Notes sur les modes de cession forcée des biens - 1° partie, Notes de Droit Administratif. Université de Nantes
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur les modes de cession forcée des biens - 1° partie, Notes de Droit Administratif. Université de Nantes

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Notes de droit administratif sur les modes de cession forcée des biens - 1° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: le caractère inviolable et sacré du droit de propriété, les modes d'exécution forcée, l...
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LES MODES DE CESSION FORCEE DES BIENS

En gros l'expropriation et la réquisition.

l'Administration va agir par voie d'autorité pour attenter à la propriété d'autrui.

Si les personnes publiques bénéficient des modes d'acquisition ordinaire, elles ont en plus la possibilité de surmonter le non vouloir !

Il s'agit de procédures de contraintes qui sont inévitables, pas de système juridique sans expropriation, mais en même temps cette procédure de violence porte sur la propriété que la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen proclame comme étant un droit inviolable et sacré.

Il faut comprendre que ce lien entre propriété individuelle et la liberté individuelle est très grand. Pour que la liberté affirmée ait une réalité il faut que le propriétaire puisse pleinement exercer cette propriété.

Cette propriété est une Liberté Publique avant tout !

Dans sa décision de 1982, à propos des lois de nationalisation, le Conseil Constitutionnel a rappelé le caractère inviolable et sacré du droit de propriété.

L'expropriation comme la réquisition présentent le caractère d'être des procédures de contraintes, des procédures autoritaires.

Elles vont avoir une contrepartie indemnitaire.

Ces procédures doivent comporter des garanties.

En revanche ces deux procédures se distinguent :

L'expropriation est toujours ouverte ce qui signifie que les personnes publiques disposent de cet outil de contrainte.

Au contraire la réquisition doit être ouverte (ou jaune…) c'est-à-dire que la nécessité de réquisitionner doit être constatée par décret, pour un objet déterminé, pour une durée déterminée.

Si l'objet de la réquisition et de l'expropriation est immobilier, celui de la réquisition est plus large.

L'expropriation porte toujours sur un immeuble (sauf les brevets intéressants la défense nationale qui peuvent être expropriés).

La réquisition va porter sur des meubles, immeubles et même des services.

Mais ces deux modes ne sont pas les seuls modes d'exécution forcée :

Il faut rapprocher du droit de préemption :

Procédé de droit privé. L'acquéreur est imposé, il est privilégié de part ce droit de préemption.

Droit repris par le Droit Administratif sur une grande échelle et nombreuses sont les hypothèses dans lesquelles une personne publique est titulaire d'un droit de préemption.

Des Etablissements publics se sont vus dotés de ce droit de préemption.

Plus généralement, le droit de l'urbanisme a permis de prévoir des zones dans lesquelles toutes les aliénations seraient soumises au droit de préemption de la commune : Donc pas de vente sans déclaration d'intention d'aliéner faite à la mairie.

On se trouve dans des situations où il y a concurrence de droit de préemption entre les personnes publiques.

Droit de rétention :

Notamment en matière de vente à l'étranger.

Bref ces procédés visent à constituer des propriétés publiques.

CHAPITRE UNIQUE : L'EXPROPRIATION POUR CAUSE D'UTILITE PUBLIQUE

SECTION I : LES BASES DE L'EXPROPRIATION

I- L'apparition historique de ces principes

Principes rattachés à la définition de l'expropriation.

Expropriation pour cause d'utilité publique : C'est une opération de puissance publique. Opération de puissance publique qui a un objet et un destinataire, un propriétaire immobilier qu'on va priver de sa propriété.

Expropriation qui n'est possible QUE pour un motif d'Utilité Publique et d'autre part qu'à titre indemnitaire.

« Une juste et préalable indemnité »

L'opération est une atteinte à une liberté publique : Donc en regard de l'expropriation on va trouver des exigences constitutionnelles, conventionnelles qui veulent que la procédure soit strictement organisée et qu'elle permette de s'exprimer.

Dès le 18ème siècle on s'occupe d'organiser le retrait d'un bien. Mais bon, continuité historiques de l'expropriation.

Principes imposés par le souci de respecter le droit de propriété. D'abord il y a l'épisode de la vente des biens nationaux et les acquéreurs de ces biens veulent être très rassuré, très certain sur le fait qu'un retour politique ne remettra pas en cause la propriété.

