Notes sur le régime des actes administratifs - 3° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur le régime des actes administratifs - 3° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur le régime des actes administratifs - 3° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Le principe de confiance légitime, L’abrogation des actes non réglementaires, Les règles r...
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contestaient ce décret, et notamment l’application de ce décret aux contrats en cours. Le CE a lui

aussi estimé que les perturbations excessives apportées aux relations contractuelles en cours par le

décret contesté étaient contraires au principe de sécurité juridique. Il n’a pas annulé le décret, mais a

posé un principe selon lequel « le pouvoir réglementaire doit édicter les mesures transitoires

qu’impliquent s’il y a lieu une réglementation nouvelle ».

Désormais, le pouvoir de modifier les actes réglementaires (jusqu’à présent formellement

illimité) est encadré pour des motifs de sécurité juridique. Derrière la sécurité juridique consacrée

par le CE, il n’y a rien d’autre que ce que d’autres appellent la confiance légitime.

Le principe de confiance légitime créerait un droit subjectif à une absence de réglementation,

à créer un droit subjectif à un particulier parce qu’il n’y a pas de réglementation. Ce ne serait pas

une garantie contre des changements de réglementations. L’explication est peu convaincante, car la

logique du principe même n’est pas reconnue. Il s’agit ici de garantir la modification des

réglementations applicables et de dénoncer l’inflation des réglementations. Mais, CJCE, 2005,

Alliance for Natural Health and others, 154/04. CJCE explique qu’un opérateur économique (=

entreprise) ne saurait faire valoir un droit acquis ou même une confiance légitime dans le maintien

d’une situation existante qui peut être modifiée par des actes pris par les institutions

communautaires dans le cadre de leur pouvoir d’appréciation.

Derrière le principe de confiance légitime, il n’y a pas de droit subjectif à une absence de

réglementation. Choisir la sécurité juridique, c’est une forme de nationalisme juridique et une forme

pour le CE de préserver son autonomie, en décidant que le principe de confiance légitime

s’appliquera quand le Droit communautaire est applicable. Le juge français reste maître du principe

dans le cadre du droit interne. C’est un moyen d’organiser les rapports entre le droit international et

le droit interne. L’articulation entre le droit international/communautaire et le droit interne sont

plutôt monistes. En réalité, dès que les juges le peuvent, ils organisent un dualime, séparer les 2

sphères.

Le Droit administratif consacre un principe de sécurité juridique, qui n’est rien d’autre que la

confiance légitime du Droit communautaire, pour remédier à la complexité du Droit, ce qui est

paradoxal.

➡L’abrogation des actes non réglementaires.

Le problème majeur est le problème de la création des droits, et la grande distinction à

laquelle on se rapporte (summa divisio) est à établir entre les actes créateurs de droits et les actes

non créateurs de droits.

⇨L’abrogation des actes non réglementaires créateurs de droits : ces actes ne sont en principe jamais abrogeables, parce que précisément ils créent des droits. Cela est particulièrement vrai des

actes non réglementaires qui sont en outre parfaitement légaux. Ces actes légaux sont protégés par

le principe de l’intangibilité des situations individuelles. Mais, il existe un moyen de neutraliser ce

principe et d’abroger un acte créateur de droits non réglementaire sans le dire : c’est l’hypothèse de

l’acte contraire. Ex. la révocation du fonctionnaire (pas d’effest pour le passé, mais pour le futur, et

c’est un acte contraire à sa nomination). Dans la mesure où les effets valent pour le futur, c’est une

abrogation. Cet acte devra être motivé, en vertu de la loi de 1979, car il est défavorable.

Pour les actes illégaux, la solution est différente : ils n’ont pas de raison de rester dans l’ordre

juridique. Mais s’ils créent des droits, il faut préserver les situations individuelles. On va trancher à

l’aide d’un critère purement temporel : ces actes individuels créateurs de droits et illégaux peuvent

être abroger dans le délai du recours contentieux, mais pas au-delà. Au-delà du délai de recours, on

considérera que la situation individuelle est acquise et qu’elle ne peut plus être remise en cause.

