Notes sur les travaux publics - 1° partie, Notes de Droit Administratif
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Anne9116 janvier 2014

Notes sur les travaux publics - 1° partie, Notes de Droit Administratif

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Notes de droit administratif sur les travaux publics - 1° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: La loi du 28 Pluviôse An VIII, la notion de travail public, la defintion de travail public stricto sensu...
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LES TRAVAUX PUBLICS

Ils occupent une place importante dans le Droit Administratif et dans le droit immobilier. Ceci parce que le droit des Travaux Publics est la catégorie la plus ancienne du Droit Administratif.

Les Travaux Publics ont depuis l'Ancien Régime toujours été soumis à un régime de droit public spécifique.

Leur contentieux a toujours fait l'objet d'un traitement spécifique.

C'est ce que l'on appelle le caractère attractif du Travail Public car c'est le premier élément du Droit Public et que dans la construction du Droit Administratif on va attirer à dans cette notion pleins d'éléments proches.

La loi du 28 Pluviôse An VIII, acte de naissance du droit administratif moderne, création d'une juridiction administrative, le conseil de Préfecture qui reçoit comme compétence principale la matière des Travaux Publics.

Les Travaux Publics ont pris une importance considérable à partir du moment où l'Etat s'est fait interventionniste, gestionnaire de Service Public de plu en plus nombreux. Ces Services Publics nécessitent des investissements, des personnes, la réalisation d'ouvrages de Travaux Publics.

Il y a une catégorie d'entreprise de Travaux Publics mais cette entreprise ne fait pas autre chose qu'une entreprise de travaux privés. La spécificité n'est pas dans l'objet social mais dans le fait que cette entreprise agit comme collaborateur des personnes publiques.

Le contrat de droit privé va se trouver modifier dans les rapports qui vont s'établir entre l'Administration et l'entreprise dite de Travaux Publics.

L'entreprise est davantage intégrée à la structure administrative, à l'action administrative. Il y a donc l'idée d'une Collaboration, d'une organisation et de l'absence de frontières nettes, tranchées, entre la régie où l'Administration fait des travaux avec ses propres moyens (le cantonnier qui répare la route) et les Travaux Publics qui sont des contrats mais aussi une association dissymétrique dans laquelle l'Administration va apporter plus d'aides, de garanties qu'à un cocontractant ordinaire. Elle va également donner plus de poids à sa volonté.

Contrat de longue durée qui va conduire l'Administration à venir au secours de l'entreprise pour l'avantage des administrés, pour la continuité de l'ouvrage qui va être construit…

Ceci se traduit dans les mécanismes de concessions de Service Public mais aussi dans les nouveaux schémas de partenariat.

Ce droit a des rapports avec le droit de la domanialité publique et donc au droit de l'expropriation.

Les Travaux Publics ne sont pas liés nécessairement à l'Administration car si elle entreprend des travaux chez elle il n'y aura pas lieu à expropriation.

Inversement elle peut exproprier sans faire de Travaux Publics.

Il peut y avoir des Travaux Publics en dehors du domaine public. Inversement les Travaux Publics sont toujours immobiliers alors que nous savons que le domaine public inclus également un domaine mobilier.

TITRE I

LA NOTION DE TRAVAIL PUBLIC

Les personnes Publiques font des Travaux immobiliers qui peuvent être des travaux privés ou des Travaux Publics.

Les Personnes Publiques passent des contrats, font des opérations immobilières tantôt de droit privé, tantôt de Droit Public.

En cas de contestations, pour les travaux privés, Juge Judiciaire et si c'est public alors compétence du Juge Administratif.

Reste qu'il faut un critère d'identification du Travail Public. Quand sort on du droit commun pour rentrer dans le Droit Administratif des Travaux Publics ?

Or rien ne définit cette notion de Travail Public !

C'est le juge à travers le contentieux qui va définir le Travail Public : On retrouve la démarche selon laquelle en tranchant une question de compétence contentieuse, le juge détermine la nature de l'opération : Si le Juge Administratif est compétent, c'est donc que c'est un Travail Public.

