Notes sur les premières manifestations d’un droit administratif médiéval - 2° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur les premières manifestations d’un droit administratif médiéval - 2° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur les premières manifestations d’un droit administratif médiéval - 2° partie. selon le droit canonique, selon le droit romain, l'administration des temps modernes et la systématisation des ...
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Du droit canonique :

Les légistes vont emprunter des références institutionnelles, structurelles. Depuis le 11 ème

siècle,

l’Eglise a été réformée par la Réforme Grégorienne.

Dans cette réforme, il y a une hiérarchie des ordres ecclésiastiques. Cette hiérarchie se place sous le

contrôle du PAPE.

Les légistes estiment que le roi doit être le SEUL, comme le PAPE, à la tête d’institutions

hiérarchisées.

Cela suppose la centralisation mais aussi une discipline au sein des instituions.

C’est la procédure de RESIGNATIO IN FAVOREM qui va influencer le roi dans le statu des

officiers. C’est la RESIGNATION. Les officiers peuvent se désigner un successeur.

De cette façon, les officiers ont des droits de plus en plus affermis sur leur charge publique. Ils sont

donc de plus en plus indépendants.

Cette pratique va vite être détournée et dénaturée au point d’aboutir à la PATRIMONIALITE et à la

VENALITE : Les officiers vont pouvoir acheter leurs charges publiques.

Du droit romain :

Les juristes redécouvrent des concepts, utilités publiques, biens publiques, choses publiques (RES

PUBLICA), l’Intérêt Général.

Les légistes se fondent sur les compilations de Justinien redécouvertes au 11 ème

siècle, et sur les

travaux des GLOSSATEURS du 11 ème

, 12 ème

siècle.

Ces Glossateurs font des GLOSES à partir des textes de Justinien. Ces gloses sont des

commentaires, des explications littérales, sommaires.

Au 14 ème

siècle, l’école des post glossateurs : Ces Post glossateurs vont dépasser l’explication

sommaire pour essayer d’envisager des applications pratiques.

Ils veulent utiliser le droit romain pour l’adapter aux réalités Admin. de l’époque. Ils vont tenter de

fonder dans le droit romain la souveraineté pleine et entière du souverain.

Deux grandes notions :

- Notion d’UTILITAS PUBLICA. Dans les textes du 13 ème

, 14 ème

, nous trouvons la mention

de COMMUN PROFIT (ou POURFIT dans le sud).

o Cette UTILITAS PUBLICA est typiquement romaine. On la trouve dans les actes

normatifs des empereurs des bas empires.

o Son utilité tient au fait que el roi va transcender les motivations privées du seigneur.

o Chaque acte normatif sera motivé par cet Intérêt Général.

o Chaque agent royal dans sa mission ne doit faire usage de ses pouvoirs que dans

l’intérêt de la Communauté.

o Tous les actes qui seraient susceptibles d’être pris pour des contingences privées

doivent être dénoncés.

o Cette notion limite les agents et définit aussi la fonction.

Exemple, l’expropriation : 13 ème

, 14 ème

, le roi ne peut exproprier sauf s’il y a

UTILITE PUBLIQUE.

- Notion d’UNIVERSITAS :

o Notion de droit romain qui permet d’identifier des collectivités d’êtres humains :

Exemple, l’état ou les universités.

o Transposition que les juristes vont en faire pour forger la notion de personnalité

morale : une personnalité morale, juridique distincte des êtres qui la compose.

o Ce qui ont l’Univeristas vont pouvoir gérer un patrimoine, administrer la collectivité

d’êtres humains.

o Ils vont aussi administrer la collectivité, ester en justice dans l’intérêt de la collectivité

d’êtres humains qu’il représente.

o Les villes auront cette Universitas et peuvent ainsi gérer un domaine, ester en justice.

o Cette notion permet de distinguer deux droits :

Le JUS PUBLICUM, droit public, qui profite aux gens qui ont l’Universitas.

Le JUS PRIVATUM, droit privé, qui ne s’applique qu’aux êtres humais

entendus individuellement.

