Appunti di diritto Amministrativo, Appunti di Diritto Amministrativo. Università degli Studi di Palermo
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CAP. 1: L’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA E IL DIRITTO AMMINISTRATIVO

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L’amministrazione è cura concreta di determinati interessi e risoluzione di problemi e, in generale, consiste di azioni giuridiche e operazioni materiali, caratterizzate dalla loro concretezza, che presuppongono l’adozione di atti giuridici. Nell’ambito di ogni organizzazione sociale la funzione di amministrazione è fondamentale e ineliminabile, perché senza di essa l’organizzazione sociale non sussiste. Da sottolineare, però, che la cura dei comuni interessi non avviene soltanto mediante le attività di amministrazione ma anche mediante la fissazione delle regole che gestiscono i rapporti sociali interni ed esterni e la risoluzione dei conflitti. L’esercizio della funzione di amministrazione nell’ambito di ogni organizzazione, soprattutto nelle organizzazioni politiche (definite organizzazioni a competenza generale), pone il problema dell’esercizio dell’autorità, perché non sempre le attività di amministrazione hanno il consenso sociale indispensabile per avere luogo. Questo problema può essere anche definito problema del diritto amministrativo, con cui si intende il problema della individuazione di una disciplina giuridica o di determinati strumenti giuridici che consentano l’esercizio dell’autorità dell’amministrazione. La formazione del diritto amministrativo (D.A.), come disciplina giuridica tipica delle attività di amministrazione e dell’organizzazione dei soggetti che ad essa sono deputati, è avvenuta attraverso un’evoluzione molto complessa. Il D.A. è una branca del diritto pubblico, anche se ci possono essere attività di amministrazione disciplinate dal diritto comune. Quindi, il D.A. non è il diritto dell'amministrazione pubblica ma una parte cospicua di esso. Le attività di amministrazione pubblica sono svolte da alcuni soggetti a ciò deputati, per la cura di interessi della collettività generale o di collettività particolari che compongono la prima: questi interessi sono individuati come oggetto di cura dalle fonti dell’ordinamento positivo (in primo luogo la legge) o dai soggetti deputati all’amministrazione, quando sono titolari del potere discrezionale. I soggetti deputati all’esercizio dell’amministrazione sono anzitutto le Pubbliche Amministrazioni (P.A.), che sono delle organizzazioni solitamente dotate di personalità giuridica e disciplinate dal diritto pubblico. Tuttavia, ci sono anche soggetti di carattere privatistico, che, in virtù di specifiche disposizioni normative o per particolari circostanze, sono chiamati a svolgere attività di amministrazione pubblica. Quindi, possiamo riassumere dicendo che il D.A. è parte del diritto pubblico: si compone di norme di diritto pubblico, poste nell’interesse della collettività, per cui queste norme sono, in principio, cogenti e inderogabili dai soggetti tenuti ad applicarle; la loro violazione dà luogo ad invalidità dei relativi atti giuridici; gli scopi che esse stabiliscono debbono essere perseguiti dagli

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stessi; gli effetti dell’attività giuridica posta in essere hanno la forza di prodursi nella sfera giuridica dei terzi a prescindere dal loro consenso. E’ quella che viene chiamata imperatività.

