Notes sur le régime des actes administratifs - 2° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur le régime des actes administratifs - 2° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur le régime des actes administratifs - 2° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: les effets juridiques, L’Administration française.
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« Effets » désigne les effets juridiques et les effets matériels (l’effectivité). Quand

commencent-elles à produire leurs effets, et quand cessent-elles de produire des effets ? La situation

est différente selon que les actes sont réglementaires ou individuels.

§ 1 : Les effets juridiques

On distingue l’édiction d’un acte de son opposabilité. Il peut y avoir des décisions qui ne sont

pas opposables, même si elles existent. L’opposabilité et l’applicabilité ne se confondent pas non

plus. Il faut parvenir à identifier le moment exact où un acte « entre en vigueur », expression

pouvant désigner différentes choses (caractère d’existence juridique, opposabilité, applicabilité). Il

n’est pas rare qu’un acte soit pris, mais que ses effets soient reportés à une date ultérieure, ultérieure

à son existence même.

A) L’entrée en vigueur

- Désigne parfois la validité de la décision.

- L’entrée en vigueur peut s’entendre comme l’existence de la décision, c’est-à-dire la

matérialisation d’un document (signé, publié), mais pour autant l’existence d’un acte administratif

n’est pas subordonnée à sa publication ou à sa notification. Autrement dit, une décision peut exister

sans être connue de ceux qu’elle concerne. CE ass., 21 déc. 1990, Confédération Nationale des

Associations Familiales Catholiques.

L’acte existe, il a juste été signé.

- L’opposabilité de l’acte : l’acte a produit des effets, il est opposable à ceux qui sont

concernées (les destinataires, et les tiers). Ex. un acte de nomination, il y a le nommé et celui qui ne

l’est pas. Cette entrée en vigueur au sens d’opposabilité est dépendante de la publication de l’acte.

Les destinataires doivent être informés de ce que l’acte produira des effets. La publication de l’acte

est ce qui le rend opposable.

- L’entrée en vigueur désigne l’applicabilité de l’acte. C’est la date à partir de laquelle l’acte

produira des effets et sera opposable. Un acte est parfois pris et sa date d’entrée en vigueur est

différée : c’est l’applicabilité différée, mais qui ne rend pas l’acte inopposable, car il peut avoir été

publié. Il est donc obligatoire car porté à la connaissance de tous.

Il n’est pas rare de bouleverser les règles de l’entrée en vigueur qui dépendent de certains

textes, jusqu’à une date récente. C. civ., l’art. 2 du décret du 5 nov. 1870, prévoyaient, organisaient

l’entrée en vigueur des textes législatifs et réglementaires. La règle était que c’était obligatoire, un

jour franc à compter de leur promulgation (pour les lois) ou leur publication (pour les actes

administratifs). Jusqu’en 2004, les textes législatifs et réglementaires étaient applicables un jour

franc après leur promulgation ou publication (un jour franc à Paris, et un jour de plus en Province).

Ordonnance du 20 fév. 2004 a modifié ces règles (art. 1 C. civ. + décret de 1870).

Désormais, l’art. 1 er

de cette ordonnance dispose que ces lois et les actes administratifs

lorsqu’ils sont publiés entrent en vigueur à la date qu’ils fixent, ou à défaut le lendemain de leur

publication. Pour les actes nécessitant des mesures d’application, la date d’entrée en vigueur est

reportée à la date de la prise de ces mesures. En cas d’urgence, entrent en vigueur dès leur

promulgation les lois dont les décrets d’application le prévoient. Ces règles sont subordonnées à la

condition d’urgence, mais entrent en vigueur les lois dont le délai de promulgation le prescrit. En

cas d’urgence, la règle posée à l’art. 1 er

, al. 1 de cette ordonnance de 2004 peut être suspendu. Ces

règles d’entrée en vigueur des actes ne valent pas pour les actes individuels, mais uniquement pour

actes législatifs et réglementaires.

