Notes sur  le procès - 2° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur le procès - 2° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur le procès - 2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Les recours soustraits à la condition de délai, les principes, Les procédures d'urgence.
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Devant les juridictions ordinaires : les avocats bénéficient du mandat légal.

Ce principe bénéficie de nombreux recours :

Le REP. Le législateur, en 1964, dispense les requérants du ministère d'avocat.

L'idée est donc bien une action disponible, ouverte… Une action de contrôle de la

légalité, mais non onéreuse du fait de l'absence du ministère d'avocat.

Les recours fait au nom de l'Etat. L'Etat peut être requérant. Il n'a pas besoin du

ministère d'avocat.

La dispense du ministère d'avocat est ensuite étendue pour toute une série de cas

devant le TA.

La dispense du ministère d'avocat, devant les cours d'appel, ne concerne que le

contentieux fiscal, électoral, des pensions et des aides sociales.

Devant le Conseil d'Etat, les dérogations ne concernent plus que le contentieux des

pensions, des élections, le contentieux de certains domaines tout à fait particulier, mais

pour l'essentiel, en dehors de la matière de l'excès de pouvoir, le monopole des avocats

au conseil s'exerce.

En dehors de ces hypothèses, le requérant peut choisir de se faire représenter par un mandataire.

-- 2/ La représentation par un mandataire

Devant les TA et CAA. Mandat ad litem. Ne peut être confié qu'à un avocat ou à

un avoué. En matière fiscale, ou électoral, il peut être donné à une autre personne.

Devant le Conseil d'Etat : le principe est celui du libre choix. Les parties ont

toujours qualité (sauf lorsque la représentation par un avocat au conseil est obligatoire).

C'est-à-dire que les parties sont libres de désigner qui elles veulent.

-- 3/ La représentation des personnes morales

Personnes privées. La représentation est assurée conformément aux dispositions

légales ou statutaires qui régissent ces personnes morales de droit privé. La loi donne à

l'exécutif de cette personne de droit privé qualité pour agir en justice sur la base d'une

autorisation (d'une habilitation) de l'organe délibérant. Le juge administratif vérifiera

que ces dispositions ont bien été respectées.

Théorie du mandat apparent. Idée selon laquelle on prend acte de la situation du

requérant dans l'organigramme de la personne morale qui agit. Cette construction est

admise pour la représentation des personnes privée, dans le contentieux judiciaire.

Personnes publiques : c'est l'administration (elle n'est faite que de personnes

morales).

o Collectivité locales et établissements public. Ici, l'autorité exécutive représente

la personne morale, en demande ou en défense, sur la base d'une

autorisation/délibération de l'organisme collégial. On admet cependant que dans

le cas d'urgence, l'autorité exécutive puisse agir sans cette délibération. Dans

l'application de ces règles, le juge fait preuve d'un relatif libéralisme. Il a admis

que le maire ne requiert pas une autorisation spécifique lorsqu'il présente une

demande reconventionnelle (en défense).

o L'Etat. Les choses sont un peu plus compliquées. Il est en principe représenté

par les ministres. C'est le ministre intéressé qui a qualité pour représenter l'Etat.

La solution vaut pour toutes les tribunaux administratifs. Cependant, les ministres

disposent d'une large délégation de signature (pas de pouvoir). Cette délégation

intervient au cas par cas. La représentation du CSA est assurée par le prédisent

du CSA, alors qu'il n'y a pas de personnalité juridique distincte de l'Etat. Et puis,

on a déconcentré toute une partie de la représentation de l'Etat entre les mains du

préfet. Ceci vaut pour tous les litiges concernant la police des étrangers. Il en est

de même pour tous les litiges liés à l'action des services déconcentrés de l'Etat

dans le département. La représentation de l'Etat est confiée à un service qui

s'appelait « l'agent judiciaire du trésor ». Cet agent judiciaire, service du

ministère des finances, aujourd'hui fondu dans sa direction juridique, a le

monopole de la représentation de l'Etat devant les juridictions judiciaire.

L'exercice de l'action du contribuable communal. Article L2132-5 du code

communal. Il s'agit du droit pour le contribuable communal d'exercer, notamment

devant les juridictions administratives les actions qu'il croit devoir être exercé par la

commune et que la commune néglige ou refuse d'exercer. C'est donc une action

supplétive qui intervient en cas de carence de la commune, mais c'est une action de la

commune : c'est la commune qui va plaider. C'est donc le mandataire qui supporte le

cout de l'exercice du mandat et ceci signifie qu'il supportera les frais de la procédure (et

éventuellement une peine d'amende si elle est imposée par le juge). Deux conditions :

o Une condition de fond : carence de la commune. Cela peut être du fait que le

maire n'a pas eu l'autorisation d'agir, que le maire néglige de le faire en dépit

d'une condamnation, ou bien qu'elle refuse explicitement d'agir, soit en demande

soit en défense.

o Condition de forme : il faut une autorisation de plaider. Elle sera donnée par le

tribunal administratif. Elle sera donnée sur la base d'un mémoire développé et qui

débouchera sur une autorisation ou un refus d'autorisation. Ces autorisations n'ont

pas de caractère juridictionnel. Le contribuable peut former un pourvoi de la

décision. Mais ce n'est pas un recours juridictionnel (car les décisions

d'autorisation ne sont pas des décisions de justice). Au sein du Conseil d'Etat,

l'instruction du recours contre le refus d'autorisation n'est pas menée par la

section du contentieux mais par une section administrative. La décision du

Conseil d'Etat prend la forme d'un décret. Ce décret, est lui-même susceptible

d'un REP. Cette solution permet donc au contribuable communal de s'emparer de

l'intérêt communal.

