135523966-Fabrizio-Barca-Un-partito-nuovo-per-un-buon-governo, Ricerche di Scienza Politica. Università degli Studi di Napoli L'Orientale
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UN PARTITO NUOVO PER UN BUON GOVERNO Memoria politica dopo 16 mesi di governo

di Fabrizio Barca - Aprile 2013

Il pieno e il vuoto, le cose fatte e quelle apprese della mia azione di governo per la “coesione territoriale” sono resi manifesti dai materiali raccolti nel sito www.coesioneterritoriale.gov.it e dal Rapporto di fine mandato (http://www.coesioneterritoriale.gov.it/rapporto-di-fine-mandato-fabrizio- barca/). Questa stessa azione, ogni singola esperienza dei miei sedici mesi di lavoro, nel territorio e a Roma, suscita una secca conclusione politica: senza una “nuova forma partito” non si governa l’Italia. Ovunque si pone il problema di una nuova forma partito. In Italia questo obiettivo ha rilievo e urgenza straordinari di fronte alla sfiducia radicale e al risentimento che circonda i partiti, alla persistente incapacità di buon governo, alla crisi culturale, prima ancora che economica e sociale, che il paese attraversa. Queste pagine sono dedicate a sostenere questa conclusione e a suggerire la funzione e i tratti di una nuova forma partito che permetta il buon governo. Non mi riferirò a un partito in genere - per il quale, pure, larga parte delle considerazioni che svolgo paiono adatte - ma a un partito di sinistra, essendo questo ciò che mi preme. Prima di procedere, sono necessari tre caveat. Viviamo un momento di grave crisi, internazionale, europea e ancor più italiana. Che richiede un forte presidio di governo. Non ci sono dubbi. Tuttavia, questo presidio avrà effetto solo se contemporaneamente sarà avviato il ridisegno dei partiti. Senza esitazioni o l’alibi che altre sono le urgenze. Si deve cambiare, perché la crisi è figlia anche della crisi dei partiti. È un progetto per il quale servono molte persone di buona volontà, coese e capaci di lunghi cammini. In secondo luogo, è evidente che le difficoltà di governare l’Italia derivano anche dall’incompiutezza e dalle incertezze dell’Unione Europea, dalla sua incapacità di fronteggiare la seconda più grave crisi della storia del capitalismo, mettendo in discussione i paradigmi errati che l’hanno indotta e rilanciando il disegno della cittadinanza europea. Al tempo stesso, è altrettanto evidente che per tornare a dare un contributo politico forte all’Unione, che ne concorra a sbloccare lo stallo – la miopia o fragilità di altri fondatori mostra quanto ce ne sia bisogno – l’Italia deve essere ben governata. Senza una nuova forma partito ciò non mi appare possibile. L’ultimo caveat è che non penso davvero che bastino alcuni anni di militanza giovanile in un partito e poi i lavori di tecnico, amministratore pubblico e ministro e neppure – anche se conta più del resto – la vicinanza profonda con un protagonista della migliore politica – mi riferisco a mio padre – per proporre in modo solitario il programma politico di un partito nuovo. Nel razionalizzare i miei pensieri di sedici mesi, ho fatto dunque affidamento su alcuni importanti contributi1 le cui idee mi auguro di aver ben usato, e sulle reazioni e importanti suggerimenti di chi ha pazientemente letto una prima, rozza versione. E, soprattutto, considero queste pagine solo un passo preliminare, che cerca il confronto con altri saperi, sentimenti e “memorie”. In sintesi .......................................................................................................................................... 21.Sei passi verso il buon governo ............................................................................................. 72.Stato arcaico e partiti Stato-centrici .................................................................................... 103.Quale governo della cosa pubblica? ................................................................................... 204.Per innovare la macchina pubblica servono i partiti .......................................................... 295.Quale partito? Il partito nuovo ............................................................................................. 346.Motivazioni per impegnarsi nel partito nuovo e specificità dei giovani ........................... 467.Interrogativi su regole e organizzazione ............................................................................. 50ADDENDUM. Convincimenti di un partito di sinistra: esercizio di scrittura ........................... 53 

                                                             1 Voglio citare: Ignazi, P. (2012) Forza senza legittimità. Il Vicolo cieco dei partiti, Laterza; Rescigno, G.U. (2008) Corso di diritto pubblico, Bologna, Zanichelli; la raccolta tematica di saggi su Politica e partiti della rivista “parole Chiave” (n.47, 2012), Revelli, M. (2013), Finale di partito, Torino, Einaudi;oltre che lo straordinario schema analitico di Amartya Sen (cfr. in particolare Sen, A. (2009) The Idea of Justice, Harvard University Press; Sen, A. (2010) L’idea di Giustizia, Mondadori) e la visione dello sperimentalismo democratico di Charles Sabel (cfr. le sintesi in Sabel, C.F. e Zeitlin, J. (2012) “Experimentalist Governance”, in The Oxford Handbook of Governance, Oxford University Press e in Sabel, C. (2012), “Dewey, Democracy and Democratic Experimentalism”, Contemporary Pragmatism, Vol. 9, No. 2).

2

In sintesi

L’esperienza di sedici mesi di governo e le considerazioni svolte in questa memoria

suggeriscono che per “concorrere con metodo democratico a determinare la politica

nazionale” e assicurare un buon governo, è necessario che i partiti, ai quali la nostra

Costituzione affida questa funzione, si separino dallo Stato con cui si sono in Italia

perversamente affratellati, fino al “catoblepismo”, per divenire rete materiale e

immateriale di mobilitazione di conoscenze e di confronto pubblico, informato, acceso,

ragionevole e aperto di idee e soluzioni con cui incalzare lo Stato. Solo così lo Stato

potrà rinnovarsi.

L’aggravante peculiare della crisi italiana, con la prolungata assenza di buon governo,

sta nel concorrere di una macchina dello Stato arcaica e autoreferenziale e di partiti

Stato-centrici, ai quali hanno contribuito le regole del finanziamento pubblico e la deriva

culturale del paese. Al deterioramento di tutte le fasi del processo di costruzione

dell’azione pubblica si sono così accompagnati: il perseguimento crescente di beni

particolari anziché del bene pubblico; comportamenti abusivi di tale gravità da creare

un solco profondo tra cittadini e “politici”; il blocco dei normali meccanismi di

rinnovamento delle classi dirigenti, con lo scatenamento di insensati conflitti

generazionali; una perdita di fiducia nei nostri stessi mezzi.

Se e quale nuova forma dare ai partiti, più in particolare a un partito di sinistra,

comunque lo si voglia chiamare quello che corrisponde ai miei convincimenti, discende

dal giudizio che diamo sul metodo di governo della cosa pubblica che può rinnovare e

rilanciare il paese.

Lo sperimentalismo democratico

In linea con un crescente corpo di esperienze in tutto il mondo e con la prassi della mia

esperienza di amministratore, suggerisco che tale metodo debba essere quello dello

“sperimentalismo democratico”. Esso supera l’errore che la soluzione “minimalista” – o

liberista, magna pars della crisi internazionale che viviamo – condivide con molte

applicazioni concrete della soluzione “socialdemocratica”, ossia l’ipotesi che alcuni,

pochi individui, gli esperti, i tecnocrati, dispongano della conoscenza per prendere le

decisioni necessarie al pubblico interesse, indipendentemente dai contesti. Ed evita

3

l’altro, nuovo errore della nostra epoca, quello di pensare che la “folla” possa esprimere

quelle decisioni in modo spontaneo, attraverso la Rete. In presenza di incertezza

elevata, tecnologia mutevole, istruzione di massa e preferenze degli individui assai

differenziate e influenzate dai contesti, la macchina pubblica deve piuttosto costruire un

processo che promuova in ogni luogo il confronto acceso e aperto fra le conoscenze

parziali detenute da una moltitudine di individui, favorisca l’innovazione e consenta

decisioni sottoposte a una continua verifica degli esiti, sfruttando le potenzialità nuove

della Rete e dando continuamente forma alle preferenze e alle scelte nazionali.

