Notes sur le régime des actes administratifs - 1° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur le régime des actes administratifs - 1° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur le régime des actes administratifs - 1° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: La classification des actes, Les actes réglementaires, La procédure d’élaboration de l’act...
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LE REGIME DES ACTES ADMINISTRATIFS

Section préliminaire : La classification des actes

Actes réglementaires/non-réglementaires. Le régime juridique d’un acte administratif dépend

de son caractère réglementaire ou non. Il y a des actes qui ne sont ni réglementaires, ni individuels.

§ 1 : Les actes réglementaires

Il vise une catégorie de personnes. C’est un ensemble d’individus identifiés d’une certaine

manière, à la discrétion de l’Administration. Il lui est interdit de fonder des catégories sur le critère

de la religion/race… discrimination au principe d’égalité, et à la Constitution. L’acte est donc

réglementaire car il s’applique à des individus identifiés par une catégorie, mais l’acte doit en outre

poser une norme. C’est pourquoi, certains actes ne sont pas qualifiés d’actes réglementaires.

Pour qu’un acte pose une règle, il faut pouvoir en faire une application individuelle. Il doit

être concrétisable, applicable à un individu.

Ex. un arrêté ministériel qui inscrit certains produits pharmaceutiques sur une liste de

médicaments remboursables, est un actes réglementaire qui applique à un ensemble d’éléments une

règle, et on pourra prendre une décision quant à un seul des éléments sur le fondement de cette

décision. C’est sur le fondement de l’acte qui classe que l’on pourra rembourser le médicament pris

par Ségolène.

Ex. un préfet prescrit le curage d’un cours d’eau à des riverains de ce cours d’eau. Cette

décision est étonnante, car dans la mesure où elle est assortie d’aucune obligation, elle n’est suvie

d’aucune concrétisation, aucune sanction n’est prévue.

Un acte réglementaire pose une règle pour une catégorie de personne et qui doit assortir cette

règle d’une sanction, qui doit servir de fondement à une décision individuelle.

§ 2 : Les actes non-réglementaires

➡Parmi ces actes non réglementaires, on trouve des actes individuels (ceux ne concernant qu’une personne déterminée, nommément désignée). Ex. la nomination d’un fonctionnaire,

l’autorisation donnée à une personne, un jury d’examen. Il n’y a aucune règle générale derrière. Il

faut un nom.

➡Il y a des actes non réglementaires, non individuels, ce sont les actes du troisième type. Ce sont les actes dits collectifs, ils concernent plusieurs personnes mais ne sont pas porteurs d’une

règle applicable à des individus susceptibles d’individualisation. Ex. lors d’un concours, un

candidat est admis et classé. Selon le rang, le candidat a différents droits, peut choisir son

affectation. La situation d’un individu dépend de la situation des autres. Ex. Lors d’un concours

pour un poste, le deuxième dépend de la situation du premier. Si le premier a fraudé, le deuxième

monte. C’est un acte typiquement collectif.

Pour autant, ce n’est pas un acte réglementaire non plus, ni purement individuel : on ne peut

pas les détacher les uns des autres.

➡Il y a des actes qui concernent une situation mais ne permettent pas d’identifier une règle applicable à des individus (ex. la délimitation d’une circonscription électorale). L’acte concerne une

pluralité de personnes, mais ne contient aucune prescription susceptible d’être individualisée. Ex.

déclaration d’utilité publique d’expropriation. C’est un acte particulier.

Selon que l’acte est réglementaire ou non, les règles appliquées à ses effets dans le temps vont

changer. On ne l’abrogera pas de la même façon s’il est individuel, le retrait sera plus compliqué.

Section 1 : L’édiction de l’acte administratif unilatéral

§ 1 : L’auteur de l’acte : les règles de compétence

La compétence, c’est l’aptitude juridique à prendre une mesure. Cette compétence dépend de :

- l’élément matériel,

- l’élément territorial,

- l’élément temporel (ratione temporis…).

A) La détermination de l’autorité compétente

➡La compétence matérielle (ratione materiae) : une autorité administrative n’est pas compétente pour tout. Une autorité administrative est compétente pour certains actes, dans certains

domaines, plus ou moins vastes. Il y a toujours une sphère de compétences, une sphère matérielle.