A partir d'un moment il a utilisé la notion d'ouvrage : Le Travail Public serait l'opération active, le travail qui se poursuit, et lorsqu'il est finit il débouche sur un ouvrage.

Or il y a une notion large du Travail Public qui inclut ET l'opération de réalisation ET l'ouvrage réalisé.

Donc deux notions !

Mais il y a plus perturbant : Il peut y avoir Travail Public sans ouvrage public ! Le Travail Public ne débouche pas sur un ouvrage !

Symétriquement un ouvrage public peut ne pas découler d'un Travail Public…

CHAPITRE I : LA DEFINTION DE TRAVAIL PUBLIC STRICTO SENSU

Définition au sens large qui inclut l'ouvrage.

Dans un premier temps, le Travail Public est caractérisé par la présence de 3 conditions cumulatives :

- Travail immobilier…

o pas de Travail Public mobilier

- …réalisé dans un but d'Intérêt Général

o référence plus large que la notion de Service Public car un but d'Intérêt Général peut ne pas coïncider avec le développement d'un Service Public.

- pour le compte d'une Personne Publique.

Dans les années 50 les choses vont se compliquer en liaison avec le renouveau de la théorie du Service Public.

Cela va conduire à substituer au troisième critère (pour le compte d'une Personne Publique), un critère alternatif : Le Travail sera Travail Public s'il est exécuté pour la réalisation d'une mission de Service Public laquelle peut se situer dans un cadre de droit privé.

SECTION I : UN TRAVAIL IMMOBILIER…

Cela correspond à deux éléments : Il faut un travail et un travail immobilier.

I- Un Travail

Opération menée de la main de l'homme. Le Travail Public ne se constate pas, il se construit, il se réalise.

Opération matérielle comprise très largement par la Jurisprudence.

C'est tout ce qui affecte la construction proprement dite mais également ce qui est entretient, modification, destruction de l'immeuble.

Des opérations de nettoiement d'un immeuble sont des opérations de Travail Public. De la même façon, le déblayement d'immeubles sinistrés est un Travail Public.

II- Un travail immobilier

Jurisprudence ancienne, constante qui dit que les travaux mobiliers, quel que soit leur importance, leur coût, ne sont jamais des Travaux Publics.

Pour la restauration de tableaux, pour une tribune démontable…pas de Travail Public car pas de caractère immobilier.

La Jurisprudence utilise à peu près correctement la distinction privatiste des meubles et des immeubles. Donc la Jurisprudence connaît la distinction immeuble par destination, par incorporation.

SECTION II : OPERATION MENEE DANS UN BUT D'INTERET GENERAL

Cette Utilité Générale est plus large que la notion de Service Public.

C'est l'arrêt COMMUNE DE MONSEGUR du 10/06/1921 : L'activité cultuelle n'est pas un Service Public. Un mome fait tomber un bénitier et se blesse. S'agit t'il d'un accident de Travaux Publics. Depuis la loi de 1905 plus de Service Public Cultuelle…Or le Conseil d'Etat y voit un dommage de Travaux Publics puisque le bénitier aurait du être bien fixé au mur. Dans un soucis de protection, d'Intérêt Général.

Elément de construction d'un remonte pente : Construction dans un but d'Intérêt Général. Donc les dommages causés sont des dommages de Travaux Publics.

Donc la plupart des travaux réalisés par les collectivités publiques sont des Travaux Publics. Car les collectivités territoriales sont faites pour agir dans un but d'Intérêt Général.

Il y aura travail privé lorsque le but d'Intérêt Général n'existe pas, c'est-à-dire lorsque les collectivités publiques font des travaux destinés à améliorer ou entretenir leur patrimoine avec un objectif purement financier.

Arrêt du 18/01/1924, CASINO DE SAINT MALO : Les Travaux réalisés dans le casino ne sont pas des Travaux Publics.

Mais bon depuis on a considéré que les casinos étaient des Services Publics…

1937, travaux fait dans une ambassade pour l'exposition coloniale, dans l'intérêt de l'ambassade, ne sont pas fait dans un but d'Intérêt Général. Donc travaux privés.