 Pendant longtemps, la formule fut très peut utilisée. Elle fut ensuite utilisée pour la

première fois afin de faire apparaître les défauts et la mauvaise gestion de l'équipe en

place. Cette procédure fut utilisée à des fins électorales. (Cf. : arrêt du 29 juillet 1994,

arrêt GHIS).

-- 4/ L'aide juridictionnelle

L'aide juridictionnelle conduit à certains aménagements dans la représentation des parties. Les

justiciables peuvent demander le bénéfice de cette aide, lorsque les ressources sont inférieures à

certains plafonds (l'aide n'est généralement accordée qu'à des personnes physiques). Une loi de

1991 souleva, sous l'intitulé d'aide juridique, deux éléments :

L'aide à l'accès au droit

L'aide juridictionnelle proprement dite.

L'aide juridictionnelle est accordée sous conditions de ressources. Ces plafonds sont

réévalués régulièrement

800 € / mois pour une aide complète

1 200€ / mois pour une aide partielle

Les personnes physiques peuvent bénéficier de l'aide juridictionnelle, sans condition de nationalité,

mais à condition qu'ils résident habituellement en France. Les associations et les personnes morales

ne peuvent obtenir le bénéfice de l'aide juridictionnelle qu'exceptionnellement et encore, si elles

sont des personnes morales à but non lucratif. Cela veut dire qu'elles n'ont pas de droit à l'aide

juridictionnelle (on retrouve ici un arrêt SOS Défense du 24 novembre 1982).

Les demandes se font auprès de bureaux rattachés au TGI. Il y a des sections administratives qui

traitent les demandes devant les juridictions administratives. Il existe un bureau auprès du Conseil

d'Etat pour l'aide pour les conflits devant le Conseil d'Etat.

La demande d'aide juridictionnelle est interruptive du délai du recours contentieux.

§4 : Conditions de recevabilité tenant à l'acte attaqué : la règle de la décision préalable

Il s'agit d'examiner ici la règle de la décision administrative préalable. Cette règle de décision

préalable doit être distinguée.

A) La règle de la décision préalable : formulation et origine

La règle de la décision préalable est formulée par l'article R421-1 du code de la justice

administrative : « la juridiction administrative ne peut être saisie que par la voie d'un recours formée

contre une décision. On ne peut pas arriver devant elle sans mettre sur le bureau du juge une

décision prise par l'administration et une décision exécutoire ». La sanction est l'irrecevabilité de la

demande n'ayant pas rempli cette condition de recevabilité.

Lorsqu'on se bat contre un acte de l'administration, la règle est remplie d'elle-même. On ne peut pas

dire que la règle n'existe pas. Ce que l'on peut dire c'est que la condition est satisfaire d'elle-même.

Lorsqu'on défend des droits subjectifs, lorsqu'on est victime d'un fait de l'administration qui cause

un dommage, et bien on ne peut pas aller devant le juge sans une décision de l'administration. Dans

le contentieux du droit subjectif, ou le droit froissé ne s'exprime pas par une décision administrative,

là, il va falloir faire naître la décision administrative préalable, la provoquer en faisant une première

demande à l'administration, une demande chiffrée. C'est sur la base d'un refus de l'administration

qu'on pourra ensuite saisir le juge.

Historique de la règle

Cette règle n'a pas de logique. Elle ne se comprend que par l'histoire.

Le Conseil d'Etat qui a reçu la justice déléguée en 1872 n'est jamais saisie que de recours contre des

décisions :

Ou bien il statut en appel sur une décision du ministre (le ministre juge)

Ou bien il statut en appel du conseil de préfecture.

Après l'arrêt Cadot, le Conseil d'Etat confirme l'exigence de la décision administrative préalable. Le

Conseil d'Etat le fait sans raison, mais il le fait. Ce n'est qu'après que la jurisprudence ait posé cette

condition que le législateur, par la loi du 19 juillet 1900 consacre indirectement cette règle. Il ne dit

pas expressément que c'est une condition de recevabilité.

On arrive à la réforme de 1953 : généralisation aux TA. Cela prive la règle de son explication

historique. En effet, la réforme de 1953 créé ces Tribunaux administratifs. Permet que la requête

soit claire. Cela permet aussi à l'administration de consentir à la demande et cela offre à

l'administration la possibilité d'éviter naissance d'un litige.

Généralisation à toutes les juridictions administratives : en 1987, on avait prévu d'étendre cette règle

à des contentieux dérogatoires à cette règle.

Lorsque cette décision n'est pas nécessaire, elle peut cependant intervenir.

B) La règle de la décision préalable : domaine et exceptions.

