Notes sur le contentieux de l'annulation - 3° partie., Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur le contentieux de l'annulation - 3° partie., Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur le contentieux de l'annulation - 3° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Les principes généraux de droit (PGD), Le détournement de pouvoir.
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Microsoft Word - LE CONTENTIEUX DE L’ANNULATION

Mais certaines rares dispositions donnent le caractère de forme substantielle à des formalités devant être  suivies après la prise de décision. Dans ces cas là, des décisions prises tout à fait régulièrement et en temps  utile peuvent être annulables simplement parce qu’elles n’ont pas été publiées dans les temps (ex. permis  d’urbanisme). 

De toute façon, une partie de la jurisprudence estime que toute décision doit être publiée dans un délai  raisonnable et que si elle ne l’est pas, elle est annulable. Le délai raisonnable de publication relève de  l’appréciation du juge mais en tout cas, il ne peut dépasser le délai pris pour prendre la décision elle‐même. 

  

5.    Les formes ni prescrites à peine de nullité ni substantielles 

  

La violation des formes qui ne sont ni substantielles ni prescrites à peine de nullité n’est pas une cause  d’annulation d’un acte par le CE. 

Pour cette raison, on les appelle parfois formes accessoires.  Mais en fait, le terme est assez mal choisi car : 

‐          elles ne sont pas accessoires dans le sens de dépendantes d’une forme principale. 

‐          elles ne sont pas toujours d’importance mineure : elles peuvent être très importantes mais ne pas  être une cause d’annulation car elles ne défendent pas les intérêts protégés par le CE (elles ont une  fonction de police interne au pouvoir, comme par ex. toutes les formalités de contrôle budgétaire). 

  

   

L’excès de pouvoir 

  

1.    L’excès de pouvoir est multiforme 

  

Une autorité administrative commet un excès de pouvoir quand elle prend une décision qu’elle ne pouvait  pas prendre. 

Ca vise 3 situations : 

‐          l’incompétence 

‐          le défaut de motifs 

‐          la violation de la loi 

  

2.    L’incompétence de l’auteur de l’acte 

  

a)    Notion 

  

Les autorités administratives ont des pouvoirs d’attribution. Ca signifie qu’elles n’ont que les pouvoirs qui  leur ont été octroyés, et dans les limites de l’acte qui les octroie. 

C’est d’OP et donc, un dépassement de sa compétence par une autorité administrative peut être soulevé  d’office par le CE. 

  

L’incompétence peut être de plusieurs types : 

‐          ratione materiae quand elle tient à l’objet de la décision 

‐          ratione temporisquand elle tient au moment où la décision est prise 

‐          ratione lociquand elle tient à l’endroit où la décision doit produire ses effets 

‐          ratione personaequand elle tient à la personne visée par la décision (mais c’est rare car les  administrés sont égaux devant la loi) 

‐          ratione institutionisquand elle tient à l’organisme visé par la décision : ça vise les compétences  qu’ont l’Etat, les communautés et les commissions communautaires sur les organismes bruxellois  compétents pour les matières culturelles et personnalisables.  

L’exercice de compétences sur un organisme bruxellois est toujours assez délicat. Il faut voir de quelle  communauté dépend cet organisme. Ca s’apprécie en fonction de : 

ses activités si c’est un organisme culturel 

son organisation si c’est un organisme s’occupant de matières personnalisables 

Si l’organisme n’est rattaché à aucune communauté en particulier, c’est l’Etat qui est compétent en matière  culturelle et la Commission communautaire commune qui est compétente dans les matières  personnalisables. 

  

b)    L’incompétence ratione materiae 

  

1)    Notion 

  

Une autorité est incompétente ratione materiae quand elle prend une mesure dont l’objet échappe à son  pouvoir. 

Ex. : le roi qui signe un arrêté contenant des dispositions devant être régies par la loi, le ministre qui prend  un arrêté devant être pris par le roi,… 

  

2)    Terminologie (à titre indicatif) 

  

Certains auteurs font une distinction entre 2 types d’incompétences ratione materiae : 

‐          l’empiètement de fonction : c’est le fait d’exercer une compétence appartenant à une autre autorité  administrative 

‐          l’usurpation de fonction : c’est le fait d’exercer une compétence appartenant à une autorité non  administrative mais bien législative ou juridictionnelle 

  

Cette distinction n’a pas été suivie par la jurisprudence et ce n’est pas plus mal car elle est critiquable en 2  points : 

‐          le terme « usurpation » est mal choisi : il laisse croire qu’il y a intention malveillante, or parfois,  l’exercice par l’administration d’une compétence législative ou juridictionnelle se fait sans mauvaise  intention. En revanche, il arrive qu’une autorité administrative usurpe avec  malveillance la compétence  d’une autre autorité administrative. 

‐          certaines incompétences ratione materiae ne tombent dans aucune de ces 2 catégories : c’est le cas  quand l’autorité administrative exerce une compétence qui n’appartient en fait à personne. 

  

3)    Attribution et délégation de pouvoirs 

  

1 ‐ Notions 

  

Les autorités administratives tiennent leurs compétences soit d’une attribution, soit d’une délégation de  pouvoir. 

  

1°. Attribution : un pouvoir est attribué quand une norme apte à créer des institutions (càd la Constitution  ou une norme législative) crée ce pouvoir, qui jusque là n’existait pas ou n’était pas réglé, et le confie à une  autorité déterminée. 

Sans cette attribution, le pouvoir n’existerait dans le chef d’aucune autorité. 

Ex. : l’art. 105 Const. dispose que le roi n’a pas d’autres pouvoirs que ceux que lui attribuent la Constitution  et les lois prises en vertu de celle‐ci. 

  

2°. Délégation : un pouvoir est délégué quand l’autorité à qui il a été attribué en transfère l’exercice (en  tout ou en partie) à une autre autorité. 

Sans cette délégation, le pouvoir existerait mais il serait exercé par une autre autorité. 

En principe, la délégation est impossible car l’attribution est d’OP. Cependant, elle est parfois permise : 

‐          soit par la disposition qui a attribué la compétence 

‐          soit par la coutume, si la délégation  

        porte sur des points d’importance secondaire 

        est commandée par la nature des choses 

Ex. : la délégation de pouvoir par le roi à un ou des ministres est justifiée par la responsabilité politique des  ministres si elle reste bien circonscrite, la délégation de pouvoir par un ministre à un fonctionnaire est  justifiée par la hiérarchie à laquelle il est soumis si le ministre peut continuer à contrôler l’exercice de ce  pouvoir. 