SECTION III : POUR LE COMPTE D'UNE PERSONNE PUBLIQUE OU POUR LA REALISATION D'UNE MISSION DE SERVICE PUBLIC

L'élément organique qui est l'élément sur dans la définition, était fournit par la référence à la Personne Publique.

L'opération était menée pour elle : On désignait un bénéficiaire qui allait récupérer l'ouvrage.

En revanche pour la réalisation d'une mission de Service Public on sait que sont missionnés pour les missions de Service Public beaucoup de personnes privés. Donc s'il y a des Services Publics gérés par des personnes privés.

Donc peu importe pour le compte de qui sait ! On mate l'activité en question : Y a-t-il concourt à un Service Public ? Or le Service Public est une notion vague…

Extension donc de la notion de Travail Public, donc du droit des Travaux Publics, donc de la compétence du Juge Administratif.

Mais extension dont le débit est réglé par l'appréciation politique du moment de ce qu'est un Service Public. Donc l'appréciation diffère dans toutes les communes.

I- Le critère Organique : L'exécution pour le compte d'une Personne Publique

Expression de la Jurisprudence du 19ème siècle qui présente la sécurité d'un critère organique mais qui use du terme de « pour le compte » qui n'est pas clair.

Pour le compte : Cela veut dire qu'une Personne Publique est appelée à bénéficier. Mais cela ne veut pas dire que le travail est effectué par la Personne Publique.

Il l'est effectué pour son compte par un entrepreneur, un tiers, qui n'est pas un mandataire de la personne publique.

Il est mis à l'ouvrage pour le compte de la Personne Publique par contrat (la plupart du temps).

Souvent la Personne Publique sera propriétaire de l'ouvrage (théorie de l'accession).

Mais il se peut que la Personne Publique ne devienne pas propriétaire de l'ouvrage. D'abord il se peut que l'ouvrage ne lui revienne qu'ultérieurement : Blême des concessions où la Personne Publique ne retrouve la disposition qu'à la fin de la concession.

Mais l'ouvrage peut ne jamais revenir dans sa propriété : Travail fait pour son compte mais pas sur son terrain.

Exemple : Travail de déblaiement de propriétés privées affectées par un phénomène humain ou naturel. Ces travaux sont faits pour rendre les terrains utilisables, les bâtiments habitables…mais ils sont faits POUR LE COMPTE DE l'Administration qui a une obligation de prévention, de lutte contre les catastrophes naturelles.

La notion « pour le compte » est donc est extrêmement large : Elle renvoie à l'idée d'intérêt de la Personne Publique à la réalisation des Travaux qui n'est pas forcément son intérêt de propriétaire mais l'intérêt en général.

II- Pour la réalisation d'une mission de Service Public

Cette nouveauté date de l'arrêt du 28/03/1955 EFFINIEFF : Travaux au lendemain de la guerre ; travaux de reconstruction effectués par des associations syndicales, Personnes Publiques, mais qui sont effectués pour le compte des propriétaires sinistrés.

Travaux commandés par une Personne Publique pour le compte de propriétaires sinistrés.

(Exemple : Des travaux commandés, dirigés par l'Administration pour le compte de propriétaires privés, justifiés par le caractère classé de leur résidence.)

Le Conseil d'Etat avait jugé qu'à partir du moment où ces travaux, pour le compte de personnes privés, rentrent dans le cadre d'une mission d'Intérêt Général, avantage procuré à un Service Public, alors nous sommes dans le champ d'un Travail Public.

La considération de l'objet qui justifie ces travaux entraîne la qualification de Travail Public.

Exemple : Travaux réalisés sur des immeubles menaçants ruines, même au frais du propriétaire, sont des Travaux Publics.

La Jurisprudence EFFINIEFF signifie que chaque fois que quelqu'un fait faire des travaux pour une personne privée, si celle si se rattache à une mission de Service Public alors il y a qualification de Travail Public.

C'est pourquoi cet arrêt comporte un critère réducteur : Les Travaux dans l'affaire Effinieff sont conduit par des Personnes Publiques. Ces travaux, au profit de personnes privés, ne seront des Travaux Publics que s'ils sont conduits PAR une Personne Publique.