-- Domaine. La règle vaut pour tous : aussi biens pour les personnes publiques que privées. Dans

l'hypothèse où il s'agit d'un recours d'une personne publique contre une personne privée, la dite

personne publique ne peut agir que sur la base d'un recours préalable. (Cf. : arrêt du 1 er

juin 1984.

La commune fut jugée irrecevable pour n'avoir pas fait naître une décision préalable de l'Etat). Cela

vaut même pour des recours de personnes publiques dirigées contre des personnes privées investies

de prérogatives de personnes publiques. Un tel recours n'est recevable que si cette personne privée a

rendu une décision préalable. Il y a là-dessus un contentieux abondant.

Exceptions :

-- 1/ La décision préalable se conçoit mal dans un recours de l'administration contre une personne

privée ne disposant par de prérogatives de personnes publiques.

-- 2/ Dans le cas des référés, du fait de la nature de l'urgence.

-- 3/ En matière de travaux publics. Cela se comprend pour des raisons historiques. C'est la

coïncidence de ce contentieux avec les conseils de préfecture qui explique que la règle ne s'applique

pas : ils avaient un contentieux direct, et la règle fut reprise. Cette exception a bien failli disparaître

en 1987. Finalement, rien ne fut fait. Ce pourrait être fait par voie réglementaire, ce n'est plus

aujourd'hui à l'ordre du jour. Mais cette exception est considérable. Elle est attractive : en effet, on

eut tendance à rattacher à cette matière toute une série de contentieux qui n'ont qu'un lien ténu,

indirect, avec la matière des travaux publics. (La clé de la compréhension se situe dans l'histoire).

C) La règle de la décision préalable : mécanisme

-- 1/ Décision écrite ou verbale

La décision préalable peut être une décision écrite (le plus souvent), implicite (silence de

l'administration) ou verbale (plus rare)

Arrêt Sande, 25 juillet 1981 : recevabilité de la requête d'un conseiller municipal auquel le refus

d'enregistrement fut signifié verbalement

Certaines décisions ne peuvent être que verbales : élections dans les académies pour l'institut de

France : proposition au président de la république, et nomination suite aux visites d'académiciens.

-- 2/ Décision « formalisée » ou non : Circulaires, avis, échanges de lettres… peu importe. C'est le

contenu qui est décisoire.

-- 3/ Décision explicite ou implicite

Quelque soit la nature de la décision, la décision administrative peut être constituée par le silence

(pendant 4 mois). Depuis loi du 12 avril 2000, ce délai de silence a été porté à 2 mois.

Question : quand commence à courir ce délai ?

1/ Une demande. Il est parfois difficile de distinguer entre la véritable demande et

les simples doléances faites à l'administration. Or, seule une demande véritable fera

courir le délai. La jurisprudence a interprété cette condition de manière assez libérale :

La demande est réputée exister dès lors qu'on en trouve la substance : l'administration

doit comprendre facilement si quelque chose lui est demandé, et ce qu'on doit lui

demander.

2/ … adressée à l'administration. Cette demande doit être faite à l'autorité

compétente. Or, il est parfois difficile de savoir quelle est l'autorité compétente. Il y a un

risque que si la demande n'est pas faite à la bonne autorité compétente : le délai ne court

pas. L'intéressé ne peut pas ensuite saisir le juge.

La jurisprudence a eu conscience de cette difficulté, et a été libérale : ainsi, il fut jugé

que l'autorité non compétente a l'obligation de transmettre une demande à l'autorité

compétente. Cette obligation de transmission existe à l'intérieur d'une personne publique

(le maire doit transmettre au conseil municipal). Mais cette obligation va au-delà de la

même personne publique, dans la seule limite que cette obligation ne vaut que lorsqu'il y

a des liens de collaboration entre les deux autorités. (Ex : le maire devra communiquer

aux établissements publics de coopération intercommunaux).

Le décret de 1983, article 7, fait peser une obligation de transmission de caractère

général, sur les autorités de l'Etat seulement. Si une autorité de l'Etat est saisie (le préfet

par exemple), il a une obligation générale de transmission, que ce soit à l'intérieur de

l'appareil de l'Etat ou en direction d'autres personnes publiques.

Cas particulier : lorsque l'intéressé a négligé la règle de la décision préalable, et a saisi

directement le juge. En principe, cette requête est irrecevable. Mais si le juge ne relève

pas d'office cette irrégularité et que la procédure se poursuit, quid ?

o Si l'administration se défend en disant que la requête est irrecevable : le juge

devra alors valider l'irrecevabilité

o Si l'administration défend au fond : cette défense au fond dans la procédure est

considérée comme une décision, qui couvre l'irrecevabilité.

3/ Et expiration du délai de deux mois. La date qui constitue le point de départ

du délai de 2 mois est celle de la saisine de l'autorité administrative, même

incompétente. Le délai commence à courir, pendant que l'autorité incompétente

réoriente le dossier. Ce délai de 2 mois ne peut être ni prolongé, ni prorogé, ni

interrompu. Donc si l'administration envoie une lettre disant qu'elle a bien reçu la

demande, qu'elle va l'étudier (etc.). Tout cela ne suspend pas le délai. Les

comportements internes de l'administration ne sont pas opposables à l'administré pour

retarder l'exercice de ses droits contentieux.

