Notes sur les premières manifestations d’un droit administratif médiéval - 3° partie, Notes de Droit Administratif
Anne91
Anne9116 janvier 2014

Notes sur les premières manifestations d’un droit administratif médiéval - 3° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur les premières manifestations d’un droit administratif médiéval - 3° partie. les principaux thèmes abordés sont les suivants: Les apports napoléoniens, Enracinement de la juridiction et du...
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De la même façon on crée quelques 44 000 communes.

Etant entendus que ces communes et départements n’ont pas de personnalité morale ni juridique

autonome puisqu’on a une vision unitaire de la France Révolutionnaire. LA REPUBLIQUE EST

UNE ET INDIVISIBLE…

Sur le Fond du droit, 2 grands apports révolutionnaires :

- L’état LEGAL : Conforme à la Loi, réglementé par la loi. Cet état vise à se substituer au

caractère fluctuant et méconnu de l’ancien droit.

o On le doit à la DDHC, votée le 26 Août 1789. Dans cette déclaration, nous avons un

article 4 qui dispose « tous ce qui n’est pas défendus par la loi ne peut pas être

empêché. Nul ne peut être contraint à faire ce qu’elle n’ordonne pas ».

L’action de l’état et de l’Admin est encadrée par la Loi. La loi limite donc

l’Admin autant qu’elle la réglemente.

Cette DDHC modifie le droit de la Fonction Publique. Elle prévoie l’égalité

devant les charges publiques. L’article 6 dispose : « Les dignités, places et

emplois publiques, seront occupées selon chacun, selon leur mérite etc… »

bref en fonction de son talent. Il n’y a plus de privilèges pour accéder aux

charges publiques, donc plus d’hérédité, plus de cooptation (enfin sur le

papier…).

Disposition sur l’expropriation : Le droit de propriété est maintenant

INVIOLABLE ET SACRE. On peut prendre la propriété moyennant une

juste et préalable indemnité.

o Ce droit Admin légale est donc constitutionnel car la DDHC est immédiatement

reprise dans le préambule de la Constitution de 1791, qu instaure la République.

C’est le Titre I de cette Constitution qui reprend tous les principes de droit public

(égalité devant la loi, devant les charges publiques, propriété inviolable et sacré

etc…)

- Loi du 16 / 24 Août 1790 : Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours

séparées des fonctions administrative ; Les Juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler

de quelques manières que ce soit les juridiction administratives

o 1 ère

Interprétation : La Spécificité du Droit Administratif est acquise.

o 2 ème

: Cette loi est dans la même mouvance que l’édit de St Germain de 1641, à savoir

que les révolutionnaires sont très méfiants à l’égard de l’ordre judiciaire. Les juges

du judiciaire ne doivent pas s’occuper de politique ni d’administration.

o Donc on commence à envisager une juridiction spéciale. Seulement les constituants ne

créent pas de juridiction Admin spécifique et l’ordre judiciaire se voit toujours

confier des procédures administratives.

o Les Constituants restent très timides dans leur réforme et dans leur législation. Tout au

plus, texte important, décret de Décembre 1790 qui réforme la notion de domaine.

Hormis ce code, il n’y a pas de grande loi en matière Admin.

o Les troubles économiques et sociaux perturbent le taf des constituants. Et de 1789 à

1799, nous avons au moins 3 Constitutions qui se succèdent. Chacune d’elle remet

en cause les acquis précédent…donc pas mal d’instabilité…

Deux thèses :

- La première consiste à dire qu’il n’y a pas de Droit Administratif pour la période

révolutionnaire tout simplement parce que la séparation des pouvoirs n’est pas effective

- Pour les autres, il existe un Droit Administratif qui n’est en aucun cas autonome. C’est un

Droit Administratif qui ne serait pas formellement constitué. Pour cela il faut attendre les

progrès révolutionnaires.

II- Les apports napoléoniens

L’empereur va réconcilier l’ancien droit avec les apports du droit révolutionnaire (1789-1799) pour

fonder un Droit administratif.