  

Parfois, la distinction entre attribution et délégation ne saute pas aux yeux (ex. fonctionnaire délégué en  matière d’urbanisme : son pouvoir lui est attribué par la loi  mais c’est un ministre qui le désigne). 

  

2 ‐ Incidence 

  

La distinction entre pouvoir attribué et délégué a un double intérêt : 

1°. Seules les compétences déléguées sont d’interprétation stricte. 

  

2°. Les compétences attribuées et déléguées ne s’exercent pas avec la même autonomie. 

‐          compétences déléguées : le véritable titulaire de la compétence reste le délégant. L’autonomie du  délégataire est donc très limitée : 

        le délégant peut à tout moment révoquer la délégation 

        le délégant peut évoquer une affaire et réformer la décision du délégataire (pour autant qu’on soit  dans  les conditions où un retrait est possible, càd, si l’acte était créateur de droit, que le délai de recours  ne soit pas encore expiré) 

        le délégant peut forcer le délégataire à se référer à lui avant de prendre une décision 

        le délégant peut donner des instructions au délégué 

‐          compétences attribuées : l’autonomie de l’attributaire dépend de la norme qui lui a attribué le  pouvoir. Elle peut être plus ou moins large. Exemples : 

        une autorité à qui a été attribué le pouvoir de prendre des sanctions disciplinaires ne peut recevoir  aucun ordre de ses supérieurs quant à la sanction à infliger (large autonomie) 

        le fonctionnaire délégué en matière d’urbanisme peut recevoir des instructions du ministre (peu  d’autonomie) 

  

4)    Refus d’édicter un AR (à titre indicatif) 

  

Quand une compétence doit s’exercer par voie d’AR et que la demande est refusée, ce ne sera pas l’AR qui  sera l’acte annulable. 

Il y a en fait 2 possibilités : 

‐          soit un AR est pris qui rejette la demande du requérant, implicitement ou explicitement : dans ce cas,  c’est l’acte préparatoire de l’AR, fait par un ministre, qui sera l’acte annulable. 

‐          soit aucun AR n’est pris : dans ce cas, c’est le refus du ministre de soumettre au roi un arrêté faisant  droit à la demande qui est l’acte annulable. 

  

c)    L’incompétence ratione temporis 

  

1)    Délais d’ordre (à titre indicatif) 

  

Souvent, des dispositions prévoient un délai dans lequel une autorité doit prendre sa décision. 

Si ce délai est un délai d’ordre, il ne vise qu’à assurer le bon fonctionnement de l’administration mais son  dépassement n’entraîne pas de conséquences. 

L’autorité qui agit en le dépassant n’est donc pas incompétente ratione temporis. 

  

2)    Délais impératifs (à titre indicatif) 

  

Certains délais sont impératifs. Là, leur dépassement a des conséquences puisque l’autorité qui agit en les  dépassant est incompétente ratione temporis. 

Ex. : durée de l’attribution au roi de pouvoirs spéciaux, délai d’annulation accordé aux autorités de tutelle,  délai pour statuer sur un permis d’urbanisme,… 

  

   

3)    Expiration du mandat 

  

Quand une décision a été prise par un agent ou mandataire de l’autorité compétente, en principe, ça ne  pose pas de problème, du moins pas de problème de compétence ratione materiae. 

Mais si le mandat de l’agent ou mandataire a expiré, ça peut poser un problème de compétence ratione  temporis. 

  

2 cas de figure peuvent se présenter : 

‐          l’agent est sorti de charge et a déjà été remplacé : dans ce cas, seul le nouvel agent peut agir. Si c’est  l’ancien qui agit, son acte sera nul pour incompétence ratione temporis. 

‐          l’agent est sorti de charge mais n’a pas encore été remplacé : dans ce cas, il peut agir, car s’il  n’agissait pas, l’action de l’administration serait paralysé, ce qui serait contraire au principe de la continuité  du SP. Cette action par intérim doit cependant être limitée dans le temps. 

  

4)    La compétence peut se fonder sur un texte qui n’est pas en vigueur 

  

1 ‐ 1ère hypothèse : le fondement n’est pas encore en vigueur 

  

Quand un acte se fonde sur une norme qui n’est pas encore entrée en vigueur, est‐il valable ? 

Oui, dans une certaine mesure : 

‐          une norme est exécutoire dès sa promulgation : ça signifie qu’àpde là, les personnes qui en ont  connaissance (le roi, les ministres, les services administratifs qui y ont participé, etc.) peuvent la mettre à  exécution. 

‐          mais elle ne peut s’imposer aux tiers tant qu’elle n’a pas été publiée. 

Donc, par ex., une loi promulguée mais non encore publiée peut servir de fondement à des AR, mais ceux‐ci  ne seront obligatoires que lorsque la loi et eux‐mêmes auront été publiés. 

  

2 ‐ 2nde hypothèse : le fondement n’est plus en vigueur 

  

Quand un acte se fonde sur une norme abrogée ou modifiée, est‐il valable ? 

Ca dépend, il faut distinguer 2 situations : 

  

1°. La norme abrogée ou modifiée ne contient qu’une habilitation qui a pour effet de rendre une autorité  compétente.  

Dans ce cas, sa disparition ne porte pas atteinte au fait que les actes qui se basaient sur elle avaient été pris  valablement. Ils restent donc valables tant qu’ils ne sont pas expressément abrogés. Eventuellement, si la  norme fondatrice est remplacée par une autre, elle pourra donner compétence à une nouvelle autorité et  ce sera elle qui, désormais, sera compétente pour modifier ou abroger les actes se fondant sur elle. 

  

2°. La norme abrogée ou modifiée contenait une règle de fond, exécutée par un autre acte. 

Dans ce cas, sa disparition est censée retirer tout fondement à l’autre acte donc : 

‐          si elle est remplacée par une nouvelle norme qui contient en substance la même règle de fond, l’acte  d’exécution reste valable. 

‐          mais si elle n’est pas remplacée, l’acte d’exécution perd tout fondement et n’est donc plus valable. 