➡Entrée en vigueur des règlements : L’acte individuel est opposable s’il est notifié, l’acte réglementaire s’il est publié. Cette publication se fait par affichage en mairie ou sur un document

officiel (bulletin officiel d’une commune, JO). Cette règle de publication est importante car

l’absence de publication rend un règlement inopposable, aussi bien à l’égard de l’Administration

que des administrés. Une décision individuelle ne peut être fondée sur un règlement non publié : 16

avril 1943, Lanquetot.

Il y a des cas où la publicité de l’acte ne suffit pas encore : ainsi, par ex. les actes des

collectivités locales décentralisées. Les actes doivent être transmis au préfet (loi du 2 mars 1982).

L’entrée en vigueur de ces actes est donc subordonnée non seulement à leur publication, mais aussi

à leur transmission au préfet.

De même, certains règlements (par ex. les règlements de police de la circulation), ne seront

pas opposable du seul fait qu’ils ont été publiés, encore faut-il qu’ils fassent l’objet d’une

signalisation concrète. Le seul affichage de l’information n’est pas suffisant pour être opposable aux

administrés.

Il n’est pas rare que l’on reporte l’entrée en vigueur d’un texte pour des raisons matérielles.

Ordonnance de 2004 modifiant C. civ. + décret de 1870 prévoit en son art. 7 qu’elle entrera en

vigueur le premier jour du quatrième mois suivant sa publication au JO. Ce genre de mesures n’est

pas rare.

➡Les actes non réglementaires : ce sont ces décisions ni réglementaires ni individuelles entrant en vigueur après publication. Ex. déclaration d’utilité publique. L’opposabilité de ces actes

par ex. n’existe quasiment pas.

Pour les actes individuels, qui sont non réglementaires, ils entrent en vigueur après

notification, mais il faut ajouter d’une part que lorsque ces actes émanent d’une collectivité locales,

ils doivent également être transmis au préfet. D’autre part, il faut distinguer selon que la décision est

favorable ou défavorable.

⇨ Actes non réglementaires favorables au destinataire : ces décisions entrant en vigueur en vertu de la JP dès leur signature. CE sect., 19 déc. 1952, Demoiselle Mattéi. Imposer qu’une

décision favorable entre en vigueur dès sa signature empêche l’autorité administrative de revenir sur

sa décision au terme d’une pression amicale exercée sur lui. C’est un moyen de protéger les droits

de la personne au profit de laquelle on a pris cette décision. Une décision favorable est a priori

créatrice de droit. Pour éviter des manœuvres/manipulations postérieures, la JP a introduit ce

cliquet. Cette règle est contestée, car la protection des droits du destinataire (objectif visé par la

règle) se heurte au fait que si la décision favorable entre en vigueur dès sa signature, sa signature ne

suffit pas à la rendre publique. Il y a donc une sorte d’illogisme, car dès lors que la décision n’est ni

publiée, ni notifiée, la personne au profit de laquelle elle est prise ne la connaît même pas. La

décision produit des effets, mais la personne concernée ne le sait pas.

Cela produit des conséquences en matière de retrait des décisions favorables : si l’entrée en

vigueur se fait à la signature, le délai au terme duquel la décision peut faire l’objet d’un retrait par

l’Administration commence à courir dès la signature de la décision et non pas dès sa publication.

Une décision peut être retirée par l’Administration (effet rétroactif, comme une annulation). Pour

retirer une décision, le délai change selon l’entrée en vigueur (la signature ici).

⇨Décisions individuelles défavorables : elles entrent en vigueur après leur notification, CE, 18 nov. 1952, Dame Lefranc, à propos de la révocation d’un fonctionnaire. Ces décisions

défavorables peuvent avoir des effets sur des tiers. La révocation conduit à la nomination d’un autre

fonctionnaire par ex. Dans ces cas-là, le CE explique que les décisions qui refusent une

titularisation à des agents peuvent créer des droits au profit de tiers dès leur signature. Il en ressort

une ambiguïté dans la JP : avec l’arrêt Lefranc, des décisions défavorables entrent en vigueur dès la

publication, mais le CE explique que ces mesures créent des droits dès la signature. CE, 12 juin

1959, Syndicat chrétien du ministère de l’industrie et du commerce. Les actes sont opposables à la

notification, mais ces décisions étant doubles, la part favorable de la décision produit elle ses effets

au profit des tiers dès la signature.