Costruire in Italia questo metodo di governo della cosa pubblica richiede un “passo del

cavallo”, che, in una mossa sola, adegui finalmente la macchina pubblica ad alcuni

metodi e prassi che la soluzione socialdemocratica e la soluzione minimalista ci hanno

da tempo consegnato, e realizzi i requisiti propri dello sperimentalismo.

Il partito palestra

A questo fine, per realizzare i profondi cambiamenti che la procedura deliberativa

aperta richiede e superare le dure resistenze che il rinnovamento incontrerà in coloro

che dalla perversa fratellanza fra parti e Stato hanno tratto guadagno e potere, sono

necessari un aperto e governato conflitto sociale e la coesione attorno ad alcuni

convincimenti generali che parlino ai nostri sentimenti.

Serve allora un partito di sinistra saldamente radicato nel territorio che, richiamandosi

con forza ad alcuni convincimenti generali, solleciti e dia esiti operativi e ragionevoli a

questo conflitto. Serve un “partito palestra” che, essendo animato dalla partecipazione

e dal volontariato, praticando volontariato e traendo da ciò la propria legittimazione e

dagli iscritti e simpatizzanti una parte determinante del proprio finanziamento, sia

capace di promuovere la ricerca continua e faticosa di soluzioni per l’uso efficace e

giusto del pubblico denaro. Serve un partito che torni, come nei partiti di massa, a

essere non solo strumento di selezione dei componenti degli organi costituzionali e di

governo dello Stato, ma anche “sfidante dello Stato stesso” attraverso l’elaborazione e

la rivendicazione di soluzioni per l’azione pubblica. Serve un partito che realizzi questi

obiettivi sviluppando un tratto che nei partiti di massa tendeva a rimanere circoscritto

alle “avanguardie”, ossia realizzando una diffusa “mobilitazione cognitiva”.

4

Il partito di sinistra che serve al paese non è, dunque, il partito scuola di vita (e di lotta),

il partito di massa dove si ascoltano bisogni e si insegna “la linea” per ottenere

soddisfazione di quei bisogni e costruire il nuovo “avvenire” prefigurato dalla cultura di

partenenza. Non è certo il partito di occupazione dello Stato, dove si vende e si compra

di tutto: prebende, ruoli, pensioni, appalti, concessioni, ma anche regole, visioni, idee.

Non è neppure il partito liquido, quello della crisi della politica, vetrina dove sono in

mostra manichini e prodotti dell’“offerta politica”, nefasta influenza dell’economia sulla

politica. È un partito palestra che offre lo spazio per la mobilitazione cognitiva, per

confrontare molteplici e limitate conoscenze, imparare ognuno qualcosa, confrontare

errori, cambiare posizione, costruire assieme soluzioni innovative per stare meglio e gli

strumenti e le idee per farle vincere; e permettere così anche che dal confronto

collettivo si profili e vada emergendo un avvenire più bello per i nostri pronipoti con

tratti che oggi non possiamo anticipare.

Se la sinistra costruirà questo partito, muovendo dai partiti che esistono, segnatamente

dal Partito democratico, dalle esperienze in corso, dalle strutture territoriali che tentano

già oggi di operare nel nuovo modo, le forze politiche che si raccolgono attorno a

culture e convincimenti diversi saranno spinte a rinnovarsi anche esse, dando vita a

una sfida alta, necessaria al rilancio del paese.

Né corpi intermedi della società rappresentativi di interessi del lavoro, o dell’impegno

civile, pur fondamentali, né la Rete (il web, internet), pure piattaforma potente dello

sperimentalismo democratico, possono sostituire i partiti come interfaccia fra società e

governo della cosa pubblica. Sono le idee e le soluzioni innovative maturate dal

confronto, necessariamente teso e problematico, di individui con interessi, conoscenze

e valori diversi che possono alimentare e sospingere la macchina dello Stato nella

direzione richiesta dallo sperimentalismo.

Partito che muova i sentimenti e si separi dallo Stato

Il partito nuovo di sinistra disegnato su queste basi deve prima di tutto contare su

alcuni convincimenti generali condivisi e su una visione di lungo periodo per l’Italia e

per l’Europa: per la forza attrattiva e la carica simbolica che ne derivano e per disporre

di un linguaggio e di criteri con cui assumere decisioni all’interno e dialogare con

l’esterno. Cosa intenda per quei convincimenti, in tema di giustizia, diritti e doveri,

5

cultura, lavoro, beni pubblici e governo dell’economia, mi arrischio a renderlo esplicito

nell’esercizio di scrittura dell’Addendum. Su queste basi, il partito potrà mobilitare e

produrre conoscenze sulle azioni pubbliche che sono necessarie per soddisfare i

bisogni e le aspirazioni di noi cittadini, costruendo uno spazio avvincente di confronto

pubblico informato, acceso e ragionevole. Che sia interessante per, e aperto al

contributo di, individui e associazioni genuinamente e testardamente indipendenti. E

che risponda così a una domanda di impegno per obiettivi collettivi che non trova oggi

adeguata soddisfazione.

Il partito nuovo sarà rigorosamente separato dallo Stato, sia in termini finanziari,

riducendo ancora il finanziamento pubblico e soprattutto cambiandone e rendendone

trasparente metodo di raccolta e impiego, sia prevedendo l’assoluta separazione fra

funzionari e quadri del partito ed eletti o nominati in organi di governo, sia

organizzandosi in modo da attrarre il contributo di lavoro (volontario o remunerato) di

persone di buona volontà per periodi limitati di tempo, sia stabilendo regole severe per

scongiurare ogni influenza del partito sulle nomine di qualsivoglia pubblico ente. Sono

queste le condizioni affinché il partito sia di effettivo sprone per lo Stato, chiunque lo

governi, e affinché iscritti e simpatizzanti nonché dirigenti locali da quelli scelti, abbiano

l’incentivo a impegnarsi nella mobilitazione cognitiva e tornino a essere determinanti

per la selezione della dirigenza nazionale.

In questo partito i sentimenti dell’egoismo e dello spirito pubblico, da una parte, e

dell’indipendenza e dell’imitazione dall’altra, trovano modo di manifestarsi come sprone

all’impegno cognitivo, soprattutto per i giovani. Nel modo stesso di operare del partito

nuovo e nello sperimentalismo che esso sollecita nella macchina pubblica trova

progressivo superamento lo scarto tra democrazia e tecnocrazia, tra principio di

competenza e principio di maggioranza.

Affinché l’ipotesi di partito nuovo preliminarmente abbozzata in queste pagine divenga

un programma politico è indispensabile disegnare regole, incentivi, sanzioni, schemi

organizzativi adatti alla forma descritta. Ed è necessario costruire un percorso,

graduale o brusco, con cui raggiungere l’assetto desiderato, muovendo dai partiti di

sinistra che esistono, segnatamente dal Partito democratico, dalle sperimentazioni

importanti che essi hanno realizzato, dal capitale di impegno, passione e intelligenza

6

che hanno raccolto e dispiegato, dai circoli e unità territoriali in cui sono articolati. Se

questa mia memoria solleverà l’interesse che mi auguro e se i contributi e le critiche

che verranno daranno forma a una compiuta e condivisa ipotesi di partito nuovo, questi

due decisivi passi potranno essere compiuti.

7

1. Sei passi verso il buon governo

Definirò qui il buon governo come un sistema di decisioni pubbliche per il quale le

argomentazioni a favore superino quelle contrarie, essendo soddisfatti i requisiti della

riflessione pubblica e le condizioni di imparzialità2. Sia questa o altra la definizione

adottata, non vi sono dubbi che l’Italia da tempo non ha un buon governo.

Ne sono manifestazione e prova:

 La profonda crisi socio-economica e prima ancora culturale, che segna il paese da più di venti anni, ben prima della crisi internazionale.