Doctrine Savante au 14 ème

siècle : Elle va s’interroger sur les problèmes d’Admin. publique qui

forme des théories sur les statuts des Admin. et qui développe également un théorie sur l’action de

l’Admin. ou sur le contrôle, le contentieux propre à l’activité de l’Admin.

Le Roi va donc davantage légiférer. Il va définir les missions des autorités publiques.

La doctrine savante est prise en compte par les juridictions lorsque celles-ci doivent prononcer des

sentences relatives à l’administration.

Le Parlement de Paris, lorsqu’il doit juger de l’annulation d’un acte d’Admin. vérifie toujours de la

finalité du but poursuivis. Il vérifie l’Utilité Publique ; si elle est fondée, alors pas d’annulation de

l’acte.

Répercussion au niveau des seigneurs et des villes. Ceux-ci vont s’entourer de conseillers

juridiques, lesquels les informent de concepts de droit romain et de droit canon. Ils visent à adapter

les concepts aux réalités de leur Admin.

Le droit canon et le droit romain évoluent. Se dessinent alors des procédures à l’appuie de concept

juridique : Exemple, l’expropriation et la notion d’utilité publique. A partir du 14 15 ème

siècles,

enquêtes d’utilité publique qui sont mises en œuvre et s’enquièrent de la réalité de l’administration.

Tous ces éléments ne forment pas un corps de règles bien identifié. Le Droit Administratif n’est

absolument pas systématisé. Il n’est pas clairement individualisé. Beaucoup de constructions

juridiques restent doctrinales, méconnues par des conseillers juridiques, par des villes.

De plus, des lois du roi ne sont pas également pas diffusée dans tout le royaume. Et par la force des

choses, elles ne sont pas appliquées. Il y a une carence dans la législation royale.

De la même façon, concernant les parlements et les sentences étudiées, certaines affaires sont

réglées subjectivement : La qualité des parties triomphent plus que le droit.

On parle toujours dans la période médiévale de Police. On ne parle pas d’Admin publique. La

police renvoie toujours à la justice judiciaire.

Les officiers sont en théorie au service du public. Ils sont agents du roi. Seulement ils deviennent

propriétaires de leur charge avec la vénalité et la patrimonialité des offices. Fort de ce droit, l’usage

qu’ils font des offices est un usage privé. Cela sous entend qu’ils se font rémunérés par les

administrés ou par les justiciable. Ils ne pensent qu’à accroître leur patrimoine.

De plus, leur charge devient héréditaire. Les pères transmettent aux fils ou aux beaux fils. Le critère

de compétence ne joue plus…Seule le critère du sang compte.

Section II : L’Administration des temps modernes et la systématisation des règles de Droit

Administratif.

16, 17, 18 ème

siècle

I- Les structures : Les progrès de l’Admin pour cette période

Il n’y a pas de rupture entre la période médiévale et celle des temps moderne. On retrouve le

Conseil du Roi qui préside toujours en siège de l’Admin centrale.

On retrouve aussi le parlement, mais il existe 1 Parlement de Paris, toujours issu de la Curia Regis,

mais aussi 12 parlements de Province.

Ces parlements sont crées au fur et à mesure de l’annexion de territoires.

On retrouve la chambre des comptes ; On retrouve les baillis et les sénéchaux avec un

amoindrissement de leur compétence. Plus encore on trouve des prévôts (dont la charge a été réunie

avec celles des baillis et des sénéchaux dans certaines villes).

Le roi est absolu : Il renforce d’avantage la centralisation. Celle-ci passe par le conseil du roi, lequel

est divisé entre différents « ministères », département des secrétaires d’état qui se partagent en

différentes sections.

Celle qui symbolise le plus la décentralisation, c’est le Conseil des dépêches où les secrétaires d’état

collaborent avec les agents en province. Le relais en Province, c’est l’intendant dont le titre et

Intendant de Justice, Police, Finance.

Il n’est pas un officier ; Le statut de l’intendant est celui de commissaire. L’intérêt est qu’ils sont

nommés par lettre de commission définissant strictement leur mission, le temps, la durée pendant

laquelle ils vont exercer leur charge publique.