Une autorité administrative ne peut intervenir qu’en matière administrative.

Une autorité administrative ne peut empiéter sur le domaine de compétences d’une autre

autorité (dans l’ordre ascendant ou descendant). La compétence se définit d’abord matériellement,

puis géographiquement et territorialement.

➡La compétence territoriale : Une autorité administrative n’est compétente que sur un certain territoire. La plus haute autorité administrative de l’Etat (PR, PM) sont compétents pour le territoire

national. Un préfet ne peut prendre des mesures que pour son cadre territorial (sinon l’acte est

entaché d’un vice d’incompétence), c’est-à-dire le département.

➡La compétence temporelle : La compétence d’une autorité administrative commence avec son investiture et s’achève avec sa désinvestiture. Il ne lui suffit pas d’être nommée pour être

compétente. Elle doit être elle-même entrée en vigueur. Entre la nomination et l’entrée en vigueur,

l’autorité n’est pas compétente, elle doit être investie.

L’auteur de l’acte doit être en fonction. Une autorité administrative ne peut pas prévoir qu’un

acte entrera en vigueur une fois que l’autorité aura quitté ses fonctions, même si un acte peut

prévoir ses effets au-delà de l’investiture.

B) L’assouplissement des règles de compétences

La théorie du fonctionnaire de fait. Pour pallier des carences, en situation d’urgence ou

de danger, on admet dans certains cas soit qu’une autorité administrative puisse déborder de son

cadre territorial, ou de son cadre matériel, soit encore on admet qu’une Pprivée agisse comme une

autorité administrative.

Lathéorie du fonctionnaire de fait peut concerner :

- soit une autorité administrative dont on va étendre le champ de compétences (elle

déborde de son cadre territorial/matériel),

- soit on va transformer l’action d’un Pprivée en l’action d’une autorité administrative

(elle devient un fonctionnaire de fait, c’est une pure fiction, mais nécessaire).

§ 2 : La procédure d’élaboration de l’acte administratif

2 lois : - 17 juillet 1978

- 12 avril 2000

1 décret : - 28 nov. 1983 (contient la norme selon laquelle une circulaire doit être publiée)

La procédure est dominée par le principe du contradictoire, auquel s’associe des consultations,

avis et délais.

A) Le principe du contradictoire

Depuis les années 1970, il y a un courant assez fort se manifestant régulièrement visant

à améliorer les relations entre l’Administration et les administrés (loi du 17 juillet 78, 6 janvier 78,

décret 28 nov. 1983, loi du 12 avril 2000 relative à l’amélioration des relations). Ce mouvement

profond s’inscrit dans une conception démocratique des choses, où il s’agit de tempérer l’autorité

ou la tentation discrétionnaire de l’Administration.

Toute décision administrative, même unilatérale, est soumise au principe du contradictoire

(sinon illégalité de l’acte).

Ce principe se confond avec un autre principe du respect des droits de la défense. Toute

décision administrative qui a un caractère de sanction doit être précédée, prise, en suivant une

procédure permettant à l’intéressé de discuter des griefs formulés contre lui. Ce principe du

contradictoire formulé autrement sous la forme du respect des droits de la défense a été posé par

CE, 5 mai 1944, Veuve Trompier-Gravier (GAJA). Ce principe a d’abord été posé par le juge

administratif en 1944 et a été qualifié de principe général du droit (imposé à l’Administration par le

JA). Il s’impose désormais au législateur lui même (art. 6, § 1 er

, CEDH). Le CC lui-même impose le

respect de ce principe de cette décision (28 déc. 1990).

Ce principe impose à l’Administration de mettre l’intéressé soumis à une décision de sanction

en mesure de présenter une défense, et cela suppose donc pour un fonctionnaire que la

communication de son dossier est un droit. Ce dossier contient des informations pouvant avoir

fourni des éléments à une décision de sanction. Les autres agents, non fonctionnaires, peuvent

également présenter leur défense sans dossier, mais ils peuvent aussi être informés d’un projet de

sanction à leur égard.

L’accès au dossier, l’information d’une intention de décider une sanction sont autant

d’informations qui doivent être fourni à l’intéressé.