  

   

5)    Une combinaison d’incompétences ratione materiae et ratione temporis : la théorie des affaires  courantes 

  

Dans 2 situations de crise politique, le gouvernement est à la fois incompétent ratione materiae et ratione  temporis : 

‐          dissolution des chambres 

‐          démission du gouvernement 

Pour concilier l’absence de responsabilité politique des ministres et l’exigence de la continuité du SP, on  admet que le gouvernement continue à agir mais seulement pour les actes qui ne peuvent attendre et  qu’on appelle les affaires courantes. 

  

d)    L’incompétence ratione loci 

  

Une autorité décentralisée est incompétente ratione loci quand elle prend une norme censée s’appliquer  en dehors de son territoire. 

Cependant, ça n’empêche pas ces autorités d’accomplir certains actes relatifs à la gestion de la collectivité  locale en se déplaçant hors de celle‐ci. 

Les cas d’incompétence ratione loci sont rares (cf. ex. de la distribution d’eau par une commune sur le  territoire d’une autre commune). 

  

3.    L’illégalité des motifs 

  

a)    Importance 

  

La motivation d’un acte est l’élément le plus contrôlé par le CE. 

‐          à la base, il ne contrôlait que la motivation des actes devant être formellement motivés et refusait de  contrôler la motivation des actes pour lesquels l’administration avait un pouvoir souverain d’appréciation. 

‐          mais peu à peu, il s’est mis à contrôler l’exercice par l’administration de ce pouvoir souverain.  

‐          aujourd’hui, le contrôle du CE se fait différemment selon que l’acte doit être motivé en la forme ou  non : 

ne doivent pas être motivés formellement les actes réglementaires 

doivent être motivés formellement tous les autres actes : 

1)    les actes administratifs en vertu de la loi du 29/07/91 relative à la motivation formelle des actes  administratifs 

2)    les actes juridictionnels en vertu de l’art. 149 Const. 

  

b)    Les actes non motivés en la forme 

  

1)    L’obligation générale de reposer sur des motifs vérifiables 

  

Tout acte administratif doit se baser sur des motifs exacts, pertinents et admissibles, et ce même si ces  motifs ne doivent pas être formellement exprimés. 

Le CE les contrôle en examinant le dossier administratif et les actes préparatoires. 

  

2)    L’exactitude des motifs en fait 

  

Les motifs d’un acte administratif doivent être établis en fait, càd véritablement exister tels qu’ils sont  décrits au dossier administratif. 

Sont considérés comme fondés sur des faits mal établis : 

  

1°. Les actes qui se basent sur des faits tellement mal évalués par l’administration que si elle les avait  correctement évalués, elle aurait statué différemment. 

  

2°. Les actes qui se basent sur des éléments de preuve insuffisants et qui impliquent une limitation à un  droit garanti par la CEDH. 

Ex. affaire des riverains d’Heathrow (à titre indicatif) : les autorités britanniques avaient autorisé en 1993  une extension des vols de nuit. Elles se justifiaient pour ce faire sur une étude commandée par une  association de transporteurs aériens, évidemment intéressés par cette extension. La Cour de Strasbourg a  estimé que les motifs de l’extension n’étaient pas exacts en fait car elle impliquait une atteinte au droit au  respect de la vie privée. Or, une atteinte à un tel droit, garanti par la CEDH ne peut se faire que si 

‐          elle se justifie par un objectif mentionné par la disposition qui contient cette atteinte 

‐          elle respecte un juste équilibre entre les intérêts des particuliers et l’intérêt général 

En ce qui concerne ce critère, la CEDH a estimé que l’étude sur laquelle s’était basé le gouvernement était  trop partiale et n’était donc pas un motif suffisant. 

  

3°. Les actes qui se basent sur des faits mal qualifiés. 

Ex. matière des sanctions disciplinaires : elles ne peuvent pas, en principe, être motivées par la commission  par l’intéressé d’une infraction pénale, sauf si ce dernier a effectivement été condamné pénalement ou si la  dénomination pénale du comportement est aussi sa dénomination courante (ex. vol). 

  

3)    La pertinence des motifs 

  

Les motifs d’un acte administratif doivent former un lien de cause à effet avec la décision. Il faut qu’on  puisse déceler la logique du raisonnement de l’administration.  

  

4)    L’admissibilité des motifs en droit 

  

Les motifs d’un acte administratif doivent pouvoir être pris en considération par l’autorité administrative. Il  faut donc qu’ils visent à satisfaire un intérêt public pour lequel le législateur a habilité l’administration à  agir. 

  

Sont donc inadmissibles : 

‐          les motifs étrangers à l’intérêt public (ex. nomination dictée par du favoritisme politique ou familial).  Ils sont cependant rares car en général, l’administration essaie de masquer ces motifs sous des intentions  louables. 

‐          les motifs louables en soi mais qui visent un intérêt public autre que celui pour lequel  l’administration a été habilitée à agir (ex. refus d’un ministre de donner son accord à l’exportation  d’œuvres d’art pour protéger les intérêts intellectuels et artistiques de la Belgique alors que le refus de  licences d’exportation ne peut se baser sur cette raison). 

  

Rmq. : en ce qui concerne l’admissibilité des motifs, le contrôle des motifs se rapproche du contrôle du but  et donc, l’excès de pouvoir peut rejoindre le détournement de pouvoir. 

  

   

5)    Le contrôle du pouvoir discrétionnaire 

  

1 ‐ Principe 

  

Un pouvoir discrétionnaire est un pouvoir qui peut être exercé avec une marge d’appréciation totale, par  opposition à la compétence liée qui ne peut être exercée que dans le sens prévu par le texte octroyant ce  pouvoir, sans aucune marge d’appréciation. 

En pratique, la plupart des pouvoirs sont à mi‐chemin entre pouvoir discrétionnaire et compétence liée, et  ce afin d’atteindre le juste milieu entre 2 idéaux inaccessibles : le législateur omniscient et l’administrateur  omniscient. 

  

Quand une autorité administrative a un pouvoir discrétionnaire (plus ou moins large), les motifs de ses  actes sont malgré tout contrôlés.  

