Résumé sur les principes fondamentaux de l’Union européenne - 1° partie, Résumés de Droit de l'Union Européenne
Seraphine90
Seraphine9024 janvier 2014

Résumé sur les principes fondamentaux de l’Union européenne - 1° partie, Résumés de Droit de l'Union Européenne

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Résumé de droit de l’Union Européenne sur les fondamentaux de l’Union européenne - 1° partie. Les principaux thèmes abordés sont les suivants: Formation et transformation de l’Union européenne, La premiers pas : la créat...
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Les fondamentaux de l’Union européenne

L‘Union européenne par-delà sa formation et transformation possède des bases qui fondent sa spécificité. Nous étudierons l‘UE d‘abord d‘un point de vue historique puis d‘un point de vue plus statique et juridique.

Chapitre 1- Formation et transformation de l’Union européenne

La conception «sectorielle » ou « fonctionnaliste » est à l‘origine de la création des trois Communautés européennes que nous allons étudier avant de voir le tournant dans cette formation de l‘Union européenne, l‘adoption du traité de Maastricht et ses transformations ultérieures, transformation de nombre (les adhésions) et de fond (les révisions).

Section 1- La premiers pas : la création des Communautés européennes

Nous nous contenterons de voir d‘abord les grandes étapes avant de présenter quelques exemples de « résistances ».

§1- Les grandes étapes

I- La déclaration Schuman

C‘est le plan Schuman qui va jeter les bases intellectuelles et juridiques de la construction communautaire. Formulé par Robert Schuman (ministre français des affaires étrangères), le 9 mai 1950 dans le salon de l‘Horloge du Quai d‘Orsay, mais largement inspiré par Jean Monnet (alors commissaire au plan au sein du gouvernement français), la déclaration Schumann est axé autour de l‘idée de fonctionnalisme, et peut être parfaitement résumée par la phrase suivante : « l‘Europe ne se fera pas d‘un coup, ni dans une construction d‘ensemble ; elle se fera par des réalisations concrètes, créant d‘abord une solidarité de fait ». C‘est ce que l‘on appelle la « Méthode Jean Monnet » : cela consiste à appliquer à tout problème la conviction fondamentale que l‘Europe se fera par la modification des conditions économiques qui déterminent le comportement humain. Dans le même sens Jean Monet a déclaré à une autre occasion « Nous ne coalisons pas les Etats, nous unissons les hommes ».

En fait, l‘idée est donc de mettre en commun toutes les productions française et allemande de deux produits stratégiques : le charbon et l‘acier. La création de ce marché commun du charbon et de l‘acier devait servir à résoudre un problème politique important : la réinsertion de l‘Allemagne de l‘Ouest (R.F.A.) dans l‘Europe et la disparition des freins et contrôles qui limitaient la reconstitution de sa capacité économique (telle que l‘Autorité internationale de la Ruhr, créée en avril 1949, qui contrôlait l‘activité charbonnière et sidérurgique de cette région). Selon le Plan Schuman, la gestion de ce marché commun devait être confiée à un organe supranational, c‘est à dire un organe composé de membres indépendants des Etats et dotés d‘un pouvoir de décision s‘imposant à eux et à leurs ressortissants : la Haute Autorité. Le Plan Schuman préconisait donc des méthodes de gestion en totale une rupture avec Eve Truilhé-Marengo

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les schémas traditionnels de relations entre Etats. Il visait la mise en place d‘un véritable « fédéralisme fonctionnel » :

- un « fédéralisme » car il suggère que le marché commun soit géré par un organe, composé de membres indépendants à ceux des Etats membres et dotés de compétences qui régissent directement la situation juridique des Etats et de leurs ressortissants.

- « fonctionnel » puisque seuls sont concernés des secteurs délimités, en l‘espèce : l‘acier et le charbon.

La proposition de SCHUMAN fut bien accueillie par six pays européens (France, R.F.A., Italie et les trois du BENELUX) qui, contrairement au britanniques plus réservés sur la question, l‘acceptèrent. Cela déboucha sur la CECA…

II- La Communauté européenne de charbon d’acier (CECA).

La proposition de Schuman fut bien accueillie par six pays européens (France, R.F.A., Italie et les trois du BENELUX) qui, contrairement au britanniques plus réservés sur la question, l‘acceptèrent. Cela déboucha sur le traité CECA. Il s‘agit du nom donné au Traité instituant la Communauté européenne du Charbon et de l‘acier a été signé par ces Etats le 18 avril 1951 à Paris.

Il est entré en vigueur le 25 juillet 1952 pour une durée de cinquante ans ( il a donc expiré en juillet 2002).

Le traité met en place un marché commun du charbon et de l‘acier. Cela implique la suppression des droits de douane et des restrictions quantitatives à la libre circulation des produits, l‘interdiction des mesures discriminatoires et des subventions ou aides accordées par les Etats. Le marché est dominé par le principe de libre concurrence, mais la Communauté contrôle son approvisionnement régulier et la fixation des prix au plus bas.

Au plan institutionnel, outre une Haute Autorité chargée de la gestion du marché commun composé de 9 membres choisi dans chaque EM pour leurs compétences personnelles dirigée par J. Monnet, le dispositif institutionnel de la CECA est complété, conformément aux négociations gouvernementales à l‘origine du Traité de Paris, par un organe intergouvernemental (le Conseil spécial des ministres, composé des représentants des gouvernements des Etats membres qui donne l‘approbation à la Haute Autorité pour les décisions importantes), une Assemblée, composée des représentants des parlements nationaux et une Cour de justice. Du fait de l‘existence d‘un organe intergouvernemental et d‘une Assemblée composée de représentants des parlements nationaux, on est donc passé du fédéralisme total, suggéré par le Plan Schuman, à un fédéralisme partiel.

La C.E.C.A. a représenté toutefois une forme nouvelle de structure interétatique. Elle inaugure un système supranational et a été, en quelque sorte, le laboratoire au sein duquel ont été mis à l‘épreuve certains principes et mécanismes de l‘union. Le succès rapide de la CECA va faire naître chez les responsables européens l‘idée de projets plus ambitieux. Trop probablement.

III- La Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA).

La démission de J. Monnet de la présidence de la Haute Autorité est à l‘origine lointaine de la création de la CEE. J. Monnet se rend compte que du fait de ses fonctions, sa marge d‘action est limitée. En démissionnant, il est libre de militer plus vigoureusement pour la relance de la construction européenne. Il créé notamment le 13 octobre 1955, le Comité d‘action pour les Etats-Unis d‘Europe. À la conférence de Messine des ministres des affaires étrangères du 1er au 3 juin 1955, il n‘est pas seulement procéder au remplacement de J. Monnet (R. Mayer), mais les six parviennent à se mettre d‘accord sur une relance européenne. Il est décidé de créer un Comité intergouvernemental composés Eve

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d‘experts de haut rang chargés d‘étudier la possibilité d‘intégrer certains secteurs de l‘économie parmi les quels les transports et l‘énergie et d‘examiner l‘idée de la préparation progressive d‘un Marché commun général. Paul-Henri SPAAK, ex ministre belge des affaires étrangère est nommé Président de ce Comité (que l‘on appelle le Comité SPAAK). Il propose de poursuivre des actions sectorielles du type CECA dans d‘autres domaines tels que l‘énergie et les transports et la construction d‘un marché commun général basé sur une union douanière.

Sur la base des propositions de Venise, deux traités sont signés à Rome par les six Etats membres de la CECA le 25 mars 1957, le traité créant la COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE et le traité créant la COMMUNAUTE EUROPEENNE DE L‘ENERGIE ATOMIQUE (Euratom). Après ratification par les six, les traités de la CEE et CEEA sont entrés en vigueur le 1er janvier 1958. Ils ont été conclus pour une durée illimitée.

