Cosmopolis - Zolo, Schemi riassuntivi di Filosofia Del Diritto. Università degli Studi di Firenze
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Cosmopolis - Zolo, Schemi riassuntivi di Filosofia Del Diritto. Università degli Studi di Firenze

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Appunti rielaborati delle lezioni sul libro di Danilo Zolo, "Cosmopolis. La prospettiva del governo mondiale", del 1995
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ZOLO, COSMOPOLIS

La metafora newtoniana dello Stato come un sistema planetario, nel quale il potere del sovrano occupa la

posizione centrale del sole, ha dato ulteriore concretezza e maggiori dettagli alla metafora hobbesiana del

Leviatano: la stabilità sociale richiede non soltanto un potere accentrato, ma anche un sistema di orbite

fisse: una moderna Cosmopolis.

Oggi tuttavia sia la scienza che la filosofia ci consigliano di dedicare minore attenzione a nozioni come

stabilità e sistema e a privilegiare nozioni come funzione e adattabilità. Questo vale anche per le questioni

sociali e politiche. L'obbiettivo non può essere quello di dar vita a nuove concentrazioni di potere, ancora

più estese e più potenti, e tanto meno a uno 'Stato mondiale', titolare di una sovranità planetaria.

S. TOULMIN, Cosmopolis

L'uniformazione delle culture e dei popoli contrasterebbe l'evoluzione dell'umanità ... La differenziazione, la

multilateralità e l'apertura al mondo sono caratteristiche dell'uomo che devono essere conservate.

I. EIBL-EIBESFELDT, The Biology of Peace and War

II.

Il contrario della guerra non è la pace, il contrario dell'amore non è l'odio, il contrario della collaborazione

non è l'aggressività. Dal punto di vista del coinvolgimento e dell'interesse reciproco queste coppie di

concetti antagonistici si collocano allo stesso estremo della scala. All'estremo opposto vi sono la

separazione, l'indifferenza, l'esclusione e il rifiuto.

H.L. NIEBURG, Political Violence

Premessa

Secondo un'opinione che gode di credito crescente negli Stati Uniti e in Europa ogni possibile progresso

verso il superamento della violenza fra gli Stati è oggi sottoposto a una condizione preliminare. Occorre

metter fine, si sostiene, alla situazione di anarchia internazionale che il mondo moderno ha ereditato

dall'Europa del Seicento. Ciò è tanto più necessario a causa della crescente globalizzazione dei problemi

della direzione politica, dello sviluppo economico, dell'utilizzazione razionale delle risorse, del controllo

dell'ambiente.

Dovremmo perciò prendere immediato congedo dal sistema degli Stati sovrani che si è affermato in Europa

con la pace di Westfalia e che alla fine dell'Ottocento è divenuto universale. Come è noto, questo sistema

aveva sancito l'esclusiva potestà interna degli Stati nazionali e la loro assoluta indipendenza verso l'esterno.

Al posto del "modello di Westfalia" occorrerebbe dar vita e legittimità formale a una nuova gerarchia di

potere internazionale, a qualcosa come una moderna Cosmopolis nella quale sia i rapporti interstatali, sia i

rapporti fra gli Stati e i loro cittadini siano sottoposti al controllo e al potere di intervento di un "governo

mondiale".

L'ordine politico moderno — si sostiene applicando nei termini più generali la domestic analogy — non si

sarebbe affermato in Europa, nel corso del processo di formazione degli Stati nazionali, senza la

concentrazione del potere coercitivo in istituzioni politiche centralizzate. All'interno di ciascuno Stato

queste istituzioni hanno svolto la funzione di contenere le spinte centrifughe e di dirimere il contrasto fra

gli interessi particolari ricorrendo, ove necessario, all'uso della forza. Anche le guerre civili si sono

normalmente concluse con la costituzione di (nuove) autorità centrali incaricate di svolgere questa

funzione. Istituzioni di questo tipo non hanno invece mai fatto parte dell'ordinamento internazionale. Nei

rapporti fra gli Stati hanno operato per secoli, al più, le figure del mediatore o dell'arbitro, mai quelle del

giudice o dell'ufficiale di polizia. Quando lo hanno ritenuto opportuno gli Stati si sono fatti giustizia da sé,

ricorrendo alla guerra. Per questo, mentre i cittadini sono normalmente disarmati, non c'è Stato al mondo

che non sia armato fino ai denti.

La pace internazionale è stata garantita, quando lo è stata, dall'equilibrio della potenza o dall'equilibrio del

terrore.

Ma se l'obbiettivo è un sistema internazionale stabilmente pacifico sembrerebbe indispensabile un pactum

subjectionis che subordini il potere di autodifesa degli Stati a una autorità comune, dotata di una

considerevole forza militare. Sarebbe dunque necessaria una radicale riforma delle istituzioni

internazionali, anzitutto delle Nazioni Unite, al fine di aumentarne il potere e di espanderne le funzioni.

Anche prescindendo da questa prospettiva cosmopolitica, mi sembra difficile negare che oggi il "sistema di

Westfalia" è in crisi e che il processo di strutturazione (e di democratizzazione) della comunità

internazionale non ha fatto grandi progressi passando dalla Santa Alleanza alla Società delle Nazioni e alle

Nazioni Unite. L'efficacia e l'autorità delle istituzioni internazionali non sono cresciute in modo significativo

negli ultimi due secoli. Esse non sono riuscite a garantire né la pace né il "giusto" ordine internazionale che

erano ufficialmente deputate a promuovere. Nel frattempo la situazione del pianeta si è fatta allarmante.

Oggi, come ricorda Hans Kiing nel suo Projekt Weltethos, le nazioni del mondo spendono ogni minuto poco

meno di due milioni di dollari in armamenti, ogni ora 1500 bambini muoiono per denutrizione, ogni giorno

una specie animale si estingue, ogni settimana un numero crescente di persone vengono imprigionate,

torturate, assassinate o costrette a emigrare, ogni mese il sistema economico internazionale aggiunge circa

otto miliardi di dollari al debito dei paesi più poveri del mondo, che è gìà dì oltre 1500 miliardi, ogni anno

viene abbattuta un'area di foresta tropicale di dimensioni poco inferiori a quelle della Corea.

Contemporaneamente, anche se Hans Kiing non lo ricorda, la popolazione mondiale aumenta al ritmo di

oltre novanta milioni di persone all'anno e si prevede che nell'arco dì cinquant'anni raddoppierà, superando

la cifra dì undici miliardi (dagli attuali cinque e mezzo).

A tutto ciò si aggiunge il fatto che le Nazioni Unite sembrano strutturalmente inidonee non solo a garantire

la pace, ma anche a operare efficacemente per la protezione internazionale dei diritti, per lo sviluppo

economico-sociale delle aree più povere e arretrate del pianeta e per la tutela dell'ambiente. La

responsabilità di questa situazione grava in massima parte sulle democrazie industriali, le sole che

dispongano del potere e delle risorse economiche che sarebbero necessarie per una riforma delle istituzioni

internazionali. E tuttavia i paesi democratici operano secondo criteri che non si distinguono da quelli che

verrebbero seguiti da regimi autocratici o totalitari, a cominciare dal ricorso alla guerra, dalle strategie

tariffarie e non-tariffarie che emarginano i paesi più deboli, dalle politiche dell'immigrazione e

dell'ambiente. Per di più, a causa della crescente interdipendenza dei processi di decisione politica, il

disordine internazionale sembra condizionare in misura sempre maggiore il funzionamento degli istituti

democratici e l'esercizio dei diritti all'interno dei singoli paesi. Le condizioni della "democrazia interna", in

altre parole, dipendono sempre di più dalle condizioni della "democrazia esterna", e cioè dalla qualità dei

rapporti internazionali.