B) L’application des actes (principe de non rétroactivité et respect des droits acquis)

L’Administration peut légalement retarder l’entrée en vigueur d’un acte. Elle peut

décider pour le futur, mais pas pour le passé. Elle ne peut pas faire produire des effets à un acte

antérieurement à son adoption : c’est la non rétroactivité des actes administratifs.

On distingue :

- Le retard dans l’application : ce retard dans l’application d’un acte se justifie par diverses

hypothèses :

* soit la décision administrative nécessite elle-même l’édiction d’actes complémentaires

(décrets d’applications pour les actes réglementaires émanent du pouvoir exécutif…).,

* soit l’acte lui-même prévoit des modalités suspensives à son application pour des

raisons autres que de simples nécessités de mise en œuvre, mais pour une information des

administrés et de ceux concernés par l’acte réglementaire (ex. interdiction de stationnement à

compter de telle date…).

La question qui se pose en Droit est celle de savoir si l’Administration peut, et à quelles

conditions, laisser s’écouler du temps entre l’adoption d’un acte et le moment de son entrée en

vigueur, de son application. Autrement dit, peut-on prévoir des actes s’appliquant à longue

échéance ? Tout dépend de l’acte et des besoins justifiant cette échéance. En matière de décisions

individuelles, seront illégales les décisions individuelles pour lesquelles la date de décision ou la

date d’édiction est très éloignée de la date d’entrée en vigueur (nomination d’un fonctionnaire au-

delà d’un délai de 3 mois). Le délai est jugé « excessif ».

Le retard prend deux formes :

* Un terme suspensif (interdiction de stationnement)

* Une condition suspensive (ex. une mesure peut subordonner son application à l’entrée

en vigueur d’une autre mesure).

La légalité du retard dépend de la situation précise ou de la nature même de l’acte pris.

- L’avance (la production des effets dans le passé) : la réponse est évidemment négative. De

même que les lois n’ont pas d’effet rétroactif, les actes administratifs ne produisent pas d’effets

dans le passé : CE, 25 juin 1948, Société du journal L’Aurore. Ce principe n’est évidemment que le

corollaire de l’art. 8 de la DDHC de 89, du principe de non rétroactivité des lois érigé en une règle

constitutionnelle par le CC en 1969. Ce principe n’est rien d’autre que la traduction du principe de

la liberté politique formulée par Montesquieu (l’homme doit pouvoir avoir le choix entre régler son

action selon la règle ou accepter de la violer).

Il faut donc savoir quelle règle est susceptible d’être imposée à une action qui ne la respecte

pas. Si des normes ont un effet rétroactif, l’intéressé est soumis à la personne ayant la maîtrise de

ces règles. Il y a des cas de rétroactivité, on distingue 2 formes de rétroactivité en réalité :

* Une rétroactivité au sens strict : c’est-à-dire l’utilisation d’un acte administratif pour

produire des effets dans le passé : l’arrêt de 48 interdit cette rétroactivité (cf. GAJA), on ne peut pas

décider de soumettre à une règle nouvelle une situation antérieure. Ce même principe fait l’objet

d’une exception.

* Une rétroactivité au sens large :

Le principe de non rétroactivité stricto sensu peut faire l’objet d’exceptions : l’exception

résultant d’une loi, si une disposition législative expresse autorise l’administration à prendre une

décision produisant des effets dans le passé, l’administration peut prendre 25 fév. 1949, Société

civile de l’école Gerson.

Lorsque l’administration sera autorisée à retirer une autorisation, dans certaines

conditions. Le retrait a un effet rétroactif, sur le passé de la décision qui est réputée n’avoir jamais

existé. Dans ce cas là, l’Administration agit sur le passé à l’aide d’une décision nouvelle.

Lorsque l’administration tire les conséquences d’une annulation contentieuse d’une

décision (prononcée par le juge), elle sera conduite à faire disparaître les effets d’une décision est

agira sur la passé. L’annulation contentieuse produit un effet rétroactif.