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Le fonti del D.A. sono quelle dell’ordinamento generale, salve alcune peculiarità, derivanti dalla circostanza che è oggetto anche del diritto europeo. Il D.A. consiste di un sistema articolato e complesso di norme, delle quali quelle concernenti la disciplina generale si esprimono attraverso principi, in parte formulati in Costituzione o in leggi ordinarie e in parte inespressi e ricavabili dall'interprete in sede giurisprudenziale, ricorrendo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe o ai principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato. Secondo Crisafulli, i principi (espressi o no) sono norme giuridiche differenziate da quelle particolari per una maggiore generalità delle fattispecie e per la funzione connettiva di tutto l’ordinamento che essi svolgono. Nel vigente ordinamento una parte significativa di questi principi trova esplicita enunciazione direttamente in Costituzione. Tuttavia, anche i principi, che non trovano determinazione diretta o implicita nella Costituzione, sono sempre riconducibili, per via di astrazioni, a qualche norma costituzionale. Quindi, la mancanza di una disciplina legislativa di parte generale fa sì che i principi generali siano fondamentali nell’applicazione del D.A. In tale sistema normativo il ruolo della giurisprudenza è importante e molto più incisivo di quello svolto in un sistema codificato o fortemente normato. Si potrebbe arrivare al punto di configurare la giurisprudenza stessa come fonte dell’ordinamento amministrativo: ciò che sicuramente non è, almeno nel nostro sistema positivo. Quando si parla di fonti del D.A. dobbiamo specificare queste definizioni:

a Fonti: sono gli atti e i fatti che nell’ambito di un determinato ordinamento giuridico sono capaci di produrre norme giuridiche.

b Atto - fonte: atto giuridico capace di produrre norme giuridiche in un determinato ordinamento.

c Disposizione normativa: proposizione contenuta nell’atto fonte che esprime una norma giuridica.

d Norma giuridica: è ricavata dalla disposizione attraverso l’opera dell’interprete.

I rapporti tra le fonti sono strutturati secondo il duplice principio della gerarchia e della competenza. Secondo la gerarchia, le fonti sovraordinate prevalgono su quelle subordinate, mentre secondo la competenza si stabilisce quali fonti siano capaci di disciplinare una determinata materia. Questi 2 criteri si intersecano tra loro e il primo finisce con l’assorbire il secondo. Le fonti vigenti possono essere dislocate su 3 ordini:

1 FONTI COSTITUZIONALI: qui si possono trovare diverse fonti. Innanzitutto, la Costituzione, che contiene molteplici principi e norme direttamente precettive in D.A., che si impongono a tutte le altre fonti. La Costituzione, nelle singole sue disposizioni, può essere modificata da leggi adottate

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attraverso lo speciale procedimento dell’art. 138 Cost., venendo a produrre le c.d. leggi di revisione

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costituzionale. Poi ci sono le leggi costituzionali, che sono leggi adottate attraverso lo stesso procedimento ma al di fuori dalle materie contemplate nella Costituzione, assumendo la stessa collocazione gerarchica delle prime. Tra l’altro, per alcune materie la Costituzione prevede che la disciplina sia disposta con legge costituzionale, realizzando così una riserva di legge costituzionale. Leggi di revisione e altre leggi costituzionali trovano dei limiti nella Costituzione in termini di oggetto (ci sono materie sottratte alla revisione come la forma repubblicana, art. 139 Cost.) e in termini di principi (quelli supremi dell’ordinamento costituzionale vincolano le leggi di rango costituzionale).

2 LEGGI E ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE: facciamo riferimento alle leggi dello Stato e delle regioni, fermo restando le rispettive competenze. Secondo il nuovo testo dell’art. 117 Cost. (così come modificato dalla L. Cost. n° 3/2001) prevede che solo per alcune fondamentali materie è riservata alle leggi dello Stato la competenza legislativa esclusiva (2° comma) mentre su altre materie è riservata alle leggi dello Stato potestà legislativa limitatamente alla determinazione dei principi fondamentali (potestà legislativa concorrente, 3° comma) e sulle restanti materie non espressamente elencate è riservata alle regioni la potestà legislativa (c.d. residuale o esclusiva, 4° comma). Le leggi ordinarie sono atti formali approvati dalle Camere e promulgati dal Presidente della Repubblica. La funzione legislativa può essere esercitata anche dal Governo attraverso i decreti legge (solo in caso di necessità ed urgenza: essi vengono poi sottoposti alla conversione da parte delle Camere, che deve avvenire, a pena di decadenza ex tunc del decreto, entro 60gg dalla loro pubblicazione dello stesso) e attraverso i decreti legislativi (sono adottati sulla base di una delegazione conferita con legge, che stabilisce oggetto, principi, criteri direttivi e termine entro il quale la delegazione può essere esercitata). Essi sono equiparati alla legge quanto al loro valore formale. Le leggi regionali operano nella sfera di competenza fissata dalla Costituzione e, per le regioni speciali, dalle leggi costituzionali di approvazione dei relativi Statuti. Non sono subordinate alle leggi dello Stato ma a queste equiparate e dotate del medesimo valore formale; ma, salvi i casi di potestà legislativa esclusiva delle regioni, tali leggi regionali sono limitate nella loro capacità di produzione normativa dai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato nelle diverse materie. Un’importante novità del nuovo art. 127 Cost. è la soppressione del sistema di controlli statali sulle leggi regionali, ormai soggette al solo sindacato della Corte Costituzionale. Nel D.A. sono molteplici le materie riservate alla legge. Secondo la tradizionale configurazione del principio di legalità, ogni potere amministrativo deve

