Appunti di Diritto dell'Unione Europea - Prof Adinolfi, Appunti di Diritto Dell'unione Europea. Università di Firenze
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whiskydog17 luglio 2011

Appunti di Diritto dell'Unione Europea - Prof Adinolfi, Appunti di Diritto Dell'unione Europea. Università di Firenze

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Diritto dell’Unione Europea Prof.ssa Adelina Adinolfi

Comunità Europea e Unione Europea Origini ed evoluzione delle Comunità europee e dell'Unione europea

Tutto il sistema dell’UE si fonda su un’organizzazione internazionale (un ente al quale un gruppo di stati decide di dar vita e al quale affida determinate funzioni e compiti; un esempio sono le Nazioni Unite). L’UE nasce come organizzazione negli anni ’50, con obiettivi di carattere essenzialmente economico e soprattutto di favorire la ricostruzione economica nel dopoguerra. Ma oltre a questo scopo, che era il più evidente in origine, c’erano anche obiettivi di carattere politico; si voleva, cioè, favorire la pace e fare in modo che quelle nazioni europee, che fino a poco tempo prima si erano combattute, trovassero degli elementi di comune integrazione ovvero degli elementi di carattere economico che però portassero ad un integrazione anche per altri aspetti. In effetti, i redattori del trattato, i padri del sistema dell’UE, avevano in mente un concetto ancora oggi applicabile: quello dell’Europa funzionale; in altre parole partendo da un’integrazione economica (soprattutto delle merci), con il tempo essa si estenderà e andrà avanti in modo tale da coprire altri ambiti d’interesse. Questa costruzione inizia proprio sulla base dell’integrazione economica del carbone e dell’acciaio che all’epoca per la ricostruzione erano fondamentali per lo sviluppo delle imprese e dello sviluppo produttivo. Quindi inizialmente l’integrazione a partire dal ’51 da origine ad una prima organizzazione che è la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio) istituita dal trattato di Parigi. Il “trattato CECA” prevedeva la libertà di circolazione del carbone e dell’acciaio tra gli stati che aderenti. Con libertà di circolazione s’intende una libertà di scambi: non dovevano più esserci dazi doganali ovvero forme di protezione tra gli stati riguardo a queste due merci. I dazi doganali sono somme imposte nel momento in cui la merce attraversa la frontiera (e quindi tale prodotto costa di più) per tutelare i prodotti nazionali. Si parlava quindi di “mettere in comune” queste risorse in modo tale che potessero andare senza limitazioni là dove ce ne fosse bisogno. In seguito si è provato ad estendere il trattato CECA anche alla difesa, istituendo la Comunità europea della difesa, ma questo progetto era troppo prematuro e non ha funzionato. Tuttavia, visto il successo di questa prima forma d’integrazione per quanto riguarda le merci, se ne sono realizzate altre: nel 1957 il trattato di Roma ha istituito la CEE (Comunità Economica Europea) e l’EURATOM (ancora oggi presente) che si occupa di circolazione delle materie che servono per l’energia nucleare. Quest’ultima organizzazione ha avuto inizialmente uno sviluppo non particolarmente ampio, poiché era difficile distinguere tra l’uso pacifico e quello militare dell’energia nucleare e delle materie che servono per essa. Con il tempo poi ha dato luogo a forme di ricerca comune. Molto più importante è il trattato CEE che funzionava in origine sullo stesso meccanismo del trattato CECA soltanto che estendeva la libertà di circolazione a tutti i prodotti, in assenza di dazi doganali, negli stati che fanno parte della CEE; la logica di questo ampliamento era collegata con il liberismo: potendo liberamente circolare tra gli stati membri, ci saranno più prodotti in concorrenza e questo comporterà un abbassamento dei prezzi a favore dei 1

cittadini (sono quindi vietati gli accordi tra le imprese e gli aiuti di stato). Inoltre il trattato CEE prevedeva anche altre libertà: in particolare quella di circolazione delle persone, che in realtà, almeno in origine, significava libertà di circolazione dei lavoratori sempre per ragioni collegate alla ricostruzione e allo sviluppo economico. Si voleva quindi che i lavoratori potessero liberamente spostarsi dove ce ne fosse bisogno; era quello ancora un periodo d’immigrazione soprattutto dall’Italia verso i paesi del nord dell’Europa (Germania, Francia, Belgio). Insieme a questo principio è stata introdotta la parità di trattamento: i lavoratori emigranti dovevano avere lo stesso trattamento dei lavoratori nazionali. Questo obiettivo di carattere economico ha avuto un risvolto di carattere sociale estremamente importante. Accanto alla libertà di circolazione delle merci e dei lavoratori si prevedeva anche la libertà di prestazione dei servizi nell’ambito della Comunità, ovvero libertà dei cittadini (e delle persone giuridiche) di prestare un servizio in un altro stato; ad es. un impresa può svolgere liberamente la sua attività in un altro stato facente parte della Comunità. Infine si prevedeva la libertà di circolazione dei capitali funzionale alle altre libertà previste dal trattato; ad es. se s’intendeva aprire una succursale in un altro stato era necessario spostare i capitali che servivano a tal fine. Dunque il trattato prevedeva in origine quattro libertà: merci, persone, servizi e capitali. A queste, che costituivano il mercato comune e unico, si affiancavano una serie di politiche, collegate alla realizzazione del mercato comune, ad es. la politica dei trasporti, la politica della concorrenza o dell’agricoltura, dunque tutte materie nell’ambito delle quali gli stati cedevano una quota di potere a quest’organizzazione internazionale. In sostanza, infatti, il meccanismo sulla base del quale operava la comunità fin dall’origine, era un meccanismo con cui gli stati trasferivano, in certe materie e in certi settori, dei poteri alla Comunità; essa poteva quindi agire e adottare atti normativi.

Le principali innovazioni apportate dal trattato di Lisbona

Il trattato CEE è stato più volte modificato nel tempo: le modifiche al trattato hanno voluto estendere i settori di competenza della comunità; ad es. nuovi trattati hanno conferito alla Comunità poteri in materia d’ambiente. Oltre a questo i trattati che hanno modificato il trattato CEE hanno rivisto i meccanismi istituzionali ovvero i meccanismi di funzionamento di questa organizzazione; ad es. in origine il Parlamento europeo aveva pochissimi poteri, i parlamentari potevano solo emettere pareri, ovvero atti di carattere non vincolante; le modifiche al trattato hanno esteso in maniera molto importante i poteri del Parlamento europeo al punto che oggi esso è legislatore, ovvero ha poteri legislativi. Un altro aspetto modificato concerne il voto: in origine gli stati che si esprimono nel Consiglio votavano sempre all’unanimità, quindi occorreva che tutti gli stati fossero sempre d’accordo per fare qualcosa nell’ambito della Comunità; questo meccanismo è stato modificato, anche a seguito dell’estensione del novero degli stati che fanno parte dell’organizzazione, e oggi, si vota a maggioranza qualificata. Questa evoluzione ci fa capire che da un lato la Comunità ha aumentato i suoi poteri, e cioè i suoi settori d’intervento, dall’altro che c’è anche una maggiore autonomia delle decisioni di tutti gli stati membri (data dall’introduzione della maggioranza) e una maggiore democrazia dell’organizzazione (data dall’aumento dei poteri del Parlamento europeo).

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Il sistema dell’Unione prevede spesso delle regole e delle procedure molto complicate, in particolare per l’adozione degli atti o per la nomina di certe istituzioni, poiché oggi l’Unione Europea è caratterizzata da una sorta di contraddizione, in quanto da un lato è ancora oggi un’organizzazione internazionale, dall’altro, però, ha delle caratteristiche d’integrazione molto forti che, per certi aspetti, secondo alcuni, la fanno avvicinare ad uno stato federale. Questa tensione comporta che, da un lato, abbiamo ancora regole proprie di un’organizzazione internazionale dove, però, gli stati hanno un loro potere e determinano l’attività dell’organizzazione stessa, mentre la logica dello stato federale vuole che sia il Parlamento europeo ad avere il potere e che si risponda nell’ambito di questa organizzazione al modello della democrazia parlamentare. Tante procedure complesse nascono dunque da questa tensione e dall’esigenza di combinare queste due caratteristiche diverse, cioè, da un lato, mantenere i poteri degli stati e, dall’altro, dare più rilevanza al Parlamento europeo. L’evoluzione che si è verificata sulla base dei tanti trattati che con il tempo hanno modificato il trattato CEE ha subito un’importante riorganizzazione sulla base di un trattato di Maastricht del ’92 (quello che ha previsto l'euro): il trattato dell’Unione Europea entrato in vigore nel ’93. Nel ‘92 alcuni stati non erano d’accordo nell’attribuire ancora altre competenze alla Comunità in alcuni importanti settori, come la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la giustizia e affari interni. In questo modo il TUE ha tracciato una struttura in tre pilastri:

• Primo pilastro: il trattato CECA, il trattato CEE e il trattato EURATOM, in pratica quei trattati nei quali era più alto il livello d’integrazione e dunque dove le istituzioni avevano un potere rilevante;

• Secondo pilastro: PESC, dove gli stati volevano tenere quasi tutto il potere, senza cedere neanche una piccola quota della loro sovranità e volevano essere sicuri che in una materia ritenuta così importante ogni stato avesse come una sorta di diritto di veto e potesse bloccare qualsiasi decisione che non approvasse, infatti ad es. votavano all’unanimità, creando un livello bassissimo di integrazione.

• Terzo pilastro: giustizia e affari interni; in origine riguardava soprattutto le materie dell’immigrazione, della cooperazione giudiziaria civile, poi trasferite dal terzo al primo pilastro (cioè sono state comunitarizzate nel '97 con il trattato di Amsterdam), della cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale. Situazione intermedia d’integrazione.