⇨Enfin, pour les actes non créateurs de droits, il n’y a aucune situation à préserver. L’abrogation est donc toujours possible, mais peut être en outre obligatoire dans certains cas,

notamment lorsque l’Administration est saisie d’une demande d’abrogation d’un acte non

réglementaire, non créateur de droits et illégal (à la condition que l’illégalité soit constatée !). Cela

résulte de CE sect., 30 nov. 1990, Association Les Verts.

➡Les règles relatives au retrait.

Il faut envisager la décision de légalité d’un retrait avec une certaine délicatesse, le retrait

étant rétroactif. Le retrait est « consolateur et consolidateur » (P. Délvolvé). L’acte, en dépit de son

illégalité, doit être maintenu, car la situation créée est acquise.

⇨Peut on retirer un acte légal ? Il n’a aucune raison d’être retiré, mais certains aménagements sont prévus : on a établi une distinction.

- Actes créateurs de droits : lorsqu’il est légal, il ne peut être jamais retiré pour simple

opportunité (CE sect, 21 mars 1947, Mlle Ingrand, à propos d’un acte ayant rapporté une mesure

disciplinaire, & CE sect, 13 nov. 1981, Commune de Houilles, où le maire ne peut retirer un arrêté

ayant créé des droits au profit de l’intéressé et qui n’est pas illégal). Le retrait est possible si :

* Une disposition législative l’autorité, l’Administration étant soumise à la loi, si

la loi autorise le retrait, l’Administration doit le faire.

* S’il existe une demande de l’intéressé, et à condition que le retrait de cet acte

légal créateur de droits ne porte pas atteinte aux droits des tiers (CE sect., 23 juillet 1974, Ministre

de l’Intérieur c/ M. Gay, l’auteur d’une décision ayant créé de droit ne peut la rapporter, que si elle

ne porte pas atteinte aux droits des tiers).

- Actes non créateurs de droits : la JP admet volontiers le retrait pour simple

opportunité. Cela résulte de CE sect., 27 juin 1947, Société Duchet et Cie. Mais, pour ces actes non

créateurs de droits, on opère une distinction :

* Les actes non réglementaires, individuels : ils peuvent ne pas avoir créé de droits

pour l’avenir, mais avoir créé des droits pour le passé (ex. autorisations précaires et révocables ;

nomination à la discrétion du Gouvernement). Cela ne prévoit pas de pouvoir rester en place pour

« x » années. Des droits sont créés en matière de retraite. Le retrait et la disparition rétroactive de

l’acte le fairait disparaître dans le passé. Il est créateur de droits jusqu’à son extinction. Lorsque

l’acte créé des droits pour le passé mais pas pour l’avenir, seule reste la possibilité d’une

abrogation.

* Les actes réglementaires : même lorsqu’ils sont légaux, ils peuvent être retirés

pour opportunité à la condition qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une application, servi de fondement à

des décisions individuelles. Alors, la disparition de ces actes rétroactivement fairait disparaître tous

les actes individuels produits sur le fondement de cet acte réglementaire. Ainsi, le règlement des

examens ne pourrait être retiré au mois de janvier, dès lors qu’il y a application par des situations

individuelles.

Un acte non réglementaire peut ne pas avoir créé des droits au profit du destinataire mais au

profit des tiers : le retrait de permis de construire. L’acte ne peut plus être retiré, car il a créé des

droits au profit de tiers.

⇨Les actes illégaux : pour les actes illégaux, on distingue :

- Actes illégaux non créateurs de droits : peut être retiré à toute époque sous réserve des

droits des tiers. Il faut se méfier de ces actes non créateurs de droits au profit de leur destinataire

principal. Il est illégal, ne créé pas de droits, il n’y a pas à le maintenir.

- Actes illégaux créateurs de droits : on a longtemps vécu sous l’empire de CE, 3 nov.

1922, Dame Cachet, où la solution était complexe. L’Administration ne pouvait retirer à l’époque

un acte créateur de droit illégal que si les délais de recours n’étaient pas expirés. Cette solution

pouvait apparaître simple sur le papier, mais en réalité se posait une question qui était de savoir

quand commence à courir le délai de recours (2 mois).

* Le délai commence-t-il au jour de la notification de l’acte ? Il ne court qu’au

regard du destinataire dans ce cas-là. On ne tient pas compte des tiers dans cette hypothèse.