A- L’œuvre institutionnelle

1) La centralisation administrative

La France retrouve un exécutif fort comme dans l’ancien droit. Toutes les structures

constitutionnelles et juridiques aboutissent à l’empereur. Cette centralisation se transpose dans les

départements. Ces derniers conçus dans une inspiration décentralisatrice vont servir à Bonaparte

pour concentrer le pouvoir.

On crée le préfet, loi du 28 pluviôse an 8 : Il a pour mission, article 3, d’administrer seul le

département placé sous son contrôle. On peut faire un parallèle avec l’intendant car le préfet a la

tutelle des départements et des communes tout comme l’intendant. Comme lui, le préfet doit

exécuter la politique du gouvernement et exécuter la politique de l’empereur. Il doit aussi s’enquérir

de l’opinion publique, c’est un informateur de la situation des départements à l’égard de l’exécutif.

Par les préfets, il n’y a plus d’autonomie locale en France.

On a donc un empereur à l’exécutif, des préfets…

Manque les agents, les fonctionnaires, termes qui apparaît en 1790 pour désigner les agents du

clergé.

Ce terme est défini dès 1798 : Bonaparte va modifier le recrutement des agents de l’état. Il n’y a

plus le système de recommandation, de fidélité de l’ancien droit. Ni d’élection comme pendant la

période révolutionnaire.

Le recrutement va se faire sur concours : Création d’écoles spéciales. Rationalisation dans le

recrutement des agents de l’état. Cela suppose un critère de compétence dans le recrutement des

agents de l’état.

Les concours n’ont lieu que pour les petites fonctions publiques, pour les hautes, préfet par

exemple, il y a désignation par l’exécutif.

Notion de carrière avec une grille de traitement : Echelons et Clases. On parle de

MERITOCRATIE.

Autre élément, les fonctionnaires sont des purs exécutants, au sens strict mais exécutant au service

de l’état de l’intérêt Public.

2) L’organisation des juridictions Admin

Le Conseil d'Etat est inscrit dans le dispositif constitutionnel du 22 Frimaire an 8 aux articles 52 et

53.

Ce n’est pas une juridiction à part entière et ce n’est pas une juridiction autonome. C’est un organe

institutionnel.

D’ailleurs les articles 52 et 53 sont dans le titre 4, relatifs au gouvernement.

Les particuliers ne peuvent le saisir. De même les avis n’ont aucune valeur sauf accord de

l’empereur.

Participe à la rédaction des règlements d’Admin publique : On parle de règlement car l’exécutif est

> à la loi.

Chargé aussi de la rédaction des projets de loi. L’empereur veut détruire les corps législatif… De

plus, le Conseil d'Etat s’occupe de l’interprétation des lois lorsqu’elles sont lacunaires ou peu

claires.

L’empereur fait en sorte que les lois soient toujours peu claires…

Le Conseil d'Etat dispose de la Haute police Admin qui fait respecter l’Ordre Public. Il peut

s’enquérir de l’opinion publique, censure etc…

Le Conseil d'Etat est chargé de juger de la responsabilité des fonctionnaires. Enfin, article 52, il est

chargé de résoudre toutes les difficultés s’élevant en matière d’Admin.

On s’aperçoit que l’aspect juridictionnel n’est pas principal dans l’organisation du Conseil d'Etat.

C’est plus une activité liée aux autres attributions de l’Admin.

5 sections dans le Conseil d'Etat : L’intérieur ; la guerre ; la marine ; les finances ; la législation.

Aucune section contentieuse. Le Conseil d'Etat est strictement organisé comme le conseil du roi

puisque les sections sont les mêmes.

Le Conseil d'Etat a vraiment pour fonction de conseiller l’empereur.

Le Conseil d'Etat prend de plus en plus d’importance en matière juridictionnelle, de 1799 à 1806, le

Conseil d'Etat s’occupe des litiges entre le judiciaire et l’Admin.

Il va recevoir les recours contre les décisions des ministres, des préfets.

Réforme des 11 Juin – 26 Juillet 1806 : Décrets.

Cette réforme crée une section contentieuse du Conseil d'Etat. Désormais, les particuliers peuvent

parfaitement saisir le Conseil d'Etat directement. Ils n’ont plus besoin d’une autorisation

ministérielle.