Con il trattato sull’UE si arriva a questa struttura che è molto complicata e che rimane fino al 1 dicembre 2009, quando è stata superata con il trattato di Lisbona. Il trattato di Lisbona ha eliminato la struttura dettata dal trattato sull’UE e ha ricondotto il secondo ed il terzo pilastro al metodo comunitario, in passato già previsto dal trattato CEE. Questo è stato possibile, poiché quegli stati che nel ’92 si erano opposti a far sì che quelle due materie andassero nelle competenze della Comunità, hanno cambiato opinione e si sono dimostrati finalmente disposti a far sì che il metodo dell’integrazione si applicasse a tutte le materie, dunque anche alla politica estera e di sicurezza comune, alla giustizia e affari interni e quindi alla cooperazione di polizia e la cooperazione giudiziaria in materia penale. In realtà le materie della politica estera nel trattato di Lisbona hanno ancora delle regole particolari, quindi nonostante l’eliminazione della struttura a pilastri, gli stati sono ancora molto cauti, 3

quando si tratta di PESC, e cercano di trattenersi, attraverso queste regole particolari, un potere rilevante o comunque più rilevante delle altre materie. Il trattato di Lisbona mantiene comunque una struttura che si fonda su due trattati diversi ma in stretta correlazione tra loro, il TUE e il TFUE. Il trattato CEE con il trattato del '92 era divenuto CE (in quanto si smise di pensare alla CE come Comunità che si occupasse solo di economia). Nel 2002 si è estinto il “trattato CECA”, in quanto non è stato rinnovato. Tuttavia ciò che era indicato in esso sulla libertà di circolazione del carbone e dell’acciaio opera tutt’oggi poiché carbone e acciaio sono prodotti come tutti gli altri, quindi circolano liberamente. Il trattato EURATOM invece regge tuttora seppure con alcune modifiche. Il Trattato sull’Unione Europea (TUE) comprende i principi più importanti che riguardano l’UE, intendendoli come gli obiettivi e i valori dell’Unione, ed enuncia anche le regole più importanti che concernono l’Unione. Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) riprende in grandissima parte, modificandolo, il vecchio trattato CEE, assorbito da questo stesso nuovo trattato. In sostanza dunque, nel TFUE troviamo indicate tutte le competenze, in definitiva tutto ciò che l’Unione può fare, quindi i settori dei quali si può occupare, in che modo e attraverso quali fonti normative. Questo nuovo sistema è stato escogitato nella prassi per far fronte al fallimento del progetto della costituzione Europea; infatti, il trattato del 2004 che adottava la costituzione Europea non è mai entrato in vigore. Questo fallimento è dovuto al fatto che, come tutti i trattati di modifica del trattato CEE (come anche i nuovi trattati dopo il trattato di Lisbona), anch’esso doveva essere ratificato (approvato) da tutti gli stati membri prima della Comunità, oggi dell’Unione. In particolare in due stati (Francia e Paesi Bassi) c’era stato un referendum che aveva dato esito negativo, percui non è stato possibile far entrare in vigore il trattato costituzione che intendeva sostituirsi completamente ai vecchi trattati. In definitiva dunque si voleva un solo trattato che riprendesse tutte le regole dell’organizzazione. Questo trattato aveva un forte valore simbolico a partire già dal nome “costituzione” ma soprattutto perché al suo interno c’era l’elenco dei diritti fondamentali della persona umana. Di fronte al fallimento di questo progetto, presumibilmente dovuto all’impreparazione dei popoli a tale evoluzione, si è deciso di eliminare i termini “costituzione” e “legge” dal nuovo trattato di Lisbona. Formalmente il trattato di Lisbona evita tutto ciò che sembra apparentemente andare troppo nel senso dello stato federale e dell’integrazione. In realtà però, il trattato di Lisbona contiene in grandissima parte il contenuto della costituzione, e anche i contenuti tecnici sono gli stessi. Un esempio sono i diritti fondamentali: la costituzione europea li aveva al suo interno, questo nuovo trattato non li presenta però ad esso è allegata la Carta dei diritti fondamentali, che appunto contiene tali diritti, e ha lo stesso valore giuridico del trattato. Si tratta dunque di un’operazione politica che ha mantenuto in grandissima parte il contenuto della costituzione europea ma che è servita ad evitare una reazione negativa da parte dell’opinione pubblica; quindi il fatto che non sia presente il termine “costituzione” non vuol dire che non si sia andati nella direzione federale. Il nuovo trattato comporta delle modifiche estremamente rilevanti al sistema precedente che investono soprattutto il funzionamento delle istituzioni e soprattutto il ruolo del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali. In base al nuovo trattato, proprio per favorire la legittimazione democratica del sistema, si da un ruolo ai parlamenti nazionali, quindi si fa in modo che ci sia un contatto diretto tra i 4

parlamenti nazionali e il sistema dell’UE. Il nuovo meccanismo che fa seguito al trattato di Lisbona, vede mantenere quest’articolazione tra due trattati diversi (TUE e TFUE), che possono essere indicati rispettivamente come il trattato principale, più importante (nel quale si richiama l’elenco dei diritti fondamentali), e il trattato di dettaglio che indica le regole più specifiche e dettagliate sul funzionamento dell’organizzazione. Il nuovo sistema ha anche previsto una completa rinumerazione rispetto ai vecchi trattati; dunque il trattato CEE, anche se viene trasfuso in buona parte nel TFUE, non ha più la vecchia numerazione, quindi tutti i suoi articoli hanno cambiato numero. L'art. 1 TUE dice che:

L'Unione sostituisce e succede alla Comunità europea.

Non si determina in realtà una vera e propria successione (giacchè prevalgono gli elementi di continuità dell'organizzazione), ma tale disposizione intende chiarire che le funzioni che spettavano alla Comunità sono ora trasferite all'Unione, e che sono superati i termini che hanno a che fare con la Comunità. L'art. 47 TUE aggiunge che: L'Unione ha personalità giuridica

cioè, in seguito alla sostituzione dell'Unione alla Comunità, anche la soggettività di quest'ultima è stata acquisita dall'Unione: quest'ultima ha assorbito la personalità internazionale della Comunità, subentrando nei diritti e negli obblighi di essa anche nei confronti degli stati terzi.

L’allargamento dell’Unione Europea: i requisiti e la procedura per l’adesione (ART. 2 E 49 TUE)

Il sistema attuale è assai diverso da quello che era in origine negli anni ’50, per diverse ragioni. La prima ragione risiede nell’aumento dei settori di intervento dell’UE; la seconda ragione riguarda il numero dei suoi stati membri: in origine nel 1950 gli stati che facevano parte della Comunità erano solo 6 (Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussembrugo e Paesi Bassi), oggi sono 27 (nel 2004 si sono aggiunti 10 paesi dell’est, e dal 2007 anche la Romania e la Bulgaria). L’aumento delle partecipazioni all’UE è dovuta al fatto che l’adesione all’organizzazione è estremamente vantaggiosa. Per questa ragione ancora molti stati sono in attesa, e aspettano di entrare nell’UE; in particolare la Turchia, in attesa ormai da diversi anni in quanto ci sono problemi con il rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo, la Croazia, lo stato con cui i negoziati sono in uno stato più avanzato, e altri paesi dell’est. Il fatto che mano a mano nel tempo abbiano aderito così numerosi nuovi stati all’UE, da una parte, è un successo, ma dall’altra è una battuta di arresto all’integrazione, poiché quando entrano nuovi stati bisogna dar loro il tempo di adeguarsi e di mettersi in regola con le disposizioni dell’UE. Molto spesso ha quindi portato a rallentare lo sviluppo dell’UE; per questa ragione si sono stabiliti dei meccanismi che consentono una certa flessibilità, nel senso che, a certe condizioni, è possibile che un gruppo di stati dell’UE accetti determinate regole e altre no (normalmente chiamata “applicazione differenziata del diritto dell’UE”), vale a dire certi stati vanno più avanti di altri, accettano solo alcune regole e promettono di adeguarsi con il tempo. Il TUE consente e regola

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l’adesione di nuovi stati all’art. 49 TUE, che indica le procedure e le condizioni di adesione al TUE. Questa disposizione recita:

Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all'articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell'Unione. Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali sono informati di tale domanda. Lo Stato richiedente trasmette la sua domanda al Consiglio, che si pronuncia all'unanimità, previa consultazione della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. Si tiene conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo. Le condizioni per l'ammissione e gli adattamenti dei trattati su cui è fondata l'Unione, da essa determinati, formano l'oggetto di un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente. Tale accordo è sottoposto a ratifica da tutti gli Stati contraenti conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Un primo requisito è di carattere geografico: bisogna verificare se lo stato in questione è europeo, cosa non sempre facile (ci sono discussioni sulla Turchia e sulla Russia). Altro requisito è quello di rispettare i valori dell’Unione elencati all’art. 2; in particolare sono il rispetto dei diritti fondamentali della persona umana, la democrazia e lo stato di diritto. L’art. 2 TUE più precisamente dice:

L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.

Rispettati tali valori, lo stato richiedente può fare domanda che verrà trasmessa al Consiglio, ovvero l’istituzione composta dai rappresentanti dei governi degli stati membri, al Parlamento europeo, e dall'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, anche ai parlamento nazionali. Il Consiglio si pronuncia all’unanimità, quindi occorre che tutti gli stati siano d’accordo all’ingresso di tale stato, e, inoltre, è richiesta l’approvazione del Parlamento europeo. L’articolo non indica altre condizioni altre a quelle appena elencate. Tuttavia nella prassi si è ritenuto, sulla base di una decisione del Consiglio, che il paese candidato abbia certi requisiti di carattere economico, ovvero che abbia una economia di mercato funzionante; questo perché soprattutto nei paesi dell’est, almeno all’inizio, l’economia di mercato aveva difficoltà ad affermarsi. Oltre a questo criterio gli stati hanno affermato che il paese candidato deve anche avere una stabilità istituzionale; questo affinché il paese possa garantire il rispetto e gli obblighi che derivano dall’adesione all’UE. L’idoneità del paese candidato si valuta andando a verificare che nello stato siano rispettati i diritti fondamentali, attraverso verifiche dirette o acquisendo informazioni da organizzazioni non governative. Quando si ritiene che lo stato in questione ha i requisiti previsti e il Consiglio e il Parlamento europeo approvano l’adesione dello stato all’UE, tra il nuovo stato e gli stati che fanno parte dell’Unione, si stipula un accordo (che deve essere ratificato in tutti gli stati membri) con il quale vengono stabilite le condizioni della ammissione per poter disciplinare tutte le questioni che riguardano l’adesione: ad es. normalmente viene stabilito 6

un periodo transitorio, cioè un periodo di una certa durata, che può essere di 2 o 5 anni al massimo, in cui il nuovo stato ha delle regole particolari, come adeguarsi a tutti gli obblighi che discendono dall’adesione all’Unione; altre volte tale periodo può andare a beneficio di vecchi paesi aderenti ad es. quando alcuni paesi dell’est prima nel 2004, poi nel 2007, sono entrati nell’UE, si è stabilito un periodo transitorio che ha consentito agli stati vecchi di escludere i cittadini dei nuovi paesi dell’est, appena entrati a far parte dell’UE, dalla libertà di circolazione dei lavoratori. Questo accordo dovrà anche modificare disposizioni del TUE e del TFUE; ad es. i rappresentanti del nuovo stato dovranno entrare a far parte delle istituzioni e quindi occorrerà stabilire quanti seggi attribuirgli. Questi meccanismi a volte sono molto complessi e danno luogo spesso anche a delle difficoltà nel compromesso politico tra i vecchi e i nuovi stati.

