif à

l’urbanisme lui est notifié peut former un recours en suspension dans les 10 jours de la décision qui lui est

référée.

Cela concerne principalement les marchés (marchés de travaux publics, délégations de service public et les

permis de construire ou autorisation d’urbanisme).

Dès que le préfet a formulé la demande de suspension au tribunal administratif, l’exécution de l’acte

attaqué est immédiatement suspendue pour une durée d’un mois.

Ce délai d’un moi doit permettre au tribunal administratif de statuer pour prononcer une décision de

suspension définitive si naturellement cette suspension s’avère justifiée.

Si le tribunal rejette la demande, la décision attaquée reprendra ses effets juridiques.

2ème particularité : il existe une procédure de suspension spéciale en cas d’atteinte à des libertés publiques

essentielles.

Par exemple : un acte pris par un maire en matière de police qui est transmis obligatoirement au préfet,

peut être attaqué par le préfet dans le cadre d’un recours en annulation principal assorti d’une procédure

de suspension.

En matière de liberté publique, la loi exige que le tribunal administratif statue dans le délai de 48heures

pour se prononcer sur la décision de suspension.

Ce délai abrégé est justifié par l’atteinte à l’ordre public que peut causer une décision portant atteinte aux

libertés publiques essentielles.

La décision du président du tribunal administratif est susceptible d’un recours. Ce recours relève de la

compétence d’un conseil d’Etat et non pas de la cour administrative d’appel.

Est-ce que les particuliers peuvent également attaquer les actes des collectivités locales portant atteinte à

leurs intérêts.

La réponse est positive puisque le recours du préfet n’exclut évidemment pas le droit de recours de tout

administré dès lors que celui-ci justifie d’un intérêt à agir.

Le recours formé par l’administré contre un acte d’une collectivité locale sera un recours en annulation.

Mais là aussi, ce recours pourra être assorti d’une demande de suspension qui là encore sera traitée

prioritairement par le juge administratif.

Cependant, le recours en suspension du particulier (de l’administrer), nécessite deux conditions pour être

recevable : il faut démontrer l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de l’acte mais en plus les

administrés doivent justifier d’une urgence à agir, condition qui n’est pas exigée pour le préfet.

Les particuliers ont également la possibilité de demander au préfet d’intervenir pour exercer en leur lieu et

place un recours en annulation, et éventuellement une procédure de suspension.

Il peut y avoir un intérêt à solliciter l’intervention du préfet. D’abord parce que celui-ci est souvent un

juriste (ce qui donnera plus de poids au recours), et puis surtout en cas de nécessité de suspension, les

conditions du recours préfectoral sont appréciées de façon plus souple par la loi.

La seule limite que l’on peut évoquer sur ce point c’est que beaucoup d’actes sont transmis au préfet et il

est douteux que si le préfet décide de ne pas former de recours, il accepte de changer d’avis lorsqu’un

particulier lui formule ce type de demande.

Une autre restriction : le recours contentieux est limité dans un délai de 2 mois, cela suppose que si le

préfet décide de ne pas agir, le particulier ait encore le temps de le solliciter en vue d’un recours

contentieux.

Section 4 : le contrôle de la gestion financière des collectivités locales :

Avant 1982, les actes budgétaires des collectivités étaient naturellement transmis au préfet qui disposait

d’un pouvoir de décision immédiat.

Il pouvait exercer un contrôle d’opportunité mais également un contrôle de légalité lui permettant

d’annuler les actes qu’il jugeait illégaux.

La loi du 2/3/82 a supprimé ce système.

En matière budgétaire, la loi a maintenu un contrôle mais en créant un nouvel organisme juridictionnel : la

chambre régionale des comptes chargée de contrôler les budgets locaux.

Cette chambre doit tout d’abord veiller à l’équilibre réel des budgets territoriaux ainsi qu’à la régularité.

Elle vise à accorder des garanties aux créanciers des collectivités territoriales.

Ces chambres sont créées pour donner au citoyen des indications sur la gestion des collectivités. C’est donc

à la fois un élément de contrôle mais aussi d’information.

§ 1. La composition et les moyens d’action

Il est incontestable qu’on est en présence d’une juridiction puisque la loi précise qu’elle délibère de

jugement, mais elle peut également des avis, formuler des propositions et établir des rapports et

observations. Seuls les jugements ont un caractère décisoire.

Elle est composée de magistrats bénéficiant des garanties de cette fonction : indépendance et

inamovibilité.

Elle comporte un minimum de 3 magistrats et le président de chaque chambre a rang de conseiller à la

Cour des comptes. Elle comporte un Ministère public qui instruit les dossiers et les présente à la chambre

de jugement.