En effet, même dans le cadre d’une marge d’appréciation totale, il ne faut pas confondre pouvoir  discrétionnaire avec pouvoir arbitraire. L’autorité a le libre choix de sa décision mais elle doit agir en 

administrateur « normal » et prendre celle qui lui semble la meilleure pour atteindre le but pour lequel on  lui a confié son pouvoir, à savoir le bien public. 

Bien sûr, il y aura de la subjectivité, car celle‐ci est inévitable, mais si elle est excessive, le juge pourra la  sanctionner. C’est un contrôle marginal portant sur les abus manifestes, les erreurs manifestes  d’appréciation. 

  

2 ‐ Limites 

  

Pour qu’un contrôle juridictionnel puisse être exercé, il faut que le juge puisse contrôler les motifs de l’acte.  Ils doivent donc être connus. 

C’est presque toujours le cas mais il existe des situations rares où la décision découle d’une relation intuitu  personae entre l’administration et l’intéressé et, dans ce cas, un contrôle des motifs est plus ou moins  impossible. 

Ex. : nomination et révocation des membres de cabinets ministériels, désignation de l’avocat d’un  ministère,… 

  

6)    Le contrôle de proportionnalité 

  

Actuellement, on tend de plus en plus à contrôler s’il y a un rapport raisonnable de proportionnalité entre  la décision et son but. 

Par ex., en matière de sanctions administratives, on considère qu’elles sont disproportionnées quand il y a  eu erreur manifeste d’appréciation. 

  

7)    Mais pas de contrôle d’opportunité ni de « bilan coûts‐bénéfices » 

  

Les contrôles du pouvoir discrétionnaire et de la proportionnalité peuvent vite aboutir à un contrôle en  opportunité.  

Mais il faut éviter ça. Il y a en fait contrôle d’opportunité quand il faut trancher entre 2 intérêts opposés et  qu’aucune règle de droit ne donne la priorité à l’un d’eux. En France, un tel contrôle est exercé par le CE qui  en vient à faire des calculs coûts bénéfices. Mais c’est donner une apparence d’objectivité juridique à une  décision qui ne relève en fait que de subjectivité politique. 

C’est pourquoi il vaut mieux laisser ce domaine aux politiciens et, en Belgique, le CE refuse donc d’exercer  tout contrôle d’opportunité. 

  

8)    Le contrôle des décisions prises au scrutin secret 

  

Ce n’est pas parce qu’une décision émanant d’un organe collégial a été prise suite à un vote secret que ses  motifs ne peuvent pas être contrôlés. 

Les membres de l’organe ne sont pas individuellement des autorités administratives et donc, leur vote ne  sera pas contrôlé. Mais la décision qui en est le résultat doit l’être et ses motifs doivent être exacts,  pertinents et admissibles.  

Comment les contrôler ? Ils sont censés se dégager du dossier. Avant le vote, on a en effet des  délibérations, lors desquelles les personnes qui seront appelées à voter exposent leurs arguments, et qui  sont consignées. Suivant le camp qui l’a emporté, le juge saura quels arguments ont motivé la décision et il  devra les contrôler, du moins de façon marginale, et sanctionner les abus manifestes. 

  

9)    Des exceptions critiquables : le sort des professeurs de religion et des aumôniers 

  

Une catégorie de décisions administratives échappe au contrôle des motifs : celles qui ont trait à la  révocation  

‐          des professeurs de religion dans l’enseignement officiel 

‐          des aumôniers militaires 

Le CE a toujours refusé de les contrôler sous prétexte que ces derniers sont nommés sur présentation des  autorités religieuses compétentes et que ça implique la confiance des autorités en question. Si cette  confiance disparaît, il peut y avoir révocation et la séparation de l’Eglise et de l’Etat empêche que le CE  puisse contrôler les raisons de cette perte de confiance. 

  

C’est critiquable car : 

‐          ces décisions échappant à tout contrôle sont incompatibles avec le principe de l’Etat de droit. 

‐          normalement, le titulaire d’une fonction publique ne peut être révoqué pour des motifs relevant de  sa vie privée et étrangers à son activité professionnelle. 

‐          dans l’enseignement libre, les professeurs de religion, qui sont sous contrat et non pas sous statut,  ne peuvent être licenciés pour de tels motifs. Ils sont donc mieux protégés que leurs collègues de  l’enseignement officiel. 

 Il faut espérer que l’introduction dans la Constitution des droits au respect de la vie privée et familiale et  à l’égalité entre membres du personnel et entre établissements scolaires entraînera un changement dans la  jurisprudence du CE. 

  

10)     Preuve des motifs et portée de ce contrôle 

  

Les motifs de l’acte invoqués devant le CE doivent répondre à des exigences : 

‐          de fond (v. supra) 

‐          de procédure : ils doivent découler d’éléments établis in tempore non suspecto, donc en principe  avant la prise de l’acte (dans ce cas, on les retrouvera dans le dossier administratif) ou éventuellement en  même temps ou un peu après (ex. conférence de presse tenue par un ministre lors de la parution au MB). 

En tout cas, l’administration n’est pas admise à prouver a posteriori qu’elle a statué pour de justes motifs et  donc, les motifs qui ne sont exposés que dans des écrits de procédure ne pourront pas être pris en compte. 

  

11)     En cas de pluralité de motifs 

  

Parfois, un acte administratif se fonde sur plusieurs motifs dont certains sont admissibles et d’autres pas.  Que faut‐il faire ?  

  

Il y a 3 cas de figure : 

‐          l’un des motifs est déterminant : dans ce cas, les autres motifs doivent être considérés comme  surabondants. Seul le motif déterminant compte et seul lui doit être admissible. Un recours qui ne  critiquerait que les autres motifs serait irrecevable à défaut d’intérêt. 

‐          tous les motifs sont déterminants : dans ce cas, tous comptent et tous doivent être admissibles.  Apdu moment où l’un d’entre eux pose problème, l’acte doit être annulé. 

‐          les motifs forment un ensemble dans lequel chacun joue un rôle : dans ce cas, il faut se demander si,  en l’absence du motif qui pose problème, l’administration aurait ou non pris la même décision. Le  problème est que cette question relève du pouvoir souverain d’appréciation de l’administration dans lequel  le CE ne peut s’immiscer. Il annulera donc l’acte dès qu’un des motifs pose problème. Eventuellement,  l’administration pourra reprendre la même décision mais en corrigeant le motif en question. 