Di fronte a queste gravi difficoltà è quasi ovvio che la costituzione di un "governo globale" venga presentata

da quelli che Hedley Bull ha chiamato i Western globalists come la sola alternativa non solo alla guerra e al

disordine internazionale, ma tout court alla distruzione del pianeta e all'estinzione della specie umana. Solo

a Cosmopolis troveremo la salvezza e la pace. Ma si tratta, come cercherò di argomentare, di un'aspettativa

troppo elementare rispetto alla crescente complessità e turbolenza dei rapporti internazionali.

Il mio interesse teorico per quest'ordine di problemi ha subito una forte accelerazione a partire dalla

Guerra del Golfo: una guerra che in pochi anni l'opinione pubblica occidentale è riuscita a rimuovere dalla

sua memoria storica e che io invece considero come uno degli eventi più carichi di conseguenze negative

per il sistema internazionale che siano accaduti nel corso del secolo. Ricordo ancora la dolorosa sorpresa

che provai la mattina del 17 gennaio 1991, quando dalla prima pagina dei giornali appresi non solo che "la

tempesta del deserto" era stata scatenata durante la notte, ma che in un'intervista a un quotidiano

milanese Norberto Bobbio aveva solennemente dichiarato: "Questa guerra è giusta". Non riuscii a

trattenermi dallo scrivere immediatamente un articolo sulla guerra nel quale espressi il mio dissenso da

Bobbio. Sostenni che la teoria della guerra giusta e più in generale l'etica delle relazioni internazionali non

erano in grado di offrire alcuna giustificazione di quella guerra e in particolare del comportamento delle

Nazioni Unite. Più radicalmente, argomentai la tesi dell'incommensurabilità etica e giuridica della guerra

moderna, ben al di là della distinzione, ormai tecnologicamente superata, fra guerra convenzionale e guerra

nucleare. Affermai infine l'esigenza di una valutazione realistica — non moralistica o legalistica —della

situazione politica internazionale dopo il crollo dell'impero sovietico e la fine del bipolarismo.

Norberto Bobbio replicò, e da lì nacque una nuova discussione, in parte pubblica e in parte epistolare. Alla

fine le nostre posizioni risultarono un po' meno distanti e io riconobbi comunque l'onestà intellettuale e il

senso di responsabilità del mio autorevole interlocutore, per il quale conservo un rispetto immutato.

Ma le mie delusioni erano destinate a moltiplicarsi. Mi sorprese che un gruppo di intellettuali italiani, pur

impegnati a ricostruire "le ragioni della sinistra", interpretassero la Guerra del Golfo come la risposta del

liberalismo democratico occidentale al fondamentalismo islamico e al pacifismo laico e cattolico, le cui

venature antisemitiche, essi arrivarono a sostenere, avevano radici nel nazismo. Ma mi sorprese ancora di

più l'assenza di qualsiasi dibattito all'interno della sinistra in paesi come l'Inghilterra, la Francia e la

Germania. E mi stupì il silenzio acquiescente di molti intellettuali che per anni avevano sostenuto, anche in

polemica con me, l'esigenza morale, oltre che politica, di giudicare la politica alla luce di un'etica pubblica.

L'occasione mi sembrava preziosa. Ne ricavai la conferma della sterilità politica e morale dell'etica delle

relazioni internazionali, oltre che dell'impenitente vocazione apologetica del moralismo politico.

Da allora il silenzio o l'apologia sono diventati una consuetudine, anche in larghi settori della sinistra. E

questo mi sembra tanto più preoccupante dopo ciò che in questi quattro anni è seguito alla Guerra del

Golfo e ne ha ripetuto e legittimato il modello politico-militare. Mi riferisco a una serie di fatti che in se

stessi possono persino sembrare marginali, ma che io interpreto come "segni prognostici" di un profondo

cambiamento della politica internazionale e delle sue strategie potestative. Penso alle limitazioni della

sovranità territoriale irachena imposte dalle potenze occidentali al di fuori di qualsiasi legittimazione

formale ma tacitamente approvate dalle Nazioni Unite, ai bombardamenti dell'Iraq decisi personalmente

dai presidenti degli Stati Uniti per ragioni di politica interna o per semplice ritorsione, alla partecipazione al

conflitto bosniaco delle forze armate della Nato, ormai tacitamente promosse a braccio secolare delle

Nazioni Unite. Penso, infine, all'intervento "umanitario" di alcune grandi potenze occidentali in Somalia, nel

1993, alla spedizione neocoloniale della Francia in Ruanda nell'estate 1994 e, nel settembre dello stesso

anno, all'invasione di Haiti da parte degli Stati Uniti, autorizzata dal Consiglio di Sicurezza con la sola

astensione della Cina.

Questi ultimi tre casi mi sono sembrati esemplari della confusione istituzionale che ha caratterizzato la

Guerra del Golfo e che negli anni successivi è divenuta una routine: la confusione fra il potere degli organi

formali delle Nazioni Unite, quello dei governi nazionali che partecipano all'intervento militare e quello,

assolutamente soverchiante, degli Stati Uniti. A causa di questa confusione i "caschi blu" inviati in Somalia

per ragioni umanitarie finirono per sparare sulla folla inerme e gli elicotteri statunitensi, non inquadrati nel

comando militare delle Nazioni Unite, usarono addirittura i missili e i cannoni per sterminare centinaia di

civili. E la folla somala reagì linciando giornalisti occidentali innocenti o infierendo selvaggiamente sui

soldati statunitensi fatti prigionieri e sui loro cadaveri. In Ruanda l'operazione Turquoise ha ripetuto il

modello già sperimentato dagli Stati Uniti in Somalia. I soldati francesi hanno combattuto non sotto le

insegne e il controllo militare delle Nazioni Unite, ma come un contingente autonomo "autorizzato" dal

Consiglio di Sicurezza dopo le pressioni diplomatiche esercitate dalla Francia e nonostante la netta

opposizione dell'Organizzazione dell'Unità Africana. Ovviamente la Francia si è mostrata interessata, assai

più che ad alleviare le sofferenze della popolazione ruandese, a tutelare i propri interessi egemonici nella

regione, in larga parte coincidenti con quelli del regime dittatoriale hutu, che essa aveva del resto

sostenuto politicamente e armato.

Quanto alla autorizzazione da parte del Consiglio di Sicurezza dello sbarco militare degli Stati Uniti ad Haiti

per ristabilirvi la democrazia — Uphold Democracy è il nome dato all'operazione dal Pentagono — si tratta

di un evento che sul piano formale è di una gravità senza precedenti. Per la prima volta la logica di potenza,

tradizionalmente praticata dagli Stati Uniti nell'area caraibica e centroamericana in nome della "dottrina di

Monroe", è stata legittimata dalla massima istituzione internazionale, in totale dispregio dei principi della

Carta delle Nazioni Unite. Ed è facile prevedere che nel prossimo futuro, nonostante gli errori e gli

insuccessi di questa strategia di peace enforcing (e di democracy enforcing), analoghe "ingerenze

umanitarie" verranno decise nei paesi dell'Africa centrale e subsahariana, oltre che, naturalmente, nei

Caraibi e in America latina.