 Il senso di incertezza e “spavento” che, con brevi interruzioni, accompagna tale crisi sin dal giorno delle drastiche decisioni del luglio 1992, adottate per

contrastare forti segni di sfiducia nella sostenibilità del debito pubblico.

 Il susseguirsi ininterrotto, talora frenetico, negli ultimi venticinque anni, con

governi assai diversi, di riforme dei mercati (del lavoro, dei capitali e dei servizi) e della Pubblica Amministrazione, in larga misura inefficaci, sia in termini di produttività e inclusione sociale, sia in termini di spirito del paese,

stante l’assenza di una visione condivisa sul fine e sulla natura di queste

riforme, la sistematica disattenzione alle soluzioni già di fatto praticate nei

territori del paese, la tendenza a mettere assieme mattoni istituzionali copiati da

diversi altri modelli nazionali3.

 Il susseguirsi di comportamenti abusivi del ruolo pubblico, di gravità, diffusione, arroganza e senso di impunità assolutamente non comparabili con le vicende passate del paese o con altri paesi.

 La grande difficoltà del governo di impegno nazionale costituito nel novembre 2011, che pure ha sottratto il paese all’emergenza finanziaria, a

disegnare e attuare provvedimenti che aprissero una prospettiva di sviluppo,

soprattutto per la carenza di dialogo con la società, essendo rarefatta

l’intermediazione dei partiti.

Sul piano politico l’assenza di buon governo si è manifestata nelle elezioni del febbraio

2013 in un paradosso, una deriva e uno strappo. Il paradosso, per cui una                                                              2 Per le basi di questa definizione, cfr. Sen, A. (2009). 3 Cfr. Barca, F. (2006), “Istituzioni e sviluppo: lezioni dal caso italiano”, in Stato e Mercato, n. 76, e Simoni, M. (2012), Senza alibi. Perché il capitalismo italiano non cresce più, Marsilio editori.

8

formazione politica identificata con un leader salvifico sotto la cui guida il paese era

giunto a quell’emergenza, pur perdendo milioni di voti, conserva un consenso assai

significativo nel paese. La deriva, per cui, con una sola rilevante eccezione, tutti i partiti

sono stati a trazione personalistica, un evidente vulnus sul funzionamento democratico

interno e del paese. Lo strappo, segnato dal successo di un movimento-partito che

raccoglie consensi da segmenti assai diversi della società4 uniti nella profonda sfiducia

e nel risentimento verso l’intera élite politica, ma anche nella domanda di un modo

trasparente e verificabile di assumere decisioni pubbliche.

Il bandolo della matassa sta nei partiti

La mia tesi è che il bandolo della matassa sta proprio nei partiti. Nel senso che solo

una nuova forma partito – radicalmente lontana dall’attuale perversa fratellanza con lo

Stato ed emendata dal mito della democrazia istantanea della rete – può dare corpo

alla costruzione di pubbliche decisioni che assicurino a noi italiani un buon governo,

sfidando in maniera continua lo Stato in un processo costituzionalmente garantito dove

si confrontino saperi e producano innovazioni.

Per sostenere questa tesi compio sei distinti passi:

 Individuo nella perversa fratellanza tra una macchina dello Stato arcaica e

autoreferenziale e partiti Stato-centrici l’aggravante peculiare della crisi italiana.

 Richiamate le criticità dello “Stato socialdemocratico” e le aberrazioni dello

“Stato minimo”, delineo il metodo di governo della cosa pubblica con il quale, in

tutto il mondo, si vanno trovando approssimazioni superiori al buon governo: il

metodo della democrazia deliberativa o più precisamente dello “sperimentalismo

democratico”.

 Argomento che questo metodo non si può affermare, specie nelle nostre

peculiari condizioni, senza la sintesi politica e la propulsione di partiti.

 Descrivo, con riferimento a un partito di sinistra – quello che corrisponde ai miei

convincimenti – i tratti che il partito nuovo dovrebbe avere per assolvere questa

funzione.

 Mi soffermo sulle motivazioni e sugli incentivi che possono indurre all’impegno

nel partito nuovo.

                                                             4 Cfr. in particolare Biorcio, R., Natale, P. (2013), Politica a 5 stelle, Feltrinelli, e Corbetta, P., Gualmini, E. (2013), Il partito di Grillo, Il Mulino.

9

 Pongo a chi avvertisse sintonia con il mio ragionare interrogativi sulle sue regole

e sulla sua organizzazione che è necessario sciogliere affinché il partito nuovo si

abbia davvero.

10

2. Stato arcaico e partiti Stato-centrici

Il mancato buon governo, a livello nazionale e locale, può essere ricondotto a due

cause, connesse e sinergiche:

a. Una macchina dello Stato arcaica e autoreferenziale, caratterizzata da “primitivismo organizzativo, rudimentalità delle procedure, insufficienze del

personale, scarso ricorso a tecnologie informatiche, arcaicità del disegno

complessivo, suo anacronismo rispetto agli altri governi moderni”5. La macchina

dello Stato, la Pubblica Amministrazione, è in generale attardata nel modello

autoritario di governo della cosa pubblica; pretende, con arroganza cognitiva, di

predefinire in modo completo le regole del gioco; è affetta da smania normativa;

trascura sistematicamente l’attuazione, mancando di “ingegnerizzare” i processi

realizzativi; pretende dai cittadini il rispetto delle scadenze mentre non le rispetta

essa stessa; ignora la valutazione degli esiti; non facilita o rifiuta, a livello

nazionale, il confronto aperto con le soluzioni alternative che vengono dalle

esperienze territoriali. La macchina dello Stato è dunque complessivamente

estranea agli strumenti della democrazia deliberativa, che si vanno affinando nel mondo contemporaneo. A tenerla in queste condizioni sono la coazione a

ripetere e l’intenzionalità di un’élite estrattiva,che deriva benefici (non necessariamente monetari) dalla conservazione dello stato attuale delle cose.

Certo, esistono eccezioni, significative, che ben conosco6; ma sono frenate,

talora soffocate, dal resto del corpaccione della macchina pubblica; sono

percepite dai cittadini nei luoghi dove riescono a farsi sentire, ma sono

sostanzialmente ignorate dai partiti. Insomma non fanno massa critica. Non

sono sufficienti ad attivare il cambiamento.

b. Partiti Stato-centrici che anziché trarre legittimazione e risorse finanziarie dai propri iscritti nel territorio le traggono dal rapporto con lo Stato, “attraverso un

generoso finanziamento pubblico, la colonizzazione dell’amministrazione, il

patronage e il clientelismo”7. Dove gruppi parlamentari e dirigenza centrale del

                                                             5 Cfr. Cassese, S. (2013), La qualità delle politiche pubbliche, ovvero del metodo di governare, Camera dei Deputati, 11 Febbraio, p.1. 6 Si veda lo stesso Cassese, S. (2013) per alcune indicazioni. 7 Per il termine “partito Stato-centrico” e per la citazione, cfr. Ignazi, P. (2012). Sullo stesso tema scrive Mastropaolo, A. (2012), Donde vengono e dove stanno andando i partiti politici?, in “Parole Chiave”, n.47, richiamando il precedente concetto di “political parties as public utilities”: “[I partiti] avevano visto la luce con l’ambizione di impadronirsi dello Stato. Una volta che sono entrati in possesso del capitale politico, economico, ecc. dello Stato, è quest’ultimo che si è impadronito dei partiti. O i partiti si sono messi al riparo di esso, divenendone delle articolazioni: fra tutte le utilities, quelle meno a rischio di privatizzazione” (p. 45).