Puisque saisie directe alors procédure spécifique. On voit apparaître une phase d’instruction des

litiges.

Après l’instruction, débats contradictoires d’où vont se dégager des principes Admin. Les avocats

rattachés au Conseil d'Etat se charge de vérifier.

Le Conseil d'Etat rend alors un avis qui va être avalisé par l’Empereur : C’est donc un arrêt du

Conseil d'Etat.

Il juge en appel les conseils de préfecture, mis en place par la loi du 28 Pluviôse an 8.

Ce ne sont pas des tribunaux de droit commun. Pourtant ils sont ordinaires en premières instances.

Pas tribunal de droit commun car ils ne connaissent que des litiges dévolus par la loi. En dehors du

cadre de la loi, ils sont incompétents.

Ils ont été institués pour alléger le préfet qui s’occupe seul de l’Admin. Cela veut dire que les

conseils de préfectures sont entendus comme des juridictions indépendantes de l’admin.

Donc on retrouve un Conseil d'Etat avec 5 sections Admin et 1 section juridictionnelle. Climat

favorable à l’émergence d’un droit jurisprudentiel.

B- L’émergence du Droit Administratif prétorien.

Référence à Rome et aux édits du prêteur qui crée le droit. La Jurisprudence qui se développe sous

l’empire reste lié à la loi et aux règlements d’Admin publique.

Article 4 de la loi du 28 Pluviôse an 8 sur la compétence des conseils de préfectures : Doivent

traiter du contentieux opposant les entrepreneurs de travaux publics et m’Admin dans l’exécution

des travaux de marché public.

Peut être saisi par les particuliers de tous les dommages causés par les entrepreneurs de travaux

publics.

Lorsque les particuliers se plaignent du fait qu’on leur a pris ou fouiller leur terrain, en cas

d’exécution de chemin, de route ou de canaux ou de tout ouvrage public. C’est de l’expropriation

mais le terme apparaît en 1810…

Les entrepreneurs de travaux publics on le droit de prendre des matériaux sur les terrains privés

pour construire des ouvrages publics.

Compétence pour les affaires de Grande voirie, pour les affaires concernant le domaine national.

La Jurisprudence va s’attacher à la notion de Puissance Publique et s’attarder sur ka finalité de

l’Admin : L’utilité publique. Sous l’empire, cette Jurisprudence est extensive : Les JAS prennent de

plus en plus de contentieux au détriment du judiciaire.

Pour les communes : Pas de personnalité morale, ni juridique donc relève du droit privé. Elles sont

mineurs. Pourtant les conseils de préfectures et le Conseil d'Etat vont regarder la finalité des

travaux. Dès qu’il y a utilité publique, il y a compétence Admin.

Plus encore dès qu’il y a un financement publique alors il y a une compétence Admin ;

Certains auditeurs disent que c’est à la Jurisprudence de fixer le droit et de dissocier l’ordre

judiciaire de l’ordre Admin.

Mais faut nuancer le rôle de la Jurisprudence sous l’empire car elle peut être fluctuante. On a une

Jurisprudence méconnue sous l’empire, on n’a pas de développement de doctrine. Elle est en retrait.

Mais n’est ce pas la sanction de la censure de L’empereur.

Importance de la loi, de la norme : Important dans le Droit administratif. On a par exemple, deux

lois sur l’expropriation en 1807, 1810… Idem pour les travaux publics, texte normatif en 1811

Dès 18à-, projet de Code Admin mais pas de code officiel du Droit Administratif. Le premier code

est celui de Mr FLEURIGEON. Ce monsieur est le chef du bureau du ministère de l’intérieur. On

peut alors présupposer une tentative de véritablement codifier la matière. Ce n’est qu’un

recensement des lois et des règlements.

Une vingtaine d’œuvres suivent : Classification par ordre alphabétique ou chronologique ou par

matières.

Ces répertoires s’inscrivent dans la même démarche que le 18 ème

siècle, comme les dictionnaires

etc…

Jurisprudence timide sous le Conseil d'Etat, avec en plus la chute de l’empire en 1814 qui le

déstabilise.

Pourtant il ne disparaît pas il s’adapte.