Altrettanto preoccupante mi sembra la nuova strategia della global security messa a punto dalle potenze

occidentali e dal Giappone. Finita la guerra fredda e crollato l'impero sovietico, si sostiene, la sicurezza dei

paesi industriali è minacciata dall'esplosione dei particolarismi nazionali e dal crescente rischio di anarchia.

Le strategie militari di carattere difensivo, ispirate a una concezione minimalista della sicurezza collettiva e

dell'ordine internazionale, sono ormai inadeguate. In un quadro di accresciuta interdipendenza economica

e tecnologica è necessario che la stabilità politica del pianeta sia garantita attraverso una molteplicità di

interventi che rispondano in modo tempestivo e flessibile alle esigenze della sicurezza collettiva intesa in

senso ampio. Andando al di là della tradizionale cornice geografica della Nato, questi interventi avranno per

obbiettivo soprattutto i focolai di crisi che si manifesteranno nel mondo non industrializzato.

È in quest'area che oggi sono presenti, si sostiene, i maggiori potenziali di conflitto e di pericolo per la pace

a causa delle crescenti disparità economiche fra gli stessi paesi arretrati, dell'esplosione demografica, delle

turbolenze climatiche, delle rivendicazioni etniche e del terrorismo. È soprattutto dalle aree più povere del

mondo che possono venire minacce contro il regolare flusso delle risorse energetiche, contro la sicurezza

dei trasporti aerei e marittimi, la stabilità dei mercati finanziari, l'impegno dei paesi industriali a contrastare

la proliferazione delle armi chimiche, biologiche e nucleari.

Ma ciò che in questo contesto mi sembra ancora più discutibile è l'emergente filosofia cosmopolitica che,

ispirandosi molto più a Kant che a Grozio, tende a giustificare in termini teorici la nuova strategia delle

potenze industriali e il ruolo che in essa dovrebbero assumere le istituzioni internazionali. E temo che

prospettive teoriche "globalistiche" come quelle sostenute da Richard Falk e da David Held (o, in Italia, da

Norberto Bobbio e da Antonio Cassese) finiscano involontariamente per fornire argomenti a questo tipo di

filosofia politica. Esse possono prestarsi a giustificare, ad esempio, la nuova teoria della "ingerenza

umanitaria" delle grandi potenze nelle questioni politiche, economiche e sociali degli altri Stati, anche

contro la volontà dei loro governi o contro la volontà di maggioranze o di minoranze presenti all'interno di

questi paesi. E tanta maggiore diffidenza mi ispirano le teorie etiche — penso in particolare all'etica militare

di Michael Walzer — che, in nome di una vocazione morale e di una responsabilità planetaria attribuite agli

Stati Uniti o all'Occidente, sono pronte a produrre argomenti per giustificare le imprese delle "armate

cristiane".

Ma, paradossalmente, anche presso autori che in questi anni si sono schierati contro l'intervento militare

delle grandi potenze in paesi come l'Iraq, la Somalia o la Bosnia, la prospettiva di un governo mondiale

sembra oggi la più idonea ad avviare la costruzione di un ordine internazionale più pacifico e più giusto. Si

tratterebbe perciò di promuovere una "riforma democratica" delle Nazioni Unite che le legittimi come sede

di una giurisdizione obbligatoria e di una polizia internazionale.

Poiché non riesco a condividere questa filosofia politica - né condivido le teorie etiche e giuridiche a cui

essa rinvia - ho deciso di scrivere questo saggio. Mi propongo, come direbbe Giinter Anders, un gesto di

iconoclastia. Per Anders l'iconoclastia, come attiva obbedienza al precetto "non ti farai alcuna immagine", è

la radice stessa di ogni filosofia non accademica. Nel mio caso si tratterebbe di distruggere un'immagine -

quella della razionalità morale, giuridica e politica del governo mondiale — che sta imponendosi con la

prepotenza di un idolo, nonostante il suo carattere evolutivamente regressivo, o forse proprio per questo. È

come se il vecchio sogno cosmopolitico della monarchie universelle —criticato sia da Hume sia da

Montesquieu — oggi riaffiorasse dopo secoli di latenza. E forse non è un caso che anche il pontefice

romano raccomandi fervidamente, a garanzia della pace, la creazione di un'autorità politica sovranazionale.

Contro questo sogno vetero-europeo, che è in definitiva alla base dell'organizzazione stessa delle Nazioni

Unite (e dei suoi insuccessi) le mie pagine sono ispirate a una concezione "complessa" delle relazioni

internazionali, e cioè pluralistica, dinamica e conflittuale. E tentano di indicare alcuni elementi di una teoria

di peacemaking che utilizza i risultati delle recenti ricerche di etologia umana e di etologia della guerra. È il

tentativo — non più che un tentativo, lo so bene — di elaborare una teoria che non soltanto tenga conto

della crescente complessità dei rapporti internazionali, ma metta a frutto realisticamente tutto ciò che le

risorse della morale e del diritto possono offrire, oltre la sterilità delle "etiche pubbliche" e l'idealismo

normativo (kelseniano) professato da una buona parte dei giuristi che si occupano professionalmente di

questioni internazionali.

Secondo questa prospettiva la diversità, il mutamento e la differenziazione dovrebbero essere la regola, e

non l'eccezione, nell'attivazione di relazioni internazionali e transnazionali capaci di "ridurre la paura" al di

fuori di ogni tentativo di estinguere il conflitto ricorrendo a una forza militare centralizzata e soverchiante.

Questo tipo di relazioni, senza minimamente pretendere di estinguere la guerra una volta per sempre,

potrebbero favorire espressioni della aggressività umana meno distruttive. È un'ipotesi, è appena il caso di

dire, di lungo periodo e subordinata a molte difficili condizioni. Ma si tratterebbe comunque di passare, per

usare la brillante metafora di Stephen Toulmin, dalla logica del Leviatano alla logica delle mille sottilissime

catene di Lilliput. In altre parole: dalla logica dell'accentramento gerarchico che domina la Carta delle

Nazioni Unite alla logica di un "interventismo debole" — e di un "pacifismo debole" — che privilegi l'auto-

organizzazione, il coordinamento e la negoziazione.

Le mie pagine sono ispirate a una concezione realistica della politica internazionale e del problema della

pace e della guerra. Come si vedrà, si tratta di un realismo non coincidente con il classico realismo

internazionale di Niebuhr, di Morgenthau o di Carr e tutto sommato più vicino alle posizioni neorealistiche

di Robert Keohane e, per taluni aspetti importanti, a quelle di un neorealista groziano come Hedley Bull. In

ogni caso, se è possibile, sulle orme di Martin Wight, identificare tre distinte tradizioni entro il pensiero

internazionalista europeo — quella hobbesiano-machiavelliana, quella groziana e quella kantiana — la mia

posizione si avvicina nettamente alla prima. Ciò è vero almeno nel senso che ritengo politicamente

inservibile l'idea dell'unità spirituale dell'umanità che è al centro della concezione kantiana e in qualche

misura influenza anche quella groziana. Per di più, sono orientato a escludere che teorie della giustizia à la

Rawis o metafisiche del diritto à la Kelsen possano aiutarci a impostare i problemi della pace e della guerra.