Les législateurs de l'époque ont affirmé trois principes :

- L'emploi de l'expropriation : Elle ne peut exister qu'au motif d'Utilité Publique et même la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen parle de « nécessité publique »

- L'expropriation appelle contrepartie financière :

o Principe proclamé dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen et dans l'article 545 du Cciv.

o Juste et préalable indemnité

- Intervention du juge judiciaire : principe qui n'est écrit nulle part mais qui se déduit de l'idée que le Juge Judiciaire est le gardien de la propriété privée.

o Les hommes de 1789 n'aimaient pas le juge ni le parlement ! Donc ce n'est pas à ce moment que l'on va poser la compétence du Juge Judiciaire.

o Ce principe intervient sous l'Empire :

§ Napoléon ayant conquis l'Autriche a posé le principe selon lequel le transfert de propriété et la fixation de l'indemnité sont fixés par le Juge Judiciaire.

Le droit de l'expropriation a évolué avec quelques grandes étapes.

On va se servir de plus en plus de l'expropriation. De même la procédure va changer : On cherche la formule la meilleure.

Evolution qui est le fait de textes mais aussi de la Jurisprudence.

II- Bases constitutionnelles et textuelles

Textes :

Lois libérales se 1833 et 1841 qui ont porté sur la procédure et sur le mode de détermination de l'indemnité, condition de l'expropriation.

La loi de 1841 avait mis en place le jury de propriétaire pour fixer l'indemnité.

Mais si ce système dure jusqu'en 1935, chaque fois que l'on a une opération importante à mener (Exemple, les chemins de fer) on va créer une procédure spéciale pour contourner ces jurys de propriétaires qui commencent à saouler car fixant les indemnités trop élevé.

Décret loi du 8/08/1935 qui retient une conception plus large de l'Utilité Publique. Il introduit une dissociation entre l'expropriant et le bénéficiaire de l'expropriation.

Système qui demeure jusqu'au code de l'expropriation de 1958 mais il reste concurrencé par les multiples régimes spéciaux.

Ordonnance du 23/10/1958, prise en vertu de l'article 92 de la Constitution donc à valeur législative.

Base constitutionnelle :

Article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen

Le 25/07/89, le Conseil Constitutionnel va dégager un Principe Fondamental Reconnu par les Lois de la République du juge judiciaire fixant l'indemnité en raison de la compétence de gardien de la propriété.

Chapus défend la thèse de la protection par le Juge Administratif.

Pour exproprier, il faut constater l'Utilité Publique. Donc il va y avoir un préalable qui correspond à une appréciation de valeur de la part d'une Autorité administrative. Le contentieux sera alors administratif.

Parce que le point de départ de l'expropriation est un acte administratif et après le contentieux de l'expropriation reste judiciaire.

Ça pète l'unité de compétence contentieuse !!!

Voilà pourquoi la décision de 1989 est importante : Le Conseil Constitutionnel répond à Chapus en disant qu'il y a un Principe constitutionnel d'intervention des tribunaux judiciaires.

Quid de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales ?

La convention elle même et le protocole n°1 qui dit que toute personne a le droit au respect de ses biens.

Le protocole ajoute que nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'Utilité Publique et dans les conditions prévues par la loi et les Principes Généraux du Droit International.

Donc il appartient aux législations nationales d'organiser l'expropriation.

Mais cette loi devait respecter le principe de proportionnalité : Donc réapparaît l'indemnité. On va demander une contrepartie proportionnelle !

Donc l'indemnisation juste et préalable était une protection plus forte.

La convention elle même a eut une intervention catastrophique et notamment l'article 6§1. On a dit que le juge de l'expropriation, enfin la composition de la juridiction jugeant l'expropriation était bizarre : En effet, juges et Commissaire du Gouvernement (différent de celui du Conseil d'Etat) qui était un expert institutionnel.

En 2003, la Cour Européenne des Droits de l'Homme a condamné la France dans une décision du 24/04/2003.

Le juge de l'expropriation avec le commissaire du gouvernement n'est pas un juge au sens de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales.

La Cour de Cassation dans ses rapports de 2001, 2002 s'interrogeait sur la conventionalité du commissaire du gouvernement.

2/07/2003, la Cour de Cassation dans l'arrêt MONZERIAN, a repris à son compte le raisonnement de la Cour Européenne des Droits de l'Homme.

SECTION II : LES CONDITIONS DE L'EXPROPRIATION

Evolution qui a concerné tous les domaines de l'expropriation : titulaires, buts et enfin les bénéficiaires qui ne sont plus forcément les expropriants.