* Doit-on considérer que le délai commence à courir au jour de la publication d’un

acte, ce qui permet l’information des tiers. L’Administration ne notifiera alors plus rien…

Le CE a adopté une nouvelle solution : CE, 6 mai 1966, Ville de Bagneux, où le CE

admettait que l’Administration pouvait retirer à toute époque une décision illégale créatrice de

droits si cette décision bien que notifiée n’a pas été encore publiée et donc n’a pu créer de droits au

profit des tiers. Cette solution avait l’avantage qui était de permettre à l’Administration de revenir

sur une situation individuelle, mais elle laissait le destinataire de l’acte dans une grande indécision.

Il y avait une atteinte à la sécurité juridique dans le sens de la non rétroactivité d’un acte

administratif. Si on peut revenir sur une décision notifiée mais pas publiée, on peut considérer que

le droit n’est jamais acquis ! L’Administration prend parfois ses aises : CE ass., 24 oct. 1997, Mme

de Laubier, dans lequel l’Administration avait retiré un acte illégal dans les délais du recours

(conformément à la JP Cachet), mais qui n’avaient pas commencé à courir car l’Administration

elle-même avait en réalité empêché que ce délai ne commence à courir. L’Administration a tenté de

jouir de sa propre turpitude, ce qui est interdit, ce qui interdit.

La question du délai du recours et du délai de retrait devait être distinguée ! Pour éviter que ne

se prolongent des décisions d’indécision, et afin une bonne fois pour toutes de permettre aux

destinataires d’une acte créateurs de droit à quoi s’en tenir, il fallait séparer le délai du recours du

délai du retrait. CE ass., 26 oct. 2001 fait cela, M. Ternon (GAJA), arrêt qui introduit une rupture

entre le délai du recours et le délai du retrait, et qui abandonne la logique des arrêts Cachet et

Laubier. Le CE pose en principe que sou réserves de dispositions législatives ou réglementaires

contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, « l’Administration ne peut

retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits si elle est illégale que dans le délai de 4

mois suivant la prise de cette décision ». Le délai de 4 mois correspond au double du délai du

recours contentieux (2 x 2 mois), il est purement arbitraire. L’expression « prise de décision » est

complexe : on ne parle plus de notification/publication. Il en ressort :

1/ L’Administration peut revenir sur une décision illégale au delà du délai de 2 mois, et peut si

elle en était informée (d’un recours exercé par un administré) encore éviter un recours contentieux

en retirant son acte, avant que l’affaire ne soit portée devant le JA. On concilie l’autonomie de

l’Administration avec le principe de bonne administration de la justice administrative.

2/ Le point de départ du délai commence avec la prise de décision, ce qui laisse entendre qu’il

faut se référer à la date de la signature de l’acte lorsqu’il est signé, et s’il ne l’est pas, à une

matérialisation quelconque de cet acte, voire à son expression orale si la décision a été prise

oralement.

3/ Une fois expiré le délai de 4 mois, il est évident que l’Administration ne pourra plus retirer

une décision créatrice de droits illégale.

L’arrêt Ternon apporte beaucoup de clarté et de systématicité, mais maintient une règle

évidente : le destinataire de l’acte comme les tiers disposent toujours de 2 mois pour contester un

acte illégal créateur de droits, après la notification pour l’intéressé, ou la publication pour les tiers.

C’est un moyen de concilier les droits individuels créés par une décision, même illégale, et

l’illégalité qui suppose le retrait d’une décision illégale, et la continuité et le bon fonctionnement du

service. Au-delà de 4 mois, une décision créait ses droits définitivement. Lorsqu’elle est illégale,

l’Administration peut rattraper l’erreur, pour éviter un contentieux, ce qui soulage par ailleurs le JA.

Ternon ne fait pas disparaître la JP antérieure. La distinction du délai de recours pour les

destinataires directs de l’acte et pour les tiers demeure évidemment.

- Le destinataire direct de l’acte administratif dispose d’un délai de recours de 2 mois, après la

notification de l’acte.

- Pour les tiers, le délai est aussi de 2 mois, mais après la publication de cet acte, car les tiers

ne peuvent être informés de la décision qu’une fois cette décision publiée.