Ces traités, d‘un point de vue institutionnel, sont en retrait par rapport au Traité CECA. En effet, l‘organe décisionnel n‘est plus l‘organe supranational, mais l‘organe intergouvernemental, le Conseil. Il est vrai que, à la différence de la CECA, il ne s‘agit pas de gérer en commun un secteur spécial, mais de l‘ensemble de l‘économie des Etats membres. C‘est pourquoi l‘accent a été mis sur la volonté concertée des EM, non sur l‘autorité d‘un organe distinct des gouvernements. Celui-ci a donc été conservé mais avec titre plus modeste : la Commission et avec moins de pouvoirs (droit de proposition, et surtout pouvoir d‘exécution des décisions prises par le Conseil des Ministres). Par rapport à la CECA, la CCE et la CEEA ont chacune une commission et un conseil propres. Par contre, l‘assemblée parlementaire et la CJCE sont communes aux trois Communautés. Le Traité CEE reste fidèle aux idées de Jean Monnet. Toute allusion aux « Etats Unis d‘Europe » ou à un caractère fédéraliste a disparu. Ne sont indiqués que les objectifs finals et certaines étapes intermédiaires : certains ont pû parler de traité de procédures, le rôle principal étant réservé aux institutions européennes. En fait il s‘agit simplement d‘un traité cadre caractérisé par le tryptique « objectifs - institutions - procédure ».

Mais le Traité ne se limitait pas à cela. Dans sa partie normative : il instaure une véritable union douanière qui va plus loin que la simple zone de libre échange. La zone de libre échange suppose simplement une abolition des droits de douane ; tout au contraire, l‘union douanière implique en plus une tarif extérieur commun et une politique commerciale commune. Le marché commun ne se limite pas non plus à une intégration négative (interdiction des droits de douane et restrictions quantitatives aux échanges) et comprend également un volet positif reposant sur la mise en place de politiques communes dans les secteurs où la loi du marché est insuffisante. Le traité initial prévoit ainsi trois politiques communes : la politique commerciale, qui est induite par l‘abolition des droits de douanes ; la politique agricole, puisque le marché agricole a un rôle central dans les échanges européens et la politique des transports, complément indispensable à la libre-circulation.

§2- Les résistances

Ces réalisations importantes ne doivent pas cependant masquer une seconde réalité hisorique, celle de la résistance à la construction des Communautés européennes. Cela est visible au travers de l‘étude des échecs et des crises.

I- Les échecs

A- Le rejet du traité Communauté européenne de défense

Le projet de la C.E.D. est né de la nécessité pour la France d‘apporter une réponse à la demande américaine d‘accepter le réarmement de la R.F.A. dans le but de donner aux forces de l‘OTAN (traité de Washington signé le 4 avril 1949) la possibilité d‘équilibrer les forces soviétiques. L‘accentuation de la guerre froide incitait en effet les dirigeants américains à envisager la question du réarmement allemand, idée qui rencontrait des réticences fortes en Europe. Le

plan Pleven (nom du Président du Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 17

Conseil français) présenté en octobre 1950, sur une suggestion de Jean Monnet, proposait l‘extension, avec certaines adaptations, de la méthode supranationale au domaine de la Défense, tout en permettant d‘intégrer la future armée allemande dans une structure européenne. L‘idée est de créer une armée européenne sous l‘autorité d‘un ministre européen de la Défense nommé par les gouvernements nationaux, assisté d‘un Conseil des ministres et responsable devant une Assemblée européenne. Le projet reprenait la structure de la C.E.C.A., à la différence importante que l‘organe intergouvernemental (le Conseil) y détenait les pouvoirs de décision essentiels, l‘organe « indépendant » (le Commissariat) ayant seulement un rôle de gestion étendu.

Après de difficiles négociations entre les délégations françaises, allemandes, italiennes, belge, luxembourgeoises et néerlandaises, un traité est signé le 27 mai 1952 à Paris. Pour passer outre les réticences des gouvernements à transférer leur politique de défense à la nouvelle Communauté et à ne conserver que des forces limitées et faciliter les

ratifications, les six ministres de la défense décident, dès le 10 septembre 1952, d‘insérer la défense commune dans une Communauté politique (CP). Celle-ci absorberait les attributions de la CECA et de la CED pour ne former qu‘une seule entité qui coordonnerait tout à la fois les politiques extérieures des EM et réaliserait un marché commun économique d‘ensemble. Mais les six n‘arrivent pas à formaliser un accord sur cette idée. Cela n‘empêche pas 5 des 6 États de ratifier dès le printemps 1953 le traité de la CED.

Ne reste que la France où le climat politique n‘était pas favorable à la discussion. Aucun président du Conseil n‘a donc osé présenter le projet jusqu‘à Pierre Mendès-France. Réservé sur le traité, il demande aux cinq autres états de le modifier et notamment pour atténuer son caractère supranational sans succès. Il décide donc de saisir l‘Assemblée nationale de cette question, mais sans engager la responsabilité de son gouvernement sur ce point. Or, à la suite de la modification politique de sa composition, les adversaires au traité sont plus nombreux. L‘Assemblée nationale française refuse d‘autoriser la ratification du traité le 30 août 1954. Le traité devant être ratifié par l‘ensemble des signataires, n‘a donc pas pu entrer en vigueur. Le tout premier projet de structure fédérale européenne était donc tout à la fois une initiative française et un échec français. C‘est la toute première crise européenne, ce que l‘on a appelé en France « le plus grand débat national depuis l‘affaire Dreyfus ». Ce projet, s‘il avait réussi, aurait probablement conduit à une véritable union de l‘Europe, c‘est à dire une Union politique car elle impliquait que les Etats transfèrent à la Communauté des compétences dans des domaines essentiels.

Son échec, s‘il n‘a pas mis un terme à la construction européenne, apparaît aujourd‘hui comme ayant considérablement retardé l‘Europe « politique » et comme ayant introduit une dissociation entre l‘intégration politique et l‘intégration économique. Conséquence principale de cet échec : le pragmatisme. On mise désormais sur la démarche sectorielle et graduelle. La construction européenne va être relancée par la création de deux nouvelles communautés fonctionnelles : la CEE et la CEEA (EURATOM). C‘est un retour à la « méthode Monnet ». À la suite de cet échec, les «accords de Paris » ont été signés le 23 octobre 1954 créant l‘UEO (Union de l‘Europe Occidentale). Cette nouvelle organisation réunit la France, le Royaume-Uni, la RFA, l'Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg. Elle permet donc le réarmement de la RFA et donc mettant fin à son statut d‘occupation (et l‘entrée de la R.F.A. dans le Pacte de l‘Atlantique le 9 mai 1955). Faiblement structuré (Un Conseil des MAF délibérant à l‘unanimité et une Assemblée parlementaire composée des délégués nationaux à l‘Assemblée du Conseil de l‘Europe), cette organisation à 7 a pour fonction principale d‘organiser la concertation en matière de défense sans faire double emploi avec l‘OTAN. Or c‘est justement ce cumul qui va pendant presque 30 ans laisser l‘UEO en léthargie.

B- Les échecs des plans Fouchet

Dès 1958, le GDG souhaiteait établir entre les États européens une union politique, hors de l‘inféodation atlantique (une « Europe européenne) et au-dessus des Communautés à caractère technique. Toutefois, dans le même temps, il

exclut les délégations de pouvoirs et la création d‘une Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 18

assemblée indépendante élue au SU ou le glissement de l‘unanimité à la majorité au Conseil.

Dans ce but, il convoqua les 10 et 11 février 1958 un sommet réunissant les chefs d‘Etats et de gouvernements des 6, sommet au cours duquel fut reconnue la nécessité de donner un prolongement politique à la CEE et décidée la création d‘une commission (présidée par C. Fouchet, haut fonctionnaire français) chargée de faire des propositions concrètes sur ce terrain. C‘est dans le cadre de cette commission que la France présenta, le 19 octobre 1961, son projet de traité établissant une « union d‘États » dit « plan Fouchet I ». Cette Union apparaissait comme une organisation internationale traditionnelle dépourvue de personnalité juridique dans l‘ordre international dont le but était l‘adoption d‘une politique étrangère commune et d‘une politique commune de défense et dont les institutions principales étaient le Conseil des ministres (se réunissant tous les 4 mois et statuant à l‘unanimité), une commission politique permanente (composée de hauts fonctionnaires qui préparerait le travail du Conseil et l‘exécuterait) et une Assemblée mais qui ne pourrait que formuler des recommandations.