C'est là que revient l'élément organique !

Réapparaît comme critère réducteur un critère organique qui tient au mode de réalisation.

CHAPITRE II : L'OUVRAGE PUBLIC

SECTION I : RELATION TRAVAIL PUBLIC, OUVRAGE PUBLIC

Dans la majorité des cas, le Travail Public débouche sur l'ouvrage public.

Les deux notions ont deux caractères communs nécessaires :

- Ce sont des immeubles

- Caractère construit de l'ouvrage public comme le Travail Public

o Réalisé de la main de l'homme

Il y a Travail Public si les conditions sont satisfaites mais l'ouvrage pourra ne pas être un ouvrage public : Exemple, restauration d'un château classé.

Arrêt du Tribunal des Conflits du 22/02/1960, BOREL : Une passerelle reconstruit par l'Administration est une opération de Travail Public mais celle-ci n'est pas un ouvrage public.

Jurisprudence concernant les Travaux construits par les OPHLM qui étaient des Travaux Publics mais ces ouvrages réalisés n'étaient pas des ouvrages publics parce que leur destination faisait qu'il était plus simple de les gérer dans le droit privé.

Mais le Conseil d'Etat a changé d'avis le 10/03/1978.

SECTION II : OUVRAGE PUBLIC / DOMAINE PUBLIC

L'ouvrage public constituera une dépendance du domaine public mais il peut y avoir domaine public sans ouvrage public et ouvrage public sans domaine public.

A- Domaine public sans ouvrage public

Il existe un domaine public artificiel.

Idem il y a un domaine public mobilier.

B- Ouvrage Public sans domaine public

Ouvrage réalisé sur le domaine privé de l'Administration. Il aura cependant le statut d'ouvrage public : Exemple, un chemin rural réalisé par un Travail Public est un ouvrage public mais il ne fait pas partie du domaine public puisque la loi place les chemins ruraux dans le domaine privé.

Pour les biens des entreprises publics et surtout ceux des EPICS. Ces derniers ont un domaine public comme les autres personnes publiques.

La Jurisprudence considère que dans les biens qu'ils réalisent et qui ont le statu d'ouvrage public, ceux qui ne rentrent pas directement dans le cadre de la mission de Service Public, ceux là ne s'intègreront pas dans le domaine public.

Avis demandé au Conseil d'Etat au lendemain de la loi du 26/07/1996 faisant de France Telecom une Personne Privée.

On a demandé au Conseil d'Etat pour savoir si les ouvrages de France Telecom, ouvrages publics, restent des ouvrages publics.

Le Conseil d'Etat, 11/07/2001 (c'est vachement au lendemain de la loi…), dit que le propriétaire n'a plus de domaine public. Il estime que le législateur a entendu mettre fin à la protection particulière dont bénéficier la personne publique France Telecom et que donc les ouvrages ne présentent plus le caractère d'ouvrage public.

Donc dès lors qu'il n'y a pas plus domanialité publique alors on écarte la qualification d'ouvrage public.

TITRE II

LES PROCEDES DE REALISATION DU TRAVAIL PUBLIC OU DE L'OUVRAGE PUBLIC

Les Personnes Publiques ont en principe un libre choix du procédé juridique qu'elles utilisent pour réaliser le travail public dont elles veulent bénéficier.

Arrêt du 30/01/1995, MIDI REGION PYRENEES : Une collectivité publique qui veut réaliser un immeuble peut utiliser tous les contrats particuliers y compris la vente en état d'achèvement, telle que réglementée par le code civil.

Donc les Travaux Publics peuvent être réalisés selon tous modes !

Reste que le législateur est intervenu et qu'il a soumis des réglementations particulières.

CHAPITRE I : PANORAMA DES PROCEDES DE REALISATION DES TRAVAUX

I- La Régie

Les collectivités publiques jouissent de la possibilité de réaliser les Travaux Publics sur leurs moyens propres : Propre personnel et propre financement.

Cela surtout pour la voierie routière.

Une large part de la voirie routière aujourd'hui est concédée !