Dans ces conditions, la sécurité juridique des destinataires est acquise à l’égard de

l’Administration, c’est-à-dire que le destinataire lui-même sait à quoi s’en tenir vis-à-vis de

l’Administration dans le délai de 4 mois, ou dans le délai du recours, mais il lui reste toujours le

délai qui court auprès des tiers, puisque les tiers disposent d’un délai de recours ne correspondant

pas systématiquement au délai du recours le concernant lui. La date de notification ne correspond

pas nécessairement à la date de publication.

La sécurité juridique est relative, mais c’est parce qu’on cherche à protéger les droits des tiers.

L’Administration ne peut se fonder sur la date de la publication pour le retrait, et donc reculer

comme avant Ternon le terme d’un retrait éventuel d’une décision illégale. Elle ne peut le faire

parce que Ternon prévoit explicitement que le délai du retrait commence au jour de la prise de

décision.

La situation d’un acte illégal ou créateur de droit s’est améliorée par rapport à ce qui existait

auparavant. Ternon n’abolit pas les droits des tiers, ni l’incertitude juridique pouvant en résulter.

Ternon doit beaucoup à la loi du 12 avril 2000 sur les relations entre les usagers et

l’Administration venue mettre de l’ordre dans les délais de recours de décision, en clarifiant que le

délai de 2 mois était impératif, que le silence valait rejet… Ternon a aussi subit une évolution,

notamment en matière de décisions créatrices de droits. En vertu d’un arrêt CE sect., 15 oct. 1976,

Buissière, il était acquis que les décisions recognitives (c’est-à-dire par laquelle l’Administration se

borne à reconnaître une situation constituée, par ex. des droits préexistants, ou alors des décisions

conférant un avantage sans que l’Administration ne puisse exercer un pouvoir d’appréciation à

l’égard du bénéficiaire de cet avantage) étaient considérées comme ne conférant en elles-mêmes

aucun droit. Elles se contentaient de reconnaître un droit conféré par une autre décision, mais la

décision elle-même ne créait par elle-même aucun droit. Dès qu’elle était illégale, cette décision

recognitive pouvait être retirée à tout instant.

Ex. de décision recognitive : les décisions purement pécuniaires, par laquelle l’Administration

accorde une prime à un fonctionnaire, mais qui ne dépend pas des qualités des fonctionnaires, une

prime purement statutaire, qui est prévue par le statut qui régit le poste occupé par tel fonctionnaire.

Cette décision n’est pas considérée comme créatrice d’un droit : elle s’attache au statut, elle est

« purement réglementaire ».

Récemment, dans un arrêt 6 nov. 2002, Mme Marguerite Soulier, où Mme Soulier bénéficie

d’un avantage financier illégal, et que l’Administration le lui ayant accordé a décidé de retirer 10

mois après son octroi. Or, les premiers juges ont considéré que la décision était recognitive, que la

prime s’attachait au statut et non pas à la qualité de la personne. Et que, bien qu’illégale, elle

pouvait être retirée au-delà du délai de recours, et du délai de retrait. Le CE fait une analyse

différente : il juge que, « une décision administrative accordant un avantage financier créé des droits

au profit de son bénéficiaire, alors même que l’Administration avait l’obligation de retirer cet

avantage. (…) En revanche, n’ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation

de la créance née d’une décision prise antérieurement. »

En l’espèce, la décision d’accorder une prime à Mme Soulier est considérée comme entrant

dans la catégorie des décisions procurant un avantage que l’Administration a l’obligation de refuser,

mais elle est créatrices de droits et ne peut être retirée que si elle est illégale, dans un délai de 4

mois. La décision de retrait d’une décision accordant une prime elle-même illégale est illégale.

Mme Soulier retrouve donc sa prime retirée. Cette prime ne peut être qu’abrogée pour l’avenir.

Soulier ne vient pas ruiner Ternon, mais révèle une préoccupation louable voulant cerner les

décisions créatrices de droit, en essayant de préserver au mieux les droits des tiers lorsqu’ils

bénéficient d’avantages. Cela impose à l’Administration de réfléchir à 2 fois avant d’accorder cet

avantage en question.

Il en est fini de la catégorie des décisions recognitives. Elle ne contient plus que les décisions

procédant à une liquidation d’une créance, c’est-à-dire au paiement matériel de cette créance

(présupposant la décision de procéder à cette liquidation, donc d’octroyer une prime). Les décisions

recognitives restent des décisions de pure exécution d’autres décisions elles-mêmes créatrices de

droit.