  

12)     La substitution de motifs 

  

La substitution de motifs consiste, pour le CE, à constater que les motifs d’un acte sont inadmissibles et à  les remplacer par d’autres motifs tirés du dossier administratif. Ca permet de rejeter une requête en  annulation même si, a priori, elle semblait fondée. 

  

C’est une technique rare. 

‐          déjà, avant qu’il n’y ait une obligation générale de motiver formellement les actes administratifs, le  CE y procédait rarement. Il ne le faisait que si l’acte aurait de toute façon dû être pris, notamment parce  que l’autorité qui l’avait pris avait une compétence liée (d’où aussi une absence d’intérêt à agir dans le chef  du requérant en annulation). 

‐          depuis l’obligation générale de motiver formellement les actes administratifs, le CE peut toujours y  procéder mais c’est encore plus difficile vu que son contrôle est censé désormais se limiter aux motifs  formellement exprimés (et la question de l’absence d’intérêt à agir du requérant se pose toujours). 

‐          en fait, c’est surtout au contentieux de la cassation administrative qu’on retrouve la technique.  Pourtant, là,  la motivation formelle a toujours été la règle.   

  

c)    Les actes motivés en la forme 

  

1)    Double aspect du contrôle 

  

Pour les actes devant être formellement motivés, le contrôle des motifs revêt 2 aspects : 

  

1°. Contrôle formel : on vérifie qu’il y a bien une motivation en regardant si l’acte mentionne les raisons qui  ont conduit son auteur à l’adopter.  

La motivation se trouve en général dans le préambule de l’acte, mais pas toujours. Il n’y a en fait aucune  forme requise quant à l’expression de la motivation et elle peut donc se trouver n’importe où dans l’acte, a  fortiori quand l’acte lui‐même est dépourvu de formalisme (ex. lettre, avis aux valves,…). 

  

2°. Contrôle de fond : on vérifie que les motifs répondent à une série de conditions, de critères de validité.  

Ca doit être des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision.  

  

2)    Limitation de contrôle de fond 

  

Dans les actes devant être motivés en la forme, le contrôle de fond est limité aux motifs formellement  exprimés. Les autres motifs ne peuvent être ni invoqués par l’autorité administrative, ni examinés par le CE,  ce qui facilite son travail. 

Mais en ce qui concerne les motifs formellement exprimés, ils sont contrôlés de façon tout aussi  approfondie que les motifs des actes non formellement motivés.  

  

4.    La violation de la loi 

  

a)    Importance et intérêt 

  

La violation de la loi est la cause d’annulation pour laquelle les arrêts sont les plus intéressants car le CE : 

‐          y explique les droits des parties 

‐          y interprète la règle de droit  

  

On ne va cependant pas l’examiner en détail car ce serait examiner le fond des lois en question, ce qui n’a  pas sa place dans ce cours. 

  

b)    La notion de loi 

  

1)    Règles écrites 

  

Quand on dit que l’acte administratif doit respecter la loi, le terme « loi » vise toutes les règles de droit qui  s’imposent à l’auteur de l’acte : le droit international directement applicable, la Constitution, les lois,  décrets et ordonnances, et éventuellement des règlements. 

On voit donc que plus l’acte administratif contrôlé est bas dans la hiérarchie des normes, plus le contrôle  qui s’exerce sur lui est intense.  

  

Au besoin, les parties pourront aussi contester la légalité de l’acte sur lequel se fonde l’acte attaqué. Le CE  peut donc être amené à contrôler la régularité : 

‐          de lois :  

si elles violent le droit international directement applicable, il peut appliquer l’arrêt Le Ski et les contrôler  lui‐même 

si elles violent la Constitution, il ne peut les contrôler lui‐même et doit saisir la Cour d’arbitrage d’une  question préjudicielle 

‐          de règlements : il peut appliquer l’exception d’illégalité, même si celui qui l’a soulevée est l’autorité  elle‐même qui avait pris l’acte illégal.  

Cependant, l’exception d’illégalité ne pourra être invoquée si le CE a déjà refusé d’annuler l’acte en  question, du moins si les parties sont les mêmes. Par contre, si les parties ont changé, l’exception  d’illégalité pourra être invoquée. Ca découle de l’autorité relative de la chose jugée des arrêts de  rejet du  CE.  

  

   

2)    Contrôles de compatibilité et de conformité 

  

Le contrôle du CE consiste à vérifier que l’acte administratif attaqué s’insère correctement à  la place qui lui  revient dans l’ordre juridique. Selon la nature du pouvoir exercé par l’autorité, ce contrôle s’exercera de 2  façons différentes : 

  

1°. Le pouvoir est un pouvoir d’exécution : dans ce cas, l’autorité a un pouvoir général pour exécuter toutes  les normes prises par l’autorité supérieure, sans que celle‐ci ne doive même l’habiliter.  

L’autorité supérieure prend une norme dans laquelle sont posés des principes et l’autorité inférieure, en  vertu de son pouvoir général d’exécution, exécute ces principes en en prévoyant les modalités en détail. On  peut dire que la norme supérieure est une esquisse et que l’acte qui l’exécute en fait une œuvre achevée. 

Pour le roi par ex., ce pouvoir général d’exécution découle de l’art. 108 Const. 

Quand un acte est pris en vertu d’un pouvoir d’exécution, le contrôle qui s’exerce sur lui est un contrôle  de conformité. Il implique : 

‐          non seulement de vérifier que l’acte respecte les normes supérieures 

‐          mais aussi de vérifier qu’il les exécute en harmonie avec leur contenu 

  

2°. Le pouvoir est un pouvoir d’attribution : dans ce cas, l’autorité n’a pas un pouvoir général mais un  pouvoir spécifique qu’une norme lui a expressément attribué dans tel ou tel but. Là, il faut une habilitation.  

L’autorité supérieure prend donc une norme dans laquelle elle confie une mission à l’autorité inférieure et  celle‐ci l’exécute, avec une plus ou moins grande liberté selon habilitation (qui peut aller de la compétence  liée à une très grande liberté comme par ex. dans une loi de pouvoirs spéciaux). On peut dire que la norme  supérieure est un cadre et que l’acte qui en découle est l’œuvre qui s’y inscrit. 

Pour le roi par ex., ce pouvoir d’attribution découle de l’art. 105 Const. 