De cette façon on ne tombe pas dans les abus des officiers qui sont propriétaires de leur charge.

Ces agents sont nommés pour 1 an à 13 ans.

Mais au 18 ème

siècle, les intendants de justice, police finance, deviennent permanent et administrent

une généralité ou l’intendance.

Dans cette circonscription ils sont agents royaux et ont la tutelle sur les villes, baillis et prévôts.

Ils sont aussi parfois considérés comme des administrateurs locaux. Par leur permanence, ils sont

investis de l’Admin du bien de leur Province.

On parle de Monarchie Admin au 18 ème

siècle. cela suppose que le roi n’est plus tant un roi justicier

qu’administrateur.

Il va multiplier les lois permettant ainsi de réglementer un droit de l’Admin, un Droit Administratif.

Deux exemples :

- L’Edit de Moulin, de 1566 : Fixe le statut du domaine.

- 1605, 1608, 1620 : Le roi réglemente la procédure d’adjudication, laquelle est un moyen

d’attributions des Marchés de Travaux Publics.

II- La reconnaissance d’un droit de l’Admin.

On va parler de renaissance, de redécouverte du droit romain à partir du 16 ème

siècle. Ces deux

mouvements participent à l’étude de toutes les sources des antiquités grecques et romaines.

Par la redécouverte de ces sources, les juristes vont tenter de préciser l’action du gouvernement

royal.

Cela suppose ainsi d’identifier les concepts, les notions qui sou tendent l’action royale.

2 mouvements :

- Faire une analogie avec le droit privé puisque le droit privé romain est clairement identifié.

On cherche aussi dans le droit coutumier, féodal.

- On arrive que le droit applicable à l’Admin est un droit dérogatoire, originel qu’ils

cherchent alors à expliquer.

Pur droit privé on voir que l’expropriation est une servitude qui grève la chose, la RES.

On trouve des formules disant que l’expropriation est une procédure exorbitante de droit privé.

2 notions vont évoluer :

A- La notion de Police au 17 ème

et 18 ème

siècle.

La police fait l’objet de toutes les attentions du roi. Il veut soustraire la police aux Cours Suprêmes

de Justice. Il veut la rendre autonome et la soustraire au Parlement.

La notion étant autonome, le roi va nommer des agents spécialisés en matière de police.

Deux édits participent à ce mouvement :

- Edit de St Germain en Laye, de 1641

o On amorce la séparation entre la gestion des affaires publiques d’une part ou des

affaires privées d’autre part.

o L’idée de saint Germain prévoit que les parlements ne s’occupent plus des affaires

publiques. Ils ne jugent que des litiges des particuliers…

o Cet Edit est pris en réponse à une conjoncture particulière. En effet, le parlement de

Paris se fonde sur ses origines de Curia Regis pour interférer sur la politique du Roi.

o Cette intervention passe par des critiques du gouvernement royal. Paralysie des

réformes royales.

o Cet Edit à des conséquences puisque le contentieux Admin ne doit plus désormais

relever du parlement.

o Seulement on ne crée pas de nouvelles institutions. Aussi le contentieux Admin, en

province, en 1 ère

instance sera confié aux intendants… En Appel ou en Cassation, le

Contentieux doit aboutir devant le Conseil du Roi, en formation Conseil des finances

ou également la formation Conseil des Parties.

- Edit de Mars 1677 : Il faut créer des agents spécialisés.

o Donc le Roi crée une charge de lieutenant de Police à Paris. Ce dernier est assisté par

des commissaires de Police.

o Inspecteurs de Police.

o Ambition : Maintenir l’ordre dans la Capitale. On ordonne au lieutenant de Police

d’assurer le Repose de la Population.

o Cela passe par une activité réglementaire. Le lieutenant de police doit faire tout son

possible pour appliquer la législation royale.

o Plus encore, le lieutenant de Police doit traiter du contentieux de la Police. De manière

contentieuse, le lieutenant précise les audiences au Châtelet.