I- Qui peut exproprier ?

Deux éléments :

- Titulaires de la compétence de déclencher l'expropriation

- Titulaires de la mise en œuvre : L'Etat qui a seul la maîtrise de la procédure d'expropriation.

A- Les personnes habilitées à déclencher l'expropriation

Les personnes publiques, toutes les collectivités publiques ont la faculté d'exproprier.

Pour les établissements publics on considérait que seuls pouvaient exproprier ceux qui avaient cette compétence prévue dans leur statut.

Puis arrêt du Conseil d'Etat du 17/03/1972, il a considéré que tout établissement public pouvait exproprier.

Depuis 2002, nouvelle catégorie de personnes publiques spéciales : La banque de France, les GIE. Bref pas de Jurisprudence sur ce point…

La Banque de France a toujours procédé à l'expropriation mais par contre aucun GIE ne l'a fait.

Les personnes doivent agir dans leurs spécialités, fonctionnelles pour les Etablissements publics, et locales pour les collectivités locales.

Les Commune ont souvent exproprié en justifiant par l'implantation d'un service de l'Etat : Or on a dit « non ! » pour les services de l'Etat, c'est l'état qui doit exproprier. Puis après on a étendu l'intérêt.

Les personnes morales de droit privé disposent de la faculté d'exproprier. Elles agissent au nom d'un Service Public, dans un but d'Intérêt Général et ceci légitime qu'elles disposent de la faculté d'expropriation.

C'est au législateur de reconnaître cette faculté :

- Par catégorie : Au départ les concessionnaires de sources thermales qui peuvent utiliser l'expropriation.

o Ensuite on a reconnu cette faculté aux concessionnaires de mines d'hydrocarbures.

o Idem pour les concessionnaires de chute d'eau…

o Ensuite reconnaissance pour les titulaires d'une autorisation de Travail Public

o Société d'aménagement chargée par les villes disposent de la faculté d'exproprier

- Reconnaissance nominale :

o La Cie Nationale du Rhône qui a échappé à la nationalisation de l'électricité en 1946 et qui s'est vue reconnaître la faculté d'exproprier car mission d'Intérêt Général (navigation, électricité…)

B- La conduite de la procédure d'expropriation, monopole de l'Etat

Cette centralisation de la procédure en contradiction avec tout ce vent de décentralisation a deux explications :

- S'agissant de choses sérieuses : Idée qu'il y a un certain risque à permettre aux collectivités locales d'agir seules ! Il faut une sorte de contrôle, de tutelle technique, garde fou contre les excès de la décentralisation

- Nous sommes de plus en train d'entreprendre sur le terrain constitutionnel ! Donc il faut que la procédure mette en oeuvre les garanties posées et donc c'est à l'état de mettre en œuvre ces garanties.

Bref c'est de l'Etat qu'émane la procédure : La déclaration d'enquête préalable, la déclaration d'Utilité Publique, les arrêtés de cessibilités…

Bref c'est toujours des agents de l'état qui vont prendre les actes.

L'Etat n'a pas à cet égard un simple rôle d'instrument il n'est pas en situation de compétence liée. Il a un pouvoir d'appréciation sur l'opportunité de donner une suite ou non à la décision prise par des expropriants très nombreux.

C'est le préfet qui prend l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique. Au terme de cette enquête il examine les résultas et prend la déclaration d'Utilité Publique. Entre temps il a nommé la commission d'enquête…

Tous ces actes doivent être notifiés, publiés par le maire en tant qu'agent de l'Etat.

Le préfet peut différer ou refuser l'ouverture de l'enquête publique.

7/03/1979, COMMUNE DE VESTRIC ET CAMBIAC.

Arrêt COMMUNE DU PORT, 20/03/1991

Le préfet peut aussi réduire le périmètre de l'expropriation : Il a un rôle actif pour la bonne fin ou pour paralyser la procédure d'expropriation.

L'état engage sa responsabilité s'il commet des erreurs dans la procédure. Il peut engager sa responsabilité vis-à-vis de l'expropriant.

Donc action indemnitaire contre l'état.

14/06/1963, VILLE DE CARPENTRAS : Dans cet arrêt le Conseil d'Etat dit que la commune de Carpentras est fondée à demander à l'Etat la réparation du préjudice subit. Car la commune a elle même été condamnée par le Juge Judiciaire car ayant causé un préjudice à l'exproprié.