Ce n'est que dans les années 70 que se met en place une politique de concession pour les ouvrages routiers, autoroutes.

Les textes ne reconnaissent cette possibilité qu'à titre exceptionnel.

Tous les autres procédés sont des procédés contractuels ou para contractuels : C'est-à- dire, qu'elles font intervenir un tiers.

Contrats ou autorisation invitant à réaliser tel ou tel ouvrage.

II- Le marché de Travaux Publics

Contrat qui met en présence une Admin maître de l'ouvrage et une entreprise de Travaux Publics.

C'est ce contrat que considère la loi de l'An VIII. C'est ce contrat qui est complètement réglementé au niveau communautaire par la Directive Travaux.

Ces marchés de Travaux Publics ce sont des contrats nécessairement administratifs dont le contentieux appartient aux tribunaux administratifs.

Contrats par lesquels l'Administration charge une entreprise d'exécuter un Travail Public moyennant le versement d'un prix.

Ce marché est très réglementé : Niveau communautaire, niveau national « code des marchés publics » et cahiers des charges qui sont des documents élaborés par l'Administration et destinés à s'incorporer au contrat en fonction de la nature du contrat.

Il y a quelque fois une confusion entre MARCHE et CONTRAT : Le MARCHE n'est qu'une catégorie de CONTRAT. Il est exécuté moyennant le versement d'un prix. C'est la plus important en nombre, en montant d'investissement de la catégorie de CONTRAT.

III- La concession de Travail Public

C'est un mode de réalisation de Travail Public.

Son objet est donc un objet de Travail Public.

Comme dans le marché, la réalisation est confiée à un tiers. Il sera d'ailleurs le même que dans le Marché, c'est-à-dire une entreprise de Travaux Publics.

La différence réside dans le fait que l'entreprise va réaliser le travail sans rémunération. Celle-ci se fera sur l'usage de l'ouvrage et sur la durée pendant laquelle le cocontractant va pouvoir l'exploiter et donc percevoir ses rémunérations.

Cela signifie qu'il y a un préfinancement de l'ouvrage pas le concessionnaire. Donc l'Administration ne supporte pas le prix.

Mais elle doit concéder au concessionnaire la disposition de l'ouvrage pendant un temps suffisant, et donc se priver elle même des ressources que lui procurerait l'ouvrage en question.

Développement ancien de la concession, surtout dans des périodes où l'argent public est rare et où le Pouvoir Public à la volonté forte de développer les équipements nationaux.

Recours à la concession sous l'Ancien Régime mais également au 19ème siècle, sous le second Empire : Equipement des voies ferrées réalisés concessions.

Souvent la concession se doublera d'une concession de Service Public. Mais il peut se faire aussi qu'il y ait concession de l'ouvrage sans que celle-ci corresponde à un Service Public. Il peut donc y avoir des concessions sans Service Public pur.

C'est le cas du stade de France : Concession de Service Public disait la loi qui avait prévu ce procédé concessif. Mais finalement où est le Service Public ?? Concession de l'ouvrage puis exploitation de l'ouvrage…

Concessions aéroportuaires, concessions d'autoroutes qui correspondent à l'abandon de la régie, concession de parkings souterrains (concessions du domaine public).

Les collectivités locales procèdent par voie de concession pour créer des zones industrielles, des zones artisanales.

Loi du 12/07/1979 complétée en 1986 qui permet la concession pour les ponts, tunnels etc…ouvrage important pour laquelle la concession de péage est permise.

Le tunnel sous la manche est exploité en concession, idem pour celui de Fréjus…

Procédé aujourd'hui qui est limité à un certain nombre d'hypothèses par la Jurisprudence. Elle s'est rattachée à distinguer la concession du marché.

Nécessité car le régime juridique n'est pas le même. Or si cette distinction est simple il l'est moins lorsque la collectivité publique recours à la concession en versant d'une manière ou d'une autre des rémunérations, sous forme d'aides remboursables…mais une rémunération qui ramène au marché avec un prix déterminé ou déterminable.

La Jurisprudence a donné de la délégation de Service Public un élément de définition plus contraignant.

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