Le Châtelet est une institution juridictionnelle. C’est l’équivalent d’un

baillage alors qu’il n’y a pas de baillage à Paris.

Le lieutenant juge des contraventions de Police et il y aura au Châtelet une

chambre de la police.

La notion de Police devient une science chez les auteurs du 18 ème

siècle : On trouve des

dictionnaires de la Police ou des codes de la Police ou des traités ou des répertoires.

L’ouvrage le plus réputé est celui de Nicolas DELAMARE (1639 – 1723), commissaire du roi au

Châtelet. Il publie de 1705 à 1738, 4 volumes « Traité de la Police », dont le dernier est complété

par LECLERC DU BRILLET.

DELAMARE fait œuvre de juriste et d’historien.

Juridiquement, ce qui est intéressant c’est son affirmation selon laquelle la police est une

composante du droit Public.

Il vise l’Edit de St Germain et celui créant les lieutenants et commissaires de Police. C’est à partir

de ces édits qu’une science de la police se dégage.

Grâce à l’intervention du roi il y a une science de la police, une matière police de droit public. Plus

encore que le droit public ou la référence au roi il va retranscrire toutes les lois intervenues en

matière de police.

Pour rédiger se traité il nous dit qu’il se fonde sur la Jurisprudence. « Je n’ai pas cru devoir négliger

plus longtemps un Jurisprudence consacrée à l’utilité publique »

Il s’inspire aussi de la doctrine, CARDIN LE BRET, BACQUET (TRAITE DES DROITS DE LA

JUSTICE) et de LOISEAU.

Il y a bien un droit de la police. Mais il est le premier à tenter de mettre en forme ce gros foutoir….

Il fait aussi œuvre d’historien. Mais c’est contesté car il s’inspire autant de l’Egypte, de la Grèce, de

Rome, des barbares, de la féodalité.

Cette démarche permet de prouver la continuité dans la formation des règles de droit.

11 domaines : La police renvoie au domaine

- De la religion.

- De la discipline des mœurs du fait de la vision paternaliste du roi de France.

- De la Tranquillité Publique

- De la Sûreté

- De la Voierie

- Du Commerce, police économique.

- De la police des pauvres.

- Santé

- Vivre

- Article

- Etc…

Ce traité par contre n’a qu’une diffusion interne. C’est un précepteur qui veut éclairer le roi. Il

réagit comme un précepteur qui veut enseigner cette matière qu’est la police. Le blême c’est que le

traité n’est diffusé qu’au sein de l’Admin centrale.

Mais il va servir de modèle sur le plan du droit.

2 Traités s’inspirent de son œuvre :

- Celui de Duchesne, qui en 1757, qui rédige un Code de la Police.

- LA POIX DE FREMINVILLE : Traité dont la publication date de 1558 sur la Police

générale des villes. Il s’occupe de la réalisation urbaine.

La police garde toujours son caractère de notion réglementaire. Mais en revanche, elle commence à

se distinguer de la sphère contentieuse. DELAMARE nous dit que la Police est une portion

importante du droit public qui consiste beaucoup plus en gouvernement qu’en juridiction

contentieuse.

La police est donc rattaché à l’exécutif puisqu’elle met en œuvre la loi du roi..

Administration pour l’Ordre Public.

B- La notion d’Admin identifiée !

Le terme d’administration, dans sa racine latine ADMINISTRATIO, est connue des le Moyen Age.

Mais pour cette période, ADMINISTRATIO n’est pas synonyme d’Admin publique.. Plus de 35

sens pour BURDEAU.

ADMINISTRATIO signifie aider, mettre à la disposition de ou encore, diriger.

On adjoint toujours un complément. Cela signifie que l’on a ADMINISTRATIO DOTIS (Admin de

la dote en droit privé) ou ADMINISTRATIO TUTORIS (Admin du tuteur) et

ADMINISTRATIORE PUBLICA (Admin de la chose publique).

Deuxième moitié du 18 ème

siècle, le complément disparaît. Lorsqu’on parle d’Admin, cela renvoie à

l’Admin publique.