Ultime question, le délai de retrait de 4 mois posé par cet arrêt s’impose-t-il à l’Administration

lorsque c’est le bénéficiaire de la décision qui demande le retrait d’une décision créatrice de droits à

son profit ? CE, 13 novembre 2006, France Télécom, 270-536 répond par la négative.

L’Administration peut légalement retirer une décision sur demande du bénéficiaire au-delà du délai

de 4 mois, suivant son adoption, dès lors que la décision n’a pas créé de droits au profit des tiers. Le

problème juridique qui s’est posé est que : puisque le monsieur a refusé une proposition de

reclassification, France Télécom demandait le payement à ce monsieur de sommes qu’il n’aurait

jamais dû percevoir puisqu’il était nommé dans un corps, où il n’est pas allé. Le monsieur a

juridiquement demandé le retrait d’une décision dont il a bénéficié. Ce retrait pouvait être prononcé

au-delà de la décision de retrait. L’agent devra payer le somme à France Télécom.

⇨Les décisions implicites : le silence gardé par l’Administration équivaut à une décision de rejet d’une demande. Le principe est posé par l’art. 21 de la loi du 12 avril 2000.

Cette décision implicite de rejet est considérée comme acquise au-delà d’un délai de 2 mois

qui suivent la réception par l’Administration d’une demande formulée par un administré.

Exception : CE sect., 14 décembre 1969, Sieur Eve, à propos d’une autorisation de cumul

d’exploitations agricoles. La loi de 62 applicable en l’espèce prévoyait qu’à défaut d’une décision

expresse, le refus du préfet dans un délai de 2 mois valait acceptation d’une demande. Autrement

dit, la loi prévoit explicitement dans cette affaire que le silence vaut acceptation, au-delà du délai de

2 mois. Le CE a considéré qu’une fois passé ce délai de 2 mois, l’Administration était désaisit,

qu’elle ne pouvait plus retirer sa décision, et qu’en outre on n’a pas ici la question des droits des

tiers, puisqu’étant implicite, elle n’a jamais été portée à la connaissance des tiers.

En cas d’exception prévue par la loi, le silence peut valoir acceptation. Dans ce cas, la loi

postérieure s’appliquera, qui déroge à la loi antérieure, mais une fois l’acceptation formulée

implicitement par l’absence de réponse, l’Administration ne peut revenir sur sa décision.

En revanche, l’Administration retrouverait son pouvoir de retirer la décision, si le texte

dérogeant au principe valant rejet ajoutait en outre que l’Administration doit publier sa décision. Il

faut un acte de publication pour que le délai de recours des tiers court. L’Administration dispose à

nouveau d’un pouvoir de retrait. Cela résulte de CE ass., 1 er

juin 1973, Ministre de l’Equipement c/

époux Roulin. Ces solutions de la JP sont consacrées par l’art. 23 de la loi du 12 avril 2000.

§ 2 : L’effectivité – le problème de l’exécution forcée (effets matériels d’une décision)

A) La sanction de l’inexécution

Par « inexécution », on entend l’inexécution d’une décision par les administrés. La

question qui se pose est de savoir si l’Administration dispose d’armes d’exécution effective de ses

décisions par les administrés. Autrement dit, dans quelle mesure peut-elle recourir à la force pour

obtenir l’exécution de ces décisions.

Si les décisions administratives jouissent du privilège du préalable, si elles ont un caractère

exécutoire, si ce caractère est une règle fondamentale de Droit public, il ne correspond pas à une

privilège général d’exécution forcée d’une décision. La JP administrative considère en effet qu’il y

aurait trop de risques à reconnaître à l’Administration un pouvoir d’exécution d’office, d’exécution

forcée, d’exécution par la force, des décisions de l’Administration. Autrement dit, l’Administration

ne peut pas se faire justice elle-même. TC, 2 déc. 1902, SCI de St. Juste (GAJA), conclusions

Romieu.

Mais alors, de quoi dispose l’Administration ?

Elle bénéficie de poursuites pénales, et d’un pouvoir de sanction administrative.