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essere previsto e disciplinato, salvo che nella parte di dettaglio, da norme di legge. Questo principio si è tuttavia evoluto, imponendo

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ora la predeterminazione normativa (ma non necessariamente con legge) dei

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casi di esercizio dei poteri amministrativi, salvi i limiti posti dalla Costituzione. Inoltre, il processo di delegificazione ha dato un ruolo sempre più ampio alla fonte regolamentare nella disciplina dell’amministrazione.

3 REGOLAMENTI: la L. Cost. n°3/2001 ha aumentato la spazio normativo affidato ai regolamenti degli enti del governo territoriale come le regioni, le province e i comuni. Questi regolamenti, e tutti gli altri atti di normazione secondaria, sono formalmente atti amministrativi e, perciò, assoggettati alla disciplina propria di questi (per quanto concerne il procedimento, la validità, i controlli, il regime delle impugnazioni e così via). In particolare il potere regolamentare, che permette di disciplinare con norme generali e astratte (dotate a tutti gli effetti dei caratteri della norma giuridica) determinate materie, è uno dei poteri amministrativi tipici. Molto vasta la categoria delle fonti secondarie e nell’ambito dello Stato la L. n°400/1988 ha distinto in termini soggettivi 3 specie di regolamenti: i regolamenti del Governo (emanati con D.P.R., previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato); i regolamenti ministeriali (adottati con D.M., sentito il Consiglio di Stato), nelle materie di attribuzione del relativo ministero; i regolamenti interministeriali (adottati con decreto interministeriale, sentito il Consiglio di Stato), nelle materie di attribuzione di più ministeri. Quest’ultimi 2 necessitano di un’espressa attribuzione legislativa del potere regolamentare e sono subordinati ai regolamenti del Governo. Questi sono di 2 specie: (a) la prima specie esprime il potere regolamentare che al Governo spetta in via generale, senza bisogno di specifiche autorizzazioni legislative, avente ad oggetto l’esecuzione, l’attuazione e l’integrazione degli atti legislativi, l’organizzazione e il funzionamento delle P.A., l’organizzazione e i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti; (b) la seconda specie è costituita dai c.d. regolamenti delegati, i quali necessitano di un’apposita autorizzazione legislativa e hanno la capacità di disciplinare ex novo materie già disciplinate con legge sostituendo la disciplina regolamentare a quella legislativa preesistente che viene abrogata, secondo il fenomeno della delegificazione. Tutti i regolamenti statali sono sottoposti al controllo preventivo della Corte dei Conti e devono essere pubblicati in G.U. Più disarticolato l’ambito delle fonti secondarie non statali. In linea di principio ogni ente pubblico è dotato di una minima potestà regolamentare, subordinata alla legge e ai regolamenti governativi, con oggetto la propria organizzazione e l’esercizio delle proprie funzioni. Tali atti sono sottoposti all’approvazione degli organi statali di vigilanza e pubblicati nelle forme prescritte. Lo statuto è fonte secondaria, il cui contenuto normativo vincola tuttavia i regolamenti interni