Ce sont donc des agents, des missions au service du public. Tous les Admin, maires, échevins ou

intendants parlent du Bien de leur administration.

Ils l’organisent comme une institution qui suppose des bureaux composés d’agents.

Admin tend déjà à devenir synonyme de bureaucratie.

Les intendances s’organisent autour de 5 à 10 secrétaires ou commis.

Au conseil du Roi, on peut avoir entre 100 et 500 secrétaires et commis. Hiérarchie

bureaucratique…

Ces secrétaires, commis, premiers commis préfigurent ce qui sera la fonction publique ne serait ce

que parce qu’ils sont rémunérés par le roi et l’Admin et qui ont une pension de retraite.

Se développe dans les années 1770 une science de l’Admin.

PROST DE ROYER (1729 – 1784) lieutenant général de police dans la ville de Lyon, rédige un

dico de Jurisprudence et des arrêts. Dico publié en 1782, dans lequel on trouve développée toute la

structure de l’Admin publique en précisant tous les différents statuts des agents publics (droits,

devoirs, obligations, responsabilité et irresponsabilité)(ouvrage de Prost n’et plus en

circulation…Remarque c’est normal que Prost ne soit plus en circulation…).

GUYOT en 1784, répertoire universel et raisonné de Jurisprudence.

DENISART, 1771, Collection de décisions relatives à la Jurisprudence.

Le roi, dès les années 1760, se soucie de désigner un avocat, Nicolas MOREAU, pour constituer un

dépôt de source juridique réservé au droit de l’Admin. Il veut en effet que les ministres soient en

tous points informés des lois et de la Jurisprudence en rapport avec l’activité de l’Admin.

Les philosophes s’emparent de la question :

- Voltaire, Montesquieu, Diderot, Rousseau, fin 18 ème

siècle militent pour un enseignement

du droit publique. Ils veulent aussi un enseignement de droit politique.

o Pour former les administrateurs

o Ils veulent aussi renseigner, informer les administrés.

Si le Droit Administratif existe il souffre de nombreuses critiques et semble méconnu fin du 18 ème

siècle :

- Le Droit Admin serait trop lié à la politique ministériel. On dit de ce droit qu’il est

engendré par les ministres mais qu’ils le mettent en œuvre

- Ce droit serait aussi sanctionné par les ministres.

o Ce serait donc un droit ARBITRAIRE.

- Le droit Admin souffrirait du fait qu’il n’y ait pas de séparation des pouvoirs et de

l’absence d’une juridiction spécifique. Depuis l’Edit de St Germain de 1641, les parlements

ne peuvent plus s’occuper des affaires politiques du royaume. Ils ne sont plus une juridiction

compétente en matière d’administration du royaume.

o Le Conseil du roi serait alors compétent. Mais c’est aussi un organe politique. Il est

aussi un organe, une Admin active.

o Confusion entre Admin active et Admin juridictionnelle.

o En 1 ère

Instance, c’est aussi l’intendant qui est administrateur et juge.

Pour l’expropriation, le Conseil du Roi ordonne d’exproprier en prenant un

arrêt ou une ordonnance. Au niveau local, c’est l’intendant qui dirige la

procédure d’expropriation. Si il y a un recours sur le montant de l’indemnité,

ce recours se fera devant l’intendant. Le même intendant qui a mis en place la

procédure ; si la personne n’est toujours pas satisfait alors le recours se fera

devant le Conseil du Roi qui, pour prononcer la sentence peut demander à

l’intendant d’instruire.

- Le Droit Administratif est fluctuent, il n’est en aucun cas uniforme. En effet, au 18 ème

siècle, le roi n’a pas réussi à gommer tous les particularismes locaux.

o 3 statuts de Provinces différents :

Pays d’élection : L’intendant, agent centralisateur du Roi s’impose.

