Notes sur le contentieux des actes - 2° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur le contentieux des actes - 2° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur le contentieux des actes - 2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Les autres recours, Le recours en suspension des effets de l’acte (le référé-suspension), Les recour...
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autoroutes et de la méthode de calcul permettant d’évaluer le prix de l’entreprise cédée. CE

conclue que la méthode de calcul choisie était pertinente, de nature à justifier le prix fixé par le

ministre. Il s’agit ici d’un contrôle normal, sans qu’on ait besoin de vérifier que tout a été

examiné en détail.

B) Le contrôle restreint

Au-delà de l’hypothèse la plus courante du contrôle normal, il y a une limite à

l’examen par le JA de certains décisions.

➡Ce peut être l’examen de la légalité externe de l’erreur de droit et de l’inexactitude matérielle des faits uniquement. Cela exclurait la qualification juridique.

➡Le contrôle est restreint dès lors que le juge se borne à vérifier que l’Administration n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation ou encore qu’elle n’a pas commis d’erreur

manifeste d’adéquation.

Autrement dit, ce contrôle restreint peut porter sur la qualification juridique des faits et sur

la proportionnalité de la mesure. Il sera indique par le fait que le juge se contente de vérifier qu’il

n’y a pas eu d’erreur manifeste d’appréciation ou d’erreur disproportionnée au regard des faits.

Ex. Lebon et Terail. Dans ces affaires, on distingue la qualification de certains faits de

fautes disciplinaires, puis la mesure prise pour cette faute. Le contrôle normal concerne la

qualification des actes comme faute, mais le contrôle sera restreint sur la sanction ou la part de

décision concernant la sanction. Ainsi, dans l’arrêt Lebon de 78, le CE, après avoir reconnu une

faute disciplinaire reconnaîtra que l’Administration n’a pas commis d’erreur manifeste

d’appréciation, en sanctionnant M. Lebon par une décision de mise à la retraite d’office.

Ce qui indique le contrôle restreint est l’adverbe « manifestement » ou l’expression « erreur

manifeste ». Le JA vérifie qu’il n’y a pas d’erreur grossière pouvant être relevée par tout

administré même non spécialiste. Il faut se méfier de cette adverbe, car dans l’arrêt concernant

Nanterre, le secrétaire d’Etat a commis une erreur manifeste d’appréciation, mais on parle de

détournement de pouvoir.

Ce domaine est considéré comme technique, et comme un domaine où le JA n’a pas

d’instruments lui permettant de contrôler une décision. Ex. CE, 2 nov. 2005, Société Bouillon, où

la société demande une annulation des conditions d’utilisation de bâchage des vignes. Cela

entraîne le CE dans des discussions sur l’atteinte au terroir… Il considère qu’il n’y a pas d’erreur

manifeste d’appréciation.

Décision du 30 nov. 2006, par laquelle le CC reconnaît que l’appellation commissaire du

gouvernement devant les juridictions administratives ne relève pas de la loi mais du règlement.

Le pouvoir réglementaire pourra modifier ce nom et lui donner un autre titre.

C) L’existence d’un contrôle maximum ?

Il concerne tous les cas d’ouverture et aussi le contrôle de la proportionnalité d’une

mesure, ou encore ce que l’on appelle le bilan coûts-avantages. CE ass., 28 mai 1971, Ville

nouvelle Est, où le CE soumet la décision administrative concernant une opération d’urbanisme à

un bilan coûts-avantages. Ce bilan consiste à évaluer, et faire une balance entre l’intérêt général

que poursuit une opération d’urbanisme d’un côté et l’atteinte portée aux intérêts particuliers des

personnes allant faire l’objet d’une expropriation.