III- Enracinement de la juridiction et du Droit Administratif

Trois périodes.

A- Le temps des tourments

Avec la Restauration, 1814-1830, puis avec la Monarchie de Juillet, jusqu’en 1848, nous avons un

Conseil d'Etat qui ne cesse d’être rabaissé et attaqué.

Il est trop politisé, trop lié à l’exécutif.

Il survit surtout parce qu’il est de bons conseils en matière d’Admin et parce qu’il est seul

compétent pour connaître des affaires de l’Admin.

En revanche, l’aspect juridictionnel est plus que jamais combattu pour deux raisons politiques :

Sous la restauration, les ultra (monarchistes) veulent un retour au Conseil du Roi et à la pleine

confusion entre Admin et juridiction.

Sous la Monarchie de Juillet, attaque des libéraux qui veulent attaquer la juridiction car trop proche

de l’entourage ministériel et des ministres.

Repli Jurisprudentiel pendant cette période. Ce repli on le remarque dans les communes lorsqu’elles

passent les travaux publics. On ne retient maintenant que le caractère privé de la commune ; on

laisse tomber l’utilité publique.

Mais avec ce replis, redéfinition des attributions du Conseil d'Etat :

Cela suppose que ses compétences soient affinées grâce au conflit opposant ordre judiciaire et ordre

administratif.

Puisque redéfinition alors spécificité de la compétence Admin qui se fait jour sous la restauration et

la monarchie de Juillet.

On va s’intéresser à la procédure : On voit apparaître le Recours Pour Excès de Pouvoir. Ce

Recours Pour Excès de Pouvoir permet de juger des critères de compétences et qui permet, non plus

de juger un contentieux entre particulier et Admin, mais qui permet de juger des actes mêmes de

l’Admin.

B- Le temps de la réflexion

Dans ces mêmes années 1830 on voit apparaître la Doctrine. Elle va s’intéresser à l’activité du

Conseil d'Etat au sens strict.

3 auteurs :

- Baron Joseph Marie de GERANDO (1772 – 1842) : Important car il a occupé la première

chaire de Droit Administratif à Paris. Il a publié de 4 volumes de 1828 à 1830, « les

institutes de Droit Administratif »

- Louis Antoine MACAREL (1790 – 1851) : Il est prof de Droit Administratif mais

également membre du Conseil d'Etat. Il est l’auteur d’un ouvrage en 1828 de Jurisprudence

administrative et a publié ses cours en 1842.

- Louis de CORMENIN (1788 – 1868) : Membre du Conseil d'Etat, praticien qui publie les

« questions de droit administratif »

Ces 3 auteurs sont à l’origine de la nouvelle science du Droit Administratif. Droit d’autant plus

nouveaux dit Cormenin car pas de Droit Administratif avant la révolution. Pour Macarel, avant

1789 il n’y aurait qu’arbitraire.

Les auteurs vont s’inscrire dans une démarche historique en recensant toutes les lois en rapport avec

le Droit Administratif.

De la même façon, Gérando est dans la même optique que Delamare puisque lui aussi a une

réflexion de philosophe sur la matière et est juriste.

Deux directions construisent cette nouvelle science :

- La loi : On réfléchit à partir de la loi. Le Droit Administratif c’est « la science des lois

positives » ; « c’est l’études des règles résultant des lois d’Intérêt Général »

- La Jurisprudence, objet nouveau. Mais il faut ordonner cette Jurisprudence. Cette

ordonnancement suscite des hostilités politiques parce qu’on ne veut pas que le Conseil

d'Etat puisse être reconnu comme créateur de droit.

Mais grand progrès, surtout dans la connaissance de la Jurisprudence. On a des publications de

Jurisprudence :

La première est celle de JB SIREY en 1818 qui entreprend de publier les arrêts de Jurisprudence

plus les commentaires qui peuvent en être fait.

1821, Macarel publie le recueil des arrêts du Conseil d'état.

1830, c’est Lebon qui reprend la même démarche.

Malgré cette réflexion, la Jurisprudence et la doctrine n’arrivent pas à s’imposer avant les années

1860 – 1870.