Il y a des cas, où la rétroactivité s’impose en vertu d’une lacune juridique.

La rétroactivité imposée par la loi : lorsque cela est nécessaire, l’Administration pourra

revenir sur une situation antérieure sous le contrôle du juge, et sous d’autres conditions (cf.

validations législatives). L’Etat s’en sert pour empêcher certains recours. Parmi les cas

d’intervention d’un acte dans le passé, il faut mentionner le cas des lacunes juridiques :

- Elles sont de type technique en réalité. Elles rendent l’application d’un texte impossible (ex.

oubli de la mention d’une commission censée intervenir).

- Il y a des lacunes idéologiques, dénoncées par un juge pour justifier sa non application de la

loi par ex.

Les lacunes techniques se rencontrent lorsqu’une réglementation n’est pas applicable, alors

même que tout le monde attend un texte. C’est ce que l’on a rencontré dans des périodes appelées

les campagnes de production, c’est-à-dire une période de temps s’ouvrant au cours de laquelle

plusieurs activités ont lieu (par ex. économiques), et qui est interprétée comme un espace temporel

unique (ex. une réglementation intervient au cours d’une campagne de pêche, ou pour des

productions agricoles). On isole une période de temps au cours de laquelle une réglementation

intervient, mais qui aurait dû intervenir plus tôt.

CE, 21 oct. 1966, Société Graciet & CE ass., 8 juin 1979, Confédération générale des

planteurs de betteraves, dans lequel le CE affirme que la réglementation doit produire ses effets

pour l’ensemble de la campagne agricole. La période de temps est considérée comme indivisible,

non fragmentable.

Il y a une autre forme de rétroactivité : la rétroactivité lato sensu, « au sens large ». Elle

correspond à des actes qui règlent des situations qui se prolongent dans l’avenir. Situation

fréquente. Beaucoup de réglementations produisent des effets pour le présent et pour l’avenir. La

question est de savoir si certains contrats conclus sous l’empire d’une réglementation doivent

nécessairement changer si la réglementation change ? Bien sûr qu’il faudra tenir compte de la

réglementation, mais souvent on maintient des situations antérieures (ex. réglementations en

matière d’hygiène et de sécurité). La question qui se pose souvent est celle de la fréquence des

changements, et du maintien des situations acquises. On retrouve des grands principes du Droit : les

situations antérieures peuvent être maintenues, un délai peut être prévu pour leur modification…

Si une réglementation antérieure a permis de créer des droits acquis (par ceux aux profits

desquels on a créé ces droits), on ne pourra pas revenir dessus. On procédera pour l’avenir à une

modification de la réglementation.

C) La disparition des actes unilatéraux

Ex. Le nouveau règlement en vertu duquel on cessera le recrutement des professeurs

abroge un règlement antérieur.

On distingue deux situations :

➡La fin normale des effets d’un acte : de très nombreuses décisions administratives sont censées produire des effets pour un certain temps au delà duquel les effets disparaissent. Ex.

réglementation en matière de stationnement sur la voie publique pour une semaine. Le terme

extinctif est prévu par la décision elle-même.

De nombreux actes réglementaires prévoient un terme extinctif au-delà duquel l’acte cesse de

produire ses effets.

Cela ne vaut pas pour les actes individuels. Sauf obligation statutaire prévue par le loi, les

actes individuels ne peuvent pas être encadrés par un terme extinctif. On ne nomme pas un

fonctionnaire pour 3 ans, on n’accorde pas un permis de construire pour 2 semaines. Il y a toujours

des exceptions liées à la situation particulière (nomination d’un PR pour 5 ans, 9 ans pour un

conseiller au CC). Il y a aussi des limites de temps (retraite…). L’acte de nomination d’un

fonctionnaire ne prévoit pas de terme extinctif, qui anticiperait sur une certaine retraite.

⇨Quand il est réglementaire : en vertu d’une disposition expresse.

⇨Quand il est individuel : avec la fin de la situation (disparition de la personne, retraite…).

➡La fin anticipée : retrait et abrogation des actes administratifs.