Ce principe implique des tempéraments :

- Lorsque la décision défavorable dont fait l’objet un intéressé est prise dans l’intérêt général

(ex. fermeture d’une maison de retraite dont les installations sont dangereuses ; ex. autorisation

temporaire de domaine public), le principe du contradictoire ne s’impose pas. On ne cherche pas à

sanctionner un administré, mais à faire en sorte que le domaine retourne à son état initial.

- Une décision prise pour le maintien de l’ordre public (ex. une mesure de police pouvant

avoir des effets défavorables sur un débit de boisson, retrait de licence) n’est pas soumise au

principe du contradictoire.

Certaines sources textuelles font application de ce principe : art. 24, loi du 12 avril 2000,

reprend les dispositions du décret du 28 nov. 1983, art. 8 et prévoit que les actes individuels,

unilatéraux, qui ne sont pas pris à la demande de l’intéressé et qui sont soumis à une obligation de

motivation, ne peuvent intervenir qu’après que la personne a été mise en mesure de présenter des

observations écrites, une défense.

Ex. le préfet prend un arrêté retirant l’autorisation d’ouverture une pharmacie. Cet acte peut

être pris indépendamment de la personne, sans que l’on recherche à la sanctionner, et sans qu’il y

ait derrière de nécessité d’ordre public, et il y a une procédure contradictoire qui s’imposera.

Au-delà même des sanctions, il y a des mesures individuelles défavorables soumises au

principe du contradictoire, par ex., lorsque le Gouvernement décide de ne pas proposer le

renouvellement d’un agent qui siège dans une organisation internationale, la décision peut ne pas

être prise au titre d’une sanction, mais elle est prise à titre individuelle. Il y a donc principe du

contradictoire, et il faut mettre l’agent à même de présenter une défense. Ex. décision de mutation

d’un agent prise à titre individuel. Ce n’est pas nécessairement une sanction, et l’agent doit pouvoir

présenter une défense.

Toute décision prise à l’égard d’un administré, d’un intéressé, et qui est défavorable, doit

pouvoir permettre à l’intéressé de présenter sa défense. On doit pouvoir connaître les griefs dont on

fait l’objet. Cela vaut lorsque la décision est une sanction, et aussi lorsque la décision n’est pas prise

au titre d’une sanction.

Ce principe reste très formel. Ce n’est pas parce qu’on met en mesure l’intéressé de présenter

sa défense que la nature de la décision changera. Cela permet éventuellement à l’intéressé de

pouvoir exercer un recours en connaissance de cause (cela ne vaut pas la peine si les faits sont

avérés par ex.).

B) Les consultations et avis

➡ On a les consultations facultatives et les consultations obligatoires.

⇨Consultations facultatives : elles ne sont pas imposées par un texte, mais sont imposées par l’Administration à elle-même en vue de prendre une décision adéquate. La seule exigence de la JP

est que la consultation soit menée à son terme (respecter les règles de la collégialité, la consultation

doit être exhaustive, toutes les personnes concernées sont convoquées, l’autorité consultante met

l’organisme qui prendra la décision en mesure de se prononcer).

⇨Consultations rendues obligatoires par la loi : elles posent problème, not. lorsqu’elles prennent la forme d’un avis du CE. Certains textes prévoient que leur application sera prise en CE.

On distingue 2 formes d’avis du CE :

- Avis simple : même obligatoire, il impose à l’autorité soumise de consulter le CE,

mais cette autorité n’a pas l’obligation de le suivre. L’autorité, en cas d’avis simple imposé par la

loi, doit recueillir l’avis du CE, mais n’est pas tenue de s’y conformer. L’autorité administrative

« n’est pas liée » par cet avis.

- Avis conforme : lorsqu’un texte prévoit cela, l’autorité administrative doit recueillir

l’avis du CE est s’y conformer intégralement. Le CE accorde une importance considérable à cette

conformité. Ex. un texte pris sans consultation du CE, ou sans avis conforme, serait entaché d’un

vice de procédure, mais le CE lui considère qu’en cas d’omission ou de non respect de son avis

conforme, l’autorité administrative prend un acte entaché d’incompétence. L’omission de la forme

qu’est la consultation du CE en cas d’avis conforme est sanctionné par l’incompétence de l’auteur

de l’acte administratif. Le CE se reconnaît donc le titre de co-auteur d’un texte lorsque ce texte est

pris sur avis conforme du CE. Ce qui vaut pour le CE vaut aussi pour d’autres autorités dont la loi

impose que l’avis conforme soit recueilli (ex. modification d’un bâtiment classé, sans l’architecte

des bâtiments de France… l’acte serait entaché d’incompétence).