Tendo infine a trascurare il contributo offerto dall'etica dei rapporti internazionali prodotta dalle accademie

anglosassoni.

Il mio realismo "machiavelliano" ha probabilmente radici, più che nelle mie tarde indagini teoriche, nelle

mie precoci esperienze politiche, ed è in parte una reazione a esse. Il mio interesse ai rapporti

internazionali risale ai primi anni sessanta, al tempo della mia collaborazione con Giorgio La Pira, allora

celebratissimo sindaco di Firenze. La Pira mi coinvolse in quella singolare attività di diplomazia non

protocollare al servizio della pace che egli svolgeva nel mondo intero e che in quegli anni si indirizzava in

particolare verso Israele, l'Egitto e i paesi del Maghreb.

Ricordo che il mio ultimo incarico ebbe per destinazione Tunisi. Ero relatore di un messaggio informale del

sindaco di Firenze per il presidente della repubblica tunisina, Habib Bourguiba. Grazie all'interessamento

dell'ambasciatore italiano, amico personale di La Pira, ottenni facilmente un incontro con il segretario

generale del ministero degli Esteri tunisino, di cui allora era titolare Habib Bourguiba Junior, figlio del

presidente.

Fui ricevuto, assieme all'ambasciatore, in una splendida sala in stile moresco. Ricordo che parlai

fervidamente dell'opportunità di rafforzare i rapporti culturali fra le due sponde del Mediterraneo, del

dialogo fra le tre grandi religioni monoteiste che vi si affacciavano, della necessità di costruire le basi

spirituali per una soluzione del conflitto fra arabi e israeliani (ero stato poco prima in Israele, dove avevo

avuto un colloquio sull'argomento con Martin Buber). Avanzai in particolare l'idea di un Concilio islamico —

stava per concludersi a Roma il Concilio Vaticano II — da tenersi a Tunisi o nella città santa di Kairouan, con

la partecipazione di osservatori cristiani ed ebrei. Aggiunsi che una tale iniziativa sarebbe stata accolta con

molto interesse dagli ambienti cattolici italiani.

Il mio interlocutore arabo mi ascoltò a lungo con signorile cortesia, ma a un certo punto, con un

impercettibile gesto di impazienza, mi interruppe: "Noi siamo interessati da tempo ad avere buoni rapporti

con la Chiesa cattolica. Lo provano i contratti che abbiamo recentemente stipulato col Vaticano, riguardanti

importanti investimenti finanziari nel settore edilizio, qui a Tunisi. Se lei e il suo amico professor La Pira,

grazie alla vostra influenza in Vaticano, riuscirete a incrementare questi investimenti nei prossimi anni, noi

vi saremo molto grati e avremo modo di manifestarvi concretamente la nostra riconoscenza. Quanto al

resto, le dirò francamente che sono cose che non hanno molto interesse per noi. Cher monsieur, en

politique nous sommes cartésiens, nous sommes réalistes...".

1. Il modello cosmopolitico della Santa Alleanza

Il governo internazionale delle Nazioni Unite si identifica con il governo internazionale del Consiglio di

Sicurezza. Il Consiglio di Sicurezza è, per così dire, la Santa Alleanza del nostro tempo. E i cinque membri

permanenti del Consiglio di Sicurezza sono una Santa Alleanza entro la Santa Alleanza.

H. MORGENTHAU, Politics Among Nations

1. Una moderna Cosmopolis

Nel corso degli ultimi due secoli le grandi potenze che sono uscite vincitrici da conflitti armati di dimensioni

continentali o mondiali si sono sempre impegnate in ambiziosi progetti di pace. Esse non hanno ridotto i

propri arsenali militari e anzi li hanno accresciuti e ne hanno spesso minacciato l'uso. E tuttavia non si può

dire che il loro obbiettivo sia stata la guerra. In realtà, esse hanno tentato e ritentato più volte di dar vita a

una moderna Cosmopolis nella quale la pace e la stabilità venissero garantite da una legittima gerarchia di

potere. La pace, ha osservato Bert Ming, ha preso gradualmente il posto delle idee di cristianità e di civiltà

come valore centrale sulla base del quale giustificare, nello stesso tempo, l'esistenza di un ordinamento

giuridico internazionale, la necessità di una sua espansione e il mantenimento della sua struttura

gerarchica.

Non per questo la guerra è stata fermata, né è stata ridotta la sua violenza, al contrario. E tuttavia l'analisi

delle dinamiche di lungo periodo del "potere globale" — da Modelski a Gilpin, a Wallerstein — mostra che

la guerra è stata nuovamente scatenata da chi pensava, per lo più erroneamente, di trarre vantaggio da una

situazione modificata attraverso l'uso della forza. Questo non è stato mai il caso di una grande potenza che

fosse uscita vittoriosa da una précedente "guerra globale". Una volta ottenuti entro l'arena internazionale

determinati risultati territoriali, politici o economici, il raggiungimento di una pace stabile e universale —di

una "stabilità egemonica", per usare il lessico neorealistico di Robert Keohane — è sempre stato

l'obbiettivo primario delle potenze vincitrici. E a questo fine esse si sono sforzate, per almeno tre volte, di

gettare le basi di una organizzazione internazionale che fosse in grado di superare l'anarchia internazionale

e la guerra. Modellando nuove forme di concentrazione e di legittimazione del potere internazionale esse

hanno di volta in volta reagito alle tendenze, legate soprattutto a mutamenti di ordine tecnologico ed

economico, che favorivano la sua frammentazione e delegittimazione.

Se le grandi potenze hanno usato nuovamente le armi, smentendo i principi e spesso violando anche le

regole delle istituzioni internazionali alle quali esse stesse avevano dato impulso, ciò è avvenuto perché vi

sono state costrette dall'esigenza di prevenire minacce contro la "stabilità egemonica" così faticosamente

raggiunta. O lo hanno fatto perché altre potenze avevano già turbato l'ordine internazionale, minacciando

di sconvolgere gerarchie legittimate e processi consolidati di allocazione delle risorse internazionali.

Comunque, nonostante i ripetuti insuccessi, il compito di mantenere la pace è stato sempre assunto da un

piccolo nucleo di superpotenze, mentre la grande maggioranza degli Stati ha aderito passivamente ai loro

progetti. Si è affermato, in altre parole, quello che proporrò di chiamare "il modello cosmopolitico della

Santa Alleanza", e cioè il progetto di una città politica tendenzialmente universale, pacifica, gerarchica,

monocentrica e, naturalmente, euro-centrica o comunque centrata in Occidente.

La storia degli ultimi due secoli mostra da questo punto di vista una notevole regolarità alla quale i teorici

delle relazioni internazionali, con la sola eccezione di alcuni esponenti della scuola realistica e dei teorici

sistemici, hanno prestato scarsa attenzione. Come ha osservato lan Clark, negli ultimi due secoli nessun

sistema politico ha dato prova di una stabilità maggiore del modello gerarchico assunto nel 1815 dalle

istituzioni internazionali. E si è trattato, paradossalmente, di una stabilità non corroborata da alcuna

particolare capacità di questo sistema di corrispondere ai suoi fini istituzionali.