D’un côté, l’action de l’Etat a besoin de pouvoir s’adapter à des situations nouvelles. On ne

concevrait pas une situation faisant prévaloir le passé sur le présent, sauf à vouloir maintenir une

action dans une tradition. Or, nous vivons dans des Etats qui conçoivent l’évolution humaine.

L’action des autorités étatiques doit pouvoir s’adapter à des situations présentes et imposer des

comportements pour l’avenir.

Cette action ne saurait être capricieuse : l’adaptation ne saurait être décidée de manière

autoritaire, au risque de tomber dans l’arbitraire, despotisme…

Les Etats d’aujourd’hui concilient l’adaptation de situations étatiques et le maintien de

situations acquises. On essaye de concilier la continuité de l’Etat avec l’intangibilité des situations

individuelles.

Autrement dit, les règles générales sont censées pouvoir évoluer, mais les situations

individuelles créées sur le fondement de règles générales doivent être maintenues lorsqu’au delà

d’un certain délai, elles sont acquises. Ce principe de continuité est une autre forme de la

« souveraineté de l’Etat ».

De l’autre côté, il y a le principe de l’intangibilité des situations individuelles, des droits créés.

Il faut parvenir à des règles qui concilient ces impératifs antagonistes d’adaptation et de

maintien. On dispose de 2 formes de décisions :

⇨L’abrogation : on supprime les effets d’un acte pour l’avenir. Abrogation législative : une nouvelle loi abroge la loi antérieure. Il n’est pas nécessaire que l’acte s’appelle « abrogation »)

⇨Le retrait de la décision administrative : l’Administration dispose du pouvoir de retirer une décision dont elle est à l’origine. Ce retrait produit un effet rétroactif, absolument équivalent à

l’annulation par le juge administratif d’une décision administrative. L’acte retiré par

l’Administration disparaît de l’ordre juridique comme s’il n’avait jamais existé. Compte tenu de la

force de ce retrait, les règles qui encadrent ce retrait sont assez strictes. L’Administration ne peut

pas retirer un acte n’importe quand. On a donc une autre distinction à laquelle on sera attentif :

la distinction entre les actes légaux/illégaux. Il peut paraître normal de retirer un acte illégal,

d’abroger un acte illégal. En revanche, il ne semble pas possible de retirer un acte illégal, mais il est

concevable d’abroger un acte légal pour en prendre un autre. Les règlements administratifs peuvent

être changés sans qu’ils soient illégaux.

Une autre distinction doit être prise en compte au moment de la conciliation : la différence

entre les actes individuels et actes réglementaires. Si on veut concilie l’adaptabilité et l’intangibilité

des situations acquises, on ne peut concevoir d’appliquer les mêmes solutions à des actes différents

(individuels et réglementaires). Les règles varient selon que l’acte est individuel et réglementaire, et

plus précisément selon qu’il a ou non créé des droits.

Comment définir un acte créateur de droits ? Il n’y a pas de droits sans obligation. Le JA est

souvent embêté lorsqu’il s’agit de définir un acte créateur de droits. 1984, conclusions : « Un acte

est créateur de droits si d’une part quelqu’un a avantage à son maintien, et si d’autre part vous [le

CE] estimez pouvoir lui reconnaître une stabilité limitant la possibilité pour l’Administration de le

remettre en cause » Cela est exprimé sous réserve que le JA dispose d’un large pouvoir

d’appréciation.

Autrement dit, un acte est dit créateur de droits par le juge s’il estime qu’un individu a

avantage à son maintien et qu’il faut le maintenir. Il n’y a aucune définition, mais un maintien au

cas par cas. Cela permet au JA de donner une liste d’exemples d’actes créateurs de droits. Rentrent

dans cette catégorie les nominations, promotions, décorations, autorisations de faire (conduire,

construire, démolir, exploiter…), attributions (subventions, biens, diplômes, titres, contrats…),

approbations (par une autorité, d’une procédure…). Ces droits sont concédés au demandeur de

l’acte.