11

partito sono largamente coincidenti. Dove il vertice (il “leader”) si rivolge

direttamente a iscritti o cittadini senza cercare un confronto, se non formale o

minimo, con i gruppi dirigenti locali. Dove si sono rarefatte o mancano

l’attitudine, la conoscenza e la capacità di elaborare gli orientamenti e gli indirizzi

generali delle politiche pubbliche; ovvero tale elaborazione viene ricercata in

“associazioni” che singole componenti del gruppo dirigente costituiscono al di

fuori del partito, ulteriormente impoverendolo. Dove, in nome di un comodo

relativismo etico, risultano assenti meccanismi sistematici di prevenzione di

comportamenti abusivi, quando non arrivano a manifestarsi fenomeni di

contiguità con la criminalità. Dove l’enunciazione stanca di principi generali si

accompagna a un diffuso giudizio cinico sulla natura umana - schiacciata sulla

(pur rilevante, ma ben sappiamo non solitaria) dimensione egoistica - e sulla

presunta “natura italica”8 che ci inchioderebbe al cattivo governo.

La forma di partito Stato–centrica ora richiamata non è una peculiarità dell’Italia,

rappresentando l’esito diffuso della crisi del partito di massa. Nato per fornire ai propri membri identità sociale e politica, conferendo forma simbolica e organizzata ai

bisogni e ai desideri relativamente omogenei di masse di cittadini, il partito di massa è

in crisi – come ben noto – per un coacervo di motivi, fra loro legati: la stessa

trasformazione dei partiti di massa in partiti di governo; la radicale modificazione dei

mezzi e delle forme di comunicazione; la maggiore articolazione e frammentazione

sociale e la connessa diversificazione dei bisogni; l’accresciuta enfasi sull’“io”; la

maggiore volatilità e imprevedibilità della “domanda politica”9. Ha concorso in modo

rilevante anche il trasferimento di potere dai livelli statuali nazionali al livello globale

senza che vi corrispondessero forme associative sovranazionali fra cittadini10. In

questa crisi, si è prodotta una peculiare esclusione del lavoro, in particolare di quello

operaio – e quindi della centralità del ”manifatturiero” – dalla centralità della

rappresentanza politica, anche nei partiti di sinistra. Questa rappresentanza è divenuta

appannaggio prevalente dei nuovi ceti medi urbani, pur faticando i partiti a raccoglierne

la spinta creativa e piuttosto accomodandone gli interessi particolari.

                                                             8 Quella della presunta “italianità” è il rifugio delle menti, anche migliori, di fronte all’insuccesso nel rinnovare il paese: cfr. Patriarca, S. (2010), Italianità. La costruzione del carattere nazionale, Laterza, Bari. 9 Per un richiamo alla copiosa letteratura, cfr. Rescigno, G.U. (2008), Ignazi, P. (2012), Mastropaolo, A. (2012) e Revelli, M. (2013). 10 Cfr. Manin, B. (2012), Principi del governo rappresentativo, Il Mulino.

12

Questo è più o meno vero in giro per l’intero mondo. Ma in Italia la crisi del partito di massa ha assunto forme estreme, e la deriva verso il partito Stato-centrico è particolarmente grave. Il peculiare tracollo dei partiti storici a inizio anni ’90 ha trovato nella fragilità e arretratezza della macchina pubblica italiana le basi per una fratellanza

siamese che non ha paragoni altrove. Si è prodotto qui quello scivolamento verso le

forme degenerative appena descritte: una predominanza dei “leader”, portatori di una

narrazione in cui iscritti ed elettori si riconoscono, fino a forme estreme di partito-

proprietà; una professionalizzazione della struttura di supporto del leader, organizzata

in “staff”, al di fuori di una legittimazione democratica da parte del partito stesso; la

perdita di peso degli iscritti e dei loro organi, e la dominanza degli eletti sulla dirigenza

del partito.

Regole e misura del finanziamento pubblico e cultura politologica egemone hanno sancito la deriva. La copiosità del finanziamento pubblico dei partiti, mirando a liberare i partiti stessi dal condizionamento dei “fondi neri” provenienti dalla degenerata

conduzione dei grandi enti pubblici nazionali o locali, li ha in realtà legati stabilmente

allo Stato, sancendo e accrescendo la loro non-dipendenza dal contributo degli iscritti,

il cui controllo sul partito si è così viepiù ridotto. Ad aggravare le cose sta il fatto che

questi finanziamenti essendo commisurati agli esiti elettorali, sono anche formalmente

connessi agli eletti. Ciò consolida il “controllo” dei gruppi parlamentari, attraverso filiere

di comando che da singoli “capi-cordata” nei gruppi scendono lungo il partito stesso e

sono alimentate dai flussi di risorse disponibili. Questa relazione perversa è stata

facilitata da un ordinamento che rafforza l’indipendenza dei gruppi parlamentari - ossia

degli eletti - dagli organi direttivi dei partiti11.

La legge elettorale vigente ulteriormente suggella questo stato di cose, creando a sua

volta una filiera gerarchica perversa che vede i “capi-cordata” concordare con il leader

                                                             11 Cfr. Rizzoni, G. “art. 49”, in Bifulco, R., Celotto, A. e Olivetti, M. (a cura di) Commentario alla Costituzione, I, Utet, Torino (2006): “l’adesione dei parlamentari ai diversi gruppi avviene sulla base di una semplice dichiarazione del parlamentare interessato, senza che vi sia alcuna verifica di coerenza tra gruppo di appartenenza e l’identità della formazione politica sotto il cui contrassegno è avvenuta l’elezione”, a differenza, ad esempio, del Bundestag tedesco. Questo tratto risente evidentemente della – ma non appare richiesto dalla – previsione costituzionale per cui “ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato” (art. 67). Il divieto espresso del vincolo di mandato e l’enfasi sulla rappresentanza della Nazione furono introdotte per “sottrarre il deputato alla rappresentanza di interessi particolari” (dall’intervento del relatore Costantino Mortati nella discussione della Sottocommissione II dell’Assemblea Costituente del 19.9.1946). Fu solo Ruggero Grieco a notare che gli eletti sono per loro non eliminabile natura “vincolati a un mandato” – il “programma … [l’] orientamento politico particolare” con cui “si presentano alle elezioni” – e che con l’esclusione di vincoli “si favorirebbe il sorgere del malcostume politico”.

13

del partito i singoli eletti da presentare in un pacchetto chiuso agli elettori. La selezione

dei candidati via primarie ridà un ruolo a iscritti e simpatizzanti e può produrre buone

sorprese – come del resto può fare anche la qualità del leader nel selezionare il

“pacchetto di mischia” – ma non risolve in alcun modo il problema in termini dinamici:

una volta eletti, qualunque sia il modo in cui essi sono arrivati in quella posizione, il loro

rapporto con il partito avrà fondamenta improprie.

Il secondo fattore di amplificazione della deriva va cercato nell’ortodossia della riforma

del sistema politico italiano, divisa nelle soluzioni ma coesa dai primi anni ’90 in una

convinzione: poiché i partiti funzionavano particolarmente male bisognava liberarsene.

Quando si è predicato il bipolarismo, mutuando impropriamente dall’economia che la

concorrenza migliora l’efficienza, si è attribuito all’alternanza la dote taumaturgica di

curare i partiti, mettendo da parte i temi della loro organizzazione e democrazia interna

e arrivando a tollerare la deriva leader-clan anche in forme estreme e degenerate.

Quando, dal lato opposto, si è preso di mira, specie con riguardo all’ex-PCI,

l’organizzazione in “gruppo dirigente”, diluendo gli organi di governo interno, creando

pletoriche assemblee, moltiplicando gli incarichi, si è favorito il modello di partito debole

e inevitabilmente Stato-centrico, perché bisognoso di appoggiarsi allo Stato, di trarne

legittimazione e ahimè denari. Quanto al ricorso a “primarie” per la elezione del leader

del partito o del candidato premier12, esso assicura condizioni minime di “democrazia

elettiva” rispetto a ogni forma di auto-proclamazione, ma non tocca in sé la deriva

descritta. Al contrario, se non sono accompagnate da una radicale separazione fra

partito e Stato e dalla ricostruzione di un rapporto continuo, teso, denso di contenuti

pratici e di visione, fra un ristretto gruppo dirigente nazionale e gruppi dirigenti locali e

iscritti, le “primarie del popolo” tendono a dare legittimità al cesarismo13, appagando a

poco prezzo la domanda di democrazia dei cittadini, e accentuano il tratto

personalistico dei partiti.