6/10/2000, COMMUNE DE MELAN : La Commune disait que l'Etat s'était mal comportée. C'était le maire, agent de l'état ! Donc le maire agent communal dénonce le maire agent de l'Etat.

II- Les biens susceptibles d'être exproprié

Aujourd'hui comme il y a deux cent ans, on ne peut exproprier que des immeubles ! Seules exceptions, décret loi du 30/10/1935 qui permet d'exproprier les brevets intéressant la défense nationale.

L'expropriation peut porter sur l'immeuble mais aussi sur une partie de l'immeuble. Elle peut aussi porter sur un volume sous jacent de la propriété etc…

Exemple : Pour les voies de métro il faut exproprier les sous sols des propriétés privées.

L'ordonnance de 58 permet l'expropriation de la servitude. C'est important pour l'avenir des servitudes sur le domaine public.

En revanche il n'est pas possible d'exproprier pour créer des servitudes.

Les biens des personnes publiques sont expropriables : Concernant leur domaine privé.

En revanche l'expropriation des biens du domaine public est impossible du fait de l'inaliénabilité.

En déduisant de l'inaliénabilité l'interdiction d'exproprier c'est n'importe quoi…puis que l'on peut exproprier le domaine privé…

III- L'évolution de la notion de l'Utilité Publique

Les termes n'ont pas changé : L'expression Utilité Publique est dans le Code civil.

Mais le contenu a évolué considérablement. On voit de l'Utilité Publique là où auparavant on n'aurait jamais estimé qu'il puisse en exister.

Au départ, expropriation soit pour les besoins d'un travail public, soit pour le domaine public.

Maintenant on vérifie juste l'existence d'un Intérêt Général.

L'expropriation peut être utilisée donc pour constituer le domaine privé si cette Constitution est d'Intérêt Général.

Evolution marquée par la législation et la Jurisprudence.

La législation :

Elle est passée par une série de textes successifs correspondant à des activités à privilégier.

Entre 1902, 1935, toute une série de textes sur l'expropriation dans un but d'hygiène : Donc Intérêt Général qui va être de ne pas laisser subsister des îlots d'insatiabilité.

A la même époque on va permettre l'expropriation pour l'extension et l'aménagement des monuments historiques.

Idem pour l'établissement de terrains sportifs, pour le logements de famille nombreuse, pour les opérations de pures rénovations urbaines…

La Jurisprudence :

Dans son interprétation elle a été de plus en plus libérale. On parle d'Intérêt Général justifiant l'expropriation là où les textes parlent d'Utilité Publique.

Cet intérêt général est admis alors même qu'il concerne une multiplicité d'intérêts particuliers.

Le fait qu'une opération d'expropriation satisfasse UN intérêt particulier n'est pas un abus s'il se double d'un motif d'Intérêt Général.

Pouvait il être un Intérêt Général étranger : Pouvait on utiliser l'expropriation pour faciliter l'installation d'une ambassade étrangère.

Le Conseil d'Etat l'a admis, pour la première fois concernant l'installation de l'UNESCO a Paris.

Il y a des conventions internationales, dont celle de Vienne sur le droit des traités.

L'expropriation est admise donc dans ce cas.

Avis du 14/10/1997, le Conseil d'Etat a dit que la compagnie du baron de Languedoc qui est une personne privée pouvait se servir de l'expropriation pour réaliser un ouvrage de captation d'eau pour alimenter la ville.

IV- Les bénéficiaires de l'expropriation

Souvent ce ne sera pas l'expropriant.

Ces bénéficiaires seront souvent de simples particuliers etc…

Evolution forte depuis la loi de réalisation foncière de 1953.

Le Conseil d'Etat a admis qu'en dehors même de tous textes, l'expropriation pouvait être utilisé pour la satisfaction d'intérêt privé.

On y a vu une découverte alors que l'arrêt du 20/12/1935, ETABLISSEMENT VESIA concernant des sociétés indigènes de prévoyances, c'est la que le Conseil d'Etat découvre les sociétés privées d'intérêt public.

SECTION III : LA PROCEDURE D'EXPROPRIATION

Réforme en 1958

SOUS SECTION I : Les raisons de la forme

A- Les inconvénients

Lenteur et rigidité de la procédure.

Le déroulement de la procédure est linéaire : Il fallait commencer par une phase administrative ayant pour vocation de vérifier que le projet en question constituait bien une Utilité Publique.

Enquête, consultation des intéressés, puis déclaration d'Utilité Publique.

Ensuite seconde étape d'identification exacte des propriétés concernées par l'expropriation.