Ces actes peuvent aussi parfois créer des droits au profit de tiers, c’est-à-dire des gens qui ne

sont pas destinataires de l’acte. Ils créent des droits au profit du destinataire, quand d’autres n’en

créent pas à son encontre, mais en créent au profit de tiers (décision de refus ne créant pas de droit

au profit du destinataire, mais ces refus créent des droits au profit de tiers). Cela va avoir des effets

sur les délais sur lesquels on pourra revenir sur un droit.

À l’opposé, on trouve les actes non créateurs de droits :

- obtenus par fraude (examen, concours…),

- qualifiés d’inexistants par le juge,

- actes se bornant à constater une situation,

- actes pécuniaires de liquidation d’une somme.

Il peut être retiré ou abrogé dans n’importe quelle situation (on ne touche pas à des situations

acquises).

Aucun acte réglementaire n’est créateur de droit en réalité.

En doctrine, on distingue les situations d’actes créateurs de droits acquis et les actes créateurs

de droits non acquis/précaires (qui ne confèrent pas de droits définitifs, de pure faveur comme les

autorisations de police, d’occupation du domaine public). Il faudrait distinguer les actes créateurs de

droits définitifs, non définitifs, et non créateurs. Cette distinction définitif/non définitif semble

inutile. Ces droits sont créés car l’autorisation est favorable, mais comme c’est une autorisation elle

peut toujours être abrogée sans que l’on porte atteinte à une situation individuelle. Il n’y a jamais eu

de droit créé au sens propre, et il n’y a pas d’obligation de l’Administration de revenir sur une

situation. Certains imaginent des droits sans obligations, ce qui sont des droits moraux.

On a alors : actes créateurs de droit (ayant une contrepartie qu’est l’obligation de

l’Administration de ne pas revenir sur une situation passée) et les actes non créateurs de droits.

La question de l’abrogation :

On distingue les actes réglementaires et les actes non réglementaires.

⇨L’abrogation des actes réglementaires est toujours possible, en vertu d’une JP constante qui est l’adaptation aux règlements administratifs un principe valant pour les lois (toujours

abrogeables). Deux arrêts : - CE, 25 juin 1954, Syndicat national de la meunerie à seigles, le

CE fait application du principe selon lequel un règlement peut toujours être modifié et nul n’a droit

à son maintien.

- CE sect., 27 janvier 1961, Sieur Vannier, dans lequel le CE

affirme que les usagers d’un SPA n’ont aucun droit au maintien de ce service, et qu’il appartient à

l’Administration de mettre fin à un tel service lorsqu’il l’estime nécessaire (avant même la durée

initiale). Principe reconnu par CC dans une décision du 27 juillet 1982 (82-142).

Les règlements sont ici légaux, conformes à la loi, que l’Administration peut modifier avant

leurs termes, sans que l’on puisse considérer un droit quelconque au maintien d’un règlement.

L’abrogation d’un règlement légal est toujours possible.

Il y a une obligation d’abroger les règlements illégaux en Droit administratif, résultant de l’art.

3 du décret du 28 nov. 1983. « Toute demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal (…)

doit être satisfaite ». Un décret est lui-même un règlement, et l’auteur de ce décret peut revenir

dessus en vertu de la norme selon laquelle nul n’a droit au maintien d’un règlement. Comment

imposer à l’Administration cette norme ? CE ass., 3 fév. 1989, Alitalia, où le CE élève cette norme

du décret de 83 au rang de principe (qu’il ne qualifie pas de Principe Général du Droit (PGD)), mais

c’est imposer que l’Administration ne pourra jamais revenir dessus sans se heurter à la censure du

JA (étant soumis à la loi, mais pas au décret !).

Deux motifs d’illégalité pour un règlement :

- Illégalité ab initio, initiale : avant cela, il existait une JP du CE complexe résultant de CE, 12

mai 1976, Leboucher & Tarendon, posant une obligation d’abroger un règlement qui était imposé à

l’Administration, lorsqu’elle était saisie par un particulier.