Toutefois, certains pays ayant subordonné leur acceptation du plan à l‘entrée de la GB dans la CEE, refusée par le GDG, un deuxième plan Fouchet fut envoyé le 4 décembre 1961. Toutefois parce ce projet représentait surtout le seul point de vue français et surtout gaullien, il suscita une forte réaction notamment de la part de la Belgique et des Pays- Bas. C‘est la raison pour laquelle cette tentative échoua. Ce fut explicite à la conférence réunie à Paris le 17 avril 1962.

L‘échec de cette tentative interrompt quelque peu la tendance ascendante de l‘unité européenne depuis la relance de Messine puisque les 6 chefs d‘Etats cesseront de se réunir pendant 7 ans jusqu‘en 1969.

Après l‘échec de ce plan, le GDG ne renonce pas pour autant et se focalise sur l‘axe franco-allemand. Il propose de réduire ce plan à 6 à un traité franco-allemand signé le 22 janvier 1963 lors du voyage à Paris du Chancelier Adenauer. Ce traité ne fait qu‘organiser une coopération limitée ayant vocation à rapprocher les stratégies de défense et les projets d‘armement (positions analogues en matière de politique étrangères sur les questions importantes, efforts de rapprochement des doctrines relatives à la stratégie et tactique de défense et coopération en matière d‘armement par la préparation de projets communs et de plans de financement).

II- Les crises

A- La contre-proposition : l’Association européenne de libre-échange (AELE)

La GB ne souhaitait pas initialement rentrer dans le Marché commun. D‘abord, économiquement, l‘entrée était peu avantageuse (exportations britanniques déficitaires sur le continent européen et remise en cause des préférences avec le Commonwealth). Ensuite, la GB était très opposée à une délégation de souveraineté. Mais au lieu de se maintenir dans un scepticisme distant comme avec la CECA (accord d‘association le 21 décembre 1954), la GB va s‘efforcer d‘empêcher la mise en oeuvre de la CEE et de la CEEA.

En effet, après s‘être retiré des négociations, la GB va proposer l‘institution entre les pays de l‘OECE d‘une zone de libre-échange pour les produits industriels. Il s‘agissait d‘empêcher les non-six de rejoindre individuellement les six en ordre dispersé et de faire pression sur les six en montrant qu‘une zone de libre-échange était réalisable. La crainte de se voir lésés par les flux commerciaux entre les 6 de la CEE a déclenché les négociations entre les Etats non partis à la CEE. En effet, pour ces 6, il n‘était pas question d‘accepter ce projet puisqu‘ils auraient pris le risque de se contenter du libre-échange sans TDC et de règles communes et donc de ne pas se diriger vers l‘Union économique.

Seuls les Etats européens qui n‘étaient pas parties à ces Traités ont donc formé par le Traité de Stockholm du 4 janvier 1960 l‘Association Européenne de Libre Echange, ayant vocation a être une grande zone de libre-échange entre 7

États, l‘Autriche, Danemark, Norvège, Royaume Uni, Portugal, Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 19

Suède, Suisse. Elle est entrée en vigueur le 3 mai 1960. Peu structurée, elle est essentiellement constituée d‘un Conseil des ministres statuant à l‘Unanimité, d‘un petit secrétariat et de comités spécialisés, elle a pour objectif de permettre une libération des produits industriels, libération qui a été réalisée le 1er juillet 1967.

Une fois la mise en place des ces communautés effectuée, la GB comprend cependant rapidement l‘intérêt d‘en être. Dès le 9 août 1961, la GB demandait à adhérer aux Communautés européennes. Mais, elle assortit sa demande d‘appels en faveur de multiples dérogations et adaptations des règles régissant la CEE compte tenu de ses liens avec le Commonwealth… comme si ce n‘était pas la GB qui entrait dans le Marché commun, mais le Marché commun dans le Commonwealth. C‘était plus que ce que le GDG pouvait supporter surtout que les EU faisait pression en faveur de cette entrée en contrepartie de la mise en place d‘une vaste communauté atlantique fondée sur un partenariat commercial avec l‘Europe. Dans une conférence de presse du 14 janvier 1963, DG déclara qu‘il était opposé à l‘entrée de la GB dans la CEE. Les partenaires furent irrités de ce veto prononcé sans consultation préalable. Mais, il n‘empêche qu‘il fut impossible de le contourner puisqu‘une adhésion requiert l‘accord unanime des membres.

B- La crise institutionnelle de la chaise vide

Au-delà du projet de l‘Europe strictement politique, c‘est dans le débat sur les institutions que les controverses classiques d‘une intégration plus ou moins fédéralistes réapparaissent.

Le prétexte de la crise est fourni par la mise en place du Marché commun agricole. Le Conseil des Ministres demande à la Commission de présenter des propositions sur la manière de financer la PAC. Or, usant de son pouvoir de proposition, W. Hallstein va prendre une initiative audacieuse de caractère politique. Il s‘agissait d‘une proposition directement à l‘Assemblée parlementaire sans en avoir informé le Conseil en faveur d‘un plan de financement de la PAC qui prévoyait une réforme des institutions concernant le budget (budget commun alimenté par des prélèvements sur les importations) et les pouvoirs du Parlement (reconnaissance d‘un pouvoir budgétaire).

Le gouvernement français refusa catégoriquement ce règlement agricole. Il alla même plus loin en cessant de participer à l‘activité et au fonctionnement des Communautés. C‘était la politique de la « chaise vide » qui a paralysé l‘activité pendant plus de 6 mois. Ce retrait était sur le fond motivé par une préoccupation lancinante du GDG : avec la troisième phase de la période transitoire du Marché commun qui doit s‘ouvrir le 1er janvier 1966, la règle de la décision majoritaire sera d‘application à peu près générale au sein du Conseil des Ministres à lieu et place de l‘unanimité. C‘est d‘ailleurs la raison pour laquelle lorsque plus tard la Commission abandonna l‘idée des réformes institutionnelles pour ne garder que la proposition financière, la France ne changea pas d‘attitude.

Les Cinq aurait pu continuer les travaux sans la France, mais ils auraient pris le risque d‘une rupture définitive. Ils lancèrent un appel à la France pour qu‘elle reprenne sa place et proposèrent une réunion ministérielle. Le 18 janvier 1966, le MAF français, Couve de Murville formula ne demanda pas une modification des traités ce que les cinq autres n‘auraient pas accepté, mais quelques modifications dans les modalités d‘application et notamment l‘élimination du vote majoritaire. Les cinq refusèrent d‘accepter ce point. Un compromis fut trouvé autour d‘une idée clef : Le passage à la majorité était maintenu, mais, les EM s‘engageaient à faire le maximum pour respecter les intérêts nationaux et dégager une position commune avant de passer au vote majoritaire : c‘est l‘objet de la Déclaration dite de Luxembourg qui constitue pour certains « un accord sur un désaccord ». Le principe de l‘unanimité est sauvegardé mais son application est devenue aléatoire.

Section 2- Le tournant : l’avènement de l’Union européenne

Après quelques révision techniques ou plus fondamentales vint 1992 et la naissance de l‘UE. Eve Truilhé-Marengo

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§1- Les premières révisions

I- Les révisions ponctuelles

On ne prendra ici que deux exemples parmi plusieurs exemples de révisions.