                                                             12 La distinzione fra i due ruoli e dunque la conduzione di primarie separate è chiaramente una condizione necessaria per separare partiti e Stato, ma per tutto ciò che si è argomentato non ne è assolutamente condizione sufficiente. 13 Nella definizione della Enciclopedia Treccani leggiamo: “regime politico il cui fondamento è costituito da un rapporto diretto, veicolato da tecniche plebiscitarie di organizzazione del consenso, fra un leader e gli appartenenti a una comunità politica”.

14

Lezione dall’esperienza

La lontananza dei partiti dalla società, la loro estrema debolezza nell’interpretare bisogni e soprattutto nel portare le ipotesi elaborate o le soluzioni praticate nei diversi

luoghi del paese, la loro incapacità di incalzare lo Stato con forza e intelligenza ma

anche di dargli fiducia e di verificarne gli impegni, l’ho personalmente avvertita con nitidezza nei mesi di governo come Ministro per la coesione territoriale.

L’ho avvertita quasi ogni volta che, impiegando uno di quei significativi (ma talora

nascosti o isolati) pezzi della macchina dello Stato che si sottraggono all’arcaismo

dominante, ho affrontato criticità dell’azione pubblica o trappole del sottosviluppo nel

confronto con chi pensa, domanda, analizza, propone e opera nei territori.

L’ho vista nella solitudine di sindaci chiamati a fidarsi di un Ministro della Repubblica

che invitava a cambiare metodo, non potendo essi contare su una rete di partito entro

cui verificare i propri dubbi (“sarà la solita favola?”), dare robustezza alla propria

“voce”14, trovare la forza di manifestare le proprie soluzioni. Nell’esitazione di altri

sindaci o di élite economiche locali a giocare una partita più alta che, richiedendo la

rinuncia al “poco, subito e certo” in favore del “molto, dopo e incerto”, li esponeva a

elevati rischi, rischi che non potevano valutare e condividere in un confronto pubblico

aperto promosso da un partito. Nella frustrazione di attori locali competenti che

incontrando un centro (nazionale o regionale) arrogante e sordo alle loro soluzioni, non

trovavano nel partito lo strumento per segnalare questa situazione e cambiarla in modo

collettivo ed erano quindi sospinti ad affrontarla ricercando “relazioni particolari”, ossia

la produzione di “beni particolari” anziché di “beni collettivi”.

L’ho percepita, ancora, nella rinuncia di militanti di associazioni del terzo settore,

impegnati nella ricerca e nella pratica di soluzioni innovative, a travasare e confrontare

le proprie esperienze in una rete aperta, che superi la loro parziale e circoscritta

identità e nella frequente tendenza degli stessi a tenersi lontano dalla politica in quanto

tale, salvo assumere una posizione meramente richiedente. Nella regressione di altri

soggetti verso la chiusura identitaria e localistica, per l’impossibilità di apertura

all’esterno che solo un partito può pienamente dare, se non è sommatoria di interessi

                                                             14 Il riferimento evidente è a Hirschman, A.O. (1970), Exit, voice and loyalty: responses to decline in Firms, Organizations and States, Cambridge, MA: Harvard University Press; Hirschman, A.O. (1982), Lealtà, defezione, protesta. Rimedi alla crisi delle imprese, dei partiti e dello stato, Bompiani, Milano.

15

particolari. Nelle opportunità perse solo perché idee promettenti ma parziali e unilaterali

non avevano l’opportunità di confrontarsi in modo adeguato con i punti di vista di

soggetti portatori di interessi, valori e competenze diversi, all’interno di uno stesso

partito: insegnanti con studenti e genitori, operai di una fabbrica inquinante con cittadini

inquinati, abitanti di un’area attraversata dalla ferrovia con gli utenti del treno, e così

via. Nella mancanza di quel dialogo fra destinatari diversi dell’azione pubblica che i

partiti possono promuovere e gestire.

Mi è apparsa evidente, infine, nella scarsa attitudine dei partiti – con circoscritte

eccezioni – a confrontarsi sui metodi innovativi su “come spendere i soldi pubblici” che

con la mia squadra e rete abbiamo messo sul tavolo. E nell’impiego limitato da parte

dei media, e pressoché nullo da parte dei partiti, dei dati forniti con modalità “aperte”

sullo stato di attuazione o sull’efficacia di interventi pubblici, leva potenzialmente

dirompente per stanare e incalzare una macchina pubblica arcaica.

L’equilibrio perverso

È dunque evidente che in Italia partiti Stato-centrici e macchina dello Stato arcaica ed élites che li governano vanno d’accordo, sostenendosi reciprocamente e producendo un equilibrio perverso, di sottosviluppo: una “fratellanza siamese … che porta al catoblepismo”15.

Con partiti Stato-centrici associati a uno Stato arcaico, il perseguimento di beni particolari, anziché del bene pubblico, tende a diventare prevalente, anche come motivazione per iscriversi ai partiti o per rapportarsi ad essi. Partiti Stato-centrici e

macchina dello Stato arcaica hanno così riportato alla luce in modo eclatante quel

“sottofondo di perplessità, di diffidenza, di ostilità e financo di radicale opposizione” ai

partiti che nasce assieme all’affermazione stessa dei partiti con le rivoluzioni

                                                             15 Si tratta dell’espressione e del neologismo usati nel 1962 da Raffaele Mattioli per indicare il legame perverso prodottosi in Italia alla vigilia della crisi del 1930-31 fra grandi banche italiane di credito ordinario e industria: la fratellanza siamese consistendo nella circostanza che le banche controllavano le imprese e la sopravvivenza di queste ultime era essenziale alle banche; il catoblepismo, nel fatto che le banche avevano finito per controllare se stesse. Nel nostro caso, i partiti, anziché essere controllati dai cittadini che ne fanno parte, finiscono per controllare se stessi, esercitando un controllo sullo Stato che a sua volta è a loro essenziale. Cfr. Mattioli (1962), “I problemi attuali del credito”, in Mondo Economico, n.2, gennaio, anche in Villari, L. (1972), Il capitalismo italiano del Novecento, Laterza, Bari. Sulla tesi di Mattioli cfr. Rodano,G. (1983), Il credito all’economia, Ricciardi, Milano-Napoli.

16

borghesi16. È il timore per la prevalenza nei partiti degli interessi “di parte”, o particolari,

che inevitabilmente si affiancano alla ricerca di interessi generali.

Si tratta, certo, di un timore “peloso” sul piano concettuale, visto che tutte le tradizioni

“culturali dell’opposizione al partito in sé … hanno il loro nemico nel pluralismo”17.

Identificandolo con la sommatoria di interessi particolari, esse finiscono per perseguire

soluzioni moniste, assolutamente incoerenti con una libertà sostanziale degli individui,

oltre che con la complessità della realtà. Ma ciò non toglie che per milioni di cittadini si

tratti di un timore assolutamente ragionevole e fondato su una molteplicità di

comportamenti abusivi del ruolo pubblico, di gravità, diffusione, arroganza e senso di

impunità tali da creare un solco incolmabile fra loro (noi) e i “politici”. Un timore che

spiega il livello “fuori soglia di sicurezza democratica” che ha raggiunto la sfiducia nei

partiti e il “rancore di massa nei confronti della classe politica”18.

Il fatto che molti di questi stessi cittadini stabiliscano con i “politici” rapporti collusivi volti

a catturare favori, nulla cambia; anzi accentua, nella mortificazione, il rancore e il

risentimento verso di essi. Sta in questo risentimento, nella percezione, assai spesso

fondata, che i “politici” e l’élite amministrativa a essi connessa non paghino in alcun

modo i costi della gravissima crisi in atto, il fondamento di molte richieste di riduzione

dei “costi della politica”, più che nel loro effetto sui conti pubblici o sull’efficienza ed

efficacia dell’amministrazione.