Explication politique : 1848 à 1852, la 2 nde

République entreprend de réformer le Conseil d'Etat. On

a alors un replis.

De la même façon de 1852 à 1870, sous le 2 nd

Empire, refonte du Conseil d'état : Phase répressive

et une phase libérale (dans les années 1860 donc climat favorable).

La Jurisprudence et la doctrine souffrent encore car on ne peut pas encore parler d’autonomie du

Droit Administratif.

En effet, le Droit Administratif raisonne toujours au regard du Droit Privé. Le Conseil d'Etat doit

toujours s’opposer et faire la différence avec le tribunal judiciaire.

Parallèle avec le droit privé des les enseignements :

- En Droit Privé on s’inquiète du droit des personnes, puis des biens et enfin des obligations

- En Droit Administratif on s’inquiète de la fonction publique et des agents, puis du droit des

biens publics et on s’occupe ensuite des contrats spéciaux.

Parallèle dans l’émergence des concepts : L’expropriation est toujours étudiée par rapport au droit

de propriété ; Idem, les marchés de travaux publics sont conclus par une Puissance Publique et ont

pour objet l’utilité publique. Seulement, ces marchés mettent en présence deux parties qui signent

un contrat comprenant la définition d’un objet, lequel objet donne lieu à la détermination d’un prix,

le tout se faisant dans la définition des conditions exécutions. Donc inspiration privée.

En 1860, lois en matière d’Admin, Jurisprudence qui ne cesse de s’épanouir, des procédures

spécifiques, une juridiction spécifique, ne doctrine qui se met en place laquelle est sous tendue par

un enseignement.

C- Le temps de la révélation

Après les années 1870 avec les 3 ème

République.

2 dispositions essentielles :

- Loi du 24 Mai 1872 qui réforme le Conseil d'Etat et le restructure. Etant entendu que le

Conseil d'Etat est désormais indépendant de l’exécutif, de la sphère du politique. Il ne relève

plus de la justice retenue. Il peut donc fonctionner pleinement comme une juridiction. Il va

aussi pouvoir dire le Jus, le droit…Rôle créateur du Conseil d'Etat qui peut enfin pleinement

s’épanouir.

- Arrêt BLANCO, du 8/02/1873 : Il va souligner la spécificité de la matière et l’autonomie

du Droit Administratif. En l’espèce, une Admin était mise en cause. Père de la fillette

accidentée voulait être indemnisé sur la base de la responsabilité civile (1383 Code civil). Or

le Droit civil ne s’applique pas en matière d’administration. Il y a des règles spéciales qui

viennent s’appliquer à l’administration, lesquelles doivent être reconnues et affirmées par

une juridiction spécifique.

En 1873, le Droit Administratif règle les litiges entre l’Admin et les administrés. Ce droit met en

œuvre des règles spéciales différentes du droit privée. Elles sont reconnues par une juridiction

spécifique.

On a les 3 éléments de la définition contemporaine du Droit Administratif. A partir de cette date, on

parle d’age d’or du Droit Administratif. Il s’articule autour de la Jurisprudence et de la doctrine.

Elle influence la Jurisprudence en dégageant des principes généraux ; et la Jurisprudence fait

avancer la réflexion et la querelle doctrinale.

CONCLUSION

Formation et date du Droit Administratif

- Nouveau droit Admin fin 19 ème

, début 20 ème

o Rupture par rapport aux périodes précédentes.

o Nouvelle juridiction

o Séparation des pouvoirs

o Rupture dans les sources (Jurisprudence et la doctrine)

- Mais avant cette date ?

o Il y avait un Droit Administratif différent mais pas radicalement

o Continuité dans certains éléments :

Au niveau des structures : Le Conseil d'Etat et le Conseil du Roi ; Le Préfet et

L’intendant.

Au niveau des sources : Droit Privé au Moyen age comme à la renaissance

comme au 19 ème

siècle sert de model.

De même la loi est un facteur de continuité indéniable.

- Donc science du Droit Administratif qui s’adapte, évolue.

- Donc prémisses de Droit Administratif pour le Moyen age dont les critères s’affinent au

18 ème

pour s’affirmer au 19 ème

siècle.

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