Quand un acte est pris en vertu d’un pouvoir d’attribution, le contrôle qui s’exerce sur lui est un contrôle  de compatibilité. Il implique simplement de vérifier que l’acte respecte les normes supérieures.  

  

3)    Herméneutique et contrôle de légalité ou de constitutionnalité 

  

1 ‐ Position du problème 

  

Lorsqu’on veut vérifier la compatibilité entre 2 normes de valeur juridique différente, il faut avant tout en  déterminer la portée. Mais elle n’est pas toujours claire et donc, le juge va devoir faire un travail  d’interprétation. 

Suite à ce travail, 3 situations peuvent se présenter : 

‐          quelle que soit l’interprétation des 2 normes, elles sont toujours compatibles 

‐          quelle que soit l’interprétation des 2 normes, elles sont toujours contradictoires 

‐          selon l’interprétation qu’on en fait, les 2 normes sont tantôt compatibles, tantôt contradictoires 

  

2 ‐ 1ère hypothèse : les normes sont toujours compatibles 

  

Si le juge arrive à la conclusion que, quelle que soit l’interprétation qu’il en fait, les 2 normes sont toujours  compatibles, la situation est simple.  

Il devra simplement trancher le litige en conséquence, sans devoir faire autre chose. 

   

3 ‐ 2ème hypothèse : les normes sont toujours contradictoires 

  

Si le juge arrive à la conclusion que, quelle que soit l’interprétation qu’il en fait, les 2 normes sont toujours  contradictoires, il doit adopter une interprétation pour la norme supérieure et l’appliquer en écartant la  norme inférieure.  

‐          quand la norme inférieure est un règlement, c’est toujours possible en vertu de l’exception  d’illégalité. 

‐          quand la norme inférieure est une loi, ce n’est possible que si la norme supérieure relève du droit  international directement applicable. S’il s’agit de la Constitution, le juge devra saisir la Cour d’arbitrage  d’une question préjudicielle. 

  

4 ‐ 3ème hypothèse : selon l’interprétation adoptée, les normes sont compatibles ou contradictoires 

  

Si  le juge arrive à la conclusion que, selon l’interprétation qu’il en fait, les 2 normes seront tantôt  contradictoires et tantôt pas, il doit d’abord interpréter la norme supérieure, puis, 2 possibilités s’offrent à  lui : 

  

1°. Soit il interprète ensuite la norme inférieure et retient la signification que commandent les moyens  habituels d’interprétation. 

Selon les cas, cette signification sera ou non compatible avec la norme supérieure. Si elle ne l’est pas, le  juge devra écarter la norme inférieure. 

  

2°. Soit il interprète ensuite la norme inférieure et retient la signification qui la rend conforme avec la  norme supérieure. Il fait donc une interprétation conciliante. 

Ca amène parfois le juge à adopter pour la norme inférieure une interprétation qui ne serait pas celle qu’il  aurait retenue s’il en avait fait une interprétation totalement autonome. C’est que son raisonnement est  double : il comporte 

‐          une démarche d’interprétation 

‐          une démarche d’appréciation de la compatibilité de 2 normes 

  

Quoi qu’il en soit, en pratique, quelle que soit la démarche suivie par le juge, on arrivera plus ou moins au  même résultat. De toute façon, la norme supérieure sera respectée puisque : 

‐          soit on n’appliquera pas la norme inférieure qui la viole 

‐          soit on ne l’appliquera que dans la mesure où elle la respecte 

  

Rmq. : l’interprétation conciliante de la loi par rapport à la Constitution consiste en un contrôle caché de la  constitutionnalité des lois par le juge. 

  

5 ‐ Jurisprudence du CE 

  

Le CE a toujours refusé de contrôler la constitutionnalité des lois, si ce n’est par la « forme douce » qu’est  l’interprétation conciliante (en général dans le cadre de recours contre des arrêtés de pouvoirs spéciaux). 

  

6 ‐ Rôle de la Cour d’arbitrage 

  

La création de la Cour d’arbitrage a eu un impact sur le contrôle de constitutionnalité des lois qu’exerçaient  à mots couverts le CE et les juridictions judiciaires dans le cadre de l’interprétation conciliante. On en  parlera infra. 

   

4)    Créations jurisprudentielles 

  

1 ‐ Formation 

  

Comme les juridictions judiciaires, le CE ne peut commettre de déni de justice et est donc toujours tenu de  statuer. 

Résultat : parfois, il doit se prononcer sur des situations non expressément visées par des règles de droit  écrit. Il fait donc œuvre créatrice de droit. Et contrairement à la Cour de Cassation (qui dit que ça  équivaudrait à donner à sa jurisprudence un caractère de mesure générale et réglementaire), il admet  qu’on invoque devant lui ces règles jurisprudentielles. 

En voici quelques unes : 

  

2 ‐ “Patere legem quam ipse fecisti” 

  

A la base, on ne considérait pas que l’auteur d’une norme devait respecter celle‐ci lorsqu’il prenait une  nouvelle norme. Donc par ex., un AR pouvait déroger à un autre AR. Ca aboutissait à ce que par ex., le roi  puisse nommer un agent sans respecter les règles statutaires qu’il avait fixées à cette fin. 

Cette vision des choses a changé avec un arrêt du CE de 1949 qui a consacré le principe « patere legem  quam ipse fecisti » (il faut respecter la loi qu’on a faite soi‐même). Depuis lors, le CE et les juridictions  judiciaires le suivent sauf quand la norme elle‐même prévoit qu’une norme de même niveau pourra y  déroger. 

  

3 ‐ Intangibilité et retrait des actes administratifs 

  

a.    Objet et champ d’application 

  

Le CE a créé les 2 règles suivantes et leur a donné un caractère d’OP : 

‐          en principe, les actes administratifs sont intangibles 

‐          mais par exception, ils peuvent parfois être retirés 

  

Ces règles s’appliquent uniquement aux actes administratifs : 

‐          non réglementaires 

‐          créateurs de droits non pécuniaires 

  

Par conséquent, elles ne s’appliquent pas aux actes : 

‐          réglementaires : ils sont également intangibles et en principe non retirables, mais ce en vertu d’une  autre règle, celle de la non‐rétroactivité des lois et règlements. 

‐          créateurs de droits pécuniaires : ils ne donnent lieu qu’à des litiges devant les juridictions judiciaires  qui appliquent d’autres principes que le CE. 