§5 : Conditions tenant à la présentation du recours

A) Règles de forme

-- 1/ Le timbre. Le timbre fiscal qui doit être apposé par le requérant sur sa requête. En lui-même,

ce timbre pose la question de la gratuité de la justice. Il a été exigé de façon générale pour

l'ensemble des procédures. Mais loi du 30 décembre 1977 et le décret du 20 janvier 1978 a posé le

principe de la gratuité des actes de justice. Le droit de timbre a donc disparu.

Puis la loi de finance pour 1994 (loi du 30 décembre 1993) a réintroduit un droit de timbre de 100

francs par requête enregistrée devant les juridictions administratives. Il y eut un débat sur

l'opportunité de cette réintroduction, car les gains financiers sont très faibles (un timbre par requête,

alors qu'avant 1977, un timbre par document). La loi fut soumise au Conseil constitutionnel qui

valida la réintroduction du droit de timbre (décision du 29 décembre 1993).

Exceptions à cette obligation de timbre

-- Instruction de l'administration des dépôts : ce droit de timbre n'est pas exigé devant les

juridictions administratives spécialisées

Ca ne vaut pas pour le contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière

Ca ne vaut pas pour les procédures d'urgence (art L522-2 CJA)

-- La jurisprudence a donné une interprétation peu contraignante de cette obligation. Ainsi, si la loi

prévoit que le timbre est une condition de recevabilité de la requête, alors l'absence de timbre doit

conduire à l'irrecevabilité. Mais le Conseil d'Etat, dans une série d'avis contentieux, a considéré que

cette exigence était de celles qui peuvent faire l'objet d'une régularisation. Et la demande de

régularisation est obligatoire pour le juge. C'est seulement si cette indication n'est pas suivie d'effet

que la requête devient irrecevable.

-- 2/ Langue française : Ordonnance de Villers-Cotterêts et loi du 25 juin 1992 qui a inscrit à

l'article 2 de la Constitution : la langue française est la langue de la république.

-- 3/ Identité de l'auteur du recours : Il faut connaître son nom, son adresse, le recours doit être

signé. Si PM, il faut déposer les statuts.

-- 4/ Conclusions et moyens :

Conclusions : c'est la demande faite au juge. Elles se retrouvent dans le dispositif

du juge. Elles déterminent la nature du contentieux, la compétence du tribunal, fixent le

cadre de la discussion. Ce cadre s'impose au juge, il ne peut pas statuer ultra petita. Le

but des conclusions n'est autre que la clarté du procès.

Moyens : ce sont les arguments invoqués par le requérant à l'appui de ses

conclusions. Dans la décision de justice, les moyens se retrouvent dans la motivation du

juge. Autant les conclusions lient le débat judiciaire, autant les moyens peuvent

consister en un « exposé sommaire ». Ils peuvent être complétés par un mémoire

complémentaire par la suite : ce mémoire ne peut pas sortir des conclusions, mais peut

développer l'argumentation.

-- 5/ Documents annexes

Ils varient selon les contentieux.

On exige normalement la décision attaquée (de l'administration) : s'il s'agit d'une décision implicite,

on doit alors produire la demande qui a fait courir le délai.

Il faut produire des copies du recours. Ces documents varient selon les contentieux

B) Délais

1. Principes

a) Le délai

-- Délai ordinaire. Est en principe de 2 mois : délai de droit commun. (Article R421-1 CJA).

-- Délais spéciaux :

Il y a des délais majorés : pour le contentieux des établissements classés pour la

protection de l'environnement, le délai est de 4 ans pour les recours des tiers. Le délai est

également majoré d'un mois pour les DOM-TOM (1+2), et de 2 mois (2+2) lorsque le

gouvernement est à l'étranger.

Il y a des délais minorés, notamment concernant le contentieux électoral (5 jours

pour les élections municipales et cantonales, 10 jours pour les élections régionales, 6

jours pour les élections universitaires) et concernant le contentieux des arrêtés de

reconduite à la frontière (24 heures après la notification de l'arrêté)

b) Conditions pour que le délai court

Ces conditions ont été modifiées très sensiblement par le décret du 28 novembre 1983, complété

par loi du 12 avril 2000.

Principe : les délais de recours contentieux ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été

mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. La sanction est que le

délai ne court pas.

Mais cette disposition ne peut pas avoir une portée générale : elle ne concerne que les décisions

administratives individuelles (puisqu'il faut notifier). Cela ne concerne ni les décisions

réglementaires (dans le décret il y a écrit comment contester), ni celles mixtes, ni les décisions

implicites.

07/12/2006

2. Les recours soustraits à la condition de délai

a) Recours en matière de travaux publics

Ce contentieux est soustrait à la règle de la décision préalable, le délai n'existe pas donc le recours

est soustrait à la condition de délai. C'est une exception importante car la matière de travaux publics

est interprétée largement par le juge. Est ainsi inclus tous le contentieux des travaux publics, dont

celui de la responsabilité des contrats, mais aussi celui de l'excès de pouvoir. (Arrêt du 15 février

1989 : le recours dans contentieux des travaux publics est soustraire à condition de délai).

b) Certains recours contre les décisions implicites de rejet

Lorsqu'il y a une décision implicite, cela suppose une initiative de l'administré pour obtenir une

décision. Si l'administration ne répond pas, il peut saisir le juge ou préférer ne pas le saisir tout de

suite.