Pays d’état (comme la Bretagne) : Ce sont des états provinciaux qui

administrent la Province. L’intendant est présent mais celui-ci a des pouvoirs

amoindris. Il apparaît uniquement comme représentant du pouvoir royal. Ce

sont le clergé, tiers états et noblesse, enfin leurs représentants, qui se

réunissent pour établir les règlements en matière d’administration. Donc

variation entre les lois du roi appliquées dans les pays d’élection et les pays

d’état.

Pays d’imposition (comme la Flandre) : Admin autonome qui varie selon les

particularismes. En marge car rattaché tardivement à la couronne de France.

o Les lois du roi dans les pays provinciaux peuvent influencer les états d’élection.

Exemple, l’école des Ponts et Chaussés implantée à Paris et qui rayonne dans les

Pays d’élection. Dès 1760, dans le Languedoc, pays d’élection, une école est crée.

o Mais les lois du roi, les règlements ne reçoivent pas le même accueil, même dans les

pays d’élection...

o Il n’y a aucune codification en matière de Droit Administratif. Cela signifie qu’il n’y a

pas de grandes ordonnances, comme il en existe au 17 ème

sur le droit privé.

Des éléments dans certaines ordonnances comme par exemple l’ordonnance

des eaux et forets d’août 1669 : Elle traite des eaux domaniales et des forets

mais aussi sur la procédure d’adjudication.

Mais ces dispositions sont accessoires…

o Donc le droit est fluctuent, ARBITRAIRE

- Le Droit de l’Admin est un droit secret, purement interne. On reproche à la doctrine de ne

pas être suffisamment connu et diffusé en Province. De la même façon on estime que cette

doctrine se permet de faire des tris dans les matières donc cela donne un droit plus subjectif

qu’objectif.

Dès 1770, ce droit est attaqué par les philosophes des Lumières. De la même façon il est critiqué par

les institutions elles mêmes. Le parlement de Paris voir les Parlements.

Dans l’esprit des administrés, le droit Admin et l’absolutisme royal ne font qu’un.

Or cet absolutisme signifie tyrannie, despotisme chez certains penseurs des Lumières.

Ceci explique que lorsque la Révolution éclate avec la réunion des EG, cette révolution fait aussi

tomber le droit Admin avec l’absolutisme.

Si il existe un ancien droit Admin désormais, à partir de la Révolution, on exige un nouveau droit

administratif.

SECTION 3 : L’ETAT DU DROIT ADMINISTRATIF DE LA PERIODE

REVOLUTIONNAIRE (1789-1799) AU 19ème SIECLE

Dès 1789, les constituants veulent répondre aux critiques portées à l’encontre du roi et de son

Admin.

Seulement, leurs réformes sont imparfaites car ils doivent résoudre des difficultés économiques et

sociales. Ils veulent construire un nouvel état sur une nouvelle Constitution.

Ils veulent régénérer l’état et la société.

Mais faute de temps, leur édifice sera imparfait et lacunaire. Seuls quelques grands principes vont

perpétrer.

Il faudra attendre le coup d’état de Bonaparte en 1799 (Brumaire An VIII) pour une nouvelle base.

Mais à partir des années 1814, sous la Restauration, va s’enraciner le Droit Administratif. C’est

ensuite sous le second empire et la troisième République que vont être jetées les bases du nouveau

Droit Administratif.

I- Les Principes Généraux de la Période Révolutionnaire : Les Balbutiements

Révolutionnaires (1789 – 1799)

Les constituants veulent faire table rase du passé. Ils veulent répondre aux critiques.

Sur le plan institutionnel ils vont, des le mois d’août 1799, remodeler le Conseil du Roi. Ce Conseil,

en Avril 1791, sera supprimé définitivement.

Novembre, 1789, on dégage les parlements, les chambres des comptes, les cours des comptes etc…

Dès le 4 Août 1789, il n’y a plus d’officiers, on abolit la vénalité, la patrimonialité des offices et on

supprime tous les privilèges.

Décembre 1789, il n’y a plus d’intendants.

A la place, installation d’un corps législatif. Culte de la Loi qui s’impose.

Du point de vue des Provinces, création des départements, de Décembre 1789 à Février 1790, qui

tendraient vers une décentralisation.

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