La natura giuridica dell’Unione europea e le “clausole di protezione” dei poteri sovrani degli Stati membri (ART. 4, 5, 48 E 50 TUE)

Formalmente l’UE è tutt’oggi un’organizzazione internazionale, e questo è dimostrato dal fatto che per modificare i trattati (TUE e TFUE) c’è bisogno di un altro trattato, ovvero dell’accordo di tutti gli stati che fanno parte della organizzazione. Tuttavia, ci si domanda se oggi invece si vada nel senso della configurazione federale dell’Unione. Il nuovo Trattato non utilizza mai il termine “federale”; il fatto che non ci sia scritto, non vuol dire che alcune caratteristiche dello stato federale non possano essere presenti. Il problema della qualificazione giuridica dell’Unione, da questo punto di vista, è che non vi è una definizione generalmente ammessa e tra tutti condivisa di stato federale. Quello che ci porta ad affermare che non siamo in presenza di uno stato federale è il fatto che le istituzioni dell’Unione non hanno poteri coercitivi nei confronti degli stati membri e nemmeno nei confronti delle persone e delle imprese: l’Unione cioè non può costringere uno stato a seguire un certo comportamento. Ad es. se uno stato viola un obbligo imposto dal Trattato, ci sono degli strumenti di reazione, ma non c’è il potere dell’Unione di far rispettare l’obbligo; questo accade anche nei confronti delle persone e delle imprese: anche se le istituzioni hanno dei poteri importanti, soprattutto in materia di concorrenza, non possono però costringere l’impresa a un certo comportamento avendo bisogno dell’appoggio dell’autorità nazionale. L’UE nonostante questa situazione ha delle caratteristiche molto particolari che la differenziano dalle altre organizzazioni internazionali:

• ha delle funzioni molto più ampie delle altre organizzazioni internazionali che, in genere, nascono con un obiettivo specifico. L’UE, infatti, ha un ambito di competenze vastissimo, soprattutto dopo il Trattato di Lisbona, a seguito del fatto che anche le materie che rientravano nel secondo e nel terzo pilastro, sono state affidate all’Unione insieme a tutte le altre che aveva già acquisito, come le materie di politica dell’ambiente e della tutela dei consumatori. • L’UE ha concretamente esercitato le sue competenze, cioè ha adottato degli atti normativi. • Gli atti hanno degli effetti diversi da quelli che normalmente hanno gli atti delle organizzazioni internazionali; questo perché operano, cioè

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conferiscono dei diritti o degli obblighi, e producono immediatamente effetti negli stati membri. • Gli atti dell’Unione determinano la disapplicazione delle norme interne qualora contrastino con quelle europee (principio giurisprudenziale dettato dalla Corte di Giustizia, non presente nel Trattato). • Rilevanza del fatto che nell’ambio dell’UE opera la Corte di Giustizia, un organo che ha la funzione di interpretare le norme dell’Unione e di accertare la legittimità di tali norme.

Tutte queste caratteristiche portano ad affermare che l’Unione è un’organizzazione internazionale con caratteristiche particolari che hanno un impatto fortissimo negli stati membri. Gli stati membri, quando hanno redatto il vecchio Trattato CEE, e poi tutti i successivi trattati di modifica, non avevano previsto tutte queste conseguenze, ma volevano solo stabilire competenze e dare poteri agli organi dell’Unione per realizzare insieme degli obiettivi. Tutti i principi che la Corte ha affermato sfuggono al controllo degli stati in quanto si sono trovati di fronte ad una serie di obblighi che hanno portato a rafforzare molto l’intero sistema. In questa situazione, con il Trattato di Lisbona, gli stati membri si sono voluti tutelare: da una parte hanno rafforzato il sistema di integrazione, ma nello stesso tempo si sono voluti tutelare nei confronti di sviluppi che ritengono politicamente non accettabili. Alcuni stati devono fare i conti con un’opinione pubblica che non ha grandi entusiasmi nei confronti dell’integrazione dell’UE; il che è stato dimostrato dai risultati dei referendum che si sono svolti in relazione alla costituzione Europea e in relazione al nuovo Trattato di Lisbona. In Irlanda ad es. il referendum per la ratifica del Trattato di Lisbona inizialmente ha dato esito negativo, percui, per non cancellare tutto il lavoro dietro al Trattato di Lisbona, a seguito di moltissime ed enormi concessioni, il referendum è stato riproposto e, questa seconda volta, ha avuto esito positivo. La stessa cosa è avvenuta in Repubblica Ceca, non a causa del referendum, ma proprio per la ratifica del Trattato (infatti fu l’ultimo membro a ratificare), motivo per il quale le sono state fatte molte concessioni. Di fronte a questa situazione, nella quale alcuni governi hanno ratificato il Trattato sapendo che l’opinione pubblica era stata “ingannata”, vista la somiglianza tra il Trattato e la costituzione Europea, nel Trattato di Lisbona molte disposizioni tendono a salvaguardare i poteri degli stati membri, come una sorta di contropartita di carattere politico all’entrata in vigore del Trattato stesso. Il TUE, con gli stessi termini in due articoli diversi (art. 4 par. 1 e art. 5 co. 2 TUE) prevede che:

Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri.

Il sistema di attribuzione delle competenze si afferma proprio su questo principio; però il fatto che venga enunciato su due articoli diversi esprime proprio questo atteggiamento di cautela e forse di diffidenza degli stati membri. Oltre a questa disposizione l‘art. 4 par. 2 TUE dice anche che:

L'Unione rispetta l'uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale

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insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell'integrità territoriale, di mantenimento dell'ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro.

Questo non significa che i poteri che sono salvaguardati sono solo quelli elencati: proprio perché c’è scritto “in particolare” l’elenco non è tassativo ma è esemplificativo, dunque anche altre funzioni potrebbero essere ritenute di competenza esclusiva e riservata degli stati stessi, e non ammettono l’intervento dell’UE. Anche l’art. 48 TUE, che concerne il procedimento di modifica del Trattato, dimostra l’atteggiamento di cautela degli stati, in quanto prevede che in sede di revisione del trattato, le competenze dell’UE possono essere aumentante ma anche ridotte (carattere reversibile dell’attribuzione delle competenze). Dal punto di vista politico, questo carattere ha una sua importante funzione, ovvero quello di rassicurare gli stati. Dal punto di vista giuridico, questo carattere porta con se alcuni problemi, poiché, se un giorno si decidesse di togliere certi poteri all’UE, ci sarebbero importanti discussioni e difficoltà tecniche per le quali ancora non sono state previste soluzioni. Nel riservare una certa quota di potere agli stati, e dunque nell’esigenza di rispettare almeno un nucleo essenziale di competenze statali, ci si è mossi in alcuni ordinamenti nazionali; in particolare, nell’ordinamento tedesco sono intervenute alcune sentenze della Corte costituzionale (organo con poteri simile alla Corte costituzionale italiana): essa ha avuto modo di esprimersi preventivamente alla ratifica dei trattati modificativi del trattato CEE; in particolare, una sentenza è stata resa al momento della ratifica del trattato di Maastricht (del ’92): la Corte aveva affermato che la Germania poteva ratificare ma dovevano restare dei poteri significativi al parlamento tedesco; anche in relazione al trattato di Lisbona, la Corte costituzionale tedesca ha emanato una sentenza del 30 giugno 2009 con cui ha affermato che la Germania poteva ratificare il Trattato di Lisbona però doveva restare uno spazio sufficiente per lo sviluppo di politiche nazionali. C’è un dibattito secondo cui questa sentenza è ritenuta una battuta d’arresto nei confronti dell’integrazione per il futuro. In sostanza, questi orientamenti della Corte costituzionale tedesca vanno nel senso, da un lato, di consentire la partecipazione della Germania all’integrazione, e dall’altro, di mantenere anche uno spazio per lo sviluppo delle politiche nazionali. La Corte costituzionale tedesca ha usato un’espressione, frequente nel diritto dell’UE, secondo la quale “gli stati membri restano padroni dei trattati”, e cioè gli stati continuano a decidere cosa succede in UE: in pratica si può andare avanti e le si possono attribuire nuovi poteri, perché tutte le volte che si vogliono attribuire nuove competenze all’UE si deve concludere un nuovo trattato che deve essere ratificato da tutti gli stati dell’UE; quindi, qualsiasi evoluzione del sistema, dipende dagli stati che guardano sia al loro interesse particolare che all’opinione pubblica nazionale. In definitiva l’UE è e fa ciò che gli stati vogliono che sia e faccia. Nel senso della cautela dimostrata nell’ambito del Trattato di Lisbona si colloca anche l’art. 50 TUE nel quale si dice che:

Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall'Unione. 9

Questa disposizione non c’era prima del Trattato di Lisbona, anche se nella prassi ogni stato poteva recedere dal Trattato. Anche in assenza di disposizioni del trattato resta il potere degli stati, se vogliono, potere che deriva dal diritto internazionale, addirittura di estinguere i trattati o di provvedere congiuntamente a qualsiasi modifica. A questa soluzione tecnica-giuridica si oppone un orientamento della corte di Giustizia: essa ha affermato che ci sono delle disposizioni del trattato che gli stati non potrebbero più modificare, quindi un nucleo intangibile di principi all’interno del Trattato; tuttavia è una visione della Corte che non impedisce agli stati, sul piano del diritto internazionale o sul piano delle stesse disposizioni del Trattato, di fare diversamente.