En réalité, ce bilan coûts-avantages, n’est pas très éloigné d’un contrôle de proportionnalité

d’une mesure au regard des buts poursuivis. On met toujours dans ce contrôle de proportionnalité

en balance l’intérêt général et les conséquences de la mesure sur d’autres intérêts. Ce contrôle est

fréquent depuis 1933 en matière de décisions de police. Il est devenu quasiment général depuis

CE sect., 9 juillet 1997, Société Ekin, à propos d’une revue basque ayant fait l’objet d’un arrêté

d’interdiction, en vertu d’un texte ancien lui conférant un pouvoir discrétionnaire. La Cour

Européenne des Droits de l’Homme a trouvé à redire sur le maintien de cette disposition légale-

réglementaire (décret-loi) conférant un pouvoir discrétionnaire au ministre. Ce contrôle de

proportionnalité est sans doute très important, qui au-delà de la qualification conduit le JA à se

transformer en administrateur. Quant à savoir si c’est un 3 ème

degré de contrôle, on peut répondre

par la négative. Certains qualifient le contrôle de proportionnalité comme un contrôle normal

(CE ass., 19 avril 1991, Belkacem, où le CE accepte de contrôler une mesure prononçant la

reconduite à la frontière d’un étranger au regard de l’art. 8 de la CEDH reconnaissant à tout

individu un droit à une vie familiale normale !). Beaucoup de décisions ont été fondées sur cet

art. 8 par la suite. Porter atteinte au droit à une vie familiale c’est faire la balance entre l’Etat et

ses règles de maintien sur le territoire, et le droit individuel de chaque individu à pouvoir vivre.

Peut-être qu’il faut, plutôt que de rentrer dans des subtilités de savoir s’il y a un contrôle

maximum qui serait un contrôle de proportionnalité, il faut voir en fait qu’il y a 2 contrôles de

proportionnalité :

- Contrôle de proportionnalité de mesures disproportionnées au regard de certains faits

(mesures de police)

- Contrôle de proportionnalité d’une mesure au regard d’un impératif d’équilibre entre deux

objectifs antinomiques (lorsque le CE contrôle le caractère excessif ou non d’une atteinte au

principe de la concurrence, ex. CE sect., 10 mars 2006, Commune d’Houlgate, à propos du

casino de cette ville, et où le CE relève qu’il appartient au ministre de l’intérieur de veiller à ce

qu’une décision en matière d’exploitation d’un casino n’ait pas pour effet de porter une atteinte

excessive au jeu de la concurrence sur un marché.) Le ministre doit donc parvenir à un équilibre,

une conciliation entre les nécessités de la protection de l’ordre public d’un côté, et les impératifs

tenant à la préservation de l’égalité d’accès à un marché de l’autre (= le principe de la libre

concurrence).

Les effets quant à l’annulation : l’annulation d’un acte une fois le contrôle du juge exercé et

si l’acte s’avère illégal, consiste en une disparition rétroactive de l’acte administratif. Le CE est

un sage faisant disparaître la décision. La rétroactivité de l’annulation apparaît de plus en plus

comme dangereuse.

Depuis le début du XXI siècle, la tendance est à une modulation du caractère rétroactif des

décisions d’annulation du JA. On s’oriente vers une atténuation de cet effet rétroactif, de 2

façons au moins :

- Suspendre l’annulation de l’acte à une modification ultérieure de ce dernier par

l’Administration. À défaut d’une telle modification, l’acte sera annulé. C’est la JP de la 2 ème

chance, qui résulte de CE, 27 juillet 2001, Titran, à propos d’une décision prise par le garde des

sceaux à propos de la gestion des fichiers informatiques. Le CE introduit dans cet arrêt est cette

idée que la décision telle qu’elle existe doit faire l’objet d’une annulation, mais le CE accorde un

délai à l’autorité administrative pour qu’elle corrige sa décision dans ce délai. Une fois la

correction effectuée, la décision devient légale. C’est une politique de réformation audacieuse

des actes administratifs, mais qui reste relativement classique. Il est déjà arrivé que le CE juge

comme cela.