-- En matière de plein contentieux : la décision implicite de refus ne fait pas courir le délai mais

donne à l'administré tous ses droits contentieux, il peut aller devant le juge, pour cela il n'a pas de

délai.

-- Décision implicite d'une autorité collégiale ou tenue de consulter un organisme collégial. L'article

R421-3 du CJA a étendu cette solution dans l'hypothèse d'une décision implicite de refus prise par

une autorité collégiale ou encore prise après avis obligatoire d'une autorité collégiale. Le temps doit

s'inscrire dans l'instruction de la demande préalable et souvent cette instruction ne peut pas se faire

dans le délai dans lequel se formera la décision implicite de rejet. On considère donc qu'elle est

acquise mais ne fait pas courir le délai de recours. La vraisemblance et que l'on peut encore obtenir

satisfaction quant la délibération aura eu lieue.

c) Les recours contre des décisions inexistantes

Il s'agit de décisions juridiquement inexistantes, c'est-à-dire atteinte d'un vice tellement grave

qu'elles sont envoyées en dehors de l'existence juridique. Ca se rapproche de la voie de fait.

Le droit administratif sanctionne surtout l'incompétence, ex une autorité prend une décision à la

place d'une autre. Cette illégalité est tellement grande que l'on ne veut pas enserrer le recours dans

des conditions de délai donc ces actes obtenus par fraude, juridiquement inexistant peuvent être

attaqués sans condition de délai.

3. Computation du délai

a) Un délai franc

Le premier jour du délai est le lendemain du jour du fait générateur et il expire le lendemain de la

fin du délai. Le délai doit tenir entièrement entre ces deux extrémités. Si le dernier jour du délai

n'est pas un jour ouvrable, le délai sera prolongé jusqu'au premier jour ouvrable suivant.

b) Point de départ

-- La Solution générale repose sur l'idée que c'est la connaissance de l'acte qui déclenche le délai.

Cette connaissance s'est évidemment trouvée renouvelée par l'apparition de nouveaux moyens

d'information. Cette question n'est toujours pas réglée de façon générale.

Il y a des solutions particulières :

Pour les décrets réglementaires : la connaissance est réputée acquise du jour de la

publication au Journal Officiel.

Le permis de construire, autorisation administrative est réputé être connu quand il a

fait l'objet de l'affichage sur le chantier et l'affichage en mairie.

En l'absence de texte général, la jurisprudence exige une publicité suffisante et

précise en disant que la publicité qui va faire courir le délai (rien à voir avec la légalité)

doit être appropriée à son objet, à l'objet de l'acte. C'est à dire que l'on considère l'objet

de l'acte et l'administration doit trouver un mode de publicité qui correspond à l'objet de

l'acte. L'administration a bien évidemment intérêt à chercher la publicité la plus large.

Quand un texte existe et prévoit une modalité de publicité, le Conseil d'Etat

considère que l'on peut procéder autrement que ce qui est prévu si cela assure une

publicité équivalente. Quand un texte existe mais que le Conseil d'Etat ne le trouve pas

suffisant, il peut imposer une publicité supplémentaire.

Pour les actes réglementaires ou les non réglementaires le principe est celui d'une

publication anonyme ou un affichage anonyme qui porte dans l'information générale

l'existence de l'AA avec ses principales caractéristiques.

Pour les décisions individuelles, le principe est celui de la notification, démarche

personnalisée consistant à adresser en des formes adaptées la mesure concernant la

personne comme les délais de recours ou le tribunal compétent pour en connaître. Cette

notification n'est pas toujours exclusive de formalité de publicité pour faire courir le

délai à l'égard des tiers. Cela signifie donc que le point de départ du délai de recours

n'est pas le même pour tout intéressé.

Pour les mesures non réglementaires, la publication complétée par des notifications

en direction de ceux pour lesquels les mesures non réglementaires comportent des effets

individuels.

-- Le déféré préfectoral dans la durée de 2 mois a pour point de départ la transmission de l'acte à la

préfecture. Le tampon de la préfecture rend l'acte exécutoire mais cette transmission ne correspond

pas toujours avec la date d'adoption de l'acte. Avant leur transmission il n'existe pas en tant qu'acte

susceptible d'exécution. Cette solution est que les décisions sont souvent incomplètes, or le tampon

ne peut à priori pas être refusé mais pourtant il faut contrôler.

Le Conseil d'Etat a jugé qu'une transmission complète marquait le point de départ du délai.

Quand il s'agit d'actes simples pas de problème mais pour le contentieux des contrats, c'est plus

compliqué.

-- Théorie de la connaissance acquise : si l'intéressé de son propre mouvement montre qu'il avait

connaissance de l'acte, c'est à partir de ce moment que court le délai, quand bien même cette

connaissance soit acquise avant qu'ait eu lieu les modalités générales de publicité.

La jurisprudence a assez largement admis cette connaissance acquise, par exemple quand un

membre d'une assemblée délibérante, par sa participation à l'assemblée, peut être légitiment

considéré comme ayant connaissance de l'acte. Idem quand un requérant fait un recours

administratif contre un acte même si les modalités de publicité sont accomplies ultérieurement.