A- L’unification institutionnelle : le traité de fusion des exécutifs- 1965

L‘évolution de la construction européenne a conduit à la création de 3 Communautés qui reposaient sur des socles institutionnels distincts. Il apparut rapidement qu‘une telle coexistence n‘avait pas de raison légitime de continuer. Elle était source de difficultés et de confusion sur le plan du fonctionnement. L‘idée d‘une unification fut rapidement acquise. Elle a aboutit à la signature le 8 avril 1965 du traité de fusion des exécutifs ou traité de Bruxelles. Avec ce traité, les organes directeurs, à savoir le Conseil et la Commission, des trois Communautés, restés jusque là distincts sont fusionnés. Les 3 Communautés sont également dotées d‘un seul budget de fonctionnement. Les traités demeurent différents et les intuitions disposent de compétences distinctes, mais le cadre institutionnel est désormais unique.

B- L’élection du Parlement européen au suffrage universel : l’Acte du 20 septembre 1976

Les trois traités prévoyaient que les membres de l‘Assemblée qui étaient alors désignés par les Parlementaires nationaux, seraient élus au suffrage universel direct et selon une procédure uniforme. Cette modification prévue dans les traités exigeait cependant l‘unanimité au sein du Conseil des ministres. Elle fut obtenue au terme de négociations laborieuses et lentes en raison particulièrement du veto français hostile à ce passage compte tenu de sa symbolique supranational. La France finit par accepter à l‘occasion du Sommet de Paris des Chefs d‘Etat et de gouvernement. Ce principe du suffrage universel pour la désignation des membres du Parlement européen est formalisé par un acte du 20 septembre 1976 et les premières élections ont lieu en juin 1979. Cette consécration importante apportera au PE une légitimité démocratique qui lui faisait défaut jusque là. Fort de cette légitimité, le PE sera à partir de cette date plus présent sur la scène institutionnelle et politique réclamant une participation plus effective à la fonction législative.

II- L’Acte Unique

L‘Acte unique constitue la première révision d‘ensemble.

A- Les origines du traité

Après le choc pétrolier et la crise économique qui ont frappé le système communautaire d‘immobilisme, l‘objectif est de dépasser les obstacles institutionnels (telle la règle de l‘unanimité) et de développer l‘intégration par l‘achèvement du marché commun.

Initialement les ambitions étaient grandes. Plusieurs initiatives vont alimenter le débat sur la nécessaire révision. Trois projets méritent d‘être particulièrement cité.

-D‘abord, l‘initiative Genscher-Colombo : le 18 novembre 1981, les MAF allemand et italien élaborent ensemble un projet d‘Acte européen. Ni projet de traité, ni document juridique contraignant, il s‘agit d‘un acte que les 10 gouvernements devraient adopter pour développer la politique étrangère commune et établir une concertation sur les questions de sécurité ainsi que mettre en place une coopération culturelle.

-Mais les objections britanniques qui craignaient des implications obligatoires font préférer à ce texte une « Déclaration solennelle sur l‘Union européenne » adoptée au Conseil européen de Stuttgart le 19 juin 1983. Elle

n‘apporte pas de changement fondamental. Il est juste que pour l‘édification Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 21

progressive d‘une Union européenne, il faudra développer autant que possible la coopération politique avec l‘inclusion des aspects politiques et économiques de la sécurité ainsi que la coopération culturelle. Mais les moyens proposés sont pour le moins réduits : la déclaration prévoit un approfondissement des consultations dans le but de rendre possible des actions communes relatives aux questions importantes de politique étrangère ou tout au moins avant la fixation de positions définitives en la matière.

- On doit aussi citer une dernière initiative qui est plus ambitieuse que les deux précédentes élaborées par la commission institutionnelle du PE présidée par Altiero Spinelli de traité sur l‘Union européenne regroupant les trois traités actuels et les activités relevant du domaine de la coopération dans (coopération politique par exemple), dans une architecture constitutionnelle unique de caractère fédéral avec une accentuation des compétences réservées aux organes indépendants des Etats membres : Commission européenne et PE et avec le développement de politiques

nouvelles : commerce extérieur, politique étrangère. Ce projet sera adopté le 14 janvier 1984 par le PE. Toutefois, ce projet ne fut pas discuté entre les gouvernements.

La réforme ne fut pas acquise immédiatement. Au Conseil européen de Fontenaibleau (25-26 juin 1984), les gouvernements se mirent d‘accord pour prendre une série de mesures non seulement sur l‘Europe des citoyens mais aussi sur les objectifs d‘une réforme communautaire (convergence des politiques économiques, achèvement du marché intérieur et développement du potentiel scientifique et technique). Le CE décida d‘en faire étudier les modalités par des comités ad hoc composés de représentants des chefs d‘Etat et de gouvernement des Etats membres, un comité pour « l‘Europe des citoyens » présidé par l‘Italien Adonino et un comité pour les questions institutionnelles présidé par l‘Irlandais Dooge. Ces deux comités ont élaboré des rapports ont avancé des propositions notamment institutionnelles tout à fait novatrices, mais qui n‘ont pas eu l‘écho attendu. En effet, désigné pour accéder le 1er janvier 1985 à la présidence de la Commission, l‘ancien ministre J. Delors prit rapidement conscience, après un tour des capitales européennes, que le seul thème possible de relance était la réalisation d‘un véritable marché unique, aucun accord unanime ne se dégageant sur les institutions, la monnaie ou la défense. Il entreprit alors de rédiger un livre blanc sur les moyens de parvenir à ce marché unique. Les perspectives de ce grand marché intéressaient fort la GB et le Danemark qui ne pouvaient dès lors s‘opposer aux modifications institutionnelles nécessaires à sa révision. Réuni à Milan en mai 1985, le Conseil européen approuva donc le livre blanc et décida de réviser dans la foulée les traités.

La conférence intergouvernementale ouverte dès le 9 septembre 1985 aboutit en quelques mois à la signature d‘un nouveau traité. La signature de l‘Acte unique par les MAF à Luxembourg se fit en deux étapes. Le 17 février 1986, 9 pays sur 12 signèrent. Le Parlement danois attendit les résultats du référendum sur la question. L‘Italie avait aussi retardé sa décision et l‘avait soumise à une approbation par son Parlement. Enfin la Grèce très réticente préféra attendre comme l‘Italie la décision danoise. Les signatures de ces trois pays fut acquise le 28 février 1986 et le traité peut entrer en vigueur le 1er juillet 1987.

B- Le contenu du traité

1- Les transformations institutionnelles

Les dispositions institutionnelles visent à accroître l‘efficacité du processus décisionnel, notamment par l‘usage de la majorité qualifiée au sein du Conseil des Ministres, majorité étendue à la plupart des décisions concernant le marché intérieur sauf quelques unes comme l‘harmonisation fiscale ou la libre circulation des personnes.

Autre transformation d‘importance. L‘AU consacre de nouveaux pouvoir en faveur du PE puisque sans lui donner le pouvoir de codécider au plan législatif, l‘AU institue une procédure de coopération qui donne à cet organe la possibilité de faire une seconde lecture et donc de formuler des amendements. De plus, en ce qui concerne l‘admission

de nouveaux Etats membres dans la Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 22

Communauté et l‘association d‘Etats tiers, l‘avis conforme du PE devient nécessaire.

2- Le développement des politiques communes

Les modifications apportées aux traités sont nombreuses. L‘objectif est la réalisation d‘un espace sans frontière avant le 1er janvier 1993 par l‘élimination non seulement des frontières physiques mais aussi techniques (règlementations sanitaires, reconnaissance des diplômes…) et fiscales. La mise en place du grand marché intérieur sera complétée par de nouvelles politiques notamment la politique régionale, la politique de cohésion économique et sociale ou encore la politique de l‘environnement.