La legittimazione democratica dell’Unione: il ruolo dei parlamenti nazionali, con particolare riguardo agli strumenti di partecipazione del parlamento italiano previsti dalla l. 11 del 2005 (ART. 9 – 12 TUE)

Se pensiamo che gli atti normativi vengono adottati da parte di un organo che esprime i governi, ovvero il Consiglio, una critica ragionevole e molto forte è quella della mancanza di democrazia: proprio per queste critiche tutti i trattati modificativi del Trattato CEE hanno aggiunto poteri al Parlamento europeo che, inizialmente poteva solamente esprimere pareri, oltretutto non vincolanti per il Consiglio. Con il Trattato di Lisbona si è voluto cercare di chiarire che l’UE, in realtà, risponde al principio di democrazia: sono stati, infatti, stabiliti alcuni principi relativi ai principi democratici (art. 9 - 12 TUE); queste disposizioni tendono a chiarire che il sistema dell’UE corrisponde al principio della democrazia per due ragioni: prima di tutto perché esiste il Parlamento europeo, e tra l’altro esso oggi ha molti più poteri di quanti ne aveva in origine; in secondo luogo per l’art. 10 par. 2 TUE:

I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell'Unione, nel Parlamento europeo. Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini.

In questo articolo si dice quindi che, anche quelle istituzioni che sono composte dai rappresentanti dei governi, sono democraticamente legittime, perché sul piano pratico sono responsabili di fronte ai rispettivi parlamenti nazionali e ai rispettivi cittadini; in sostanza dunque, c’è una forma di democrazia indiretta, in quanto anche qualora non ci sia un ruolo del Parlamento europeo, direttamente eletto dai cittadini, ci sarà un ruolo del governo (che è comunque democratico perché deve rispondere delle proprie azioni di fronte al parlamento nazionale e di fronte ai cittadini). A questo meccanismo, quindi, si è aggiunto, con il Trattato di Lisbona, il riconoscimento di un ruolo sempre più importante e diretto dei parlamenti nazionali degli stati membri che devono essere coinvolti nei modi descritti dall’art. 12 TUE:

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I parlamenti nazionali contribuiscono attivamente al buon funzionamento dell'Unione: a) venendo informati dalle istituzioni dell'Unione e ricevendo i progetti di atti legislativi dell'Unione in conformità del protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione europea; b) vigilando sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo le procedure previste dal protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità; c) partecipando, nell'ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, ai meccanismi di valutazione ai fini dell'attuazione delle politiche dell'Unione in tale settore, in conformità dell'articolo 70 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, ed essendo associati al controllo politico di Europol e alla valutazione delle attività di Eurojust, in conformità degli articoli 88 e 85 di detto trattato; d) partecipando alle procedure di revisione dei trattati in conformità dell'articolo 48 del presente trattato; e) venendo informati delle domande di adesione all'Unione in conformità dell'articolo 49 del presente trattato; f) partecipando alla cooperazione interparlamentare tra parlamenti nazionali e con il Parlamento europeo in conformità del protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione europea.

I parlamenti nazionali devono contribuire al funzionamento dell’Unione, perché attraverso il loro ruolo rafforzano la democrazia del sistema: anzitutto tutte le volte che la Commissione propone un atto legislativo, o nei pochi casi in cui il potere non è ad essa affidato, il progetto deve essere direttamente trasmesso ai parlamenti nazionali, che prima venivano informati dai rispettivi governi. Una volta informati, i parlamenti nazionali devono potersi esprimere a tale riguardo, tuttavia il metodo con cui possono farlo, dipende, in grandissima parte, dai rispettivi ordinamenti, quindi ogni singolo stato decide quale rilevanza dare al ruolo del parlamento nazionale; il ministro che rappresenta lo stato deve dunque conoscere la posizione del suo parlamento: anche se poi, in sede di Consiglio, la posizione del singolo stato ha poca rilevanza, quello che è importante è che, sul piano interno, i parlamenti nazionali abbiano modo di incidere su quella posizione che i ministri esprimeranno all’interno del Consiglio. Riassumendo, attraverso questo meccanismo, la legittimazione democratica del sistema dell’Unione arriva da fronti diverse: direttamente dal Parlamento europeo, indirettamente dal fatto che i ministri che partecipano al Consiglio sono legittimati sul piano interno nazionale e, infine, dal fatto che i parlamenti nazionali possono incidere sulla posizione del governo. Quest’ultimo aspetto è regolato quindi da norme nazionali; in alcuni stati, come in Danimarca e nel Regno Unito, i parlamenti esercitano un’influenza molto forte sulle scelte che poi i governi faranno nel Consiglio. Nell’ordinamento italiano le regole che concernono il ruolo del parlamento nazionale nella formazione delle decisioni che il governo porterà nell’ambito del Consiglio sono disciplinate dalla l. 11/2005 (pag. 234 “Materiali”); essa prevede anzitutto che, a seguito dell’informazione sui progetti di atti dell’Unione, il parlamento italiano può indirizzare l’attività del governo formulando osservazioni (atto di indirizzo, quindi non vincolanti ma politicamente rilevanti). A questo meccanismo di carattere generale, si 11

aggiunge un’altra tecnica, molto rilevate sulla base della legge del 2005, che concerne la cosiddetta riserva di esame parlamentare (art. 4 l. 11/2005): quando il nostro parlamento ha cominciato ad esaminare un progetto, ma non ne ha ancora terminato l’esame, il governo, nell’ambito del Consiglio, può chiedere di rinviare la decisione; quindi si pone una riserva di esame nell’ambito del parlamento nazionale, ovvero il Consiglio aspetta, in attesa che le Camere abbiano adottato la loro posizione entro il termine di 20 giorni, trascorso il quale il Consiglio può comunque decidere. Questi strumenti, nella prassi, non sono molto utilizzati: in questo modo, ogni volta che vengono trascurati questi aspetti, il governo è libero nelle scelte che porterà nell’ambito del Consiglio; per questa ragione dunque sarebbe auspicabile un ruolo più attivo del nostro parlamento.

La cittadinanza dell’Unione europea (ART. 20-25 TFUE E ART. 10 E 11 TUE)

Nell’ambito delle disposizioni che vanno in maniera netta nel senso dell’integrazione, troviamo quelle sulla cittadinanza dell’UE (art. 20 - 25 TFUE); la cittadinanza dell'UE è stata introdotta dal Trattato di Maastricht, ma già nel '91 la Corte si era pronunciata affermando l'importanza del cittadino all'interno dell'UE. La cittadinanza dell’UE ha valore simbolico. Anzitutto cittadini dell’Unione sono i cittadini degli stati membri: la cittadinanza dell’UE ha carattere complementare ovvero si aggiunge alla cittadinanza di uno qualsiasi degli stati membri (art. 20 TFUE). Il TFUE indica che è vietata qualsiasi discriminazione sulla base della nazionalità: nessun cittadino di uno stato membro può subire discriminazioni nell’ambito dell’UE (art. 18 TFUE). La giurisprudenza della Corte tuttavia dice che l'Unione non è indifferente all'attribuzione della cittadinanza da parte degli stati membri. C'è una sentenza in cui il sig. Micheletti aveva la doppia cittadinanza italiana e argentina, e la Spagna faceva prevalere la cittadinanza Argentina, non riconoscendo i diritti che spettano dall'essere cittadini di uno stato membro dell'UE: la Corte afferma dunque che gli stati membri posso liberamente decidere, seppur in conformità con il diritto dell'UE, a chi attribuire la cittadinanza. La seconda conseguenza che deriva dal carattere complementare della cittadinanza dell’Unione è che ogni stato membro deve accettare la cittadinanza che viene definita dagli altri stati membri; in altre parole se uno stato decide che una tale persona è cittadina di quello stato, gli altri stati devono riconoscere che questa persona sarà cittadina anche dell’UE, ovvero non possono contestare i criteri di attribuzione della cittadinanza degli altri stati, nemmeno quando non sono d’accordo. Questo limite è stato ribadito in seguito a lamentele degli stati sui criteri di attribuzione della cittadinanza da parte dell'Irlanda, che concede la cittadinanza per nascita. Nel marzo 2010 la Corte affronta una situazione nella quale era stata revocata la cittadinanza di uno stato membro acquisita con metodi fraudolenti: la Corte afferma che gli stati possono revocare la cittadinanza solo per motivi fondati e importanti, in conformità al al principio di proporzionalità tra il fatto commesso dal cittadino e le conseguenze derivanti dalla decisione dello stato. In conclusione la Corte si lascia un certo potere di controllo, perchè se uno stato revoca la cittadinanza, quella persona perderà anche i diritti che derivano dalla cittadinanza dell'UE. L'8 marzo 2011, la Corte di Giustizia, con la sentenza Zambrano, ha emesso un nuovo principio; la

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sentenza riguardava una coppia di cittadini colombiani che avevano chiesto il permesso di soggiorno al Belgio. Lo stato in questione ha negato il permesso di soggiorno, ma nel frattempo la coppia ha avuto un bambino che, siccome i genitori non avevano esercitato alcune azioni che avrebbero dato al neonato la cittadinanza colombiana, ottiene la cittadinanza belga per nascita. A questo punto si pone il problema di come il bimbo possa esercitare i diritti che gli derivano dalla cittadinanza belga (e quindi europea), se i genitori non hanno il permesso di soggiorno: la Corte afferma che i genitori devono ottenere il permesso di soggiorno altrimenti il neonato non può godere dello status di cittadino dell'UE. I diritti che derivano dal Trattato riguardo ai cittadini dell’UE sono elencati all'art. 20 TFUE e disciplinati come segue:

• il diritto di circolazione e di soggiorno negli altri stati dell’UE (art. 21 TFUE): ci sono però dei limiti che si trovano all’interno dello stesso Trattato e negli atti derivati, ovvero dalle norme adottate dalle istituzioni dell’UE. Queste eccezioni, tuttavia, sono intese dalla Corte in modo molto restrittivo in quanto il principio è la libertà, e le eccezioni sono ammesse solo in casi in cui il soggetto costituisce un pericolo per gli stati, e quindi può essergli negato l’ingresso o addirittura può essere espulso dallo stato. • Un nucleo minimo di diritti politici (art. 22 TFUE): diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali dei cittadini di uno stato membro che siano residenti in un altro stato membro; ad es. un cittadino italiano che risiede in Francia potrà votare o essere eletto nel comune di residenza (occorre però che manifesti circa 40 giorni prima la volontà di votare). Possibilità di esercitare il proprio diritto di voto per il Parlamento europeo direttamente nello stato membro in cui si risiede; ad es. un cittadino dell’UE che risiede in un altro stato membro può votare direttamente nello stato di residenza senza bisogno di tornare nello stato di appartenenza. • Diritto dei cittadini di rivolgersi al Parlamento europeo (art. 24 TFUE): ogni cittadino dell’Unione ha diritto di petizione al Parlamento europeo, quindi di fargli presente i problemi che lo riguardano; a ciò si aggiunge il diritto di ogni cittadino europeo di rivolgersi ad un mediatore, organo che si occupa dei casi di cattiva amministrazione da parte dell’UE (in Italia, a livello regionale, è chiamato difensore civico). • Protezione diplomatica (art. 23 TFUE): istituto in base al quale quando un soggetto di trova in uno stato estero e ha bisogno di protezione può rivolersi al consolato dello stato di appartenenza. Quando un cittadino dell’Unione si trova in uno stato terzo (che non fa parte dell’UE) e ha bisogno d’aiuto, ma non è presente il consolato dello stato a cui appartiene, può chiedere aiuto al consolato di uno stato che appartiene all’UE, alle stesse condizioni dei cittadini di quello stato. Un problema di questa disposizione è che il paese terzo in questione deve accettare questo principio da cui, peraltro, non è vincolato; nella prassi c’è un atteggiamento favorevole, ma deve essere dato per scontato. • Nuovo diritto previsto dall’art. 10 TUE (disposizione che s’inquadra nell’ambito dei principi democratici): esso prevede il principio di democrazia che si esprime, nell’ambito dell’Unione, a partire dal fatto che i cittadini europei sono rappresentati nel Parlamento europeo; a questo si aggiunge che i partiti politici a livello europeo contribuiscono a

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esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione: vengono dunque prospettati partiti politici a livello europeo sostenuti finanziariamente dall’UE, in modo che che attraverso lo sviluppo di questi partiti politici si accentui il senso di appartenenza all’UE e i cittadini si esprimano a livello dell’Unione. • Particolarmente interessante e innovativo è l’art. 11 par. 4 TUE che prevede che:

Cittadini dell'Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea, nell'ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione dei trattati.

Quindi i cittadini possono chiedere alla Commissione di presentare una proposta di atto normativo. Questo va collegato al fatto che, nell’ambito del sistema, è la Commissione che ha nella maggioranza dei casi il potere di iniziativa, dunque propone quasi sempre gli atti dell’UE. Questo procedimento è diverso dall’iniziativa popolare, poiché non sono i cittadini che dispongono il progetto, ma semplicemente invitano ad occuparsi di una certa materia; è tuttavia vero che la Commissione quando si trova di fronte a questo invito si impegna a stilare un progetto.

I diritti che spettano ai cittadini dell’Unione possono essere arricchiti in modo particolare: qualora si volessero aumentare tali diritti, in base all’art. 48 TUE, si dovrebbe prevedere un nuovo trattato; per agevolare questa possibilità, l’art. 25 TFUE prevede che i diritti dei cittadini dell’Unione si possano integrare in modo più agevole mediante un atto:

Su questa base, lasciando impregiudicate le altre disposizioni dei trattati, il Consiglio, deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa approvazione del Parlamento europeo, può adottare disposizioni intese a completare i diritti elencati all'articolo 20, paragrafo 2. Tali disposizioni entrano in vigore previa approvazione degli Stati membri , conformemente alle rispettive norme costituzionali.

In sostanza dunque, per ampliare i diritti dei cittadini dell’UE, anziché ricorrere all’art. 48 TUE, basta un atto del Consiglio all’unanimità, approvato dal Parlamento europeo e accettato da tutti gli stati membri.

Le istituzioni politiche e gli organi dell’Unione Europea Gli obiettivi dell’Unione non sono oggi solo quelli del mercato unico, ma riguardano varie materie. Per realizzare tali obiettivi e per porre in essere i valori dell’Unione, ci sono vari organi che hanno dei poteri; in definitiva, il ruolo delle istituzioni è direttamente collegato e funzionale agli obiettivi dell’UE. Soltanto alcuni organi sono particolarmente importanti e per questo hanno l’etichetta di “istituzioni”. L’art. 13 TUE le elenca:

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Le istituzioni dell'Unione sono: — il Parlamento europeo, (art.14 TUE e artt. 223 - 234 TFUE) — il Consiglio europeo, (art. 15 TUE e artt. 235 e 236 TFUE) — il Consiglio, (art. 16 TUE e artt. 237 - 243 TFUE) — la Commissione europea, (art. 17 TUE e artt. 244 - 250 TFUE) — la Corte di giustizia dell'Unione europea, (art. 19 TUE e artt. 251 - 281 TFUE) — la Banca centrale europea, (artt. 281 - 284 TFUE) — la Corte dei conti. (artt. 285 - 287 TFUE)

Le prime quattro sono istituzioni politiche; La Banca Centrale Europea (BCE) è un’istituzione finanziaria e la Corte dei Conti e la Corte di giustizia dell’UE sono istituzioni giudiziarie. Lo stesso art. al par. 2 ci dice:

Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione.

Non ci dobbiamo aspettare nell’UE la distinzione, tipica della nostra costituzione, che concerne le istituzioni esecutive, legislative o giudiziarie. Questa ripartizione dei poteri, familiare nel diritto interno, in quello europeo non è così rigorosa come si potrebbe immaginare. In particolare, la distinzione tra istituzioni esecutive e istituzioni legislative è molto meno netta, poiché alcune funzioni legislative sono attribuite al Parlamento europeo insieme al Consiglio:il primo esprime i popoli dell’UE e il secondo è composto dai governi degli stati membri. Questa ripartizione del potere legislativo significa che certi atti più importanti possono essere approvati solo se entrambi gli istituti sono d’accordo. A ciò si aggiunge che, da una parte, la Commissione, organo tecnico formato da esperti, ha, nello stesso tempo, funzioni legislative ed esecutive, e dall’altra, che la Corte di Giustizia ha avuto, e ha tuttora, una funzione quasi legislativa, in altre parole una funzione di politica legislativa molto importante; la Corte, in certi casi e in certi periodi dello sviluppo del diritto dell’Unione, ha infatti sopperito alla mancanza di adozione di atti da parte del Consiglio e del parlamento: ci sono stati dei periodi di difficoltà nel procedere nell’ambito dell’Unione e la Corte ha dato un forte impulso attraverso le sue sentenze.

Il Consiglio Europeo (art. 15 TUE e art. 235 – 236 TFUE)

Questo organo è disciplinato dall’art. 15 TUE e dagli art. 235 e 236 TFUE. Esso è un’istituzione, a partire dal Trattato di Lisbona, composta dai Capi di Stato o di governo. La decisione se far partecipare il Capo di Stato o di governo dipende dal sistema nazionale, quindi se siamo nell’ambito di una repubblica presidenziale parteciperà il Capo di Stato, mentre nel caso italiano partecipa il Presidente del Consiglio. Il Consiglio Europeo è composto anche dal Presidente della Commissione e dal Presidente del Consiglio Europeo. Una novità è che il Presidente del Consiglio Europeo non è più scelto con turnazione semestrale, ma viene eletto, nell’ambito di una riunione del Consiglio Europeo stesso, per 15

un periodo di due anni e mezzo. Al Consiglio Europeo partecipano anche l’Alto Rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica estera e di sicurezza comune (PESC). Per gli stati membri è possibile farsi assistere da un ministro, mentre il Presidente della Commissione, se vuole, si può fare assistere da un componente della Commissione stessa. Il Consiglio, come precisa il Trattato, non ha una funzione legislativa dunque non adotta atti normativi dell’UE, eppure anche in mancanza di un potere legislativo ha una funzione molto importante per lo sviluppo normativo dell’UE: infatti ha un’influenza di indirizzo sullo sviluppo dell’attività normativa; questo perché i Capi di Stato o di governo, nell’ambito delle riunioni del Consiglio, decidono quali sono i temi prioritari dei quali l’UE si deve occupare, quindi la linea che l’UE deve seguire; questa linea deve essere posta in essere da parte delle altre istituzioni politiche, e infatti la presenza del Presidente della Commissione è importante perché, dato che essa ha una funzione prioritaria di iniziativa legislativa, sarà proprio la Commissione a dover tradurre in proposte concrete gli indirizzi generali che arrivano dal Consiglio Europeo. Un altro ruolo del Consiglio Europeo riguarda la scelta delle varie formazioni del Consiglio (tranne la formazione Consiglio Affari Esteri e Consiglio Affari Generali). Particolarmente importante è il ruolo del Consiglio Europeo con riguardo alla PESC: anche i trattati stabiliscono regole particolari, e, in particolare il TUE, lascia più spazio agli stati membri e quindi al Consiglio Europeo, massima espressione dei governi degli stati membri. In certi casi il Consiglio Europeo può adottare delle delibere riguardo al funzionamento delle istituzioni: queste decisioni riguardano soprattutto aspetti strategici. Il Consiglio Europeo generalmente delibera senza votare ma utilizza una tecnica chiamata del consenso, normalmente usata anche in altre organizzazioni internazionali, che è indicata con il termine latino: per consensus. Sta ad indicare che il Presidente approva determinate espressioni di volontà senza che formalmente si voti, ma, ovviamente, l’accordo è intervenuto prima, cioè in ambito di Consiglio Europeo la posizione dei Capi di Stato o del governo degli stati membri è già stata chiarita e il consenso si è già determinato. Quando invece il Consiglio Europeo deve adottare le delibere che riguardano il funzionamento delle istituzioni, allora si ha una votazione normalmente all’unanimità, raramente è prevista la maggioranza qualificata che si raggiunge con la stessa tecnica seguita nell’ambito delle riunioni del Consiglio. Quando il Consiglio Europeo delibera, votano solo i Capi di Stato o di governo, mentre tutti gli altri componenti sono esclusi dal voto; in sostanza quindi, chi adotta queste delibere nel momento in cui si vota sono soltanto gli stati. Da qui emerge la caratteristica principale del Consiglio Europeo, e cioè quella di essere marcatamente intergovernativo, ovvero vede preponderante e determinante il ruolo dei governi degli stati membri dell’UE. Il Consiglio Europeo evidenzia, quindi, che il governo Europeo è ancora un organizzazione internazionale, visto che sono gli stati che la compongono che decidono, tuttavia ci sono istanze che tendono a favorire la partecipazione del Parlamento europeo. Il Consiglio Europeo nei confronti del Parlamento europeo ha soltanto un obbligo minimale ovvero quello d’informazione. Più precisamente dopo ogni riunione del Consiglio Europeo il Parlamento europeo deve essere informato, ma tali informazioni sono retrospettive, quindi le cose sono già decise. Il Trattato di Lisbona ha tuttavia aggiunto la possibilità che il Presidente del 16