➡Les poursuites pénales :

En cas d’inexécution de sa décision, l’Administration pourra activer la justice pénale et

exercer un recours auprès de l’autorité judiciaire afin de requérir une sanction pénale, et de solliciter

au besoin l’autorisation de recourir à la force publique.

Cela évidemment, sous réserve que la loi n’a pas explicitement conféré à l’Administration un

pouvoir d’agir par elle-même (cf. exécution forcée plus bas).

S’il n’y a pas de loi supposant l’exécution forcée, l’Administration doit recourir à la sanction

administrative.

➡Les sanctions administratives : elles suppléent parfois les poursuites pénales, et s’y ajoutent parfois. Elles sont très en vogue, beaucoup de textes législatifs reconnaissent le pouvoir d’infliger

des sanctions. Le terme « sanctions » est très ambigu :

⇨Les sanctions au sens métaphorique : la recommandation, l’observation, la mise en garde, que l’Administration peut porter à la connaissance d’un administré, et pouvant aller jusqu’à des

mises en demeure, des injonctions de faire ou de ne pas faire. Ces décisions là ne sont pas encore

réellement des sanctions au sens étroitement juridique du terme.

⇨ Les sanctions juridiques sont : les blâmes, les suspensions, les interdictions d’activités, les retraits d’autorisation et d’agrément, les sanctions pécuniaires, les amendes.

Ces sanctions, prévues par des textes, sont assez efficaces. Elles sont prononcées par les AAI.

Elles relèvent du pouvoir exécutif, mais elles sont indépendantes et n’en relèvent pas. CE sont des

êtres hybrides créés dans les années 70 (cf. CNIL, CADA). On voulait désigner par là des services

ministériels externalisés. Ces AAI n’ont pas toutes la personnalité juridique. Rares sont celles qui en

jouissent. Elles sont censées exercer leurs pouvoirs indépendamment du ministre du secteur dont

elle relèvent, et du PM, même si elles sont composées par l’exécutif et que des gens bien vus du

pouvoir y siègent. Infligent des sanctions le Conseil de concurrence (1986), qualifié

d’organisme administratif par le CC en 1987, doté du pouvoir de prononcer lui-même des

condamnations pécuniaires, avec des montants importants.

La commission bancaire, autre AAI, peut prononcer des sanctions.

Le conseil des marchés financiers, la CNIL, le CSA, ont un pouvoir de sanction pécuniaire,

dont on dit qu’elles sont très lourdes.

L’autre question qui se pose est de savoir si ces AAI sont des juges, ou disposant d’un pouvoir

plutôt réglementaire ? Les juridictions, CE comme c. cass., considèrent que l’exercice de ce pouvoir

de sanction, même s’il n’est pas expréssément qualifié de pouvoir judiciaire par la loi, donne lieu à

des décisions qui sont réputées être prises par des tribunaux. Elles agissent comme des tribunaux, au

sens de l’art. 6, § 1 er

de la CEDH. L’intérêt d’une telle qualification est pour la c. cass. et le CE

d’avoir considéré que ces AAI siégeaient en qualité de tribunaux est que l’on pouvait conserver les

garanties des justiciables et reconnaître ces garanties à cela même qu’il font l’objet des sanctions

prononcées par ces AAI. Ces qualifications résultent de CE sect., 20 oct. 2000, Sté Habib Bank Ltd.,

ou CE sect., 22 nov. 2000, Sté Crédit Agricole indo suez Chevreux, ou 4 février 2005, Sté GST

Gestion et autres. La commission bancaire agit en qualité de tribunal et peut se voir opposer le

respect de l’art. 6, § 1 er

de la CEDH. La reconnaissance d’un pouvoir de sanction ne viole pas

quelque peut la règle de la séparation des pouvoirs. Mais, le CC ne juge pas de la même façon, 28

juillet 1989, 89/260. Le CE a suivi cette décision, CE, 30 juillet 2003, Sté Dubus.

La superposition de sanctions administratives à des sanctions pénales ne conduit pas

l’Administration à des sanctions disproportionnées, en vertu de l’art. 8 de la DDHC (peines

strictement et évidemment nécessaires). Ce qui vaut pour la loi vaut pour des décisions

administratives (cf. décisions de police + contrôle de la proportionnalité).