De plus, le volet extra-communautaire de coopération en matière politique est abordé. L‘AU se borne ici à institutionnaliser en quelque sorte les pratiques progressivement développées depuis 1970. Le traité précise l‘objectif : « formuler et mettre en oeuvre en commun une politique étrangère commune ». À cette fin, les EM s‘engagent à s‘informer mutuellement et à se consulter sur toute question de politique étrangère. Cette consultation doit avoir lieu avant que les EM fixent leur position définitive sans qu‘il y ait d‘obligation d‘arriver à une position commune. Aucune structure propre réservée à cette coopération n‘est mise en place. L‘unanimité continuera d‘être la règle mais l‘AU introduit l‘engagement des Etats de s‘abstenir si possible de faire obstacle à la formation d‘un consensus et à l‘action conjointe qui pourrait en résulter

§2- Le traité de Maastricht ou traité sur l‘Union européenne

Le traité de Maastricht constitue un tournant incontestable à biens des égards. Elaboré dans la douleur, il créé l‘Union européenne qui comporte les premiers éléments d‘une véritable intégration politique.

I- Elaboration et ratification

Les négociations et la ratification de ce traité ont été délicates.

S‘agissant des négociations, c‘est l‘initiative du 19 avril 1990 du Président Mitterrand et du Chancelier Kohl qui a clairement permis de faire avancer le dossier. Dans la foulée en effet, le Conseil européen de Dublin (25-26 juin 1990) décida de la convocation d‘une conférence intergouvernementale sur la réforme de la Communauté européenne. Un double objectif était pendant derrière cette révision. Il s‘agissait d‘abord de parachever le Marché unique par la mise en place une Union Économique et Monétaire, mais aussi de relancer les réflexions sur l‘Union politique timidement développées au travers du thème de la coopération politique. Pour éviter de condamner l‘une ou l‘autre des négociations, il fut décidé de convoquer deux conférences intergouvernementales, l‘une sur l‘UEM, l‘autre sur l‘Union politique qui devaient pourtant achever autant que possible leurs travaux ensemble. Finalement, les 9 et 10 décembre 1991, lors du Conseil européen de Maastricht, il fut décidé de rassembler l‘Union économique et monétaire et l‘union politique en un seul traité sur l‘Union européenne. Le texte définitif du traité fut signé le 7 février 1992.

Ce traité, dont les négociations ont été laborieuses, a aussi connu également des difficultés quant à sa ratification. Le traité prévoyait son entrée en vigueur au 1er janvier 1993 si toutes les ratifications étaient intervenues avant cette date, ou, à défaut, le premier jour du mois suivant la ratification de l‘Etat signataire qui procéderait le dernier à cette formalité. La dernière ratification, celle de l‘Allemagne, est intervenue le 13 octobre 1993 et le traité est entré en vigueur, de ce fait, le 1er novembre 1993. Dans huit pays, la ratification s‘est opérée sans difficulté soit : Luxembourg, Belgique, Grèce, Italie, Pays-Bas, Espagne, Portugal, Irlande. Par contre, dans les quatre autres Etats membres, la

ratification du traité de Maastricht a été laborieuse. Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 23

- En France, le 9 avril 1992, le Conseil constitutionnel, saisi par la Président de la République, estime qu‘une révision constitutionnelle est nécessaire, le traité étant incompatible avec la constitution française. La loi constitutionnelle du 25 juin 1992 introduit dans la Constitution un nouvel article 88 qui autorise expressément la participation de la République française à l‘Union européenne. Le Président de la République a ensuite décidé de soumettre la ratification du traité à un référendum sur le fondement de l‘article 11 de la Constitution. Par le référendum du 20 septembre 1992, les citoyens français se sont prononcés favorablement à une très (très) faible majorité (51%).

- Le Royaume Uni a obtenu des concessions très importantes lors de la négociation, telles que la possibilité de rester en dehors de l‘union économique et monétaire, avec la faculté de s‘y rallier à sa convenance par la suite et son exclusion de la politique sociale, c‘est à dire que les mesures décidées par les onze autres Etats membres et les institutions communautaires en matière de promotion d‘emploi, d‘amélioration des conditions de vie et de travail, de protection sociale, de dialogue social et de lutte contre l‘exclusion ne s‘appliqueront pas au Royaume Uni. En dépit de ces concessions, le gouvernement Major va longuement hésiter entre le référendum et la voie parlementaire pour la ratification du traité. C‘est finalement le Parlement qui autorisera la ratification du Traité.

- En Allemagne, la loi fondamentale a été révisée par l‘adjonction d‘un nouvel article 23 autorisant l‘appartenance de l‘Allemagne à l‘UE à condition qu‘elle soit respectueuse du principe démocratique et qu‘elle assure une protection des droits de l‘homme équivalente pour l‘essentiel à celle de la loi fondamentale. Par la suite, la ratification a été retardée par un recours contestant devant le tribunal constitutionnel, la conformité du traité à la loi fondamentale. Ce recours a été rejeté le 12 octobre 1993. A l‘occasion du vote autorisant la ratification, le gouvernement a toutefois indiqué que les deux chambres du Parlement seraient consultées avant le passage à la troisième étape de l‘UEM.

- Par un référendum du 2 juin 1992, le peuple danois a refusé le projet de traité signé à Maastricht (50.7% de non).

Le processus de ratification était donc paralysé, puisqu‘on ne pouvait envisager de modifier le projet déjà ratifié par un certain nombre d‘Etats, ni de laisser le Danemark hors de l‘UE. Les gouvernements des douze réunis à Edimbourg en décembre 1992, imaginèrent une solution permettant au gouvernement danois de consulter à nouveau les électeurs. Ils ont assorti le traité d‘un document interprétatif, donnant des garanties au gouvernement danois quant à l‘interprétation restrictive des divers transferts de compétences des Etats prévus dans le Traité. Ainsi une série d‘aménagements au texte initial a été consentie au Danemark. Il bénéficie notamment d‘une dérogation concernant l‘UEM lui permettant, même s‘il répond aux critères de convergence, de différer son entrée dans l‘étape finale. Consulté à nouveau, le peuple danois a voté favorablement le 18 mai 1993 (56.8% de oui).

II- Contenu

Le traité de Maastricht, comme l‘Acte unique, révise d‘une part les traités communautaires en mettant en place l‘UEM. Sur ce point, il se veut fédéraliste. D‘autre part, il est un accord international nouveau portant sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et sur la coopération dans le domaine de la justice et des affaires étrangères. Sur ces points, par contre, il est franchement intergouvernemental. En effet, il tourne le dos aux options fédérales et prône le libre consentement des Etats. Parce qu‘en fonction des compétences, le fonctionnement est très différent, le traité met en place des « piliers » qui expriment bien ce changement de procédures en fonction des domaines.

A- La structure en pilier

Le traité sur l‘UE a prévu trois piliers :

- Le pilier communautaire ou la révision des Traités CEE, CECA et Euratom - Titres II, III et IV : Eve Truilhé-Marengo 2010-

2011 24

- Le second pilier : la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) (Titre V) : le traité défini les objectifs et les méthodes de la PESC. (Remarque : le terme « politique » est substitué à celui de « coopération »). La PESC a pour objectif le maintien de la paix, le renforcement de la sécurité et de l‘Union, le développement de la démocratie et le respect des droits de l‘homme. Elle inclut la politique de défense qui pourra conduire à une défense commune. Le traité fait de l‘UEO le bras armé de l‘UE. Les EM décident de position commune ou d‘action commune à l‘unanimité. Ni la Commission ni le PE ne joue un rôle important dans la définition de la PESC. Le second pilier n‘est pas soumis au contrôle de la CJCE.

-Le troisième pilier : la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (Titre VI) : il s‘agit de renforcer la coopération dans les domaines de la justice et de la police. Il touche aux questions de contrôle de la circulation des personnes aux frontières extérieures de l‘Union, la politique de l‘immigration, le droit d‘asile, les visas, la lutte contre le trafic de drogue, la grande criminalité et le terrorisme. Les EM décident ici aussi à l‘unanimité des positions communes, actions communes et conventions et la Commission, PE et CJCE jouent un rôle très réduit.