Un acte pris avec l’avis conforme du CE ne peut être modifié sans repasser par l’avis

conforme du CE. C’est le parallélisme des formes, résultant de CE ass., 3 juillet 1998, Syndicat

national de l’environnement.

Arrêt CEDH, Procola c/ Luxembourg, si un acte administratif est entaché d’incompétence dès

lors qu’il a omis de respecter certaines formes, le CE peut-il être juge du texte dont il est le co-

auteur. N’y a-t-il pas ici de ce que la CEDH appelle la séparation des pouvoirs.

C) Les délais

La plupart du temps, l’Administration est libre de rendre sa décision quand elle le veut. Il n’y

a pas de délai s’imposant à elle. Mais, lorsqu’un texte impose un délai, alors ce délai doit être

respecté. Mais, l’état du Droit est en train de changer, sous l’effet de la JP de la CEDH, qui tend à

sanctionner de plus en plus les administrations étatiques qui mettent beaucoup de temps à prendre

des textes nécessaires à l’application de certaines lois (décrets d’application). La France est un des

Etats dans lequel l’Administration met un certain temps à prendre les décrets d’application de

certaines lois.

Le CE lui-même en vient à sanctionner de plus en plus fréquemment l’Administration

lorsqu’elle n’agit pas dans un délai raisonnable. Le CE a toujours fait cela, mais la fréquence de

cette activité augmente aujourd’hui.

CE, 28 juillet 2000, Association France Nature Environnement (AFNE), à propos duquel le

CE précise que l’exercice du pouvoir réglementaire comporte l’obligation de prendre dans un délai

raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’exécution de la loi (cela désigne non

seulement les décrets d’application, mais aussi toutes les mesures nécessaires à la loi et qui

découlent des nécessités d’application).

§ 3 : La forme de l’acte et la question de la motivation

A) La forme

L’Administration doit suivre des procédures (prévenir les personnes concernées, suivre

l’avis de certaines autorités). La forme de l’acte administratif peut être aussi bien écrite qu’orale. La

plupart du temps, les décisions sont écrites, et toute décision orale doit pouvoir faire l’objet d’une

trace écrite (pour la contestation).

La forme de l’acte administratif peut être :

- Explicite,

- Implicite.

En principe, les décisions de l’Administration sont explicites. Parfois, la notification est

implicite, par absence de décision. Il existe un principe reconnu par la JP selon lequel le silence

gardé par l’Administration pendant un certain temps vaut rejet de la demande. La plupart du temps,

le silence est de 2 mois. Ce délai de 2 mois a été consacré par art. 21, loi du 12 avril 2000.

Auparavant, CE ass., 27 février 1970, Commune deBozas.

Ce principe a été contesté par le CC, qui considérait l’inverse, mais le CE a maintenu sa règle.

L’Administration gagne du temps en ne notifiant pas le rejet, mais au regard des droits de la

défense, ce principe peut paraître discriminatoire.

B) La motivation

2 époques :

- Avant loi du 11 juillet 1979

- Après la loi du 11 juillet 1979

➡Cette loi pose un principe selon lequel pour certaines décisions (not. décisions individuelles défavorables), la motivation doit être écrite, c’est-à-dire qu’elle doit comporter l’énoncé des

considérations de Droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.

Cette motivation vaut pour les décisions individuelles défavorables ou qui restreignent

l’exercice des libertés publiques.

➡Avant cette loi, la plupart des décisions individuelles défavorables ne faisaient pas l’objet d’une motivation systématique. Il y avait cependant une JP, CE ass., 27 nov. 1970, Agence maritime

Marseille Fret, à propos d’une décision concernant un organisme professionnel investi de PPP

prenant des décisions permettant d’exploiter un trafic maritime qui devaient être motivées. Quelle

est la portée de cette JP ? Tous les organismes investis de PPP devaient-ils systématiquement

exposer les motivations de leurs actes ?