Plus tard, CE sect., 30 janv. 1981, Ministre du Travail c/ Sté Afrique Europe Transactions, le

CE posait la règle selon laquelle l’abrogation n’est plus obligatoire et devient une faculté lorsqu’elle

est demandée après l’expiration du délai de recours contentieux (c’est-à-dire au-delà du délai de 2

mai après la publication d’un acte réglementaire). L’abrogation n’est plus obligatoire. Un acte

réglementaire illégale, après 2 mois, pouvait être conservé dans l’ordre juridique administratif, et

pouvait même produire des actes individuels a priori eux-mêmes illégaux car produits sur le

fondement d’un acte illégal.

C’est pour en finir avec cette situation qu’on a introduit l’art. 3 du décret suscité.

- Illégalité résultant de circonstances de fait ou de droit :

Lorsqu’elle résulte de circonstances de droit, c’est l’illégalité résultant d’une modification de

la loi, ou d’une modification d’une norme internationale. Dans la mesure où les règlements

administratifs doivent respecter les lois/réglementations internationales, il est normal de pouvoir

modifier les textes pour les rendre conformes au textes hiérarchiquement supérieurs.

Lorsqu’elle résulte de circonstances de fait, c’est l’hypothèse qui résulte de la finalité qu’est

censée poursuivre le règlement. Pour qu’un règlement de police soit légal, il faut qu’il soit

nécessaire, que la mesure prise par l’autorité de police soit proportionnée aux finalités poursuivies.

Si la finalité disparaît, le règlement n’a plus de raison d’être. Il y a une illégalité à maintenir une

telle réglementation. Son abrogation est justifiée.

Cette construction du changement de droit ou de fait résulte de CE, 10 janvier 1930, Despujol,

à propos d’un arrêté de réglementation du stationnement (GAJA). Il a permis cette JP habile sur les

changements de circonstances.

Décret de 83 va bientôt disparaître. Le décret du 8 juin 2006 dispose que le décret du 28 nov.

1983 modifié est abrogé à compter du 1 er

juillet 2007. Cela ne veut pas dire que le contenu du

décret de 83 disparaît complètement. La loi du 12 avril 2000 a repris des choses, et la JP a érigé des

principes en PGD (obligation d’abroger des règlements illégaux, suite à l’arrêt Alitalita par ex.).

Les conditions pour l’abrogation d’un acte :

- L’Administration doit être saisie d’une demande,

- Par une personne ayant un intérêt à cette abrogation,

- La personne doit s’intéresser à l’autorité pouvant abroger le règlement (l’auteur du

règlement) afin de respecter le parallélisme des compétences. Le PM ne peut abroger un arrêté du

maire.

- En outre, l’Administration engage sa responsabilité pour faute si elle s’abstient d’abroger un

règlement illégal, que ce règlement ait été illégal dès l’origine, ou qu’il le soit devenu du fait d’un

changement de circonstances ou de droit.

Il y a une limite à ce pouvoir d’abrogation, une question récurrente à chaque abrogation d’un

acte réglementaire, car un acte réglementaire peut servir de fondement à un acte individuel : que

vont devenir les actes individuels produits sur le fondement du règlement ? Ils demeurent en tant

que tels (la nomination d’un fonctionnaire à un poste en vertu d’un règlement ne sera pas remise en

cause), car l’abrogation fait disparaître le règlement pour l’avenir. Tous les actes pris sur le

fondement de ce règlement dans le passé demeurent.

On s’oriente vers une remise en cause selon laquelle les actes réglementaires sont toujours

abrogeables, d’où la question de la sécurité juridique.

⇨La question de la sécurité juridique ?

Nouvel opium des juges, le principe de sécurité juridique vient du Droit communautaire qui

l’a associé avec un autre principe, qu’est le principe de la confiance légitime (ce principe vient du

droit allemand). Il a été explicitement consacré par CJCE, 4 juillet 1973, Westzicher, affaire 1/73,

puis un autre arrêt en 79.

Le principe de confiance légitime consiste en la norme selon laquelle l’Etat ne peut changer sa

réglementation sans tenir compte de la situation créée par un état du Droit antérieur. Cette

affirmation conduit la juridiction communautaire à envisager la possibilité pour un administré

d’engager la responsabilité d’un Etat :

- soit du fait d’un changement tellement fréquent de la réglementation qu’il ne serait plus

matériellement possible de s’y conformer (les entreprises ne peuvent plus se conformer),

- soit la responsabilité est engagée du fait d’une trop grande difficulté à saisir la

réglementation, à la comprendre, telle que les opérateurs économiques ne pourraient s’y conformer.