Parlamento europeo sia sentito nell’ambito del Consiglio Europeo, per esprimere la propria posizione. C’è tuttavia un problema che consiste nel fatto che chi decide se convocare o meno il Presidente del Parlamento europeo è il Consiglio Europeo stesso. Questo elemento è quindi rilevante, ma implica un orientamento favorevole ad ascoltare il Parlamento europeo da parte del Consiglio Europeo. Alla fine di ogni riunione vengono adottate le conclusioni della Presidenza che esprimono tutto ciò che nella riunione si è deciso; ad es. quali sono i settori dei quali l’UE si deve occupare e la posizione che l’UE deve seguire rispetto ad una particolare situazione di crisi internazionale. Normalmente, in base all’art. 15 TUE, il Consiglio Europeo si riunisce due volte a semestre su convocazione del Presidente. Il ruolo del Presidente è quindi rilevante sia perché ha il potere di convocare il Consiglio Europeo ma anche perché può convocare riunioni straordinarie; nella prassi le convocazioni straordinarie si hanno a seguito di particolari eventi, ad es. per l’attentato alle torri gemelle, o anche per trattare in modo più specifico determinati aspetti, ad es. la convocazione straordinaria del 1999 per decidere la politica europea dell’immigrazione, argomento nuovo, aggiunto proprio nel trattato di Amsterdam dello stesso anno. Il ruolo del Presidente è importante anche perché sempre in base all’art. 15 TUE:

Il presidente del Consiglio europeo: a) presiede e anima i lavori del Consiglio europeo; b) assicura la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo, in cooperazione con il presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio «Affari generali»; c) si adopera per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio europeo; d) presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle riunioni del Consiglio europeo. Il presidente del Consiglio europeo assicura, al suo livello e in tale veste, la rappresentanza esterna dell'Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Il presidente del Consiglio europeo non può esercitare un mandato nazionale.

È necessario che il Presidente assicuri la continuità poiché i Capi di Stato o di governo quando si incontrano devono trovare una situazione in cui le scelte strategiche sono già state esplorate dai rispettivi governi dei vari stati membri. Inoltre, deve favorire il raggiungimento di un consenso tra i governi degli stati membri. Infine rappresenta l’UE verso l’esterno e in pratica verso gli stati terzi; tuttavia questo ruolo è svolto in parte anche dall’Alto Rappresentante per la PESC. Nell’ambito dell’influenza sull’attività del Consiglio europeo, il Parlamento europeo ha un esercizio molto ridotto d’influenza; anche i parlamenti nazionali hanno ben poco spazio, poiché nell’ambito del Consiglio Europeo c’è un negoziato globale, cioè un compromesso di carattere generale fra i Capi di Stato o di governo dei vari stati membri, e dunque è ben difficile che essi possano, nel raggiungimento di un compromesso, già difficile di per se, anche a tenere conto degli atti di indirizzo eventuali dei rispettivi parlamenti nazionali; il che vuol dire, in definitiva, che nell’ambito del Consiglio Europeo le decisioni, gli orientamenti e l’attività di impulso dell’Unione stessa

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sono sostanzialmente adottate dai governi che fanno parte del Consiglio Europeo. Nell’ambito del Consiglio Europeo vi è anche un’ipotesi ricezionale, che molto raramente si può verificare, sulla base della quale, all’interno di una riunione, può darsi che si manifesti un consenso da parte dei governi degli stati membri che porta all’adozione di un accordo internazionale. In sostanza, può darsi che sebbene il Consiglio Europeo non abbia funzioni legislative, ma solo un’importante funzione di impulso e di indirizzo, i Capi di Stato o di governo si mettano d’accordo e concludano un trattato di carattere vincolante non perché è un atto dell’Unione, ma proprio in quanto accordo tra gli stati membri dell’UE. Una volta, il Consiglio Europeo si riuniva sempre nello stato che aveva la Presidenza di turno, in quanto era anche un’occasione promozionale per lo stato. Questo ha portato, nella prassi, ad individuare con il nome del luogo dove si è svolta la riunione, alcune importanti decisioni. Adesso la sede è fissa a Bruxelles.

Il Consiglio (art. 16 TUE e art. 237 – 243 TFUE)

Il Consiglio è la seconda istituzione politica, regolata dall’art. 16 TUE, art. 237 - 243 TFUE. Una volta quest’organo si chiamava Consiglio dei Ministri per la sua composizione. Il Consiglio esprime la volontà dei governi, come il Consiglio Europeo, ma a livello più basso, in quanto è composto dai ministri dei governi degli stati membri. La funzione principale è quella di adottare atti normativi, generalmente insieme al Parlamento europeo. Il Consiglio stabilisce lo statuto dei Comitati previsti dai Trattati. I Comitati, organi molto importanti, sono composti dai funzionari dei governi con funzione di supporto all’attività del Consiglio; ad es. se si deve trattare di un certo tema esso è prima analizzato all’interno dei Comitati, e solo dopo la discussione si sposta a livello del Consiglio. Attualmente i componenti del Consiglio sono 27 (un ministro per ogni stato membro) tuttavia l’art. 16 TUE non fa riferimento specificamente al ruolo di ministro ma dice:

Il Consiglio è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto. Con questa formulazione particolarmente ampia, si vuole dare, soprattutto agli stati federali (come la Germania), la possibilità di far partecipare, all’interno del Consiglio, anche rappresentanti dei governi regionali, cioè anziché un ministro di governo centrale può essere nominato, come esponente del Consiglio, anche un ministro di un governo locale, a seconda della struttura costituzionale o amministrativa dei vari stati membri. Anche per gli stati non federali questa formulazione è importante, perché permette ad es. ai sottosegretari di partecipare al Consiglio. Il Consiglio ha varie formazioni, in altre parole, in base al tema del quale si deve occupare, ha una formazione diversa; ad es. se si parla di agricoltura o lavoro andranno i ministri che si occupano di tali materie. Quindi la composizione è molto variabile sia per materia che per composizione e quindi per ministro competente per una certa materia; a ciò si aggiunge che i governi cambiano e quindi, a livello personale, anche i ministri cambiano. Per questo motivo c’è bisogno di assicurare la continuità dei lavori del Consiglio attraverso i Comitati e attraverso il CORIPER. Ci sono tuttavia due formazioni permanenti del Consiglio che sono predefinite sulla base del Trattato: il 18

Consiglio Affari Generali e il Consiglio Affari Esteri. Le altre formazioni (ad es. agricoltura, lavoro, ambiente ecc…) vengono stabilite dal Consiglio Europeo tramite delibera. Viene poi steso un calendario delle riunioni e sulla base di questo i ministri partecipano alle riunioni della formazione della quale fanno parte. Il Consiglio ha una presidenza per le varie formazioni che, oggi, sulla base del Trattato di Lisbona, è stabilita su un turno di rotazione paritaria degli stati membri stabilito dal Consiglio Europeo (decisione entrata in vigore insieme al nuovo Trattato il 1 dicembre 2009): la Presidenza viene effettuata per 18 mesi contemporaneamente da tre stati. Al momento ad es. essa spetta a Spagna, Belgio e Ungheria che, fino al giugno 2011, avranno la Presidenza delle varie formazioni del Consiglio. Il trio nella presidenza conferisce maggiore coesione e continuità nei lavori. Oltre alla Presidenza, per il Consiglio opera un apparato amministrativo che ha sede a Bruxelles, molto numeroso (circa 2000 dipendenti) che opera per preparare i lavori del Consiglio perché poi deve porre in essere le decisioni che il Consiglio stesso adotta: il segretariato generale del Consiglio. Il Consiglio ha soprattutto una funzione legislativa e quindi adotta atti. Ci sono tre possibilità per quanto riguarda le delibere del Consiglio. La regola generale, e anche quella residuale, perché si applica solo quando il Trattato non prevede un'altra modalità, è quella della maggioranza qualificata: è una novità importante, poiché in origine il Consiglio deliberava all’unanimità quindi si prevedeva che tutti gli stati membri fossero d’accordo; questo vuol dire che si è andati nel senso di rafforzare l'integrazione, cioè vuol dire che c'è la disponibilità da parte degli stati di accettare regole nelle quali gli stati non sono d'accordo; il secondo metodo che rimane in certi casi è quello dell’unanimità prevista nel settore della PESC e in altre materie rispetto alle quali gli stati membri sono molto cauti e non sono voluti passare alla maggioranza qualificata; un es. è la politica sociale, dove gli stati membri non vogliono sottoporsi a soggezioni che non accettano. Altri esempi sono alcuni ambiti della materia dell'immigrazione e il diritto penale. Il Trattato prevede varie altre volte la votazione all’unanimità; ad es. nel caso della delibera che concerne il modo attraverso il quale si possono arricchire i diritti del cittadino dell’Unione. In poche ipotesi (cioè per le decisioni meno importanti e per quello che riguarda l'organizzazione interna del Consiglio) è prevista la maggioranza semplice, ovvero la maggioranza dei membri che compongono il Consiglio. Quando il Consiglio delibera all’unanimità ci domandiamo quale sia l’effetto dell’astensione da parte di uno dei ministri; l’astensione da parte di uno stato non impedisce il raggiungimento dell’unanimità e quindi l’adozione dell’atto. In genere un membro si astiene perché non vuole impedire l’adozione dell’atto, ma vuole, in ogni caso, manifestare il suo dissenso. L’assenza è invece una forma di protesta molto forte che non consente di raggiungere l’unanimità; in certi casi, nella storia ormai antica della Comunità, gli stati, quando non erano d’accordo sul modo in cui la Comunità conduceva la sua politica, non andavano alle riunioni: ad es. per un periodo in Francia ha fatto una politica che si incarnava nella sedia vuota e, siccome si votava ancora soprattutto all’unanimità, bloccava i lavori. Uno stato che è assente, dunque, vuole impedire all’Unione Europea di andare avanti; oggi, l’assenza di uno stato durante una decisione a maggioranza qualificata, conta poco, quindi risulta preferibile che uno stato si presenti ed esponga le proprie ragioni. Lo stato assente, si può fare rappresentare e quindi può delegare un altro stato a rappresentarlo all’interno del Consiglio. 19