Partiti Stato-centrici e macchina dello Stato arcaica, gettando sabbia nei meccanismi normali di rinnovamento delle classi dirigenti, fomentano un insensato conflitto generazionale. Costruendo barriere all’entrata che privilegiano l’anzianità, partiti e macchina dello Stato non costruiscono gli indispensabili percorsi di

trasferimento di conoscenze, funzioni e poteri attraverso le generazioni, né occasioni e

riti responsabilizzanti. Così ragazzi e giovani non vengono indotti a crescere19,

completare gli studi e transitare verso il lavoro, assumere responsabilità, prendere

parte ai processi decisionali. Vengono inibiti sia il ricambio che la proficua ordinaria co-

                                                             16 Cfr. Ignazi,P. (2012), p. 15. 17 Cfr. Ignazi, P. (2012), p. 15. 18 Cfr. Revelli, M. (2013), p. 25. 19 Entro la vasta letteratura che da tempo descrive la crisi dei modelli educativi in Italia, si veda: CEI (2000), La sfida educativa, Laterza e Rossi-Doria, M. (2011), La scena multiforme: le sfide educative di genitori e insegnanti, in Genitori e Insegnanti, Astrolabio, pp. 11-54.

17

costruzione del lavoro tra generazioni. Le nuove generazioni – che in un contesto

normale rimpiazzerebbero gradualmente le élite attraverso ragionevoli processi di

accompagnamento, come vediamo avvenire in molti altri paesi – sono così spinte a

emigrare o a sfidare le élite esistenti in termini di contrapposizione manichea fondata

sulla data di nascita e non su competenza e capacità.

Il combinato di Partiti Stato-centrici e macchina dello Stato arcaica tende a impedire politiche pubbliche efficaci e dunque buon governo, bloccando tutte le fasi del processo ricorsivo di costruzione dell’azione pubblica. La carenza di partiti con carattere e missione propri rende inadeguata e assolutamente opaca sia la

fase iniziale di determinazione degli indirizzi delle politiche pubbliche, che dovrebbe

fondarsi su una visione e su esperienze condivise attraverso un profondo, aperto e

acceso confronto pubblico, sia la fase successiva del loro continuo adeguamento

innovativo, che richiede la pressione e la voce robusta e ben indirizzata dei cittadini. La

carenza della macchina statale ne sabota le altre tre fasi: la definizione delle azioni con

cui attuare gli indirizzi; la loro attuazione concreta nei diversi luoghi del territorio;

l’esame dei risultati ottenuti, propedeutico all’adeguamento delle azioni e alla eventuale

maturazione di nuovi indirizzi20.

Partiti Stato-centrici e macchina dello Stato arcaica sabotano la circolazione di idee e l’interferenza cognitiva fra centro nazionale e livelli locali. Da un lato, infatti, creano una barriera alla circolazione e al confronto pubblico delle soluzioni prospettate

e sperimentate nei territori, impedendo a queste di concorrere a formare le preferenze

e le scelte nazionali. Dall’altro, tolgono al centro la cultura, gli strumenti e

l’autorevolezza per intervenire nelle situazioni dove lo sviluppo e le possibilità di

partecipazione effettiva sono ora bloccati, esercitando una funzione decisiva di

riparazione, promozione e indirizzo nazionale. Piuttosto, partiti e Stato tendono ad

agire nei territori spesso semplicemente per conservare gli assetti dati, vuoi con

decisioni autoritarie, disattente alle specificità delle persone e dei contesti, vuoi con

complice lassismo.

                                                             20 Utilizzo la ripartizione in fasi utilizzata da Cassese, S. (2013).

18

Questo stesso meccanismo oltre che a livello nazionale tende a riprodursi a livello delle

singole Regioni, con diversità che andrebbero analizzate, e persino al livello comunale,

in particolare delle grandi città.

L’inevitabile effetto: il cattivo governo

Partiti Stato-centrici e macchina dello Stato arcaica spiegano tutte le manifestazioni di

cattivo governo da cui ho preso le mosse.

In primo luogo, i partiti, privi di un confronto pubblico (acceso e aperto) sui contenuti e

sul metodo dell’azione pubblica, non possono costruire una visione condivisa del futuro

del paese né fornire ai governi le conoscenze indispensabili affinché le loro decisioni

siano fondate sull’esperienza compiuta da chi vive ed opera nei territori del paese. Ne

deriva il varo di riforme incomprese dai cittadini e dunque inattuabili, uno dei tratti

distintivi dell’ultimo venticinquennio.

Al tempo stesso, la disintermediazione di larga parte della società dal processo

decisionale del vertice del partito, l’indebolirsi del radicamento territoriale e del dialogo

con i cittadini sulla sostanza delle cose da fare, il ricorso ai nuovi mezzi di

comunicazione come strumento sostitutivo (anziché integrativo e rafforzativo) del

momento di confronto fisico nel territorio, sono tutti fattori che operano nel senso di

privilegiare nella battaglia politica nazionale gli “uomini del destino”, di favorire le liste

personali rispetto ai partiti, di mettere al centro la capacità di annunciare, distrarre o

illudere, anziché di costruire soluzioni innovative che mobilitino le conoscenze diffuse.

Manifestazioni che spiegano il paradosso richiamato della non verificabilità e limitata

punizione dei capi-popolo e che sono fonte dell’anti-pluralismo che alligna nella

fustigazione dei partiti in quanto tali.

Quanto alle richiamate serie difficoltà del più recente “governo dei tecnici”, esse

appaiono in larga misura inevitabili, ossia insite nel modello che l’emergenza ha

dettato. Perché il “governo dei tecnici” non solo ha incontrato i limiti dei singoli partiti

che lo sorreggevano, ma ha risentito fortemente della peculiare natura decisamente

verticistica del compromesso fra quegli stessi partiti, che ne ha orientato la assai

limitata capacità di “ascolto”, soprattutto delle disuguaglianze e dell’esclusione sociale

che la crisi ha gravemente accentuato.

19

La crisi economica, sociale e culturale e lo spavento che l’accompagna – le altre

manifestazioni del cattivo governo – sono evidentemente il risultato ultimo, il più

doloroso e grave di tutto ciò che precede.

20

3. Quale governo della cosa pubblica?

Per avere un buon governo bisogna dunque rompere la fratellanza siamese fra Stato

arcaico e partiti Stato-centrici, e bisogna cambiare l’uno e gli altri. Per capire come, e in

particolare per capire se i partiti vadano trasformati o superati, è necessario partire

dalla macchina delle politiche pubbliche e dal metodo di governare che vorremmo. Lo

farò nel modo sommario che queste note richiedono e consentono.

La macchina delle politiche pubbliche del nostro paese - lo si è detto - è anacronistica

in tutte le fasi del processo di costruzione dell’azione. Nel quindicennio postbellico,

l’Italia costruisce una soluzione per la regolazione dei mercati e per la macchina

pubblica che consente una straordinaria stagione di sviluppo. Ma si tratta di una

soluzione “straordinaria” – per il compromesso politico che la sorreggeva e per la non

sostenibilità degli strumenti impiegati – e dunque fragile21. Né allora né nelle molte

successive stagioni abbiamo saputo costruire, né per la macchina pubblica, né per i

mercati, una soluzione adeguata. In particolare mai abbiamo saputo realizzare una

radicale ed efficace revisione della macchina pubblica uscita dal fascismo. Oggi, nel

recuperare gli anni perduti non è certo ragionevole ripercorrere le strade che altri paesi

hanno nel frattempo battuto e superato. Non perché esse non abbiano prodotto,

soprattutto in Europa, risultati positivi, ma perché è bene trarre lezione dalla loro esperienza e costruire direttamente gli strumenti con cui il mondo contemporaneo si sta cimentando oggi.