Seconde série d'actes administratifs : Les arrêtés de cessibilités, pris par le préfet qui disent propriété par propriété ce qui est concerné par l'expropriation.

Avant 1958, tant que la phase Admin n'était pas achevé on ne pouvait pas entamer la phase judiciaire.

Elle a deux objets : Le Juge judiciaire doit opérer le transfert de propriété sur la base de l'arrêté de cessibilité. Ensuite il doit fixer l'indemnité.

Ces différentes étapes (enquête publique, déclaration d'Utilité Publique, arrêté de cessibilité, Transfert propriété puis fixation de l'indemnité) devaient être successives. On ne pouvait pas entamer la phase judiciaire tant que la phase Admin n'était pas terminée.

La seconde raison de la réforme c'est l'éclatement du droit parce que la procédure de 1841, même réformée 1935, était une procédure qui présentait beaucoup d'inconvénients. La solution était jusqu'en 1958 de construire à coté, de multiplier les régimes spéciaux sur la base de textes spécifiques.

Au sein même de la procédure de droit commun il y avait toute une série de bifurcation, de voies procédurales possibles.

Pour déclarer l'Utilité Publique par exemple, était compétent selon les cas, le législateur ou des décrets en Conseil d'Etat, des décrets simples, des arrêtés ministériels ou des arrêtés préfectoraux.

La troisième raison concerne la fixation de l'indemnité. On peut dire que depuis la révolution et la loi de 1810 on avait oscillé entre différents systèmes. Or l'affaire est d'importance car l'indemnisation juste est une condition constitutionnelle de la régularité de l'expropriation.²

A l'origine le conseil de préfecture se chargeait de l'indemnité. Très vite l'opinion, même sous l'Empire, s'est élevée contre cela.

D'où la loi du 8/03/1810 qui donne compétence au Juge Judiciaire : on revoyait à des experts en cas de blême. Donc on perdait du temps surtout que l'expertise était contradictoire.

D'où la loi de 1841 : Jury de propriétaires. Juridictions composées de non magistrats dont la mission était de fixer l'indemnité. On avait eut l'idée que les jurys de propriétaires allaient aborder leur taffe avec une double sensibilité.

Ils étaient contribuables locaux et importants en plus !

Les intéressés si ils étaient contribuables n'avaient pourtant aucune expérience de l'expropriation. Donc a prévalu les intérêts du propriétaire sur le contribuable : Indemnité très importantes, donc très onéreuses pour l'Administration et donc par conséquent non possible.

En 1914 on a fait intervenir un vrai magistrat pour présider le jury.

En 1935, c'est le système d'une commission arbitrale d'évaluation, présidée par un magistrat, qui comprend deux fonctionnaires, un notaire et un contribuable local.

Quatrième blême : objet de l'expropriation

L'expropriation avait été conçue pour des opérations simples ! Or après la seconde guerre mondiale on se lance dans des opérations complexes, mettant en cause des grands projets, la mise en œuvre de grandes infrastructures…

B- La réforme

Elle fait sa place à la tradition : D'abord l'expropriation reste répartit entre une phase Admin et une phase judiciaire.

L'idée de fusionner la procédure d'expropriation comme procédure Admin fait long feu et on en discute beaucoup.

Nécessité de l'enquête préalable destinée à satisfaire la constatation de l'Utilité Publique justifiant l'expropriation : Autre élément de tradition.

Mais aussi innovations dans la réforme de 1958 :

- Supprimer les procédures spéciales nées au fil des années

o Revenir à une procédure unitaire

o L'ordonnance de 1958 ne laisse que subsister que peu de procédures spéciales :

§ Une procédure d'urgence

§ Une procédure d'extrême urgence

§ Une procédure pour les ouvrages de la défense nationale.

- Mais on a vu réapparaître des procédures spéciales :

o organisation des jeux, de manifestations…

o Textes qui ont rétabli des procédures en marge du code de l'expropriation

§ Loi de 1970 pour l'habitat insalubre

§ Loi de 1969 sur les biens maritimes

§ Loi du 2/02/1995, sur l'expropriation des biens exposés aux risques naturels : On exproprie parce que l'on considère que les biens en questions sont exposés aux dangers naturels.

- Permet ensuite d'entrer dans la phase judiciaire alors même que la phase Admin continue

o Donc l'Administration peut engager l'enquête publique et en même temps signifier au propriétaire la procédure d'expropriation et faire des propositions d'acquisitions

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