- La grande nouveauté pour tempérer l’effet rétroactif consiste à moduler dans le temps les

effets d’une annulation contentieuse. Cela consiste pour le CE à préserver une partie de l’acte, ou

une partie des effets produits par un acte administratif ; à en annuler certains de manière

rétroactive ; à en abroger d’autres. Cette nouveauté a été introduite par CE ass., 11 mai 2004,

Association AC !, à propos de l’agrément de la convention de retour à l’indemnisation. Cette JP a

fait l’objet d’une application dans CE sect., 25 fév. 2005, France Télécom, où le CE diffère de 2

mois l’annulation d’un règlement de l’ancienne ART à propos d’un mode de calcul des coûts

incrémentaux. Au regard des conséquences de l’annulation rétroactive, le CE prend la liberté de

décider que certains effets d’un acte ne tomberont pas sous le coup de l’annulation rétroactive

pendant un certain délai. Au delà du délai, tout sera annulé. Cette solution ouvre de belles

perspectives en matière de contrats administratifs. Le contrat ne peut pas faire l’objet d’une

annulation au terme d’un REP, au nom du caractère bilatéral du contrat et de son effet relatif. La

nouveauté procédurale de modulation dans le temps pourrait donner lieu à une remise en cause

de cette JP de 1905. On voit des éléments selon lesquels le CE remet en cause la JP.

Section 2 : Les autres recours

Etudes de certains référés.

§ 1 : Le recours en suspension des effets de l’acte (le référé-suspension)

En principe, les recours administratifs n’ont pas d’effets suspensifs. La décision dont on

demande la réformation continue à s’appliquer même après le dépôt de la requête. En vertu de L.

521-1 CJA, il existe une procédure de référé-suspension. Cette procédure consiste à demander au

juge qu’il prononce la suspension de l’effet d’un acte. Le terme « référé » indique que la

procédure est régie par l’urgence (on peut obtenir une décision dans les 48h). Le juge ne

prononce que la suspension de la décision et non son annulation. Le référé est obtenu rapidement

mais est une mesure provisoire, conservatoire, en attendant un jugement au fond de l’affaire.

Les effets de la suspension : si elle est prononcée par le juge du référé au terme d’une

ordonnance de référé, l’autorité administrative a l’obligation de ne pas exécuter sa décision.

Le juge qui annonce la suspension ne doit pas excéder ses compétences : ni annuler, ni

ordonner une mesure ayant les effets d’une annulation (d’un jugement pour défaut de base

légale). En se fondant sur l’art. L 521-1 CJA, le CE rejette la demande de référé-suspension

émanant de 74 professeurs d’université, juristes, qui demandaient la suspension du décret du 8

nov. 2005 où le ministre déclarait l’état d’urgence afin de lutter contre les violences urbaines. Or,

le CE fait remarquer que demander la suspension de ce décret aurait conduit en réalité à prendre

une décision ayant eu la même portée qu’une annulation de l’état d’urgence. Le CE a rejeté le

référé. On ne peut pas suspendre n’importe quel acte. Les effets de la suspension ont parfois

comme conséquence la suspension de la mesure.

A) Les conditions de la suspension

➡La demande de suspension doit toujours être une demande accessoire. Elle doit être accessoire d’une demande d’annulation (disparition rétroactive) ou de réformation (modification

de l’acte). Il faut donc avoir soit préalablement, soit en même temps, déposé une demande

d’annulation pour espérer obtenir une décision de suspension d’un acte.

➡Par ailleurs, la décision dont on demande la suspension ne doit pas avoir été entièrement exécutée. Il n’y a plus lieu de la suspendre, on peut au mieux demander son annulation. C’est

pourquoi certaines décisions de police ne peuvent être suspendues (cf. arrêt Benjamin).

B) Deux « conditions de fond »

➡2 conditions tenant à la procédure même de référé :

⇨Une condition d’urgence : le référé est toujours justifié par l’urgence, et la suspension également. La décision doit donc porter préjudice à l’individu ou encore porte atteinte de

manière suffisamment grave et immédiate à une situation juridique pour justifier le prononcé de

la suspension. C’est au requérant qu’il incombe de prouver qu’il y a préjudice ou atteinte à une

situation individuelle de manière grave ou immédiate.