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dell’ente. La potestà regolamentare trova direttamente in Costituzione la sua disciplina fondamentale,

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soprattutto per gli enti del governo territoriale (regioni, province e comuni). Gli

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enti del governo territoriale, in quanto dotati di autonomia costituzionale, hanno propri statuti, poteri e funzioni (art. 114 Cost.). I poteri e le funzioni sono quelli, rispettivamente di carattere legislativo e amministrativo di cui agli artt. 117 e 118 Cost. L’art. 123 Cost., poi, espressamente dispone che ciascuna regione ha uno statuto con cui determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Nelle materie affidate alla regolamentazione degli enti locali la legislazione deve essere formulata per principi e mai per dettaglio, al fine di consentire l’autonoma determinazione degli enti locali nei settori di loro competenza. Con la riforma costituzionale, per la prima volta si è affermata a livello costituzionale non solo la potestà statutaria degli enti locali ma anche una potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (art. 117, 6° comma Cost.). La materia dell’organizzazione locale deve ovviamente rispettare i principi generali in materia di organizzazione pubblica. Ruolo importante svolgono anche le fonti comunitarie, rappresentate in primis dai trattai di Lisbona del 2007 (T.F.U.E. e T.U.E.). L’U.E. è dotata di molteplici poteri nei confronti degli Stati membri e anche direttamente nei confronti dei cittadini: tra questi spiccano i poteri normativi degli organi comunitari, che si esercitano nell’ambito delle materie contemplate dai Trattati. Inoltre, è pacifico ormai, in base alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’U.E. e della Corte Costituzionale, che tali fonti prevalgono sulle fonti primarie interne, rimanendo sottratte al giudizio di costituzionalità: questo è il c.d. primato del diritto comunitario. In particolare, si prevede che i giudici interni dovranno applicare la normativa europea. La conseguenza è che la norma interna non viene dichiarata incostituzionale e non viene abrogata ma semplicemente disapplicata, per cui resterà astrattamente in vigore e potrà essere applicata a seguito dell’eventuale ritrarsi della normativa europea da quella materia. Tra le fonti comunitarie troviamo anzitutto i Trattati istitutivi, che sono stati ratificati con leggi ordinarie come gli altri trattati internazionali. Sulla base dell’art.11 Cost., l’Italia ha inteso cedere parte della propria sovranità agli organi europei. Nella parte in cui consistono di norme direttamente dispositive sono senz’altro applicabili in ambito interno, prevalendo sul diritto interno. Il diritto di fonte europea che si produce dagli organi sulla base dei Trattati si articola in 2 principali categorie di fonti: (a) i regolamenti (del Consiglio e della Commissione) pongono norme direttamente cogenti e applicabili negli Stati membri, non necessitano di alcuna recezione poiché sono completi di contenuto dispositivo; (b) le direttive (del Consiglio e della Commissione) sono rivolte agli Stati e ne vincolano l’azione per quanto riguarda il risultato da raggiungere, restando salva la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Tuttavia, la prassi delle direttive precise e dettagliate ha

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portato la giurisprudenza ad affermare la diretta applicazione di queste. Esse non

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sono direttamente applicabili ma necessitano di un atto di recepimento da parte dello Stato membro e, a tal fine, è prevista l’adozione una legge comunitaria annuale per attuare determinate direttive anche mediante regolamenti (L. n° 86/1989). Per quanto riguarda la formazione storica del D.A., si deve tenere presente che il nostro ordinamento, come gli altri dell’Europa continentale, trae origine dall’esperienza rivoluzionaria francese e dal successivo regime napoleonico. I caratteri fondamentali delle istituzioni amministrative uscite da quella esperienza sono:

• la formazione di un apparato organizzativo a base burocratico - professionale: ciò vuol dire che ci sono persone che hanno una preparazione professionale specifica nel settore giuridico e amministrativo e che sono incardinate nell’organizzazione dello Stato. L’apparato si articola in strutture organizzative centrali (i ministeri) e periferiche (le prefetture). Il personale, inoltre, è stato protetto fino al 1965 dalla c.d. “garanzia amministrativa”, che subordinava la citazione in giudizio dei funzionari all’autorizzazione del Governo.