A mio parere è utile partire da qui per tentare una riflessione filosofica sulla natura, sui limiti e sulle

potenzialità delle organizzazioni internazionali contemporanee. È dunque necessario fare qualche passo

indietro, ripercorrendo rapidissimamente la storia delle istituzioni internazionali degli ultimi due secoli.

2. La Santa Alleanza

Agli inizi del secolo scorso il cataclisma delle guerre napoleoniche — fu la prima, autentica "guerra

mondiale" che costò quasi due milioni di vittime — travolse l'equilibrio che si era instaurato fra gli Stati

europei. La logica dell'equilibrio si era affermata entro la "famiglia delle nazioni" a partire dalla pace di

Westfalia che nel 1648 aveva concluso la Guerra dei Trent'anni. Ne era uscito il primo ordinamento

internazionale veramente "moderno", basato cioè su una pluralità di Stati nazionali, territoriali e sovrani,

che non riconoscevano alcuna superiore autorità alla Chiesa o all'Impero. Ma Napoleone tentò addirittura

di sostituire al pluralismo degli Stati sovrani un suo personale impero universale. Di più, le sue armate

disseminarono in Europa l'ideale nazionalistico proclamato dalla Rivoluzione francese assieme ai principi

borghesi che delegittimavano i sovrani europei e le classi dirigenti aristocratiche. Almeno per questi due

ordini di ragioni fra loro paradossalmente contraddittori, la reazione delle monarchie assolute non poteva

che essere durissima.

Sconfitto Napoleone, l'alleanza che venne sottoscritta dalle potenze vincitrici fu il primo grande progetto di

"governo internazionale". Fu cioè il primo tentativo di trovare un'alternativa pacifica all'anarchia e alla

guerra che non fosse il semplice ritorno al sistema dell'equilibrio fra le potenze europee. Fra il 1814 e il

1815 Austria, Gran Bretagna, Prussia e Russia diedero vita a un vero e proprio "governo congressuale" che

avrebbe dovuto durare indefinitivamente, e comunque non meno di vent'anni.

"Per il bene del mondo", si leggeva nel documento della Santa Alleanza sottoscritto da Russia, Prussia e

Austria (cui di fatto aderì anche la Gran Bretagna), le potenze vincitrici avrebbero convocato dei congressi

internazionali secondo un calendario prefissato per "prendere le misure più salutari per la tranquillità e la

prosperità dei popoli e per il mantenimento della pace fra gli Stati". Nella Santa Alleanza, con l'eccezione

del pontefice romano e del sultano, confluirono poco più tardi tutti gli altri Stati europei di secondo e terzo

rango, senza minimamente pretendere di ridiscutere le decisioni prese dalle grandi potenze. Si affermò così

per la prima volta nella storia europea e mondiale il principio di una pacifica federazione internazionale,

aperta a tutti gli Stati e guidata di fatto dal direttorio delle grandi potenze europee. Come Hegel annotò con

malizia nella sua Filosofia del diritto, si realizzò così qualcosa di molto simile al progetto di una federazione

di Stati, garante di una pace duratura, che Kant aveva proposto nel suo famoso saggio, Zurn ewigen

Frieden, apparso nel 1795.

La Santa Alleanza si esaurì nell'arco di un decennio. È il caso tuttavia di ricordare che, nonostante mancasse

di una organizzazione permanente, essa aveva istituito almeno tre agenzie diplomatiche specializzate su

singoli problemi, fra i quali l'abolizione del traffico degli schiavi. Nel corso dei suoi congressi si era inoltre

impegnata a risolvere numerose controversie di non secondario rilievo.

Una delle ragioni del suo fallimento, è noto, fu il contrasto di interessi fra due delle massime potenze del

tempo, la Gran Bretagna e la Russia. Tale contrasto ebbe alla fine il sopravvento sulle velleità

internazionalistiche e sulla retorica cristiana di cui grondavano i documenti della Alleanza, infarciti

com'erano di espressioni, suggerite dallo zar Alessandro I, come "servizio reciproco", "inalterabile buona

volontà", "mutuo affetto", "cristiana carità", "indissolubile fraternità".

Una seconda e più profonda ragione del fallimento fu lo scontro fra il legittimismo dinastico su cui in realtà

si fondava l'alleanza fra almeno tre delle quattro grandi potenze — Russia, Prussia e Austria — e l'impeto

crescente del nazionalismo e del liberalismo europei. Contro di essi, fedele alla propria vocazione

restauratrice, ma con poca lungimiranza, l'Alleanza autorizzò tacitamente il ricorso da parte dei suoi

membri alla più dura repressione militare, in particolare in Italia e in Spagna.

3. La Società delle Nazioni

La Prima guerra mondiale aveva mobilitato circa settanta milioni di soldati, aveva provocato più di diciotto

milioni di morti, fra i quali dieci milioni di civili, e oltre ventun milioni di feriti. Anche le distruzioni erano

state immense. Finita la guerra, il modello della Santa Alleanza venne riesumato per iniziativa delle potenze

vincitrici: Gran Bretagna, Francia, Italia, Giappone. Formalmente costituita nel 1920, la Società delle Nazioni

fu il secondo grande tentativo di assicurare al mondo una pace stabile attraverso l'istituzione di una

organizzazione permanente che superasse il principio dell'equilibrio fra gli Stati. A differenza della Santa

Alleanza, con la quale tuttavia presentava molti lati in comune, la Società delle Nazioni era un'effettiva

organizzazione internazionale, dotata di organi specifici, come l'Assemblea, il Consiglio, il Segretariato

permanente, la Corte di Giustizia.

L'Assemblea era composta dai rappresentanti dei governi di tutti gli Stati membri. Ogni Stato disponeva di

un voto e l'unanimità dei membri presenti era richiesta per tutte le decisioni di carattere politico, incluse

quelle relative a controversie internazionali che minacciassero la pace. In questo caso tuttavia le parti in

causa dovevano astenersi dal voto e rinunciare quindi alla possibilità di esercitare un diritto di veto a

proprio vantaggio. Il Consiglio era costituito da membri permanenti e non permanenti, questi ultimi

designati dall'Assemblea. Anche al suo interno valeva la regola dell'unanimità. Le quattro grandi potenze,

cui si aggiunsero più tardi la Germania e l'Unione Sovietica, erano membri permanenti. Ovviamente i

membri permanenti, in modo particolare la Francia e la Gran Bretagna, esercitarono un'influenza

difficilmente resistibile sulla Società delle Nazioni. Ciò non toglie che l'Assemblea — a differenza, come

vedremo, della Assemblea Generale delle Nazioni Unite — era un'assise internazionale che aveva l'autorità

di prendere decisioni su questioni di vitale importanza, come le misure di prevenzione della guerra. È vero

che l'Assemblea non aveva il potere (che mancava del resto anche al Consiglio) di inviare truppe contro un

eventuale aggressore, ma poteva raccomandare misure sanzionatorie agli Stati membri, avviando così

un'efficace risposta collettiva, sia pure su basi volontarie. Inoltre, in questa materia come in ogni altra, la

competenza dell'Assemblea e quella del Consiglio erano equivalenti e concorrenti.