⇨Une condition liée au moyen développé par le requérant : la loi exige un moyen propre (…). Pour qu’un acte fasse l’objet d’une suspension, il faut que l’on ait un doute sur la légalité.

Le doute sérieux est en réalité une condition moins exigeante que la condition de l’illégalité pour

le prononcé de l’annulation. Le juge du référé ne procedera pas au même contrôle que le juge du

REP. Il se contente de vérifier que la légalité de l’acte est effectivement discutable, mais il ne

peut pas procéder à un contrôle entier de la mesure qui porterait sur la qualification juridique des

faits ou la proportionnalité de la mesure. Pour le requérant, il faut démontrer que l’acte est

profondément contestable.

C) La procédure

C’est la procédure suivie par le juge. Une fois saisi par une demande de référé

suspension, le juge saisit l’Administration pour qu’elle fasse sa défense. Si le juge des référés

considère que la demande de suspension est fondée (qu’il y a urgence, doute sérieux sur la

légalité de l’acte…), alors il prononcera la suspension qui n’est encore une fois pas une

annulation et qui ne lie pas le juge du fond, pouvant estimer la décision légale dans un second

temps en levant le doute sérieux invoqués préalablement.

C’est la que le JA a introduit récemment une petite nouveauté : CE sect., 27 oct. 2006, Sté

Techna, où le CE accepte de reporter dans le temps l’application d’une décision de rejet en tant

que cette décision met fin aux effets de la suspension d’un acte administratif prononcé par le juge

des référés. Une requête en annulation avait été déposée contre un acte ayant fait l’objet d’une

mesure de suspension par le juge des référés. Si la reqûete en annulation est rejetée, l’acte

recommence à produire ses effets. Mais, le JA remarque qu’il peut apparaître que l’effet de l’acte

est « de nature compte tenu des difficultés de tout ordre contre lesquels l’Administration ne

pourrait parer elle-même, à porter atteinte à la sécurité juridique ». Pour concilier la procédure du

référé qui est indépendante du REP et le principe de sécurité juridique, qui est maintenant le

nouvel opium du JA, le JA accepte de faire une appréciation de l’intérêt général qui le conduit à

reporter l’entrée en vigueur d’une décision de rejet d’une annulation contentieuse à une date

ultérieure à celle à laquelle elle devrait normalement entrer en vigueur, et cela en vue de

permettre à l’Administration de prendre les mesures transitoires qui s’imposent.

Le JA peut reporter l’annulation dans deux mois, ce qui permet à l’Administration de faire

une transition juridique. Il ne faut pas être fasciné, mais il y a une maîtrise de la temporalité.

Le juge des référés dispose d’un pouvoir d’appréciation très large à l’image du juge de

l’annulation. Cette appréciation est liée au fait que le juge des référés peut rejeter une demande

de suspension sans nécessairement tenir une audience publique, soit parce qu’elle ne présente pas

un caractère d’urgence, soit parce que l’Administration n’est en réalité pas compétente, soit

parce que la demande est mal fondée ou irrecevable.

§ 2 : Les recours en appréciation de légalité et en interprétation

➡Le recours en appréciation de légalité est le recours exercé par le JA sur renvoi des juridictions civiles, lorsque celles-ci, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs des lois

de 90 et du décret de l’an III sont confrontées à un acte administratif dont elles ne peuvent

contrôler la légalité, mais qu’elles doivent appliquer. Elles demandent au JA d’apprécier la

légalité de l’acte auparavant. La c. cass. reconnaît que ce recours est différent du recours en

appréciation de l’inconventionnalité d’un acte (conformité d’un acte administratif à une

convention internationale).

C’est cette distinction qui a justifié un arrêt de la CA Paris relatif à la mise en œuvre du

CNE.

L’issue de ce recours en appréciation de légalité est de déclarer l’acte légal ou illégal. Si

l’acte est déclaré illégal, il peut faire l’objet d’un recours conduisant à son annulation devant le

JA.