La procedura ora applicata, ai fini della maggioranza qualificata, si applicherà fino al 31 ottobre 2014. Questa procedura, oggi, è particolarmente complicata, poiché ogni stato cerca di avere più potere nell’ambito del Consiglio. La maggioranza qualificata oggi, secondo questo sistema, prevede che ogni stato abbia un peso, quindi ogni stato dispone di un certo numero di voti questo vuol dire che ci sono stati che pesano di più e stati che pesano di meno all’interno del Consiglio. Ogni stato dunque vorrebbe vere il peso maggiore possibile all’interno del Consiglio. Il criterio generale dovrebbe essere, ma non lo è del tutto, quello della entità della popolazione: gli stati che hanno più cittadini devono pesare di più di quelli che ne hanno meno; questa procedura aiuta anche dal punto di vista della legittimazione democratica. Sta di fatto che, però, nell’ambito delle negoziazioni molto difficili, che portano a stabilire la ponderazione, cioè a stabilire quanti voti ha ogni stato, non si è mai stabilito un meccanismo precisamente correlato all’entità della popolazione. Questo perché, si è cercato, sulla base del compromesso politico, di tener conto della grandezza dello stato, non solo dal punto di vista della popolazione, ma anche dal punto di vista della sua importanza politica. Questo meccanismo, dunque, è frutto di un equilibrio molto delicato. In questo momento, frutto di questa difficile negoziazione, è che gli stati più grandi hanno 29 voti ciascuno; quindi ad es. l’Italia, che rientra in questa categoria, ha 29 voti. Lo stato più piccolo, Malta, ha soltanto 3 voti nell’ambito del Consiglio. Il totale dei voti è 345 e, per arrivare alla maggioranza, occorre raggiungere i 255 voti che devono provenire dalla maggioranza o dai 2/3 degli stati rispettivamente nei casi in cui si voti una delibera proveniente dalla Commissione (che assicura la democraticità) o meno. A questo meccanismo però si aggiunge una sorta di correttivo: ogni stato, nel momento in cui si vota, e si arriva ai 255 voti o più e quindi si può adottare l’atto, può chiedere di verificare se i voti favorevoli rappresentano almeno il 62% della popolazione. Questo serve a riequilibrare il meccanismo dando più importanza alla popolazione degli stati piuttosto che a questi numeri che riflettono anche il peso politico di ciascuno stato. In realtà, questo strumento, è utilizzato solo quando uno stato è contrario, e quindi non ha un atteggiamento favorevole, per bloccare l’adozione della delibera. Questo strumento può essere più facilmente compreso considerando che gli atti del Consiglio che possono riguardare tante materie diverse, al loro interno hanno una composizione di interessi diversi: ad es. possono esserci interessi diversi in materia di agricoltura tra i paesi mediterranei e quelli del nord Europa. Questo meccanismo complesso di voto, dunque, serve a fare in modo che, le delibere a maggioranza qualificata siano ampiamente condivise e che si sia raggiunto un compromesso accettabile tra gli interessi dei vari stati. Al di là dei numeri ciò che conta quindi è il compromesso politico che essi esprimono: attraverso questo metodo si tende a raggiungere una composizione dell’interessi che tendenzialmente non dovrebbe favorire nessuno e cioè dovrebbe portare ad una soluzione equilibrata tra i diversi interessi dei vari stati membri. Con il Trattato di Lisbona si voleva stabilire un metodo più semplice e sostituire questo metodo così complesso, ma non c’è stato un accordo tra gli stati. Tuttavia, gli stati si sono impegnati a trovare una soluzione per il futuro: dal 1 novembre 2014 entrerà in funzione un nuovo metodo, anche se, un qualsiasi stato potrà chiedere di votare con il sistema vecchio fino al 2017. Nel Trattato di Lisbona all’art. 16 par. 4 TUE si trova il nuovo meccanismo; per individuare quello vecchio occorre ricercarlo in un protocollo (sulle disposizioni transitorie prot. n.° 36 art. 3) alla fine del Trattato. Nel nuovo sistema di voto c’è una 20

novità ovvero il voto ponderato sparisce completamente, quindi, tutti gli stati hanno lo stesso peso e sono in una situazione di parità:

A decorrere dal 1° novembre 2014, per maggioranza qualificata si intende almeno il 55 % dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65 % della popolazione dell'Unione. La minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del Consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta. Le altre modalità che disciplinano il voto a maggioranza qualificata sono stabilite all'articolo 238, paragrafo 2 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Il nuovo metodo si basa quindi in tre diversi criteri cumulativi: 1) 55% dei membri 2) che rappresentino 15 stati (di 27, si vuole quindi mantenere un consenso piuttosto alto) che totalizzino 3) il 65% della popolazione. Tuttavia, per impedire l’adozione di un atto, è prevista una minoranza di blocco di 4 membri del Consiglio, per evitare che uno stato grande (quindi con una popolazione più ampia) possa da solo o con uno o due stati possa impedire l’adozione dell’atto. Dunque questo criterio serve a riequilibrare la situazione dei paesi più grandi e a controbilanciare la situazione dei paesi più piccoli. C’è, in ogni caso, un’intesa (compromesso di Ioannina) tra i governi degli stati membri, sulla base della quale, nella prassi, quando si riesce a adottare l’atto, ma con i criteri minimi richiesti (sia nel sistema attuale che in quello futuro), sul piano informale, si aspetta ad adottarlo e si cerca di raggiungere un consenso maggiore. I lavori del Consiglio sono coadiuvati, oltre che dai Comitati, anche da uno specifico organo CORIPER (Comitato dei Rappresentati Permanenti), disciplinato dall’art. 16 par. 7 TUE:

Un comitato dei rappresentanti permanenti dei governi degli Stati membri è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio.

Questo Comitato prepara dunque i lavori del Consiglio, e cioè esamina quelli che in gergo si chiamano dossier dei quali il Consiglio si deve occupare nelle sue riunioni. Il CORIPER è importante perché da continuità ai lavori del Consiglio e, a volte, già nell’ambito del Comitato si raggiungono soluzioni e quindi si decide rispetto ad un certo atto normativo e si trova il compromesso politico per l’adozione dell’atto; in questi casi, la decisione in questione, è indicata nell’ordine del giorno del Consiglio nella parte A. L’ordine del giorno del Consiglio ha, infatti, una parte A e una parte B: nella prima vengono indicate tutte quelle questioni che il CORIPER ha già sistemato e dunque i ministri si limitano a votare; nella seconda parte è richiesta, da parte dei ministri, una discussione, quindi sono indicate quelle questioni per le quali, nell’ambito del CORIPER, non si è riusciti a raggiungere il compromesso politico necessario. Il Consiglio si riunisce in seduta pubblica, quando deve adottare degli atti, quindi, quando delibera e vota su un progetto di atto legislativo, per ragioni di trasparenza; quando le riunioni non si traducono immediatamente in una delibera sono ancora segrete. Anche in questo è visibile la tensione dell’UE tra un metodo intergovernativo delle organizzazioni nazionali (dove, secondo gli 21

stati, la segretezza aiuta il compromesso) e l’esigenza di coinvolgere i cittadini (dove c’è la necessità di trasparenza, di piena informazione dei cittadini almeno nel momento in cui si adottano gli atti normativi da parte del Consiglio). Per quanto riguarda la formazione della volontà dei ministri nell’ambito del Consiglio vi è un ruolo dei Parlamenti nazionali. Il Trattato non ne parla ma dice solo che il Consiglio deve informare i parlamenti nazioni; ecco perché è importante che i parlamenti nazionali cerchino di influenzare e di indirizzare l’attività dei ministri prima che vadano alla riunione del Consiglio, in modo tale che abbiano un indirizzo da parte dei rispettivi parlamenti nazionali. A questa esigenza, si aggiunge, in certi ordinamenti come quello italiano, quella che anche le regioni possano influenzare l’orientamento che i ministri terranno nel Consiglio. Questo è importante perché oggi, soprattutto dopo la riforma dell’art. 117 C., sono molti gli ambiti di competenza regionale che sono oggetto di norme dell’Unione, come ad es. l’agricoltura. A tale riguardo, nell’ordinamento interno, troviamo tre disposizioni rilevanti: l’art. 117, 5 co. C. (pag. 245 “Materiali”):

Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

Le Regioni devono poter influenzare la posizione del governo, posizione che poi verrà portata in consiglio; la l. 131/2003 art. 5 (pag. 246 “Materiali) (per l’adeguamento alle modifiche dell’art. 117 C.) specifica il ruolo delle Regioni indicato dall’art. 117 C:

Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono direttamente, nelle materie di loro competenza legislativa, alla formazione degli atti comunitari, partecipando, nell’ambito delle delegazioni del governo, alle attività del Consiglio e dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio e della Commissione europea, secondo modalità da concordare in sede di Conferenza Stato-Regioni che tengano conto della particolarità delle autonomie speciali e, comunque, garantendo l’unitarietà della rappresentazione della posizione italiana da parte del Capo delegazione designato dal governo. […]

Le Regioni, nelle materie di loro competenza, partecipano direttamente alla formazione degli atti comunitari (da aggiornare in atti dell’Unione) facendo parte alle delegazioni del governo, e cioè, devono poter partecipare a quei Comitati che preparano l’attività del Consiglio. Quindi il ruolo che le Regioni hanno nella formazione degli atti dell’Unione è u ruolo di indirizzo del governo ma è anche un ruolo diretto vale a dire rappresentanti dell’Unione hanno uffici a Bruxelles e partecipano direttamente ai Comitati che preparano le delibere e l’attività che viene svolta dal Consiglio. La terza disposizione è la l. 11/2005 art. 5 par. 3 (pag. 236 “Materiali”):

Ai fini della formazione della posizione italiana, le regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, entro venti giorni dalla data del 22

ricevimento degli atti di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 3, possono trasmettere osservazioni al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per le politiche comunitarie, per il tramite della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano o della Conferenza dei presidenti dell'Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome. […]

Le regioni possono, attraverso la conferenza Stato – Regioni, presentare osservazioni al governo quindi possono così indirizzare l’attività del governo rispetto alle delibere che questo poi dovrà assumere all’interno del Consiglio. Le Regioni, al contrario del parlamento, sono abbastanza attente agli sviluppi del diritto dell’UE e quindi utilizzano questi meccanismi sia nel senso di presentare osservazioni, sia nel senso della partecipazione diretta nell’ambito dei Comitati e degli organi che operano a Bruxelles; quindi le regioni, e la stessa cosa avviene negli altri stati membri ispirati al decentramento, hanno questa funzione di collaborare e cooperare a determinare l’orientamento dei singoli stati espresso nell’ambito del Consiglio.