B- L’enrichissement de l’intégration

Au-delà des modifications institutionnelles sur lesquelles nous reviendrons point par point dans le cours (modifications marquées surtout par l‘accroissement considérable des pouvoirs du PE par la mise en place d‘une procédure de codécision et l‘extension du domaine de l‘avis conforme et de la procédure de coopération et par la création d‘un Comité des régions à vocation consultative), sur le plan des politiques, les modifications ont été notables.

D‘abord, le traité institue « une citoyenneté de l‘Union » qui permet entre autres aux ressortissants communautaires de voter aux municipales et européennes dans leur pays de résidence.

Ensuite, les politiques sont élargies dans le domaine de l‘environnement, de la recherche et de la politique de cohésion et désormais la Communauté peut en outre intervenir dans les domaines de l‘éducation, de la formation professionnelle, de la santé, de la culture ou de la protection du consommateur dans le respect des compétences exercées dans ces domaines par les EM dans le respect donc du principe de subsidiarité.

Enfin, le traité prévoit la réalisation d‘une UEM en trois étapes ainsi que le statut et le fonctionnement des institutions monétaires, dont la futur Banque centrale européenne (la BCE). La réalisation de l‘Union économique et monétaire n‘avait été mise en chantier que très partiellement auparavant (la première étape, comme nous l‘avons vu, a été celle du « serpent monétaire européen », à l‘origine de la création du Fonds européen de coopération monétaire (FECOM)- par la suite, à partir de 1978, les membres de la CEE avaient mis en place le système monétaire européen). Toutefois, avant même l‘adoption de ce traité, le Conseil européen de Hanovre, en juin 1988, avait confié à un comité présidé par Jacques Delors (président de la Commission), le soin de proposer les étapes concrètes devant mener à l‘Union économique et monétaire. Approuvé 26 et 27 juin 1989 par le Conseil européen, le rapport se structure autour de trois idées centrales : une monnaie unique, une politique monétaire unique, gérée par un système européen de banques centrales, comportant une institution centrale unique et une stricte discipline des politiques macroéconomiques nationales maîtrisant les déficits publics. La Communauté ne pouvait pourtant s‘arrêter là. Selon le plan Delors, les étapes vers la réalisation de l‘union économique et monétaire devaient être au nombre de trois : la libération complète des mouvements de capitaux à l‘intérieur du marché commun (c‘est- à- dire la mise en oeuvre effective de la libre circulation des capitaux) à partir 1er juillet 1990 ; l‘adaptation des Etats membres aux exigences de l‘UEM (stabilité des prix, déficit contrôlé des finances publiques, respect des marges de fluctuations monétaire, convergence des taux d‘intérêt à long terme …) dès le 1er janvier 1994 et le passage à la monnaie unique Le processus de construction de

l‘UEM avait donc été engagé bien avant Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 25

le TUE. D‘ailleurs il est très inspiré du rapport Delors puisqu‘il prévoit les trois même étapes jusqu‘à la réalisation de l‘UEM. Il précise surtout la troisième étape qui devra intervenir le 1er janvier 1999. Durant cette phase, les parités des monnaies sont irrévocablement fixées et la Banque centrale est crée.

Section 3- Les transformations de l’Union

Les transformations sont le fruit de deux éléments : l‘adhésion/ l‘élargissement et l‘approfondissement et les révisions.

§1- Le cycle des adhésions

I- Les premiers élargissements

A- L’Europe des neufs

La première adhésion concerne le nombre d‘EM des CE. Le successeur du GDG, G. Pompidou accepta en effet assez rapidement ce que le Général avait toujours refusé : l‘entrée de la GB dans les Communautés. Quelques mois après le sommet, les négociations d‘adhésion s‘ouvrent avec la GB et trois autres pays candidats officiellement depuis 1967 : le Danemark, l‘Irlande et la Norvège. Il est décidé que pour ces adhésions, comme pour les prochaines, les Etats demandeurs devront accepter l‘ensemble de l‘acquis communautaire (les traités, les décisions de toute nature intervenues sur la base des traités et les options de développement) ; mais qu‘il sera possible de prévoir de périodes de transition durant lesquelles certaines décisions ne seront immédiatement applicables. Les 4 pays candidats signeront un traité d‘adhésion le 22 janvier 1972. Ils deviennent membres des Communautés à partir du 1er janvier 1973 à l‘exception de la Norvège qui s‘est retirée après un référendum consultatif négatif.

À noter que l‘adhésion de la GB a été suivie immédiatement d‘une renégociation ni des traités ni de l‘acquis communautaire en matière de réglementation, mais de sa participation budgétaire. Ce pays, peu agricole, ne devait pas bénéficier des fruits de la PAC qui représente les 2/3 du budget des CE. Il a donc obtenu l‘adoption d‘un mécanisme correcteur pour sa participation au budget communautaire. Ainsi, le gouvernement britannique a obtenu la promesse d‘un remboursement d‘une partie des versements de la TVA si la balance des paiements britanniques était déficitaire et si le PNB par habitant était inférieur à 85% du PNB moyen de la Communauté. Ce mécanisme est activé dès 1980, les autres EM ayant à cette époque accepté de réduire pendant 2 ans la contribution nette du RU en augmentant les dépenses communautaires en sa faveur.

B- L’Europe des douze

Ces élargissements se sont poursuivis par l‘adhésion de la Grèce (1981) puis de l‘Espagne et du Portugal (1986) à la suite de leur retour dans le giron démocratique après des périodes de dictature.

C- L’Europe des quinze

Plusieurs pays européens de l‘Ouest étaient encore hors de l‘Union européenne. C‘était le cas en effet des six pays qui au lendemain avaient suivi la position anglaise et avait opté pour la construction d‘une simple Association européenne de Libre échange (AELE). Il s‘agit de l‘Autriche, la Finlande, la Norvège, la Suède, l‘Islande et le Lichtenstein. Depuis 1972, les liens entre ces pays et à la Communauté prenaient de façon très minimale la forme d‘accords bilatéraux de libre-échange.

Vingt ans plus tard, il paraissait important de revoir ces liens. La Commission craignait toujours que les candidatures de ces pays constituent un obstacle à la progression de l‘Union européenne en matière de PESC. Mais, elle estimait

que ces pays pouvaient participer au grand marché et reprendre Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 26

l‘acquis communautaire dans ce domaine. Dans ce but, fut signé un traité à Porto le 2 mai 1992 qui donna naissance à l‘Espace économique européen (EEE). L‘EEE, entré en vigueur le 1er janvier 1994 sans la Suisse qui le rejeta par référendum, était une association qui avait pour objectif d‘étendre les règles d‘accès au Marché unique et les règles de concurrence de la Communauté et d‘accroître la coopération dans d‘autres domaines, tels l‘environnement, la recherche, le développement ou l‘éducation. Il n‘existait pas pour autant d‘union douanière entre ces pays et la Communauté et un contrôle frontalier subsistait entre les deux blocs. De plus, si les pays de l‘AELE sont informés et consultés, ils ne participent aux décisions de la Communauté européenne.

Toutefois, l‘EEE a rapidement perdu sa raison d‘être avec les candidatures de ces pays ; il est devenu une sorte de marchepied vers l‘UE. L‘Autriche fut la première à déposer sa candidature, en 1989 puis la Suède en 1991 et enfin la Finlande puis la Norvège en 1992. À Edimbourg (11-12 décembre 1992), Le CE décida que les négociations

d‘élargissement commenceraient dès le début de 1993 pour une entrée en vigueur en 1995. Durant les négociations, les 12 se sont particulièrement sur les modalités de vote car l‘adhésion de ces Etats modifiait les équilibres antérieurs et notamment la crainte d‘une domination des pays du nord ou encore la difficulté de bloquer un texte était évoquée. Un compromis fut trouvé à Ionnina le 27 mars 1994 : il fut décidé que lorsqu‘un certain nombre de pays s‘oppose à une proposition, même si le nombre de ce pays ne correspond pas à la minorité de blocage fixée par le traité, si ce nombre est substantiel, on recherche le consensus. Une fois ce problème épineux résolu, l‘adhésion a pu être effective : trois des quatre pays sont en effet entrés dans l‘UE le 1er janvier 1995. La Norvège s‘est abstenue de franchir le pas à la suite d‘un référendum de ratification négatif. Le traité d‘adhésion fut signé à Corfou lors du CE des 24 et 25 juin 1994.