Le décret du 28 novembre 1983, article 7 de la loi de 2000, dit que le délai du recours court à partir

du moment de la connaissance de l'acte, mais, pour les décisions individuelles, il ne court qu'à partir

de la notification, à condition que celle-ci comporte le délai de recours et le tribunal compétent.

Dans ces hypothèses la théorie de la connaissance acquise n'est pas appliquée :

La jurisprudence l'a d'abord refusée tant qu'il s'agissait de dispositions

réglementaires.

Puis, par arrêt du 13 MAI1998 elle a changé d'avis MME MAULINE présenté

comme la mort de la théorie de la connaissance acquise mais c'est excessif. En effet, cet

arrêt n'écarte la théorie que dans le champ du décret de 1982.

c) Prorogation

Attention, ce n'est pas la prolongation. La prorogation est l'interruption conservatrice de la totalité

du délai, le délai recommence à courir en entier. La règle est qu'il y a plus de prorogation que de

prolongation.

Quels sont les faits de prorogation du délai ?

-- L'exercice d'un recours administratif (hiérarchique ou gracieux) exercé dans le délai du

recours contentieux. Attention ce ne proroge qu'une seule fois. « Recours administratif sur recours

administratif ne vaut ».

-- La demande de déférer : la prorogation peut aussi, s'agissant du déféré préfectoral, être un

recours administratif à l'envers, le préfet peut lorsqu'il envisage de déféré demander gracieusement

à l'auteur de l'acte de réexaminé sa mesure.

-- La saisine d'une juridiction incompétente peut aussi proroger le délai si une juridiction

judiciaire est saisie au lieu d'une administrative.

-- Cas particulier : l'arrêt BRASSEUR de 1991. Le Conseil d'Etat, par voie jurisprudentielle

admis qu'un intéressé puisse faire une demande de déféré au préfet. Pour le demandeur du référé,

son propre délai de recours contentieux est prorogé jusqu'à la réponse du préfet. Cette jurisprudence

est saine, un peu retourné comme un piège car incite beaucoup d'administré à demander au préfet de

déférer. Si le préfet donne suite, déféré commence mais si il se désisté, le demandeur n'a plus son

droit contentieux… Il vaut mieux donc demander au préfet de déférer et effectuer en même temps

son propre recours.

d) Expiration du délai

Question : quelles conséquences comportent l'expiration du délai ?

-- L'irrecevabilité du recours : on dira de façon approximative que la mesure est définitive. Cela

ne veut pas dire que l'acte devient légal. Cet effet absolu de l'expiration du délai, seul le législateur

peut en relever le requérant, c'est un relevé de forclusion et il est arrivé que le législateur le fasse

(exemple de la loi du 31 juillet 1968. Elle relève de forclusion un certain nombre de requérant car

les modalités n'avaient pas pu être faites efficacement. En 1974, grave grève de PTT donc loi de

décembre 1974 relève aussi des forclusions).

-- L'irrecevabilité du recours contre les décisions confirmatives

En cas de décision confirmative d'une première décision, elle est d'emblée définitive si les recours

contre la première sont expirés. Il n'y a pas de résurrection possible.

Il faut que se soient des décisions ayant le même objet mais surtout intervenant dans un contexte de

fait et de droit identique à celui de la première décision. Droit pouvant être exercé à tous moment

(Exemple : à propos des demandes d'information à l'administration).

L'expiration du délai marque la cristallisation du débat contentieux c'est à dire qu'il est fixé en ses

éléments. Hypothèses où on respecte bien le délai de recours mais lors même qu'il est respecté,

l'expiration du délai de recours à des effets sur le requérant, et conduit à la fermeture du débat

juridictionnel.

-- L'irrecevabilité des conclusions et moyens nouveaux : une fois le délai expiré, on ne peut pas

changer la nature du recours.

 On ne peut pas présenter des conclusions nouvelles : on peut retrancher des parties de ses

conclusions en revanche. Dans le plein contentieux, ce pose un problème sur les recours

indemnitaires. En effet, en ces cas, en général, la décision administrative préalable invoquée par une

demande chiffrée à l'administration. Dès lors, est-ce que ce chiffre lie ensuite au contentieux une

fois les délais du recours contentieux expirés ? En principe oui, ce qui conduit à présenter dans la

demande administrative des demandes ouvertes (sous réserve d'une expertise, d'une consolidation

du préjudice…)

 On ne peut pas présenter des moyens nouveaux : les termes de l'argumentation sont aussi

cristallisés. Tout ceci émane de la jurisprudence.

En matière d'excès de pouvoir, arrêt du 20 février 1983 « SOCIÉTÉ INTERCOPIE ». Les moyens

sont rangés en moyens de légalité externe (incompétence et vice de forme) et la légalité interne c'est

à dire le détournement de pouvoir, la violation de la loi. Chacune de ces deux catégories de moyen

constitue une cause de légalité distincte. Ce veut donc dire qu'un recours qui serait présenté en

invoquant par ex que des griefs de légalité interne, les externes invoqués après la fin du recours,

sont toujours recevables.