La debolezza della Società delle Nazioni come sede dell'auspicato governo internazionale viene di solito

individuata nell'ossessiva tendenza delle grandi potenze, in particolare della Francia, a usarla come

strumento di rigida garanzia dello status quo. Del resto essa era stata istituita essenzialmente a questo fine,

e cioè quello di impegnare tutti gli Stati, dai più potenti ai meno potenti, alla più rigorosa applicazione del

trattato di Versailles e dei successivi trattati che avevano concluso la guerra e imposto agli sconfitti le

condizioni della pace. Ciò doveva comportare soprattutto l'inferiorità politica e il disarmo permanente della

Germania. Mentre quest'ultimo obbiettivo non venne raggiunto, l'atteggiamento conservatore della

Francia e della Gran Bretagna contribuì a tenere permanentemente fuori dalla Società delle Nazioni due

Stati che erano ormai assurti al rango di potenze mondiali: gli Stati Uniti e, salvo una breve parentesi,

l'Unione Sovietica.

In secondo luogo, come era già avvenuto per la Santa Alleanza, il contrasto crescente fra i due Stati più

potenti finì per paralizzare e screditare anche la Società delle Nazioni. Il potere preponderante di cui essi

disponevano, benché non fossero titolari di alcun esclusivo diritto di veto, come sarà invece per le Nazioni

Unite, impedì alla Società delle Nazioni di operare come un vero organo collettivo sia in sede di Assemblea

che in sede di Consiglio. Una lunga serie di gravi e gravissime violazioni dell'ordine internazionale vennero

così tacitamente legittimate: dalla occupazione italiana di Corfù, all'invasione giapponese della Manciuria e

della Cina, alle continue violazioni da parte della Germania del Trattato di Versailles che si conclusero con

l'invasione della Polonia nel 1939. Quanto alle sanzioni decise contro l'Italia per la sua aggressione

all'Etiopia, membro della Società delle Nazioni, esse restarono deliberatamente senza effetto. Infine,

l'espulsione dell'Unione Sovietica nel dicembre 1939 per il suo attacco alla Finlandia non ebbe e non poteva

avere alcuna conseguenza. Era ormai in corso la Seconda guerra mondiale e la Società delle Nazioni era già

praticamente defunta.

4. Le Nazioni Unite

Per molti aspetti l'organizzazione delle Nazioni Unite ricapitola in sé la storia, gli obbiettivi e la struttura

delle due organizzazioni internazionali che l'hanno preceduta: la Santa Alleanza e la Società delle Nazioni.

Mentre la Seconda guerra mondiale stava per concludersi con il suo macabro corteo di decine di milioni di

vittime — fra di essi circa sei milioni di ebrei sterminati dai nazisti - i rappresentanti dei governi degli Stati

Uniti, della Gran Bretagna, dell'Unione Sovietica e della Cina si riunirono nell'estate del 1944 a Dumbarton

Oaks, nel distretto di Washington, per gettare le basi di una nuova organizzazione internazionale.

Con la sola eccezione del sistema di votazione in seno al Consiglio di Sicurezza, le proposte di Dumbarton

Oaks contenevano già tutti gli elementi essenziali di quelle che poi sarebbero state le Nazioni Unite. In

realtà, quando il 25 aprile 1945 si riunì a San Francisco la Conferenza delle Nazioni Unite per elaborare la

Carta della nuova organizzazione, i cinquanta Stati che avevano accettato l'invito di Roosevelt, Churchill e

Stalin si trovarono di fronte a una alternativa netta. Nonostante essi potessero formalmente decidere sulla

formulazione dei singoli articoli con la maggioranza dei due terzi, non ebbero altra alternativa che accettare

le linee fissate a Dumbarton Oaks (esplicitamente presentate dai governi invitanti come irrinunciabili) o

provocare l'immediato fallimento dell'iniziativa.

Ogni tentativo di evitare che il funzionamento della nuova organizzazione dipendesse dall'arbitrio delle

grandi potenze venne fatto fallire. Ci fu una sola eccezione di rilievo: l'introduzione di un diritto di legittima

difesa da parte dei singoli Stati eventualmente aggrediti, con la conseguente riduzione dell'assoluto

monopolio dell'esercizio della forza militare che era stato affidato al Consiglio di Sicurezza. Fu respinta

invece, assieme a molte altre, la proposta di investire la Corte Internazionale di Giustizia di un potere di

interpretazione autentica delle disposizioni della Carta e quindi di un controllo di legittimità sugli atti

dell'organizzazione. Il 26 giugno 1945 la costituzione octroyée delle Nazioni Unite venne approvata

all'unanimità e sottoscritta.

La struttura delle Nazioni Unite ricalca nelle sue grandi linee quella della Società delle Nazioni. Comprende

infatti l'Assemblea Generale, il Consiglio di Sicurezza, il Segretariato e la Corte di Giustizia. Ma le analogie

fra le Nazioni Unite e la Società delle Nazioni finiscono qui e qui iniziano le analogie fra le Nazioni Unite e la

Santa Alleanza. Anche l'altisonante eloquenza del preambolo della Carta sembra ripetere il modulo retorico

del trattato della Santa Alleanza e contrasta con l'estrema sobrietà espressiva del Covenant della Società

delle Nazioni.

La distribuzione delle funzioni fra l'Assemblea Generale e il Consiglio di Sicurezza è radicalmente diversa

rispetto alla Società delle Nazioni. L'Assemblea Generale delle Nazioni Unite è priva di qualsiasi potere di

decisione vincolante e deve limitarsi a semplici raccomandazioni. Di queste ultime il Consiglio di Sicurezza

può non tenere alcun conto. In un caso di grande rilievo — e cioè quando il Consiglio si stia già occupando

di una controversia o di una situazione qualsiasi — all'Assemblea è interdetto anche il potere di esprimersi

in merito con delle raccomandazioni.

La totalità dei poteri decisionali è dunque concentrata nel Consiglio di Sicurezza che non è, a differenza del

Consiglio della Società delle Nazioni, un organo puramente deliberativo. Come è noto, un intero capitolo

della Carta, il settimo, è dedicato a specificare i poteri di organizzazione e di direzione militare che spettano

a quest'organo quando sia stata deliberata un'azione coercitiva internazionale. Nell'attribuire al Consiglio

queste importantissime funzioni militari, gli ingegneri istituzionali di Dumbarton Oaks erano partiti dal

presupposto che la Società delle Nazioni era fallita proprio per la scarsità di poteri che erano stati attribuiti

al suo massimo organo.

Il Consiglio di Sicurezza non decide all'unanimità, com'era il caso del Consiglio della Società delle Nazioni,

ma, come è noto, con un criterio di maggioranza qualificata che deve includere il voto favorevole dei

membri permanenti, e cioè delle cinque potenze vincitrici della Seconda guerra mondiale. Questa

soluzione, che attribuisce a ciascuno dei Cinque Grandi un vero e proprio potere di veto, fu voluta da

Roosevelt, Churchill e Stalin alla conferenza di Yalta. Infine, i membri del Consiglio di Sicurezza, pur

godendo di elevatissimi e discrezionali poteri di intervento politico-militare, non sono tenuti ad astenersi

quando si tratti di dirimere con la forza controversie nelle quali essi stessi sono implicati, come invece era

previsto per la Società delle Nazioni. Ne consegue che i cinque membri permanenti del Consiglio di

Sicurezza possono di fatto esercitare gli estesissimi poteri di quest'organo mentre essi, grazie al diritto di

veto, sono immuni dalla possibilità di esserne oggetto.