La Commissione (art. 17 TUE e art. 244 – 250 TFUE)

La Commissione è un’istituzione politica che ha struttura e funzioni completamente diverse da quella del Consiglio Europeo e del Consiglio. La Commissione è regolata dagli art. 17 TUE e artt. 244 - 250 TFUE. Essa non esprime la volontà dei governi; infatti, è un insieme di tecnici, quindi di esperti nelle varie materie oggetto dell’attività della Commissione stessa. La Commissione oggi è composta da un componente per ogni stato membro, quindi 27 commissari (numero che si è molto ampliato a seguito dell’allargamento). La Commissione per poter funzionare bene, visto che è un organo tecnico e che le sue decisioni sono di carattere collegiale, e dunque prese insieme dai vari membri, dovrebbe avere una struttura diversa e più agile. Di questo sono consapevoli gli stati che, per questo motivo, hanno deciso che, in futuro, dal 1° novembre 2014, sarà stabilito un sistema di rotazione paritaria tra gli stati in modo tale che il numero dei componenti della Commissione corrisponda ai 2/3 del numero degli stati membri. Questo meccanismo è comunque difficile da accettare per gli stati, in quanto non tutti avranno la possibilità di avere un commissario all’interno della Commissione; per questo motivo, già a fine 2008, in una riunione del Consiglio Europeo, i Capi di Stato o di governo si sono accordati in modo tale che, anche dopo il 1° novembre 2014, la Commissione possa avere un componente per ogni stato membro. Quindi, da un lato gli stati si impegnano con questo nuovo meccanismo di rotazione paritaria, ma dall’altra, in modo informale, si sono già accordati per evitare di applicarlo. Il Trattato prevede che la Commissione sia indipendente, nel senso che i commissari non possono né chiedere, né accettare istruzioni da nessuno, in particolare dai governi; ma, il fatto che ogni stato ci tenga ad avere il proprio commissario, fa pensare che questo requisito valga fino ad un certo punto: se fosse completamente indipendente gli stati non dovrebbero avere tale interesse. I commissari inoltre non possono esercitare alcuna attività professionale in quanto potrebbe esserci un conflitto di interessi. A partire dal Trattato di Lisbona, la Commissione viene nominata con un procedimento un po’ complesso, poiché nel meccanismo di nomina è molto

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evidente la forte tensione presente nell’Unione (il potere che gli stati vorrebbero avere e lo sviluppo nel senso di una democrazia parlamentare). Il Consiglio Europeo, deliberando a maggioranza qualificata, individua il Presidente designato e poi lo propone al Parlamento europeo che lo elegge a maggioranza dei membri che lo compongono (quindi non dei presenti). Quando il Parlamento europeo non è d’accordo con il Consiglio Europeo sul candidato, e dunque non raggiunge la maggioranza necessaria ad eleggere il Presidente, il Consiglio Europeo deve proporne un altro e questo meccanismo va avanti fino a quando il Parlamento europeo non ne elegge uno. In realtà, nella prima ipotesi di applicazione di questo nuovo meccanismo di nomina, il Parlamento europeo ha eletto il primo candidato proposto; si immagina quindi, che il Consiglio Europeo, quando propone il Presidente della Commissione, ha già in mente quella che potrebbe essere la reazione del parlamento, e quindi, si cercherà, sotto il profilo politico, di individuare una persona che sia gradita, da un lato, ai governo e, dall’altro, al Parlamento europeo. In seguito alla nomina del Presidente, il Consiglio, d’accordo con il Presidente eletto, sceglie tutti gli altri componenti della Commissione. Pare dunque che il Presidente del Consiglio abbia un potere molto ampio, ma, in realtà, si procede sulla base di proposte dei singoli governi, dunque ogni governo propone il “suo commissario”. In seguito, la Commissione dovrà presentarsi, nel suo insieme, di fronte al Parlamento europeo (doppia investitura della Commissione da parte del Parlamento europeo), che, a questo punto, si può esprimere solo nei confronti della Commissione nel suo insieme e, dunque, non in relazione ai singoli aspiranti commissari. Il potere del parlamento sarebbe molto più efficace se esso si potesse esprimere singolarmente su ogni candidato: se si esprimesse negativamente e non approvasse l’intera Commissione, occorrerebbe ricominciare tutta la procedura; tuttavia, nel 2004, il Parlamento europeo, in modo informale, si è ritagliato un potere importante. Dopo che fu designata una Commissione, il Parlamento europeo si espresse in anticipo, in un dibattito, nel quale ha fatto presente la contrarietà dei parlamentari nei confronti di uno dei commissari presentati (il commissario italiano Rocco Buttiglione): se si fosse portata quella Commissione di fronte al parlamento, per colpa di un solo commissario, il Parlamento europeo avrebbe votato contro su tutto il progetto. A ciò seguì il cosiddetto “rimpasto”: quel commissario venne sostituito in modo da non far affondare tutto il progetto. In conclusione quindi, il Parlamento europeo è riuscito a far cambiare uno dei commissari senza bisogno di arrivare al voto negativo. La Commissione, una volta ottenuto il voto del Parlamento europeo, inizia la sua attività sulla base di una ripartizione di funzioni determinata dal Presidente della Commissione: ogni commissario ha un suo ambito di competenza scelto in base alle sue specifiche conoscenze tecniche (commissario dell’ambiente, dei trasporti, attualmente italiano, dell’agricoltura ecc…). L’art. 17 TUE par. 3 dice a questo riguardo:

I membri della Commissione sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza.

Il procedimento di nomina, nell’ambito del rapporto tra la Commissione e il Parlamento europeo, stabilisce un rapporto simile al rapporto di fiducia. Lo strumento con il quale si attua questo rapporto è la mozione di censura ovvero 24

una delibera che può essere assunta dal Parlamento europeo sulla base della quale la Commissione è costretta a dimettersi collegialmente (art. 17 TFUE par. 8 e art. 234 TFUE); questo strumento non è stato mai usato, perché non prevede una partecipazione più importante del parlamento nel procedimento di nomina della nuova Commissione; un altro elemento che lega la Commissione al Parlamento europeo è la durata del mandato: il mandato della Commissione è pari a quella della legislatura del Parlamento europeo, e cioè 5 anni. In realtà, a seguito degli adattamenti entrati in vigore dopo Trattato di Lisbona, la nomina della Commissione è avvenuta il 9 febbraio 2010, mentre il Parlamento europeo è stato eletto nel giugno 2009. La vecchia Commissione è rimasta dunque in carica per più di 5 anni, in attesa dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e quindi della nomina della Commissione sulla base delle nuove regole. Il Presidente della Commissione, oltre a ripartire i compiti dei vari commissari, ha anche altre importanti funzioni elencate nell’art. 17 TUE:

Il presidente della Commissione: a) definisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi compiti; b) decide l'organizzazione interna della Commissione per assicurare la coerenza, l'efficacia e la collegialità della sua azione; c) nomina i vicepresidenti, fatta eccezione per l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, tra i membri della Commissione.

Il Presidente da dunque delle linee generali agli orientamenti delle attività della Commissione, decide l’organizzazione interna e nomina i vicepresidenti. A ciò si aggiunge un potere sulla base del quale un componente della Commissione deve rassegnare le dimissioni se il Presidente glielo chiedesse, soprattutto nell’ipotesi in cui esso violi i propri doveri di indipendenza. La commissione ha una sua organizzazione amministrativa con sede a Bruxelles che ha circa 20.000 dipendenti: alcuni sono interpreti, ma molti altri lavorano per preparare l’attività della Commissione. Le attività preponderanti alle quali sono dedicati più lavoratori sono l’attività propositiva (soprattutto per la consultazione degli ambienti interessati a una data proposta di atto normativo) e l’attività che attiene al controllo sul comportamento degli stati membri (ovvero verificare se tutti gli stati membri adempiono agli obblighi derivanti dalla partecipazione all’Unione Europea). La Commissione ha un ruolo fondamentale nella composizione degli interessi degli stati e delle varie componenti della società (sindacati, lavoratori, associazioni a tutela dell’ambiente, consumatori ecc…). La funzione principale nella quale si esplica la funzione di garantire l’interesse generale è quella dell’iniziativa legislativa e di elaborazione del contenuto della proposta dell’atto: la proposta dell’atto deve rispecchiare l’interesse generale di tutte le componenti degli stati membri. Sono pochi i casi nei quali gli atti possono essere adottati non per proposta della Commissione ma su iniziativa di altri soggetti. La Commissione, in certi casi, ha anche la funzione normativa e può, quindi, adottare gli atti sulla base di alcune (poche) disposizioni del Trattato che direttamente le conferiscono questo potere. Molto più frequente è l’ipotesi nella quale la Commissione sia delegata, da atti legislativi, ad adottare atti di esecuzione: da parte del parlamento e del Consiglio vengono adottati atti legislativi che prevedono che certe disposizioni più specifiche siano rimandate 25

commenti (25)
di che anno sono questi appunti?
grazie!
xk nn si aprono?!
questi appunti possono andare bene anche adesso che è uscito il nuovo libro(2012)?
bene
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