Arrêt du 16 mai 1924 « JOURDA DE VAUX » : pose des principes valables pour l'ensemble du

plein contentieux. On peut en déduire que le passage de la responsabilité contractuelle à délictuelle

constitue un moyen fondé sur une cause juridique différente (on ne peut donc pas changer une fois

le délai exclu). La responsabilité délictuelle pour faute et sans faute sont aussi fondées sur des

causes juridiques distinctes. La responsabilité pour faute est un moyen d'office pour le juge.

Inversement, si on se place exclusivement sur le terrain de la responsabilité sans faute, le juge, ne le

réintroduira pas dans le recours.

Le passage dans la discussion de la responsabilité contractuelle d'une demande d'indemnité plus

résolution du contrat, cause nouvelle, on ne peut pas le faire si le délai est expiré.

-- L'irrecevabilité de l'exception d'illégalité des décisions non réglementaires

L'expiration du délai du recours contentieux a pour conséquence l'irrecevabilité de l'exception

d'illégalité contre les actes non réglementaires.

Le recours en annulation est enfermé dans des délais.

L'exception d'illégalité est en principe permanente. En effet, l'exception d'illégalité

n'aboutit pas à la disparition de l'acte mais à sa non application. Ce principe peut être

considéré comme un élément rattaché à la garantie des droits de 1789. (En 1994, petite

loi sur l'urbanisme, considérant le nombre de contentieux en cette matière et les formes

requises, le législateur a considéré que les griefs de légalité externe contre les POS

étaient limités dans le temps. Le conseil constitutionnel n'a pas censuré la loi dans sa

décision du 21 janvier 1994 : il estime que, compte tenu du caractère bien délimité de

l'exception, il n'y a pas atteinte à un droit substantiel.

Pour les actes individuels : le principe est que pour les actes individuels, le délai

pour soulever l'exception d'illégalité est le même que celui qui existe en matière d'excès

de pouvoir. L'expiration du délai de recours marque aussi l'impossibilité d'invoquer

l'exception d'illégalité. De ce point de vue, l'expiration du délai est aussi irrecevabilité

que l'exception d'illégalité invoquée dans un autre contentieux. (Il existe deux

exceptions à ce principe :

o L'exception d'illégalité pourra être invoqué à l'appuie d'une demande

indemnitaire sans condition de délai si elle vise à réparer le préjudice que la

décision a causé).

o Concernant les opérations complexes (opération qui font se succéder des actes

individuels). Le lien qui s'inscrit entre eux font que l'expiration du délai pour

contester l'un n'interdit pas de contester l'autre. (Exemple en matière

d'expropriation : la déclaration d'UP est un acte non réglementaire ; l'acte de

cessibilité un acte individuel. On peut invoquer par voie d'exception l'illégalité de

la déclaration d'UP même si c'est plus dans le délai à l'appuie de la contestation

l'acte de cessibilité.

Quand l'exception d'illégalité est sur renvoie du juge judiciaire, il y aura donc

renvoie au juge administratif qui va être amené à se prononcer sur une exception

d'illégalité portant sur un acte individuel alors que le délai pour contestation par voie

d'action sera expiré. 27 SEPTEMBRE 1985 « SOCIÉTÉ USINORD ».

Section 2 : Les procédures d'urgence

§ Préliminaire : Historique (regroupé avec le §1 er

)

-- Les données du problème

Normalement le demandeur est l'administré.

Le temps est une espèce d'allié objectif de l'administration.

D'un autre côté l'administration ce sont des personnes morales traversées par des

liens hiérarchiques de contrôles donc dans l'organisation de sa défense, elle a besoin de

temps. De plus, la procédure administrative est inquisitoire, le juge dirige le procès, il lui

appartient donc d'assigner des délais et de tirer les conséquences du non respect de

celles-ci.

La distance qui sépare le litige de la solution, le temps, donne beaucoup de liberté au juge. Le juge

administratif a certainement une fonction juridictionnelle éminente. La fonction de juger du juge est

soumise à des impératifs conventionnels. Ce droit exige un vrai comportement juridictionnel c'est à

dire l'existence de mesures donnant l'effectivité au recours.

Pendant longtemps les procédures d'urgence n'étaient pas très efficace et en plus lourdes à mettre en

route. D'où la loi du 30 juin 2000 d'ouverture dont l'auteur est l'ancien président du Conseil d'Etat

Marceau Long et dont l'auteur actuel est Chapus sous la présidence de Labetoulle avec Pacteau.

Pendant longtemps les procédures d'urgence étaient organisées par la loi du 22 juillet 1889 :

procédure du constat d'urgence, exclusivement dans le cadre d'une instruction qui permettait de

faire constater par un expert désigné des faits quand il y avait un risque de dépérissement des faits.

Une ordonnance du 31 juillet 1945 sur le Conseil d'Etat place à la procédure de sursis à exécution

mesure d'urgence qui doit être demandée au juge qui suppose l'introduction d'une requête en

annulation et par une requête satellite, demande de sursis à exécution pendant l'instruction. A

condition qu'il y ait urgence, qu'il y ait une illégalité manifeste de l'acte et condition enfin que

l'exécution immédiate de l'acte risque de causer un préjudice irréparable. Dans des conditions très

strictes (préjudice pécuniaire n'est jamais irréparable).