➡Le recours en interprétation : il s’agit de saisir le JA pour qu’il se prononce sur le sens d’un acte administratif dont l’application est rendue délicate du fait de son obscurité. Ici, le terme

interprétation est entendu au sens d’explicitation de la signification d’un acte, en vue de savoir si

cet acte contient une norme d’interdiction. C’est un recours banal pouvant être exercé par voie

d’action ou d’exception.

§ 3 : Les recours en reformation de l’acte

Ce sont des recours de « pleine juridiction ». C’est un recours différent du REP. Le JA, soit

en vertu de la loi, soit de sa JP, s’est reconnu non pas le seul pouvoir d’annuler un acte mais le

pouvoir de se substituer à l’Administration, de s’y substituer complètement en modifiant un acte

administratif. Ce pouvoir de réformation est limité à certains domaines, qui sont :

- Le contentieux fiscal, permettant au JA de corriger une imposition.

- Le contentieux électoral : le CE peut dans certains cas et pour les élections dites

administratives (non législatives, non présidentielles) modifier les résultats d’un scrutin.

- Le contentieux des édifices menaçant ruine, dans lequel le JA peut aggraver la décision

prise par l’autorité administrative, et donc imposer par exemple une mesure de consolidation ou

d’intervention sur une propriété.

- Dans le domaine des installations classées : le JA peut délivrer une autorisation de

construction ou au contraire abroger une décision administrative (CE, 21 janv. 2002, Ministre de

l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement c/ Schweppes, où le JA relève que lorsqu’il

est saisi d’un RPC mettant en demeure des exploitants peut constater que les mesures ne sont pas

nécessaires, et non pas annuler l’arrêté et seulement abroger la décision pour l’avenir).

Le pouvoir de réformation de l’acte administratif donnant lieu à des décisions d’abrogation

(conservation des effets pour le passé, suspension des effets pour l’avenir) : la question est de

savoir si ce contentieux n’a pas dépassé les 4 domaines précédemment cités. Peu à peu, le

pouvoir de réformation grignote d’autres domaines que le simple plein contentieux. Il s’introduit

dans le REP : c’est ce que démontre l’arrêt AC ! de 2004 et les applications en 2005 et 2006. Non

seulement, de plus en plus d’actes administratifs sont contrôlés, des catégories se vident de leur

contenu (mesure d’ordre intérieur…), et il y a aussi une tendance à associer un pouvoir

d’annulation avec un pouvoir de réformation au point de brouiller la frontière entre le recours en

annulation et le recours en réformation.

Le JA se reconnaît de plus en plus de pouvoirs et se substitue à l’Administration elle-

même ! Le JA devient un administrateur quand il le souhaite.

Deux sujets :

- Dissertation > résumer/synthétiser l’essentiel du cours du 1 er

semestre. Question

transversale, et non de cours (même si elle l’est en apparence). Ne pas uniquement reproduire un

chapitre précis. Il faut prendre de la hauteur vis-à-vis des notions et montrer la pertinence, et le

caractère dépassé des notions.

Le cours tient compte de l’actualité.

Il faut tirer les grandes lignes du cours : le Droit administratif est en évolution et en

contestation. La place du JA n’est plus celle qu’il occupait hier. Il est confronté au droit

européen, aux autres juges, et du fait qu’il a lui-même produit beaucoup de normes qui sont

toujours plus favorables à l’activité privée. Il est contraint de réduire la part discrétionnaire de

l’autorité publique. Le JA ne peut nier l’activité privée, et doit trouver un équilibre difficile à

tenir, entre les impératifs du SP et le maintien des activités privées. On voit qu’une frontière se

dessine, que l’on revient à une conception du droit administratif du début du XX siècle, car on

réduit la prolifération d’entités publiques. Beaucoup d’établissements publics deviennent des SA

(GDF, Poste).