Con il suo schietto realismo conservatore, Hans Morgenthau ha osservato che la Santa Alleanza era

apertamente e lealmente un governo internazionale delle grandi potenze. La Società delle Nazioni era

invece un governo internazionale delle grandi potenze temperato dal consiglio e dal consenso di tutte le

nazioni che ne facevano parte. In linea di principio, grazie alla regola dell'unanimità, esse potevano infatti

opporsi alle iniziative delle grandi potenze. Per contro, le Nazioni Unite sono un governo internazionale

delle grandi potenze identico sotto il profilo costituzionale a quello della Santa Alleanza, e cioè

perfettamente autocratico, che finge però di essere aperto e moderato come quello della Società delle

Nazioni. Il Consiglio di Sicurezza è in realtà la Santa Alleanza del ventesimo secolo e i suoi cinque membri

permanenti sono una Santa Alleanza entro la Santa Alleanza. Analogamente, Ian Clark ha sostenuto che il

disegno istituzionale delle Nazioni Unite segna una netta regressione verso il sistema ottocentesco, che

affidava esclusivamente al gioco delle alleanze fra le grandi potenze il destino di tutti gli altri Stati. La Carta

delle Nazioni Unite ha negato persino le concessioni a favore degli interessi e dei punti di vista dei paesi più

deboli che erano state sancite dal Covenant della Società delle Nazioni.

In pratica, essendo gli Stati Uniti e l'Unione Sovietica le uniche vere superpotenze, la Carta delle Nazioni

Unite garantiva loro un estesissimo potere di regolazione coercitiva dei rapporti internazionali, senza

tuttavia prevedere alcuno strumento per la risoluzione di eventuali conflitti che potessero insorgere fra di

loro. L'assenza di un obbligo di astensione nel caso di un loro coinvolgimento in una controversia che

richiedesse l'uso della forza militare e il meccanismo del veto impedivano infatti che un eventuale contrasto

fra gli Stati Uniti e l'Unione Sovietica potesse essere internazionalmente regolato contro la loro volontà.

5. La lunga agonia delle Nazioni Unite

Durante i primi anni della sua esistenza l'organizzazione delle Nazioni Unite ha operato sotto l'incontrastato

dominio degli Stati Uniti, che fra l'altro avevano deciso di ospitarla sul proprio territorio e ne sostenevano le

spese per almeno il 25% (cosa che del resto fanno tuttora). Espressione di questo dominio fu, nel 1947, la

costituzione dello Stato di Israele sulla base di una decisione che esorbitava palesemente dalla competenza

delle Nazioni Unite. Essa raccomandava infatti la costituzione in Palestina di nuove entità statali contro la

volontà della grande maggioranza dei suoi abitanti. Poco più tardi, nel 1950, gli Stati Uniti, approfittando

della temporanea assenza del delegato sovietico dal Consiglio di Sicurezza, decisero di replicare

all'invasione nordcoreana della Corea del Sud conducendo per proprio conto una guerra sanguinosissima

sotto la bandiera dell'Onu (che ancora oggi sventola sulla linea di demarcazione militare fra le due Coree).

Ma a partire dai primi anni cinquanta e fino alla fine degli anni ottanta il contrasto fra le due superpotenze

(e poi il loro condominio in base a una sorta di duplice "dottrina Breínev") ha portato ancora una volta alla

paralisi del "governo internazionale". La logica dell'equilibrio fra gli Stati sovrani, che in questo caso ha

assunto anche la forma dell'equilibrio del terrore nucleare, ha ancora una volta regolato i termini della pace

e della guerra fra le nazioni.

Come è noto, entrambe le superpotenze hanno ripetutamente e platealmente violato i principi enunciati

nel preambolo della Carta delle Nazioni Unite, tutelandosi in sede di Consiglio di Sicurezza, e tutelando i

propri alleati, con l'uso sistematico del diritto di veto. Esse si sono impegnate in lunghi conflitti armati: gli

Stati Uniti in Vietnam, l'Unione Sovietica in Afghanistan. Oppure hanno condotto per proprio conto singole

operazioni militari, come gli interventi in Guatemala (1954), Libano (1958), Cuba (1961), Santo Domingo

(1965), Grenada (1983), Libia (1986) e Panama (1989) da parte degli Stati Uniti e come le azioni militari

dell'Unione Sovietica in Europa orientale nel 1956 e nel 1968. In un solo caso gli Stati Uniti sono stati

condannati dalla Corte Internazionale di Giustizia, e questo è già un evento straordinario, per il loro

sostegno alle milizie contras in Nicaragua, ma il governo statunitense usando spregiudicatamente il potere

di veto ha ignorato la decisione della Corte.

Per quasi quarant'anni le due superpotenze e le rispettive alleanze militari, soprattutto la Nato e il patto di

Varsavia, hanno emarginato le Nazioni Unite dall'arena internazionale e hanno azzerato gli amplissimi

poteri politici e militari del Consiglio di Sicurezza. Come è noto, buona parte delle norme del capitolo

settimo della Carta, destinate a disciplinare e a organizzare l'impiego della forza armata alle dipendenze del

Consiglio di Sicurezza, sono rimaste inapplicate. Senza alcun seguito è rimasto in particolare l'art. 47 che

prevedeva la costituzione di un Comitato di Stato Maggiore militare, costituito dai capi di Stato Maggiore

dei membri permanenti del Consiglio di Sicurezza. A questo Comitato avrebbe dovuto spettare la

responsabilità della direzione strategica di tutte le forze armate messe a disposizione del Consiglio di

Sicurezza. Al più, il Consiglio è stato autorizzato a esercitare funzioni infinitamente più modeste rispetto alle

previsioni della Carta, come quelle, innovative ma scarsamente efficaci, di interposizione consensuale di

forze di pace fra le parti in conflitto (ad esempio in Medio Oriente, in Congo e a Cipro).

Quanto all'Assemblea Generale, essa non ha potuto che impegnarsi in dichiarazioni di principio prive di

cogenza normativa, come la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, del 1948, o come i numerosi

documenti, talora prolissi e generici, su problemi globali quali l'assistenza ai paesi arretrati, la protezione

dell'ambiente, lo sviluppo del commercio internazionale, il controllo demografico, i diritti dell'uomo. Questi

documenti, come è accaduto tipicamente al programma per un Nuovo Ordine Economico Internazionale

(Nieo), del 1974, sono rimasti per lo più lettera morta. E ciò è avvenuto nonostante che nel corso degli anni

sessanta il processo di decolonizzazione avesse favorito l'ingresso alle Nazioni Unite di un numero

crescente di Stati appartenenti al cosiddetto "Terzo mondo", oltre alla Cina Popolare (1971). Questo aveva

fatto sperare che l'Assemblea Generale riuscisse a trovare una via per esercitare qualche funzione

significativa, nonostante la sua mancanza di potere. Queste illusioni, che si erano espresse anche attraverso

l'organizzazione di un gran numero di commissioni alle dipendenze dell'Assemblea e del Consiglio

economico e sociale, erano destinate a spegnersi di fronte all'ostilità degli Stati Uniti e delle potenze

occidentali e all'indifferenza dell'Unione Sovietica. Il culmine dell'impotenza, della rassegnazione e del

discredito è stato toccato, ha osservato Richard Falk, con l'elezione a segretario generale nel 1971, e con la

riconferma nel 1976, di un personaggio come Kurt Waldheim.