Le CC a encadré ce pouvoir en prévoyant certaines garanties :

- Une peine ne peut être infligée qu’à la condition que soit respecté le principe de légalité et de

nécessité des délits et des peines,

- Le principe de non rétroactivité de la loi pénale, lorsque cette dernière est plus sévère,

- Le respect des droits de la défense, exigence des droits de la défense qui « s’étend à toute

sanction ayant le caractère d’une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à

une autorité non juridictionnelle ».

Cela résulte de CC, 25 février 1992, n°92/307.

L’Administration n’a pas le pouvoir de se faire justice elle-même. Elle est tenue d’utiliser les

procédures ordinaires (poursuite pénale, sanctions administratives), mais il est des cas où le recours

à la force est possible.

B) Le recours à la force

On distingue 2 hypothèses :

➡ Le recours n’est pas autorisé, mais le Droit s’applique et limite l’action de l’Administration :

Elle engage dans ce cas sa responsabilité. Elle commet une illégalité, car elle ne dispose pas

du pouvoir qu’elle met en œuvre. La question qui se pose n’est pas de savoir si ce recours est

illégal, mais de savoir quel juge sera compétent pour juger l’Administration, l’illégalité, et la

condamner à réparer la faute commise. On distingue de nouveau 2 situations :

⇨Le recours à la force non autorisée est illégal et n’a pas porté atteinte à une liberté fondamentale ou au droit de propriété : Le juge compétent est le JA. Arrêt de référence : CE, 21

juillet 1949, Wolff.

⇨L’exécution forcée (= recours à la force) viole un droit de propriété ou une liberté dite fondamentale : l’Administration a commis une voie de fait. Elle entraîne immédiatement la

compétence du JJ.

Il y a le référé des libertés (procédures refondues depuis 2000) pour une décision portant

atteinte à une liberté fondamentale (liberté d’aller et venir, de s’exprimer…). Les voies de fait

disparaissent. La JA préfère reconnaître la mise en cause d’une liberté fondamentale et préfère

suspendre la décision, que de se déclarer incompétent ce qui entraîne la compétence du JJ.

L’Administration, avec les voies de fait, agit en dehors de tout cadre juridique et se comporte

comme une personne privée. L’acte qu’elle commet est tellement grave qu’elle ne relève plus du JA

mais du JJ, l’idée étant que la JA ne peut plus être compétent car il n’est plus face à une

administration mais face à une Pprivée ayant utilisé la force à des fins strictement personnelles.

➡Le recours est autorisé sous certaines conditions : c’est le recours à la force sur habilitation. C’est une des exceptions (lorsque l’Administration ne recourt pas du pouvoir de recourir à la force)

prévue soit par une Loi, soit par la JP.

⇨Il y a en effet des lois qui dans certains cas prévoient des exceptions à l’interdiction d’utiliser la force pour l’Administration. On ne peut pas faire une liste exhaustive de toutes les

hypothèses législatives autorisant l’Administration à recourir à la force. Certaines lois ont un

caractère conjoncturel évident, n’ont une application que temporaire (loi du 19 janvier 1943 sur la

répartition des produits industriels sous le corporatisme de Vichy, et l’Administration disposait en

vertu de la loi du pouvoir d’exécuter de manière forcée certaines décisions impératives qu’elle

pouvait prendre, comme contraindre de transférer des stocks de textile d’une entreprise à une autre).

D’autres lois ont connu des applications plus durables.

Ex. loi du 29 décembre 1892 sur l’occupation de terrains privés, en vertu de l’exécution de

travaux publics, autorisant des agents de l’Administration à pénétrer sur des terrains privés dans

autorisation de la part des propriétaires.

Ex. en matière de la construction et d’habitation, le code de construction et de l’habitation

habilite des agents de l’Administration à faire exécuter des travaux d’office, en cas d’inexécution

par le propriétaire. D’où les arrêtés de péril du maire pour des travaux de consolidation. C’est une

exécution forcée : on dispose du bien du propriétaire sans son consentement. Il n’y a pas de voie de

fait, en vertu de la loi elle-même.

Ex. loi de 1906 autorisant les agents à disposer des terrains privés pour installer les lignes

électriques.

L’Administration peut prendre des décisions unilatérales se rattachant à des droits individuels.

Ce sont des PPP. L’une des PPP est le pouvoir de disposer du bien d’autrui, au nom de l’intérêt

général. Dans ce cadre, l’Administration a le pouvoir d’exécuter sa décision sans le consentement.