• l'amministrazione locale viene organizzata secondo modelli unitari: si articola in enti di piccole dimensioni, per l’amministrazione degli interessi del Comune, e in enti di dimensioni maggiori, che comprendono territori più vasti comprensivi di molteplici comuni e coincidenti con le articolazioni periferiche dell’amministrazione statale, cioè la Provincia e il Dipartimento. Si può notare l’affermazione del “principio dell’accentramento amministrativo”, che vuol dire dipendenza dal centro e dal potere esecutivo dell’amministrazione territoriale locale. Il punto di riferimento è il prefetto o l’intendente, che, da una parte, trasmette le disposizioni del governo e, dall’altra, controlla gli enti locali e le loro decisioni.

• principio del primato della legge come atto dell’autorità sovrana: ciò produce un vincolo per l’attività di tutti i soggetti dell’ordinamento, compresi gli agenti della P.A. Si afferma così il “principio di legalità”, cioè la sottoposizione dell’amministrazione alla legge.

• la separazione dell’amministrazione dalla giurisdizione: si afferma nel principio della sottrazione dell’attività della P.A. dalla cognizione dell’autorità giudiziaria. Così, comincia a formarsi il sistema del “contenzioso amministrativo”, che è un settore della P.A. competente a risolvere le controversie insorte in ordine alle attività di amministrazione. Contestualmente, nasce l’istituto dei “conflitti di attribuzione”, che

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consente all’esecutivo di sottrarre singole controversie alla giurisdizione laddove queste risultino di competenza degli organi del contenzioso.

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Questi caratteri si rinvengono già nell’esperienza dell’Antico Regime ma la

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Rivoluzione Francese ne comporterà il perfezionamento. Così, la netta separazione della P.A. dalla giurisdizione e, quindi, l’impossibilità del G.O. di avere cognizione ha permesso anche l’individuazione dell’atto amministrativo in tutto il suo valore. Lo Stato italiano unitario si forma nel 1861 con l’annessione di quella lunga serie di piccoli stati, che per secoli avevano governato la penisola. Il nuovo Stato si configura all’inizio come continuazione del Regno di Sardegna, tant’è vero che gli organi di governo restano quelli precedenti. Anche l’approvazione della L. n° 2248/1865, intitolata “Unificazione amministrativa del Regno”, in realtà, salvi alcuni punti innovativi, è traduzione in forme più compiute dei vecchi istituti piemontesi. Quindi, il diritto amministrativo del Regno d’Italia, dal quale deriva il diritto amministrativo vigente, trae a sua volta origine dal diritto vigente nel Regno di Sardegna al momento dell’unificazione. Per quanto riguarda la disciplina degli apparati organizzativi centrali e periferici, con la Legge Cavour n° 1483/1853 era stato introdotto il modello unitario del ministero per l’amministrazione centrale, a sua volta formato da una serie di uffici gerarchicamente relazionati tra loro e tutti dipendenti dal ministro, responsabile davanti al Parlamento. Per quanto riguarda l’amministrazione periferica, furono disciplinati in maniera compiuta gli uffici periferici dello Stato dipendenti dal Governo in capo ai governatori e agli intendenti e tutto fu consolidato con l’art. 3 dell’Allegato A della L. n°2248/1865, secondo cui il prefetto rappresenta il potere esecutivo in tutta la provincia. Invece, con la L. Rattazzi n°3702/1859 furono unificati e omogeneizzati il sistema dell’amministrazione locale divisa in province e comuni, sottoposti a una forte ingerenza governativa. Per quanto riguarda il sistema del contenzioso amministrativo, furono attribuite ai Consigli di governo in sede periferica e al Consiglio di Stato in sede centrale le attribuzioni contenziose degli affari amministrativi. La Corte dei Conti aveva sempre le funzioni di controllo finanziario e contabile. Quindi, possiamo dire che avevamo un sistema amministrativo fortemente accentrato, nel quale gli affari di amministrazione erano sottratti al giudice comune e affidati alla cognizione degli organi speciali del contenzioso amministrativo, inseriti in posizione indipendente nell’apparato amministrativo. Possiamo ora analizzare le 3 linee di evoluzione che hanno portato il D.A. a come è oggi. 1a LINEA EVOLUTIVA – Dall’accentramento al decentramento : attiene all’organizzazione amministrativa e inizia a delinearsi dopo l’instaurarsi della Costituzione, ricevendo un’accelerazione con la L. Cost. n°3/2001. Inizialmente il sistema era caratterizzato da un forte accentramento: l’amministrazione