Le sujet tient compte des thèmes de SP, de prérogatives de puissance, et de la compétence

du JA (critères de compétence). Il faut tenir compte de l’histoire du droit administratif (Etat

interventionniste) et de l’actualité (retrait partiel de l’administration, car il y a des AAI aux

pouvoirs exercés par l’Etat auparavant, qui agissent en lieu et place de l’Etat).

- Commentaire d’arrêt > soulever plusieurs questions. Ne pas utiliser l’arrêt pour parler du

cours. Il y a parfois 2 problèmes de droit : la question de la qualification d’un établissement

publique d’où découle la compétence du juge ; la qualification d’un acte et sa légalité à une

norme supérieure… Il faut pouvoir mobiliser ses connaissances sur 2 problèmes différents. Le

programme du 1 er

semestre parle de la notion d’acte administratif, mais aussi de la compétence

du juge. Il n’y a pas d’impasse possible.

Le commentaire d’arrêt veut une explication de la solution de l’arrêt, sans paraphrase, et il

faut penser cette solution dans la perspective générale du droit administratif. Cela suppose une

assez bonne connaissance du terrain. Pour le premier aspect (l’explication), ce n’est pas une

reproduction de la solution. Il faut pouvoir formuler le problème de droit présenté au juge, pour

pouvoir expliquer l’arrêt. Souvent, on a tendance à aller trop vite, et à ne pas expliquer la

solution à quelqu’un qui ne connaît rien. Le correcteur attend une explication très pédagogue et

fait comme s’il ne connaît rien.

La portée de l’arrêt : les choses sont plus relatives, car on ne prédit pas l’avenir. On peut

dans certains cas apprécier l’importance d’une solution. Certains arrêt de la CAA Paris

s’immiscent dans l’organisation des prisons. En matière de transferts de détenus, les décisions

sont encore considérées comme des MOI (par le CE). Des CAA veulent en faire des actes faisant

grief, en utilisant des arguments différents. Elles modifient la JP antérieure. La critère

d’appréciation de l’acte faisant grief, en matière de MOI (Hardouin), est de faire en sorte que la

décision limite la part de liberté individuelle du détenu. Fait grief la décision qui limite la part de

liberté individuelle d’un détenu. La personne est prise comme un détenu, et sa liberté

individuelle n’est pas plus prise lorsqu’il est transféré. La JP actuelle des CAA qui essaye de

faire de ces actes des actes faisant grief, alors que ce sont des MOI, modifie le critère retenu par

les arrêts Hardouin et Marie en 1995. Ces arrêts sont considérables puisqu’ils reviennent sur la

JP antérieure de 95. Ils modifient des actes comme faisant grief également. Si le CE retenait cette

position-là, il reviendrait sur ses qualifications antérieures. La question est de savoir si la règle

antérieure est modifiée ou non. L’application d’une règle ancienne à un cas nouveau n’est pas

anodin non plus. Le JA accepte de moduler l’effet rétroactif de sa décision (AC !). On attend

l’application de cette solution à des contrats et non pas seulement à des AAU. La solution de

l’arrêt apparaît comme favorable à l’interdiction du REP du contrat pour les tiers. L’annulation

du contrat serait une abrogation car on maintiendrait des situations juridiques.

La JA a tendance à ne pas se freiner comme auparavant. Il intervient de plus en plus dans

l’action administrative. D’autres juges le feront s’il ne le fait pas. Il ne veut pas être en reste. De

plus, on vit dans l’idée que les juges doivent intervenir dans les actes touchant les libertés

publiques.

Il faut utiliser la solution pour avoir une vision générale du droit administratif. Il ne faut

pas recracher tout le cours, ni une seule partie. Il faut profiter de la solution, voir comment elle

va évoluer par la suite.

L’argument de textes est mobilisé lorsque les textes n’autorisent pas réellement. Pour

diminuer la part de liberté dont le juge profite, il utilise bon nombre de textes.

À l’inverse, moins il utilise de textes, plus c’est capital. Cf. arrêt PR de l’AN, la solution de

2 lignes sans justification est profondément nouvelle.

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