A côté des magistrats coexiste des fonctionnaires qui ont un rôle de vérification des comptes. Mais la

chambre peut s’adjoindre l’assistance d’experts comptables du secteur privé qui seront assermentés.

La chambre régionale des comptes a des pouvoirs :

· Pouvoir de communication. Elle peut exiger la communication de tout document quel que soit

leur nature relative aux collectivités locales ou aux organismes placés sous sa juridiction

· Pouvoir d’audition. Elle peut convoquer tout agent dont l’audition lui paraît nécessaire et les

personnes convoquées sont tenues de déférer à sa demande et sont déliées du secret

professionnel.

Si une mauvaise gestion s’accompagne d’actes de malversation pouvant avoir le caractère d’infraction

pénale, le Ministère public de cette chambre doit alors transmettre le dossier au Parquet du Procureur de

la République pour que des poursuites pénales soient engagées

§ 2. Le contrôle des budgets locaux

Le budget des collectivités figure parmi les actes devant être transmis au préfet. Si le préfet décèle une

illégalité dans le budget, il peut saisir le tribunal administratif d’un recours.

La chambre régionale intervient quant à elle dans plusieurs hypothèses particulières :

· Si le budget n’est pas voté avant le 31 mars de l’année d’exercice. Dans ce cas, le préfet doit

saisir la chambre régionale qui devra établir des propositions qui seront ensuite transmises au

préfet. Si la collectivité est également destinataire, ne règle pas le budget rapidement, le préfet

a alors le droit de régler le budget et de le rendre exécutoire en tenant compte des

propositions de la chambre régionale.

· Lorsque le budget n’est pas voté en équilibre réel. Il doit y avoir un équilibre budgétaire des 2

grandes sections du budget. Si cet équilibre n’existe pas, le préfet doit saisir la chambre

régionale. Elle va proposer des mesures de redressement à l’organe délibérant de la

collectivité. Si ces mesures ne sont pas prises, le préfet règle lui-même le budget

conformément aux propositions de la chambre régionale

· Lorsque les dépenses obligatoires d’une collectivité ne sont pas couvertes. Les dépenses

obligatoires sont : le paiement des dettes contractées, les dépenses imposées par la loi à

chaque collectivité en fonction des règles de compétence dont bénéficie chaque collectivité. Le

préfet intervient selon les mêmes modalités. La chambre régionale adressera une mise en

demeure de régulariser. Si celle-ci reste sans effet, le préfet règlera le budget en s’inspirant des

directives de la chambre régionale.

· Si l’arrêté de compte de l’exercice précédent fait apparaître un déficit égal ou supérieur à un

pourcentage fixé par la loi (10% pour les commune de moins de 20.000 habitants et de 5% au-

dessus), le préfet doit saisir la chambre régionale pour que des mesures de redressement

soient envisagées. La chambre formule des propositions à la collectivité. Si celle-ci refuse d’y

donner suite, le préfet règlera le budget en s’inspirant des propositions de la chambre

régionale.

Les créanciers ont également la possibilité lorsque leur créance n’est pas réglée par une collectivité la

possibilité de s’adresser au préfet pour lui demander d’inscrire d’office la dépense au budget de la

collectivité locale lorsque cette créance découle d’un titre incontestable (ordre de paiement, jugement,…).

Les chambres régionales peuvent adresser aux ordonnateurs des observations sur leur gestion puisque la

loi du 2 mars 192 dispose dans son article 87 que la chambre des comptes « s’assure du bon emploi des

crédits, fonds, valeurs. Elle peut présenter aux collectivités territoriales […] dans observations sur leur

gestion ».

Le terme d’observation démontre que dans cette hypothèse, il ne s’agit nullement d’un rôle juridictionnel

puisque la chambre régionale n’a pas à juger les ordonnateurs. Elle n’a qu’un rôle de vérification.

De plus la chambre régionale n’a aucun pouvoir sur le contrôle de l’opportunité d’une dépense puisque ce

contrôle a été supprimé. Il n’en demeure pas moins que ces observations sont un moyen pour la chambre

régionale d’attirer l’attention des citoyens sur des dépenses inconsidérées engagées par les collectivités et

d’inciter par-là les ordonnateurs à la prudence financière.

La chambre régionale des comptes établit chaque année un rapport dans lequel elle ne se prive pas de

relever certaines aberrations budgétaires constatées dans tel ou tel collectivité.

Lorsque la chambre régionale rend des jugements, ils sont susceptibles d’appel devant la Cour des comptes

dont les arrêts peuvent être frappés d’un recours en cassation devant le Conseil d’Etat.

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