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dipendeva dal Governo, si articolava in una serie di uffici burocratici e professionali ordinati in ministeri (al vertice dei quali era collocata l’autorità politica del ministro), in ogni provincia era poi collocato un ufficio del Governo

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(la prefettura) con competenza di amministrazione generale, che esercitava il

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controllo di legittimità sugli atti e tutelava comuni e province. Questi ultimi, i cui organi erano parzialmente elettivi, svolgevano compiti di carattere amministrativo in favore delle rispettive comunità, fissati dalla legge, e attività in altri limitati settori, sempre predeterminati dalla legge che avevano carattere facoltativo nei limiti delle disponibilità di bilancio. Solo con la Costituzione si affermano i principi del decentramento e dell’autonomia locale, come portanti dell’organizzazione della Repubblica, tant’è vero che il sistema di governo si articola in una struttura pluralistica che vede accanto allo Stato un insieme di enti di governo territoriale (regioni, province e comuni) cui la Costituzione stessa riserva loro un ambito di governo. Tale disegno autonomistico viene completato con la L. Cost. n°3/2001, che modifica la Costituzione identificando la Repubblica in un insieme di enti di governo tra loro equiparati e differenziati solo con riferimento alla comunità rispettivamente amministrata e per la differente dimensione degli interessi coinvolti, perché la legislazione è comunque riservata allo Stato e alle regioni. Contestualmente vengono soppressi gli istituti di vigilanza e di tutela del Governo sugli enti locali, anche se operano entro la cornice normativa e finanziaria stabilita dalle leggi. 2a LINEA EVOLUTIVA - Dall'atto amministrativo alla funzione amministrativa: attiene all’esercizio dell’amministrazione mediante atti giuridici produttivi di effetti. La nozione originaria di atto amministrativo nasce in giurisprudenza come atto unilaterale d’autorità, imperativo, esecutorio, adottato da un organo amministrativo e perciò sottratto alla cognizione del G.O. La nozione compare la prima volta con l’art. 2 dell’Allegato E della L. n°2248/1865, dal quale si può leggere di una serie di materie concernenti gli affari dell’amministrazione, sottratte alla giurisdizione comune e affidate alla cognizione dei tribunali del contenzioso. Quindi, l’atto amministrativo nasce come atto giuridico dotato di una particolare efficacia giuridica e derogatorio rispetto al diritto comune. Laddove non serve l’esercizio dell’autorità l’amministrazione può rivolgersi al diritto comune. Ciò, però, non vuol dire che le eventuali controversie siano competenza del G.O., perché in molti casi esse sono comprese nell’ambito del contenzioso amministrativo, in quanto concernono affari di amministrazione. Tale sistema si è evoluto grazie alla giurisprudenza del Consiglio di Stato (C.d.S.) e alla dottrina, trasformando la nozione originaria dell’atto amministrativo, come atto d’esercizio della funzione amministrativa dotato di autorità. Inoltre, in diversi settori di amministrazione, come il pubblico impiego, al posto del contratto si introduce l’atto amministrativo unilaterale. In giurisprudenza si diffonde l’idea che l’atto amministrativo (come esercizio d’autorità) è rigidamente disciplinato dalla legge (in modo inderogabile e cogente) a pena di invalidità, che può essere fatta valere dagli interessati davanti agli organi deputati alla tutela contenziosa nei confronti dell’amministrazione. Intanto, l’atto