Exécutoire ici, s’entend comme exécution d’office, exécution forcée (cf. arrêté de péril).

⇨Les exceptions admises par la JP, de 1902 (Romieu). Le TC, puis le CE et la JP en général, ont admis un pouvoir d’intervention au profit de l’Administration en dehors de tout texte légal

habilitant l’Administration. Ce pouvoir est subordonné à des conditions strictes.

- L’urgence : Ces conditions tiennent à la gravité de la situation, qui exigerait une action

immédiate de l’Administration, ce qui suppose que l’Administration ait constaté une urgence,

susceptible de contrôle par le JA.

Ex. réquisition d’immeuble de 1939 à 45, où le JA a considéré que les réquisitions étaient

justifiées par une urgence (CE sect., 18 janvier 1946, Agence Brad).

Ex. prise de possession d’une habitation vacante pour y loger une famille expulsée en plein

hiver (TC, 23 mars 1950, Martin-Rouilmas).

L’urgence n’est pas constatée, et ne justifie pas une réquisition d’immeuble, lorsque la famille

privée de logement du fait d’un incendie s’est vue offrir par l’employeur du sinistré un appartement

de rechange (1957).

La première condition est l’urgence, qui est contrôlée par le JA ! Le JA cherche à savoir si la

décision est proportionnée à la finalité poursuivie.

- L’absence de toute autre sanction légale : cette hypothèse est le produit de Romieu

(SCI St. Juste). Il imaginait le cas où une loi pourrait ne pas être exécutée au motif que le législateur

aurait omis une condition de l’application de la Loi, et not. si le législateur a omis des sanctions

adéquates dans la loi elle-même. L’Administration ne dispose pas d’un moyen de contraindre : la

question est de savoir si elle peut elle-même compléter la loi en procédant éventuellement à une

exécution forcée. Romieu, immédiatement, affirme que la force doit rester à la loi et qu’il serait

dangereux de reconnaître à l’Administration le pouvoir de pallier la lacune législative d’elle-même.

En même temps, il faut pouvoir agir sans être tenu à un débat législatif (long sous la III République,

et à l’issue improbable). Le juste milieu serait de donner à l’Administration une possibilité

d’intervention, pour exécuter la loi, sans glisser vers l’arbitraire. Romieu envisage alors 4

conditions susceptibles de permettre à l’Administration d eprocéder à l’exécution forcée d’une

décision en l’absence de sanctions légales :

* Il faut qu’il n’y ait pas de sanction adéquate, « le contrôle de l’Administration ne

pourrait être licite qu’à la condition d’être l’ultima ratio à défaut du moyen normal qui est

l’application de la loi par le juge pénal » : l’Administration peut utiliser la force en cas d’absence de

sanctions pénales prévues par la loi. Mais, l’absence de sanctions civiles est aussi visée. CE précise

qu’il ne fallait pas se limiter à l’absence de sanctions pénales.

> En cas d’éventuelles procédures au civil engagées par l’Administration,

alors elle ne disposait plus du pouvoir de procéder à l’exécution forcée de sa décision (CE, 17 mars

1911, Abbé Bouchon, à propos de l’expulsion d’un presbytère).

> Si des sanctions administrations sont autorisées par la loi,

l’Administration est privée du pouvoir d’exécuter sa décision (CE, 23 janvier 1925, Alban).

* Il faut qu’il y ait lieu à exécution forcée : l’Administration doit avoir rencontré

une résistance de la part des administrés. Il faut répondre à une nécessité et ne pas utiliser la force

par mauvaise volonté.

* Il faut que l’opération administration pour laquelle l’exécution forcée est

nécessaire trouve sa source dans un texte de loi. Il faut qu’elle mette en œuvre un pouvoir qui lui a

été reconnu par la loi. Il faut qu’elle agisse au plan intellectuel dans un cadre légal.

* Il faut que les mesures d’exécution forcée soient proportionnées. Ces opérations

doivent tendre uniquement à la réalisation d’une opération prescrite par la Loi, au risque de verser

sinon dans la voie de fait, comme c’était le cas à propos de la saisie de journaux (TC, 8 Avril 1935,

Action Française (GAJA)).

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