En réalité, cette JP n’a pas eu la portée qu’on a pu y voir au début. Elle a surtout été un moyen

pour le JA confronté à un organisme dont on ne connaissait pas la nature (public/privé ?) d’exiger

une motivation lorsque cet organisme apparaissait comme plutôt public ou investi de PPP. Pas de

principe général suite à cette JP.

➡Pourquoi la loi de 1979 ? Elle correspond au mouvement de démocratisation des administrations européennes (ex. Norvège, Danemark, Suède). En France, dans les années 74, le

ministre de l’intérieur J. Chirac a fait fusionner plusieurs fichiers informatiques relevant du min. de

l’intérieur et du min. des finances, dans le fichier Safari. Dénoncé par les journalistes, une

commission est mise en place, puis donne lieu à la loi de 1978 sur la CNIL allant encadrer les

fichiers informatiques de l’Administration. On créé une autorité habilitée à transmettre les

documents administratifs (CADA), et on adopte une loi relative à la motivation des actes

administratifs.

➡Motivation : fourniture des justifications en Droit, des raisons juridiques sur lesquelles doit s’appuyer une autorité administrative lorsqu’elle prend une décision. C’est un acte qui consiste à

expliciter les raisons juridiques d’une décision.

Les motifs s’appliquent à des faits, à la situation de la personne. La loi de 1979 prévoit

l’énonciation des considérations de Droit et de faits (préoccupation d’ordre démocratique, idée

d’une bonne Administration, des politiques publiques, exigences tirées du contrôle des décisions

administratives).

1) Le champ d’application de cette exigence de motivation

- Art. 1 de la loi de 1979 :

* Les décisions individuelles défavorables sont concernées.

* Cela exclut les décisions réglementaires (les décisions qui ne sont pas favorables,

donc ne créant pas de droit pour un particulier). L’administration ne doit pas motiver une décision

favorable. Les motifs n’ont pas besoin d’être explicités par l’Administration même s’ils existent

dans une décision favorable.

* Cela exclut des décisions défavorables à des tiers mais favorables à l'intéressé.

* Les décisions dites d'espèce, ni individuelles, ni réglementaires, ne sont pas concernées

par la loi de 1979.

Ces décisions individuelles défavorables entrent dans des catégories prévues :

1/ Les mesures restrictives de liberté :

* mesures restreignant l'exercice de libertés publiques car elles conduisent à l'expulsion

d'un étranger.

* Les mesures prononçant la déchéance de nationalité française

* L'internement d'office dans un hôpital psychiatrique.

2/ Les mesures individuelles défavorables qui relèvent du pouvoir de police :

* L'interdiction de la vente d'une revue à des mineurs.

* L'arrêté du préfet qui ordonne la fermeture d'un débit de boisson

Le refus de prendre une mesure de police ne tombe pas dans le cadre de la loi et n'a pas besoin

d'être motivé.

3/ Les mesures qui infligent une sanction, ce sont ces mesures qui concernent les

fonctionnaires (ex. qui retirent un emploi).

4/ Les mesures qui subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives, ou

encore qui imposent des sujétions.

5/ Les mesures qui retirent ou qui abrogent une décision créatrice de droit (ex. retrait d'un

permis de construire).

6/ Les mesures qui opposent une prescription, une forclusion (lorsqu'une action en justice est

ouverte pendant un certain délai, au délai de ce délai on est forclos) ou une déchéance (une

personne est hors délai pour présenter une demande).

7/ Les mesures qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes

qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. Ce peut être l'attribution d'une prime. Le refus

d'attribution est un refus d'un avantage, et si la personne était en droit de l'obtenir, la décision doit

être motivée.

Loi du 17 janvier 1986 introduit :

8/ Les mesures qui refusent une autorisation. Cette catégorie a été rendue nécessaire après une

JP de 1983, époux Mousset, à propos d'une demande formée par des parents d'inscrire leurs enfants

avant l'âge réglementaire à l'école réglementaire refusée. En vertu de la loi de 79, ces refus ne

rentraient pas dans les cases de la loi, ce n'était pas une mesure de restriction des libertés publiques.

Cela permet aux administrés d'obtenir la motivation de la décision de refus.