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amministrativo viene considerato uno strumento finalizzato alla cura di interessi generali, deputato a

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perseguire certi fini stabiliti dalle leggi, venendosi così a creare la matrice della

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moderna dottrina della discrezionalità e dell’eccesso di potere che ne costituisce il vizio. Assume rilevanza anche l’attività preparatoria dell’atto amministrativo, che dà luogo alla nozione di procedimento, per cui l’azione amministrativa non si estrinseca mai in singoli atti puntuali ma in una serie di atti e di fatti tra loro connessi e deputati al raggiungimento di un risultato, che giuridicamente si estrinseca nell’atto finale. Attraverso queste idee si forma uno statuto giuridico del provvedimento amministrativo come atto giuridico soggetto a regime differenziato rispetto al diritto comune, sia nella disciplina sia nell’invalidità e nell’efficacia: la ragione di questo spostamento sta nell’esigenza di tutela dei terzi. La conseguenza è che la P.A. dovrà tener conto, ad esempio nell’ambito della concessione, delle aspirazioni dei terzi, prescegliere tra questi colui che presenta le migliori qualità in base ad una puntuale istruttoria e con la motivazione di ogni scelta. Il terzo pretermesso avrà tutela davanti agli organi di giurisdizione amministrativa. 3a LINEA EVOLUTIVA - Dal contenzioso alla giurisdizione amministrativa: affonda le sue radici già nell’Antico Regime, quando la Monarchia negli ultimi secoli cercò di sottrarre ai giudici la cognizione di affari contenziosi concernenti almeno una parte dell’amministrazione. Il principio della separazione tra amministrazione e giurisdizione si afferma poi con le leggi rivoluzionarie e decisamente durante il regime napoleonico. Quindi, i G.O. possono conoscere solo delle controversie tra privati o nei casi in cui la P.A. operi iure privatorum, mentre le controversie, che insorgono dall’esercizio di funzioni pubbliche di ogni tipo, sono demandate agli organi del contenzioso amministrativo, innovando rispetto all’Antico Regime dove c’era la confusione delle competenze. Il sistema del contenzioso amministrativo nasce durante il regime napoleonico nel 1806, quando fu istituita la Commissione del contenzioso all’interno del C.d.S. Il contenzioso locale venne attribuito ai consigli di prefettura. Con gli anni le istituzioni del contenzioso amministrativo si consolidano. Secondo le leggi del 1859, i Consigli di governo istituiti in ciascuna provincia sono i giudici ordinari del contenzioso amministrativo, mentre il C.d.S., attraverso la sezione del contenzioso amministrativo, è competente sugli appelli contro le decisioni proferite dai consigli di governo nonché per alcune materie in prima ed ultima istanza. Le controversie di competenza dei giudici del contenzioso sono molteplici e investono tutti i rami dell’amministrazione, mentre vengono dichiarate estranee alla giurisdizione del contenzioso amministrativo le controversie per diritti di proprietà od alla persona inerenti e le controversie sulla qualità ereditaria delle persone, che restano di competenza del G.O. I giudici del contenzioso vengono disciplinati come veri e propri organi giurisdizionali e le loro sentenze, come stabilito dalla legge, produrranno gli stessi effetti di quelle dei tribunali civili e saranno esecutorie negli stessi modi. Inoltre, erano previste delle forme di tutela

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non contenziosa attraverso i ricorsi gerarchici e il ricorso al Re. Inoltre, la maggior parte delle controversie

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