Questi nuovi strumenti sono riassunti nell’espressione “democrazia deliberativa”22, che

declinerò nella sua versione dello “sperimentalismo democratico” 23. Questo metodo mira a superare i gravi errori della “macchina pubblica minimalista” che ha dominato

l’ultimo trentennio, portando alla crisi generale in cui ci troviamo, e le criticità della

“macchina pubblica socialdemocratica” – estendendo con Tony Judt24 il termine

                                                             21 Sostengo questa tesi in Barca, F. (1999), Il capitalismo italiano. Storia di un compromesso senza riforme, Donzelli editore, Roma. La fragilità riguarda sia la soluzione adottata per la macchina pubblica, sostituita in sue fondamentali funzioni dalla soluzione “nittiana” degli enti pubblici, sia l’assenza di una regolazione concorrenziale dei mercati, di una soluzione adeguata alla separazione proprietà-controllo e di un rapporto di forza abusivo del capitale nei confronti del lavoro (che attiverà l’instabilità drammatica degli anni ’60 e ’70). 22 È non a caso il modello di riferimento usato da Cassese, S. (2013), per la sua critica del caso italiano. Del vasto dibattito italiano e internazionale sul tema, cito per tutti Bobbio, L. (“Le arene deliberative”, in Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, n. 3, 2002). 23 Cfr. Sabel, C.F. e Zeitlin, J. (2012) e Sabel. C. (2012). 24 Cfr. Judt, T. (2010), Ill Fares the Land, Penguin Press, Guasto è il mondo, (2011), Laterza.

21

europeo “socialdemocratico” anche agli Stati Uniti – affermatasi nel mondo industriale

avanzato negli anni ’30 e accantonata bruscamente a fine anni ’7025.

Punti di forza e limiti delle soluzioni socialdemocratica e minimalista

La soluzione “socialdemocratica” ha consentito, dove è stata compiutamente praticata, - non in Italia - straordinari risultati in termini di qualità di vita dei cittadini e del

lavoro, promuovendo la libertà sostanziale, l’inclusione sociale dei cittadini, ossia la

loro capacità di fare le cose alle quali assegnano valore nella vita, e la dignità del

lavoro, e accompagnando dopo la seconda guerra mondiale una straordinaria stagione

di crescita26. Ma questa soluzione ha mostrato anche crescenti criticità: difficoltà nel

soddisfare con servizi standard (per salute, istruzione, cura di infanzia e anziani,

manutenzione territoriale) le preferenze assai diverse dei cittadini, che lo stesso

benessere andava ampliando; comportamenti adattivi dei cittadini assistiti, con effetti di

erosione del loro impegno; deviazioni rilevanti dall’interesse generale nell’uso delle

risorse pubbliche; effetti negativi sugli animal spirits degli imprenditori, connessi agli

strumenti pubblici altamente discrezionali impiegati per assicurare loro l’afflusso di

capitale dai risparmiatori (regolazione, anti-monopolio, tribunali interventisti, controllo

diretto via proprietà, in misure e forme diverse a seconda dei “capitalismi”).

Il rilievo e l’impatto negativo sulla società e sull’economia di queste criticità è stato

accresciuto da due fenomeni epocali: l’emergere, con il benessere e la pace, di una

maggiore attenzione, da parte di milioni di cittadini (non solo di élite), alla propria

individualità; la diffusione della conoscenza e l’accelerazione del suo cambiamento, in

un contesto di istruzione di massa e di nuove tecnologie, specie dell’informazione. Il

primo fenomeno ha reso inadeguate molte azioni pubbliche, favorendo negli anni ’60

una reazione “anti-paternalista” verso lo Stato socialdemocratico, soprattutto da parte

dei giovani. Il secondo fenomeno, da un lato ha ridotto il vantaggio cognitivo dei centri

di competenza pubblici, nazionali e internazionali, nel decidere “che fare”; dall’altro, ha

favorito nuovi metodi per il controllo dell’azione pubblica.

                                                             25 Ovviamente, l’accantonamento non è stato integrale e, non solo in Europa continentale, ma anche nei paesi anglo-sassoni il modello socialdemocratico sopravvive, seppur indebolito, accanto al nuovo modello. 26 Per una rappresentazione della ricchezza del metodo socialdemocratico e dei suoi risultati e problemi, si veda il carteggio e confronto fra Willy Brandt, Bruno Kreisky e Olaf Palme in Brandt, W., Kreisky, B., Palme, O. (1976), Quale socialismo per l’Europa, Lerici. Notevole anche la prefazione di Gaetano Arfè.

22

La soluzione “minimalista”, o liberista, con cui si è data risposta alle criticità del modello precedente, ha promosso in tutti i campi, sul piano del metodo, nuove tecniche

di misurazione dei risultati attesi dell’azione pubblica, ha sfruttato le nuove tecnologie

dell’informazione per rendere pubblici e verificabili tali obiettivi e le informazioni raccolte

e prodotte dalla macchina pubblica, ha dato vita a un confronto serrato sulla

valutazione degli effetti dell’azione pubblica. Ma nell’applicare queste tecniche la nuova

soluzione ha commesso gravi errori.

La soluzione minimalista ha, in primo luogo, ritenuto che la personalizzazione dei

servizi e le deviazioni dell’azione pubblica dagli interessi generali potessero essere

risolte esternalizzando ai privati la produzione dei servizi e contrattualizzando i rapporti

con essi sulla base di target e regole predefiniti: ne sono discese deviazioni ben più

gravi di prima, con riflessi negativi profondi sulla qualità dei beni pubblici prodotti dallo

Stato e sulla loro inclusività, e dunque sulla democrazia. In secondo luogo, la soluzione

minimalista ha smantellato, nel mercato dei capitali e nella regolazione del delicato

rapporto fra proprietà (azionisti e/o banche) e controllo (amministratori) delle imprese,

gli strumenti discrezionali della fase precedente, e li ha sostituiti, anche qui, con

meccanismi automatici e contrattuali (dalle stock option per gli amministratori ai

derivati): ciò ha introdotto un tale grado di incontrollabilità degli amministratori e

squilibri talmente profondi nelle modalità di approvvigionamento del capitale da parte

delle imprese da creare le basi per ricorrenti crisi di fiducia finanziaria. Infine,

attribuendo al mercato virtù di auto-riequilibrio, ha negato che fosse compito dello Stato

contrastare il ciclo economico, demolendo sul piano culturale e normativo (regole rigide

automatiche – di nuovo – di pareggio del bilancio) la capacità degli Stati nazionali di

contrastare le crisi.

A questi esiti gravidi di conseguenze sociali ed economiche e fonte della crisi il

minimalismo è giunto sulla base di due distinti miti, entrambi privi di fondamento. Il

primo mito è che esistano “istituzioni e regole ottime”, indipendenti dai contesti,

elaborabili da tecnici “al di sopra delle parti”, generalmente collocati in organismi sovra-

nazionali, e che il problema dell’azione pubblica consista nell’applicare tali istituzioni e

regole ai luoghi (tesi delle “istituzioni perfette”)27. Il secondo mito è che le grandi

                                                             27 Sull’infondatezza di questa ipotesi, cfr Rodrik, D. (2008), “Second-Best Institutions”, American Economic Review, Papers and Proceedings, Maggio.

23

imprese multinazionali, per via della molteplicità di detentori di interessi e competenze

con cui interagiscono (finanziatori, lavoratori, clienti, cittadini il cui contesto ambientale

è influenzato dagli effetti delle produzioni, etc.), abbiano la capacità e l’incentivo per

effettuare una sintesi delle conoscenze e degli interessi di tutti questi soggetti, finendo

quindi per prendere decisioni di investimento e di localizzazione che sono nell’interesse

generale: sarebbe dunque bene che l’azione pubblica seguisse l’indirizzo delle grandi

imprese28. In entrambe le mitologie, sotto la parvenza di una posizione “liberale” che

invoca mercato e Stato minimo, si staglia invece uno Stato massiccio e onnipotente

che in un caso detiene il sapere per stabilire le regole “buone per tutti”, nell’altro scrive

le norme e realizza gli investimenti chiesti dagli onniscienti e neutrali tecnocrati privati.