‐          non créateurs de droits : ils peuvent toujours être retirés puisque leur retrait ne nuit à personne. Ex. :  décisions de refus, sanctions disciplinaires, appels aux candidats non suivis de nomination,… 

  

b.    Le principe : l’intangibilité 

  

En principe, une fois qu’un acte administratif a été pris et notifié aux intéressés, son bénéfice leur est  acquis. L’acte ne pourra en effet être retiré que par un « acte contraire », mais seulement dans les cas où  c’est prévu et,  en tout cas, jamais de façon rétroactive. 

Cette règle ne connaît aucune exception en ce qui concerne les actes réguliers. 

   

c.    Les exceptions au principe : cas où le retrait est permis 

  

1°. L’acte est irrégulier et annulable 

L’acte peut tout d’abord être retiré quand il est annulable par le CE. Dans ce cas en effet, le retrait permet  de faire l’économie d’un recours au CE en annulant l’acte ab initio (il sera censé n’avoir jamais existé). 

Ce type de retrait n’est évidemment possible que si on est dans des conditions où le CE pourrait annuler  l’acte. Il faut donc respecter des conditions de : 

‐          délai : le retrait ne peut intervenir que tant que le délai de recours en annulation n’est pas encore  expiré, donc dans les 60 jours de la prise de l’acte par l’autorité administrative.  

Si un recours a déjà été introduit, le retrait peut se faire jusqu’au prononcé de son arrêt par le CE mais  uniquement pour des motifs qui pourraient entraîner l’annulation par le CE, donc des moyens soit invoqués  dans la requête en annulation, soit d’OP. 

‐          fond : l’acte doit être entaché d’une illégalité susceptible d’entraîner son annulation par le CE.  

  

2°. La loi, le décret ou l’ordonnance autorise expressément le retrait 

Le 2ème cas où le retrait est possible est celui où une disposition législative l’autorise. En effet, la loi peut  déroger à la théorie jurisprudentielle de l’intangibilité des actes administratifs. Exemples : 

‐          art. 36 LCCE : quand une autorité administrative viole l’autorité de la chose jugée et reprend, après  un arrêté d’annulation, un acte identique à l’acte annulé sans en corriger l’illégalité, le requérant peut  demander au CE qu’il ordonne à l’autorité administrative de retirer son acte, et ce sous peine d’astreintes. 

Il n’y a pas de délai prévu, donc c’est possible pendant 30 ans. 

‐          législation relative aux pouvoirs locaux : quand une autorité de tutelle a suspendu un acte  administratif, l’autorité qui a pris cet acte peut valablement le retirer, et ce même si l’acte n’est pas illégal. 

  

3°. L’acte a été obtenu par fraude 

En vertu de l’adage « fraus omnia corrumpit », un acte irrégulier obtenu par une fraude de l’administré  peut en tout temps être retiré. 

  

4°. L’acte est  inexistant 

Les actes inexistants sont ceux qui sont entachés d’une irrégularité telle que ce ne sont même pas des actes  administratifs mais seulement des semblants d’actes administratifs. Ils ne sont donc pas à proprement dit  retirés puisqu’ils n’ont jamais existé, mais l’administration les élimine pour dissiper tout équivoque. 

Ex. : décision non signée, délibération non votée, projet de décision auquel il n’a pas été donné suite (actes  totalement inexistants), nomination d’un incivique déchu de ses droits politiques comme agent de l’Etat  (acte existant mais entaché d’une illégalité particulièrement grave),… 

  

d.    Controverses 

  

1°. Objet de la controverse 

Le fait qu’on ne puisse plus retirer un acte une fois que le délai de recours devant le CE est expiré vise à  protéger la sécurité juridique mais fait aussi en sorte que des actes irréguliers soient consacrés dans l’ordre  juridique. Il y a donc conflit entre les principes de  sécurité juridique et de légalité. 

Le CE a décidé de faire primer la sécurité juridique mais ce n’est pas le cas de toutes les juridictions.  Certaines font primer le principe de légalité sans, heureusement, que ça ne génère trop de perturbations. 

Il s’agit des juridictions judiciaires et de la Cour des comptes. 

  

2°. Jurisprudence judiciaire 

Les juridictions judiciaires peuvent, en vertu de l’art. 159 Const., appliquer l’exception d’illégalité. Ca  signifie que, quand un acte administratif illégal (réglementaire ou à portée individuelle) crée un droit  pécuniaire, elles peuvent en écarter l’application, et ce sans limite de temps. 

Donc, quand un acte administratif a fait l’objet d’un retrait, si son bénéficiaire assigne l’administration pour  la faire respecter l’acte malgré tout, le juge devra contrôler non pas si le retrait était valable, mais bien si  l’acte lui‐même l’était. S’il estime que l’acte était illégal, il cautionnera le retrait même si, en fait, il ne l’a  pas contrôlé. 

  

3°. Jurisprudence de la Cour des comptes 

La Cour des comptes estime que l’art. 180 Const. lui impose de vérifier la régularité de toutes les dépenses  de l’Etat, et ce sans limite de temps.  

Elle a donc toujours refusé de suivre la jurisprudence du CE, selon laquelle la régularité d’un acte ne peut  être contestée que dans les limites du délai de recours en annulation. Elle refuse, même au‐delà de cette  limite de 60 jours, de donner son visa à des dépenses inscrites dans un acte illégal. Cependant, le conseil  des ministres a toujours passé outre. 

Depuis 1976, la Cour tente en vain d’obtenir que les chambres légifèrent en la matière.  

  

e.    Le sort des actes illégaux 

  

1°. Principe 

Le principe est qu’un acte illégal qui ne peut  plus être retiré demeure dans l’ordre juridique. Il sort donc  tous ses effets : 

‐          en tout cas pour le passé 

‐          et aussi pour l’avenir car le CE refuse de prononcer l’illégalité d’un tel acte par voie incidente  lorsqu’on conteste la validité d’un acte qui est fondé sur lui (jurisprudence constante) 

  

2°. 1ère exception : la primauté du droit communautaire 

La CJCE a dit qu’on ne pouvait, au nom de la sécurité juridique, entraver l’application du droit  communautaire. Donc, quand un acte administratif belge est contraire au droit communautaire, le juge est  obligé d’en écarter l’application.  