À l’art. 2, on trouve une autre catégorie : les décisions individuelles qui dérogent aux règles

générales. Cette catégorie peut paraître favorable aux destinataires (exceptions), mais la présence de

cette catégorie parmi les décisions devant faire l’objet d’une motivation se justifie au regard de

l’information des tiers (on oblige l’administration à informer les tiers). C’est une exception à toutes

les règles défavorables qui doivent être motivées.

Une décision qui ne serait pas motivée serait illégale en la forme, mais pas nécessairement au

fond. La décision pourrait être reformulée avec la motivation.

Les motivations formelles rencontrent des limites. L’Administration agit parfois dans

l’urgence, et il y a des limites à l’obligation de motiver qui se rencontrent en cas d’urgence ou de

circonstances exceptionnelles. Cela ne dispense pas l’Administration pour autant de réfléchir à une

motivation de sa décision. L’art. précise que l’intéressé a le droit de la communication sur ses

motifs dans un délai d’un mois. Pour qu’il y ait dispense de motivation, il faut qu’il y ait urgence

absolue (définie strictement et sous le contrôle du juge). Ex. Le juge peut considérer que l’expulsion

d’un étranger n’est pas justifiée par l’urgence, et qu’une telle décision devait être motivée (arrêt de

1988).

L’Administration ne décide pas s’il y a urgence. Si l’urgence n’était pas contrôlée par le juge,

ce serait une porte ouverte à la dispense de motivation permanente.

Le cas des décisions implicites : l’Administration dispose du pouvoir de prendre des décisions

implicites, où la motivation n’est pas fournie. Si la décision implicite ne donne pas lieu à une

motivation expresse, l’Administration n’est pas censée avoir décidé de manière purement arbitraire,

de sorte que l’intéressé a le droit à la communication des motifs dans un délai d’un 1 mois. Le délai

commence à courir à partir du jour de la concrétisation du jour de la conclusion de la décision

implicite (c’est-à-dire 2 mois après la mesure).

L’Administration doit appliquer les règles générales et prendre en compte réellement la

situation de l’intéressé, ce qui justifie le choix de ces règles en question. On retrouve le formalisme

classique selon lequel tout fait doit être régi par une règle, mais aussi une attention portée sur

l’intention précise de l’intéressé. On tente d’empêcher des motivations standard. Ces motivations

sont considérées comme illégales. Le juge porte un contrôle sur l’existence et sur le caractère

suffisant de la décision.

Il ne suffit pas que la décision existe pour qu’elle soit légale. La motivation illégale est

l’absence de motivation, mais aussi la motivation standard ou stéréotypée.

Ex. Arrêt 1982,Mugler, à propos d’une autorisation d’ouverture d’une officine de pharmacie

et des besoins de la population qui ne justifient pas cette ouverture. Ces besoins n’ont pas de rapport

avec la situation de Mme Mugler.

Ex. On ne peut pas par ailleurs expulser quelqu’un au motif qu’il prévoyait des actions

violentes. Cela ne suffit pas à motiver une décision d’expulsion en urgence absolue d’un étranger.

Ex. Une référence à un dossier peut parfois suffire. Ex. en matière de dossier scolaire, le refus

d’inscription dans une CPGE est une décision défavorable. Le dossier suffit pour identifier le

niveau de l’étudiant (CE, Arrêt 1987, Consorts Métrat).

Quant à la présentation, les motifs doivent figurer dans la décision elle-même. On ne peut pas

se contenter d’expliquer que les motifs de sa décision figurent dans un décret pris antérieurement.

L’extradition d’un étranger ne saurait être suffisamment motivée par l’avis de la chambre

d’accusation qui doit intervenir et donner un avis, car l’avis lui-même n’est pas la décision

d’extradition. De même ne sera pas considéré comme légalement motivé le rejet par un préfet d’une

demande de régularisation ne faisant pas état de fait de la situation du demandeur.

➡La sanction de l’absence de motivation est l’illégalité de la décision administrative pour vice de forme, mais qui ne justifie pas pour autant une illégalité sur le fond même de la décision.

L’Administration devra reprendre sa décision en y introduisant sa décision identique.

Section 2 : Les effets des actes administratifs

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