Il superamento di entrambe queste visioni, socialdemocratica e minimalista, che come ogni superamento incorpora contributi e lezioni di entrambe, si sta oggi

manifestando con particolare forza nei paesi dove più intenso è stato l’impegno della

macchina pubblica nelle fasi precedenti. Tale superamento poggia sulla comprensione di un errore comune alle due visioni: ritenere che alcuni, pochi, soggetti possano avere la conoscenza per prendere le decisioni necessarie nel pubblico interesse.

Nella visione socialdemocratica, o meglio in molte sue applicazioni29, questa capacità è

attribuita agli amministratori e tecnici pubblici: a quelli nazionali, raccolti attorno al

governo e nei centri di competenza dello Stato nazionale; e a quelli che ogni Stato

nazionale assegna agli organismi internazionali o “proto-federali” all’uopo costituiti,

Ocse, Fmi, Banca Mondiale, Commissione Europea, etc.. Nella visione minimalista,

questa capacità è primariamente attribuita a manager e tecnici, vuoi raccolti nelle

tecnocrazie degli organismi internazionali oramai resesi autonome dagli Stati nazionali

di provenienza, vuoi dei grandi megacorp privati: ai primi è attribuita la funzione di

“scrivere regole”, di raccomandare ai singoli Stati i comportamenti appropriati, che essi

si assume conoscano; ai secondi è attribuito il compito di indirizzare in ogni singolo

                                                             28 Per una franca esposizione di questa impostazione, cfr World Bank Development Report del 2009. Per un riconoscimento della sua infondatezza cfr. Acemoglou, D. (2009), “The Crisis of 2008: Structural Lessons for and from Economics”, CEPR Policy Insight, n.28. Questo mito e quello delle “istituzioni perfette”, nonché il loro superamento, sono discussi, nel contesto specifico delle politiche di sviluppo, in Barca, F. (2011), “Alternative Approaches to Development Policy: Intersections and Divergencies”, in OECD Regional Outlook. 29 Nel ragionamento e nelle aspirazioni dei rappresentanti più alti del modello socialdemocratico “propositi e proposte non sono mai concepiti – scrive Arfè nella premessa a Brandt, W., Kreisky, B., Palme, O. (1976), p.XV – in moduli di tecnocrazia efficientistica o paternalistica, ma in funzione dell’elevamento non soltanto della condizione di vita del lavoratore ma della capacità di partecipazione alla vita della società”.

24

paese le scelte della macchina pubblica, indicandole di cosa le grandi imprese hanno

necessità per investire, espandersi, localizzarsi, intraprendere grandiosi progetti di

sviluppo.

In realtà, la conoscenza necessaria per assumere decisioni pubbliche che siano davvero di interesse generale non è concentrata nelle mani di pochi. Questa conoscenza è dispersa fra una moltitudine di soggetti, privati e pubblici, ognuno dei

quali possiede frammenti di ciò che è necessario sapere: ne fanno certo parte i grandi

imprenditori ma anche quelli non grandi; i tecnici degli organismi internazionali o proto-

federali, ma anche quelli di migliaia di centri di competenza e ricerca; ne fanno parte i

pubblici amministratori, ma anche i quadri dei corpi intermedi della società; ne fa parte

il ceto medio urbano, ma anche i lavoratori dell’industria e dei servizi sociali. Muta

quindi, questa conoscenza, al cambiare dei contesti a cui quelle decisioni pubbliche si

applicano, ovvero il loro effetto dipende dai contesti. Ancora di più: la conoscenza

necessaria spesso neppure esiste quando sorge un problema o un’opportunità; essa

scaturisce piuttosto come “innovazione” dal confronto e dal conflitto fra molteplici soggetti che possiedono conoscenze parziali30. Questo stato di cose è particolarmente

vero nel mondo attuale segnato dai due fenomeni epocali che ho richiamato, di

ipertrofia dell’“io” e di diffusione delle conoscenze. Con un’incertezza elevata e

pervasiva, una tecnologia rapidamente mutevole, preferenze assai idiosincratiche ai

contesti, le soluzioni di ieri rappresentano una guida limitata per risolvere i problemi di

oggi e nessuno possiede la conoscenza adeguata per anticipare i problemi e per

disegnare soluzioni31.

La soluzione dello sperimentalismo democratico

Nasce qui la visione alternativa: la macchina pubblica per prendere decisioni – si tratti

di servizi per il ciclo dei rifiuti, per l’acqua o per la manutenzione del territorio, del

sistema per punire e recuperare chi viola la legge, delle scelte per la mobilità, della

tutela e promozione della cultura, delle regole del mercato del lavoro o dei capitali, dei

modi di passare da una scuola trasmissiva a processi di apprendimento a scuola e

fuori di tipo attivo, della costruzione di percorsi di inclusione sociale capaci di rendere

protagonisti i destinatari – deve costruire un processo, che, convincendo i molteplici

                                                             30 Su questo punto e sul nesso decisivo fra innovazione e conflitto – nelle imprese, nel governo della cosa pubblica, nella politica – cfr. Seravalli, G. (2011), Conflitto e Innovazione, Egea. 31 Per questa argomentazione si veda Sabel, C. (2012).

25

detentori di conoscenza e esperienza a partecipare, promuova il confronto fra le loro

parziali conoscenze, consenta innovazione, e lo traduca in decisioni assunte secondo

le regole di responsabilità costituzionalmente previste. A tale scopo è necessario

muovere da quadri regolativi iniziali volutamente provvisori e prevedere la loro

progressiva revisione attraverso un processo di analisi continua degli esiti nei rispettivi

contesti, fondata su partecipazione attiva dei cittadini, verificabilità, monitoraggio e

valutazione in itinere, presidio dei risultati e forte utilizzo della Rete per dare semplicità,

apertura e tempestività a queste funzioni.

Questa macchina, che affonda le radici nelle parti più innovative della soluzione

socialdemocratica32 e usa molti strumenti di quella minimalista, definiamo, con Sabel,

“sperimentalismo democratico”.

È un metodo che assume forte rilievo in tutti i campi dell’azione pubblica. Anche in

quello volto ad affrontare il decisivo problema dell’esclusione dal lavoro e della

disoccupazione strutturale. “Quando cambiamenti radicali nelle tecnologie o nel design

mettono fuori gioco intere produzioni o professionalità operaie … l’assicurazione dalla

disoccupazione non costituisce il ponte verso un altro lavoro. La risposta vera a questa

situazione consiste nel consentire a individui e famiglie di auto-assicurarsi contro questi

rischi acquisendo la capacità di trovare soluzioni”33. Le caratteristiche dei servizi e delle

capacità da fornire vanno individuate, contesto per contesto, attraverso il metodo

proprio dello sperimentalismo.

Il metodo di governo che si va costruendo gradualmente in giro per il mondo e che

dovremmo porci come obiettivo di costruire (e al quale molti in Italia già oggi lavorano,

spesso in solitudine) è dunque imperniato su istituzioni pragmatiche che consentano di

prendere e modificare decisioni combinando un processo di mutuo apprendimento con

il massimo possibile di impegno e sviluppo degli individui.

                                                             32 Scrive ad esempio Brandt a Kreisky e Palme nel luglio 1973, citando Erhard Eppler in una lettera che rileva una ricerca profonda sul tema della “qualità della vita” che l’azione pubblica deve prendere a riferimento (così lontana dall’argomentare e fare delle attuali classi dirigenti europee). “Se riteniamo la libertà e la partecipazione alle decisioni una parte essenziale della qualità della vita, allora il metodo in base al quale determiniamo la qualità della vita è già una parte essenziale di essa … il processo democratico per la definizione e l’attuazione della qualità della vita è già una parte essenziale di essa” (in Brandt, W., Kreisky, B., Palme, O. (1976), p.67). 33 Cfr. ancora Sabel, C. (2012), p. 9.

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