II- Le changement d’échelle : l’adhésion des douze Pays d’Europe centrale et orientale (PECO)

Vient ensuite son cinquième élargissement. Or, cet élargissement est pour le moins atypique car il s‘agit de l‘adhésion à long terme de pas moins de 12 nouveaux Etats : Chypre, Malte, la Pologne, la Hongrie, la République Tchèque, la Slovénie, l‘Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Slovaquie, la Bulgarie et la Roumanie. De plus, il s‘agit pour la plupart de pays auparavant communistes. Enfin, l‘écart entre la situation économique de ces pays et celle des EM de l‘UE est plus important que pour les élargissement précédents. Correspondance des dates : c‘est l‘année de la signature du TA, en 1997 que le processus d‘élargissement a été lancé (CE de Luxembourg en décembre 1997).

A- La négociation de l’adhésion

La CE a conclu des accords de commerce et de coopération commerciale et économique qui instauraient une relative libéralisation des échanges grâce au retrait de la plupart des restrictions quantitatives encore en vigueur sur les importations de produits originaires de ces pays. Des accords d‘association, dits « accords européens » au caractère nettement plus ambitieux ont vite succédé aux premiers accords de commerce. Ces accords vont au-delà des accords de la première génération puisqu‘ils prévoient la constitution d‘une zone de libre-échange pour les produits manufacturés à atteindre en une période transitoire de 10 ans au plus. À ce volet commercial, s‘ajoutent d‘autres volets de coopération. Des dispositions visent aussi à supprimer les discriminations fondées sur la nationalité en matière de conditions de travail, de régime de sécurité sociale, de liberté d‘établissement ou de prestations de services. Certaines dispositions ont aussi pour but de faciliter la circulation des capitaux et de faire respecter la concurrence et transparence en matière d‘aides publiques. Sont abordées aussi les questions de coopération industrielle, de promotion des investissements, de coopération scientifique ou encore de traitement de l‘énergie ou de l‘agriculture.

Parallèlement à la mise en oeuvre des accords d‘adhésion, plusieurs pays ont demandé leur adhésion à l‘UE. Pour tenter de répondre à la pression croissante en faveur d‘une adhésion rapide, les institutions communautaires

multiplient les formules. Le CE sur proposition de la Commission a fixé, Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 27

dans ses conclusions du sommet de Copenhague en juin 1993, des critères pour permettre la future adhésion. Il s‘agit à la fois de critères politiques et économiques (voir chapitre 2).

B- La réalisation de l’adhésion

En fin de compte, le lancement du processus d‘élargissement a enfin eu lieu au CE de Luxembourg en décembre 1997. Il s‘achève au CE de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002 qui prévoit que 10 des 13 Etats seront accueillis comme EM le 1er mai 2004 : La Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Slovénie, Estonie, Lituanie, Lettonie,

Chypre et Malte. Le traité d‘adhésion sera signé le 16 avril 2003 à Athènes. L‘accueil de la Bulgarie et de la Roumanie a eu lieu le 1er janvier 2007 ce qui porte le nombre de membre à 27.

III- Les négociations en cours

Pour l‘avenir, il faut signaler que deux pays candidats ont entamé leurs négociations d'adhésion avec l'UE depuis le 3 octobre 2005 : la Croatie et la Turquie.

- La Commission ne mentionne aucune date pour l'entrée de la Croatie dans l'UE mais le pays pourrait devenir le 28e membre de l'Union dès 2012, une fois complétée la ratification de son traité d'adhésion.

- S‘agissant de la Turquie, les relations sont anciennes. En 1963, ce pays a conclut avec la Communauté un accord, l‘accord d‘Ankara qui faisait déjà référence à une perspective d‘adhésion ; en 1995, une union douanière est constituée. En 1999, la Turquie est reconnue officiellement comme pays candidat et des négociations avec la Turquie ont démarré le 3 octobre 2005. Toutefois, celles ont été partiellement suspendues en décembre 2006, la Turquie n‘ayant pas mis en oeuvre de manière complète l‘accord d‘Ankara qui étend l‘Union douanière aux Etats devenus membres en 2004 et notamment à la République de Chypre. Au-delà de ce différend avec Chypre, l‘adhésion de la Turquie suscite des inquiétudes en ce qu‘il différerait des précédentes du fait en particulier de sa position géographique (voisinage direct avec l‘IRak, Syrie, Iran) et de la religion de sa population (80 % Islam, et religion d‘Etat). La poursuite de la négociation dépend officiellement du respect complet par la Turquie de ses engagements au titre du Protocole d‘Ankara.

L‘ancienne République yougoslave de Macédoine s'est vue également reconnaître le statut de pays candidat (depuis le 17 décembre 2005), mais les négociations n‘ont pas encore commencé. Dernier Etat en date, l'Islande a remis sa candidature officielle le 17 juillet 2009, et figure ainsi au nombre des candidats potentiels. Les négociations ont début en juillet dernier

Enfin, une série d'accords de stabilisation et d'association (ASA) ont été signé en 2008 avec les pays des Balkans occidentaux, avec la Serbie et la Bosnie-Herzégovine, l'Albanie et le Monténégro et la Serbie. Du même coup, ces pays se voient en quelque sorte attribuer le statut de « candidat potentiel ». L'ouverture des négociations avec la Croatie encourage ces candidats potentiels à poursuivre leurs réformes.

§2- L‘enchaînement des révisions

La révision est l‘autre mouvement qui structure l‘UE. La procédure actuelle n‘a pas beaucoup changé par rapport à celle d‘origine sauf qu‘une seconde voie est possible inspirée de l‘expérience de négociation de la Charte et du projet constitutionnel. Selon l‘article 48 TUE, la révision peut emprunter la voie de la Convention (rassemblement de représentants des Parlements nationaux, des gouvernements, du PE et de la Commission) lorsque l‘ampleur de la révision le justifie ou celle de la conférence intergouvernementale. C‘est le Conseil européen, sur proposition des gouvernements des Etats membres, de la Commission ou- nouveau du PE, à la majorité simple qui décide. Mais dans

tous Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 28

les cas, l‘acte de révision doit être adopté d‘un commun accord par tous les Etats membres puis être ratifié selon les procédures constitutionnelles nationales. L‘unanimité et l‘intergouvernementalisme sont donc bien maintenus. À

défaut de supprimer l‘unanimité, il est prévu que, si dans un délai de 2 ans, 4/5 des Etats ont ratifié le texte, mais que un ou deux éprouvent encore des difficultés, le Conseil européen se saisit de la question ce qui n‘est pas une avancée majeure…À noter toutefois que le TL innove un peu plus en prévoyant des procédures de révision simplifiée, sans convocation d‘une CIG, ou encore la clause passerelle qui permet au Conseil, à l‘unanimité, de décider de faire passer un domaine à la majorité qualifiée sans révision formelle du traité. Mais on pourrait en citer d‘autres.

I- Le traité d’Amsterdam

Faute de consensus, le Traité sur l‘Union avait donc laissé certaines questions en suspens et prévu la révision de certaines de ses dispositions par une Conférence des représentants des gouvernements des Etats membres ( c‘est à dire une conférence intergouvernementale) à convoquer en 1996. Après quinze mois de travaux, c‘est lors du Conseil européen réuni à Amsterdam les 16 et 17 juin 1997, qu‘un projet de traité a été adopté, soumis ultérieurement à la signature et à la ratification des Etats membres. Concernant les résultats de ce traité on peut dire, schématiquement, que le Traité d‘Amsterdam a abouti là où on ne l‘attendait pas et échoué sur les points pour lesquels il avait été prévu : la réforme des institutions. Le Traité comprend deux parties. Ses travaux ont avant tout consisté à compléter, à renforcer et même parfois à simplifier les traités existants et notamment les deuxième et troisième «piliers» du traité de l‘UE.