On peut étendre cette jurisprudence au retrait. 

  

3°. 2ème exception : l’acte illégal est un règlement 

Quand l’acte illégal est un règlement, on peut toujours appliquer l’exception d’illégalité. Mais attention,  l’acte illégal n’est écarté que dans le litige concerné. Il demeure donc dans l’ordre juridique et pourra très  bien être appliqué par un autre juge si, lui, n’estime pas le règlement illégal. 

Cependant, l’application par un juge de l’exception d’illégalité peut amener l’autorité qui a pris l’acte à le  modifier ou l’abroger. Cependant, le juge ne pourra jamais l’y obliger. Il ne peut que l’inciter. Mais il peut  éventuellement mettre en œuvre sa responsabilité civile, voire décider des astreintes, ce qui est un très  bon incitant. 

  

4 ‐ L’autorité de la chose jugée 

  

La violation de l’autorité de la chose jugée est considérée comme une violation de la loi. 

On considère l’autorité de chose jugée comme violée quand, après qu’un acte ait été annulé, une autorité  administrative reprend un acte identique sans en corriger les irrégularités. 

  

Quel est l’intérêt de savoir qu’un acte recopiant un acte illégal annulé est illégal pour violation de la chose  jugée ? A priori, on pourrait croire qu’il n’y en a pas puisque le 2nd acte peut de toute façon  être annulé  pour les mêmes raisons que le 1er. En fait, il y a un double intérêt : 

‐          l’illégalité pour violation de l’autorité de la chose jugée est d’OP. Elle peut donc être soulevée d’office  par le juge. 

‐          la violation de l’autorité de la chose jugée par un acte permet de retirer cet acte sans limite de  temps, et même d’imposer son retrait sous peine d’astreintes. 

  

Rmq. : le CE considère comme violant l’autorité de la chose jugée tout acte violant une de ces décisions  propres mais aussi une décision d’une juridiction judiciaire.  

Par contre, les juridictions judiciaires, elles, ne considèrent comme violant l’autorité de la chose jugée que  les actes violant leurs décisions à elles mais pas ceux violant les décisions du CE.  

  

5 ‐ Les principes généraux de droit 

  

Les principes généraux de droit (PGD) peuvent viser différents types de règles: 

‐          les règles qui se retrouvent dans plusieurs normes, dans des circonstances proches, de sorte que, par  analogie, on peut en déduire une règle  plus générale. 

‐          les règles qui existent dans des dispositions bien claires mais que, par commodité de langage, on  préfère désigner comme un principe (ex. il est plus facile de parler du principe d’égalité devant la loi que de  commencer à citer toutes les sources de cette règle). 

‐          les règles qui sont implicitement sous‐entendues dans notre système juridique et qu’on n’a donc  jamais jugé utile de coucher par écrit (ex. principe de continuité de l’Etat et du SP). 

‐          les règles non écrites car de simple bon sens (ex. principe selon lequel l’administration doit connaître  les situations qu’elle est appelée à régler). 

  

On a souvent dit que les PGD n’étaient pas créés par la jurisprudence mais qu’ils préexistaient et qu’elle ne  faisait qu’en constater l’existence.  

Cependant, un PGD n’est jamais accepté comme source de droit tant qu’il n’a pas été consacré par la  jurisprudence. Il s’agit donc bien de créations prétoriennes. 

  

6 ‐ La non‐rétroactivité et ses tempéraments 

  

a.    Généralités 

  

La rétroactivité est une fiction qui consiste à considérer qu’un acte qui vient d’être pris a déjà pu régir des  situations plus anciennes. Cependant, les effets de l’acte rétroactif ne pourront jamais sortir tant qu’il n’a  pas été pris et publié. 

Ces effets sont régis par la jurisprudence et peuvent être de 2 types : 

‐          régularisation d’une situation jusque là illégale : dans ce cas, les irrégularités sont couvertes et les  procès qu’elles auraient pu susciter tournent court. 

‐          mise des choses dans l’état dans lequel elles se seraient trouvées si l’acte avait été appliqué dès la  date jusqu’à laquelle il rétroagit 

  

Les conditions d’admission de la rétroactivité diffèrent selon qu’on a un acte réglementaire ou individuel. 

  

b.    Les règlements 

  

En principe, il existe un PGD (découlant de nombreuses dispositions légales) selon lequel une règle de droit  ne peut rétroagir. Mais ce principe connaît des exceptions : 

‐          tout d’abord, il n’est pas obligatoire pour le législateur. Ce n’est pour lui qu’un précepte et il peut  donc y déroger ainsi que permettre à un règlement d’y déroger. 

Il n’y a qu’un seul cas où la loi ne peut jamais rétroagir : quand elle établit ou aggrave des peines. 

‐          ensuite, il peut être écarté quand la rétroaction ne nuit pas à l’administré, voire lui profite. 

En fait, dans ce cas, la norme rétroactive peut être illégale. Mais personne n’a intérêt à attaquer cette  illégalité. Et donc, pas raccourci, la doctrine et la jurisprudence ont considéré qu’on pouvait considérer la  norme comme légale. 

  

c.    Les actes individuels 

  

Les règles relatives à la rétroactivité des actes individuels sont totalement jurisprudentielles, contrairement  au PGD s’appliquant aux règlements qui, lui, découle, de dispositions légales. 

En gros, on peut dire que les règles sont les mêmes : un acte individuel ne peut pas rétroagir, sauf si : 

‐          soit la loi l’admet 

‐          soit ça ne nuit pas à l’administré : cependant, parfois, un acte individuel défavorable à l’administré  peut rétroagir, mais pas trop loin, par ex. 

un agent est privé de ses fonctions par une mesure administrative ou une décision judiciaire : le  changement de son statut peut rétroagir jusqu’au jour de la privation de ses fonctions mais pas avant. 

un agent est considéré comme ayant démissionné d’office pour abandon de poste (absence injustifiée de  10 jours) : la démission peut rétroagir jusqu’au 1er jour d’absence mais pas avant. 

  

Rmq. : les mesures à prendre après l’annulation d’un acte par le CE ou par une autorité de tutelle sont une  terre d’élection de la rétroactivité (v. infra).  

  

Le détournement de pouvoir 

  

1.    Notion 

  

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