Enfin, il existait des tentatives pour des procédures de référés, procédures indifférenciées justifiées

par l'urgence qui permettent souvent l'économie d'une procédure au fond. Il faut attendre la loi du

26 novembre 1955 pour la création d'une forme de référé administratif. Ce référé est amélioré par

un décret de 1988 y ajoutant le référé-provision (possibilité dans le contentieux indemnitaire

d'obtenir dans l'urgence une provision sur l'indemnité à venir). Dans les années 70-80, il y eut un

développement de procédures particulières (sursis particulier pour le préfet, sursis de 48h, création

du référé audiovisuel pour le contentieux du CSA, contentieux spécial en matière de publicité).

Le CE gardait une jurisprudence restrictive et considère que lors même que les conditions du sursis

à exécution sont réunies, il n'était pas tout de même tenu de prononcer le sursis (HUGLOT 1982) et

à propos du référé-provision, il juge la même chose.

§1 er

: Les procédures d'urgence avant la loi du 30 juin 2000

Non traité en cours.

§2 : Les procédures d'urgence dans la loi du 30 juin 2000

Aujourd'hui, plus de la moitié des décisions rendues le sont dans le cadre des procédures d'urgence

ne nécessitant pas la présence d'un commissaire du gouvernement.

A) Un juge de l'urgence

C'est le juge de l'urgence administrative, formation juridictionnelle particulière, qui sera compétent

pour les référés de droit commun. La réforme laisse en effet certaines procédures particulières

relevant de juridictions spécifiques.

1. Un juge unique

Ce juge est normalement un juge unique. Il y a là une rupture nette avec la tradition de la juridiction

administrative, traditionnellement très hostile à cela. En effet de la collégialité tire une force vis-à-

vis de l'administration.

Toutefois, rien n'interdit au juge des référés, quand il le souhaite, de faire intervenir une formation

collégiale notamment si la question est difficile. Ce juge unique peut aussi statuer sans commissaire

du gouvernement.

Qui est ce juge unique ?

 Le président de la juridiction ou selon le texte, le magistrat qui délègue c'est à dire un magistrat

de la cours qui délègue sa compétence de juge unique. Le principe est que ces mesures d'urgence ne

sont pas susceptibles de voies de recours, sauf la cassation.

2. Un juge qui « suit » la mesure d'urgence

Enfin, le juge unique, juge des référés est un juge qui suit la mesure d'urgence c'est à dire qu'elle

n'est pas définitive, il en suit l'application, peut la compléter, ajouter des dispositions. Il peut mettre

fin à la suspension, gestion de l'urgence et de la mesure d'urgence dans la limite de ses pouvoirs de

juge.

Entre les mains de ce juge des référés, sont confiées des procédures.

B) Les pouvoirs du juge de l'urgence

Le pouvoir du juge de l'urgence est de mettre en œuvre, à la demande des parties, des mesures que

justifie l'urgence.

La réforme met de l'ordre en créant ou reprenant trois types de référés. Ce sont là des créations

législatives, alors même que normalement la procédure administrative contentieuse est du domaine

du règlement.

La loi a donc réorganisé les référés préexistants. Mais concernant la procédure, elle est du domaine

du règlement. La procédure est réglée par le décret du 22 novembre 2000 mais laisse subsister des

procédures de référés hors du CJA (des procédures spéciales).

1. Les référés de droit commun

Ils sont tous dans le Code de justice administrative.

a) Les référés de la loi du 30 juin 2000

-- Le référé suspension (ancienne procédure de sursis à exécution améliorée).

Il s'agit ici de demander au juge, pour une certaine durée, de suspendre l'application de l'acte, le

recours en lui-même ne l'étant jamais. C'est une contestation de l'acte dans le contentieux de l'excès

de pouvoir. Le juge est saisi d'une requête en annulation ou réformation de l'acte.

C'est à l'article L 521-1 du CJA. C'est amélioré car une jurisprudence estimait qu'on ne pouvait

demander la suspension d'une mesure négative. Suspendre un refus reviendrait à obliger

l'administration… Cette analyse est pourtant inexacte car il ne s'agit pas de suspendre la mesure

mais ses effets. La jurisprudence essayait de faire la distinction. La loi de 2000 tranche : « même de

rejet, le référé-suspension est possible ».

Les conditions de l'ancien sursis étaient très sévères et avaient pour conséquence que le sursis était

rare. Ces conditions ont été réécrites sur un mode mineur, l'idée étant que ce soit plus facile.

Conditions du référé suspension

 L'urgence. Un moyen propre à créer en l'état de l'instruction un doute sérieux quant à la légalité

de cette décision (suspicion d'illégalité),

 Disparition de la condition du préjudice irréparable. Toutefois, le juge peut en tenir compte. La

jurisprudence Huglot n'oblige jamais à prononcer le sursis quand bien même les conditions seraient

réalisées.

 La suspension peut être partielle et ne porter que sur certains effets de l'acte comme la

rétroactivité par exemple, ou encore limiter dans le temps les effets de cette suspension.

 Enfin quand la suspension est prononcée, la procédure au fond doit être réglée dans les meilleurs

délais.

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