> Des mesures transitoires sont prévues par le droit communautaire avant tout changement de

réglementation, ce qui incite les Etats à réfléchir avant de changer leur réglementation.

Le revers du principe de la confiance légitime est le principe de la sécurité juridique. La

sécurité juridique ne consiste plus en la mise en œuvre de mesures transitoires, mais vise à préserver

les situations individuelles créées par la réglementation antérieure. Ce principe de la sécurité

juridique recouvre l’hypothèse de la rétroactivité en droit communautaire. La confiance légitime est

un verrou supplémentaire au principe de non rétroactivité.

La confiance légitime n’existe pas sous cette appellation en Droit français, bien qu’il y ait eu

des tentatives (TA Strasbourg, 8 déc. 1994, Entreprise de transport Freymuth) : L’administration

doit prévoir des mesures transitoires lorsqu’elle modifie la réglementation existante. La loi doit être

claire et prévisible du point de vue des juges constitutionnels, comme pour les juges administratifs.

On doit pouvoir prévoir une adaptation à la modification de la réglementation. Mais, ce jugement

du TA a par la suite été infirmé par la CAA Nancy, 17 juin 1999, Freymuth, qui ne suit pas le

jugement encore qu’elle ait eu une certaine velléité de le faire : on ne peut réunir les conditions de

la violation du principe de la confiance légitime. En revanche, le CE va par la suite mettre le

principe de confiance légitime sous le boisseau par CE, 9 mai 2001, Ministre de l’environnement c/

entreprise Freymuth. Le principe de confiance légitime n’est pas applicable en Droit interne, mais il

existe en Droit communautaire. Le CE ne peut l’ignorer. Depuis qu’il accepte de faire prévaloir le

Droit communautaire sur le droit interne, il peut se trouver contraint d’appliquer ce principe au droit

interne : les principes généraux du droit communautaire sont applicables dès lors que le droit

communautaire lui-même est applicable. Cela résulte de CE ass., 5 mars 1999, Rouquette.

L’Administration française doit elle appliquer une norme s’inspirant de ce principe ? Une

norme transitoire doit-elle être prévue pour ne pas porter atteinte aux situations antérieures ? Si le

principe n’est pas formellement appliqué, et rejeté en droit interne, il est évident que

matériellement, la norme selon laquelle une réglementation administrative ne peut intervenir sans

mesures transitoires existe depuis bien longtemps (CE, 1982, Compagnie des mines de Siguiri, où le

CE annule un retrait d’autorisation opéré dans des conditions abusives car des mesures transitoires

n’avait pas été prévues).

Récemment, le CE a consacré explicitement un principe de sécurité juridique : CE ass., 24

mars 2006, Capé MG (?). Tout cela résulte d’un corollaire de l’affaire Enron. Les conclusions

annoncent un grand bouleversement. La question est de savoir pourquoi le CE a appelé cela la

sécurité juridique, car cela s’appelle la confiance légitime en Droit communautaire. Mais,

l’entreprise rhétorique consistant à qualifier d’un autre terme un principe communautaire remonte

déjà à une dizaine d’années. Dans son rapport public de 2005, le CE avait proposé tout un rapport

relatif à la sécurité juridique et à la complexité du Droit. L’idée de sécurité juridique était

antérieure, car en 1995, le thème était revenu. L’expression de sécurité juridique n’est pas étrangère

au Droit communautaire, ainsi qu’au Droit européen (CJCE, 1972, ACNA c/ commission, 57/69, à

propos de l’exigence fondamentale de la sécurité juridique). CEDH, 1979, Marckx c/ Belgique,

la CEDH évoque un principe de sécurité juridique nécessairement inhérent au Droit de la

convention (CEDH) et au Droit communautaire. Dans cet arrêt du 24 mars 2006, le CE est saisi

d’un décret approuvant le nouveau code de déontologie applicable à une profession. Les requérants

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