A- Le pilier communautaire

La CIG de 1996 avait pour mission principale d‘aboutir à un accord permettant l‘adaptation du système institutionnel communautaire à une Europe élargie. Il était clair que les institutions créées dans les années 1950 ne pouvaient faire face à une arrivée massive de nouveaux Etats membres. Sur ce plan, le bilan de la conférence intergouvernementale est plutôt maigre. La réforme de l‘organisation de la Commission, pourtant déterminante pour le fonctionnement de l‘Union européenne, a été purement et simplement reportée à une date ultérieure. Le nombre de parlementaires européennes a en outre été plafonné à 700 quelque soit le nombre d‘Etats devant composer à l‘avenir l‘UE. Les Etats se sont engagés à réexaminer complètement les dispositions des traités relatives à l‘organisation et au fonctionnement des institutions un an au moins avant que l‘UE compte 20 Etat membres.

On doit toutefois citer quelques avancées dans ce domaine. Le traité d‘Amsterdam vise à simplifier et alléger les procédures de décision au sein de la Communauté : les procédures qui associent le Parlement aux décisions prises par la Communauté ont été limitées, pour l‘essentiel, à trois : consultation, codécision, avis conforme. Ces deux dernières procédures ont été étendues à une série de domaines nouveaux. Le vote au sein du conseil à la majorité qualifiée à lui aussi été étendu à toute une série de domaines nouveaux tels que l‘emploi, l‘égalité de traitement, la santé publique, la lutte anti-fraude, le droit d‘établissement …

De plus, les compétences de la Communauté européenne ont été renforcées, une nouvelle fois, dans de nombreux domaines. Outre l‘insertion d‘un titre nouveau consacré à l‘emploi et l‘intégration de l‘ancien protocole sur la politique sociale à laquelle s‘est ralliée la Grand Bretagne en 1989, le traité complète les dispositions existantes dans toute une série de matières : environnement, santé publique et protection du consommateur et surtout, la citoyenneté de l‘UE, la lutte contre la fraude, la coopération douanière …. Est également annexé au traité un protocole sur l‘application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

B- Les deux autres piliers Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 29

Le renforcement le plus significatif découle de l‘intégration dans le traité CE de domaines délibérément placés, en 1992, dans le cadre intergouvernemental de l‘Union européenne. Désormais les questions relatives à la libre circulation des personnes, au droit d‘asile, à l‘immigration ainsi qu‘à la coopération policière et judiciaire en matière civile relèvent de la compétence de la Communauté européenne dans les conditions prévues par un nouveau titre. Durant une période de cinq ans, les mesures relevant du nouveau titre continuent à être adoptées à l‘unanimité par les Etats membres. Au-delà, le Conseil décidera, à l‘unanimité, à quels domaines la procédure dite de codécision et le vote à la MQ sera étendu. En l‘absence d‘une telle décision, la procédure de codécision s‘appliquera automatiquement à l‘ensemble des domaines du nouveau titre, à l‘expiration d‘un délai de trois ans, sauf opposition d‘une majorité qualifiée de membres du Conseil. Seule la coopération policière et judiciaire en matière pénale continuera de relever de

la coopération intergouvernementale. L‘action intergouvernementale dans le domaine du troisième « pilier » est désormais limitée à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, ainsi que, si nécessaire, au rapprochement des règles de droit pénal. Dans ce pilier désormais réduit, le traité apporte certaines modifications : création d‘un nouveau type d‘acte plus opérationnel (décision-cadre), plus grande association de la Commission et du Parlement, compétence « organisée » certes mais générale de la CJCE s‘agissant des actes pris dans ce cadre.

Dans le domaine de la PESC, le Traité d‘Amsterdam vise à systématiser et renforcer les objectifs et moyens de l‘action de l‘UE. Le Conseil européen voit son rôle étendu : il définit non seulement les principes et orientations générales de la politique extérieure et sécurité commune mais aussi, les stratégies communes, précisant les objectifs, moyens et durée des actions envisagées. Il lui appartient donc de déterminer les actions communes à engager et les positions communes à défendre. C‘est toujours dans le cadre intergouvernemental que sont adoptées les décisions du Conseil, c‘est à dire à l‘unanimité. Toutefois, une procédure « d‘abstention constructive » permet à un Etat membre de s‘abstenir lors d‘un vote sans être tenu pour autant d‘appliquer la décision adoptée, ni empêcher la décision d‘être prise. En outre, un certain nombre de décisions du Conseil peuvent être adoptées à la majorité qualifiée. Enfin, pour améliorer la visibilité de la PESC un monsieur (ou madame) PESC est créé pour assister le Conseil dans ce domaine.

En France, la ratification du Traité d‘Amsterdam a été à l‘origine d‘une modification de la Constitution. Saisi par le Président de la République, M. Chirac, et le 1er ministre, Lionel Jospin, le Conseil constitutionnel avait, en effet, jugé dans une décision du 31 décembre 1997 que les dispositions du traité d‘Amsterdam sur la libre circulation des personnes, notamment celles concernant le droit d‘asile et la politique des visas, étaient contraires à la Constitution dans la mesure où elles portaient atteinte « aux conditions essentielles d‘exercice de la souveraineté nationale ». Tel est le cas, comme dans la décision du 9 avril 1992 sur le traité de Maastricht, car le traité enlève, notamment dans ces domaines, son droit de veto à l‘Etat sur les décisions communautaires en instituant la procédure de la majorité qualifiée (on retrouve le dilemme gaulliste du compromis de Luxembourg).

II- Le traité de Nice

À peine le traité d‘Amsterdam entrait-il en vigueur (le 1er mai 1999), que le Conseil européen de Cologne de juin 1999, lançait le principe d‘une nouvelle conférence intergouvernementale pour l‘année 2000. Les travaux de la Conférence intergouvernementale ouverte le 14 février 2000 étaient initialement limités aux « reliquats » d‘Amsterdam c‘est-à-dire aux questions non résolues par ce Traité et donc en particulier les questions institutionnelles (composition de la Commission, vote au Conseil ou encore extension des domaines d‘application du vote à la majorité qualifiée

Le Traité de Nice a été signé le 26 février 2001 par les ministres des affaires étrangères des quinze Etats de l‘Union européenne. Comme pour le TA, les résultats n‘ont pas été à la hauteur des espérances. Des améliorations considérables ont été adoptées : réforme du système judiciaire communautaire pour permettre à la Cour de se

concentrer sur son rôle constitutionnel, réforme des Eve Truilhé-Marengo 2010-2011 30

coopérations renforcées, qui s‘étendent à questions relatives à la PESC. Le renforcement de la protection des droits fondamentaux et la coopération judiciaire et policière en matière pénale ont également été à l‘ordre du jour du Conseil de Nice.

Mais en ce qui concerne les modifications institutionnelles attendues, certains ont pu parler à propos du Traité de Nice de « dérobade » ou de « stratégie du report ». Nous verrons tout cela dans le détail dans le cours. Juste un exemple ici. La réforme de la Commission est reportée. Dans un premier temps, chaque Etat a droit d‘avoir un représentant à la Commission, sur une base égalitaire. Le nombre de commissaires ne devra donc pas dépasser 25. Cette solution était en germe depuis le TA puisque les 5 Etats les plus peuplés avaient à cette époque renoncé à leur deuxième commissaire. Cette solution reste valable jusqu‘à l‘adhésion du 27 ème Etats membre mais ne résout pas du tout le problème de la viabilité, de la « gérabilité » de l‘institution pour la suite. À partir de ce moment, il est prévu que le Conseil statuera à l‘unanimité pour arrêter le nombre de membres de la Commission et les modalités de rotation égalitaire.

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