6. Alcune questioni filosofico-politiche

I tre progetti di pace stabile e universale che si sono succeduti nel corso degli ultimi due secoli non hanno

avuto finora molta fortuna. Sotto un profilo strettamente politico la loro inefficacia sembra essere dipesa:

1) dalla tendenza degli Stati più forti a praticare per proprio conto una politica di potenza che violava in

modo flagrante i principi cui avevano aderito;

2) da contese rapidamente insorte fra questi Stati e per le quali non erano state previste procedure di

risoluzione pacifica;

3) dalla difficoltà di far coincidere nel lungo periodo, senza ricorrere contraddittoriamente alla forza

militare, il mantenimento della pace con la difesa dello status quo internazionale e dei suoi criteri di

concentrazione e legittimazione istituzionale del potere.

Non solo la pace non è stata mantenuta, ma nel frattempo la conflittualità mondiale sembra essere

notevolmente cresciuta. Sicuramente aumentate sono le spese militari, la quantità globale della produzione

di armi convenzionali e di sistemi d'arma sofisticati e gli arsenali nucleari strategici delle maggiori potenze.

Come è noto — i dati sono stati confermati recentemente dall'autorevole International Peace Research

Institute di Stoccolma — le spese militari globali sono passate dai 220 miliardi di dollari del 1950 ai 610 del

1970, alla punta massima di 950 miliardi di dollari del 1987. Inoltre, dal 1935 a oggi sono stati contati ben

centotrenta conflitti armati che hanno provocato non meno di trentacinque milioni di morti.

Ma al di là degli aspetti strettamente militari è importante a mio parere cercare di capire sulla base di quale

filosofia politica e di quale teoria di peacemaking i tre falliti progetti di pace si erano proposti di risolvere il

problema dell'anarchia internazionale e della guerra. Ebbene, mi pare che si possa dire che in tutti e tre i

casi è stato adottato, come ho accennato, "il modello cosmopolitico della Santa Alleanza". Si tratta di un

modello che presenta almeno le seguenti caratteristiche:

1) il compito di promuovere e di mantenere la pace viene attribuito a un apparato di potere fortemente

accentrato, cosicché il sistema internazionale viene ad assumere una struttura "cosmopolitica" molto

elementare. Al vertice si installa un ristretto gruppo di grandi potenze — spesso non più di due — cui sono

subordinati tutti gli altri paesi appartenenti alla base o "periferia" del sistema. La gerarchia è talmente

asimmetrica e polarizzata che le potenze che si trovano al vertice della Cosmopolis possono attribuirsi la

funzione di regolare coattivamente le controversie internazionali che riguardano gli altri paesi e nello stesso

tempo sottrarsi di fatto — nelle Nazioni Unite anche di diritto — a qualsiasi procedura di regolazione

coattiva di eventuali controversie che riguardino i loro rapporti reciproci o i loro rapporti con gli altri paesi;

2) la dimensione federativa che è implicata dai vari progetti cosmopolitici si riduce in pratica alla previsione

dei casi in cui sarà raccomandato o direttamente promosso l'uso collettivo della forza militare. Scarsissimo

rilievo viene dato ad altre possibili forme di coesione o almeno di cooperazione internazionale e nessuna

pertinenza viene riconosciuta alle istituzioni interne dei vari paesi. Mentre Kant esigeva per lo meno che la

federazione unisse fra loro degli Stati repubblicani, rispettosi dei diritti di libertà dei loro cittadini, nessuna

incompatibilità viene individuata nei tre progetti fra l'obbiettivo della pace e il carattere dispotico,

poliziesco o totalitario dei vari regimi. Salvo il platonico riferimento al "rispetto dei diritti dell'uomo e delle

libertà fondamentali" contenuto nell'art. 1 della Carta delle Nazioni Unite, l'effettiva idoneità dei governi a

esprimere gli interessi o le aspettative delle rispettive popolazioni non è presa in considerazione. Per

quanto riguarda le Nazioni Unite, ad esempio, Truman, Churchill e Stalin, a parte le note diffidenze di

quest'ultimo verso ogni possibile ingerenza dei paesi occidentali negli affari interni sovietici, non ebbero

alcuna difficoltà a sottoscrivere gli impegni della Carta, poiché questi non interferivano nei rapporti interni

fra governi e cittadini. Nel caso della Società delle Nazioni ogni riferimento a questi rapporti venne

risolutamente escluso, col pieno assenso del presidente degli Stati Uniti, Woodrow Wilson. Venne infatti

respinta la proposta dei rappresentanti giapponesi di inserire nel Covenant una clausola che vietasse la

discriminazione razziale entro gli Stati membri;

3) nonostante l'esiguità dei vincoli federativi all'interno della Cosmopolis, il potere di intervento per la

risoluzione coattiva delle controversie che minacciano la pace si configura come un vero e proprio

monopolio dell'uso internazionale della forza accordato all'istituzione, e cioè alle superpotenze. Questo

vale in modo particolarissimo per il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. In questo caso è stato

adottato lo schema della domestic analogy in una delle sue versioni più rigide: l'ordine internazionale è

garantito solo se gli Stati rinunciano a farsi giustizia da sé e si sottomettono hobbesianamente al potere

assoluto di un Leviatano planetario. Ne consegue una drastica alterazione sia del classico principio

dell'indipendenza e sovranità degli Stati moderni, risalente alla pace di Westfalia, sia del principio della

eguaglianza sovrana degli Stati, platonicamente e contraddittoriamente ribadito dall'art. 2 della Carta delle

Nazioni Unite;

4) la pace stabile e universale, indicata come il massimo valore da perseguire collettivamente, tende a

coincidere con il congelamento della mappa geopolitica, economica e militare che rispecchia i rapporti di

forza internazionali nel momento in cui l'organizzazione viene costituita. Si tratta perciò, al di là dell'enfasi

delle enunciazioni generali, di una concezione cosmopolitica rudimentale, nella quale la nozione di pace

non si oppone soltanto alla nozione di guerra, ma tende a opporsi, implicitamente, anche a quelle di

cambiamento sociale, di sviluppo e di conflitto;

5) alcuni generici riferimenti al benessere sociale, alla sicurezza del lavoro e al rispetto dei diritti dell'uomo

come condizioni dello sviluppo di rapporti amichevoli fra le nazioni si possono trovare sia nel Covenant

della Società delle Nazioni sia nella Carta delle Nazioni Unite. A parte questi

riferimenti, non sviluppati peraltro in precise formulazioni normative, nessuna teoria generale di

peacemaking sembra aver ispirato gli statisti che hanno ideato i tre progetti di pace. D'altra parte, per

quanto riguarda le Nazioni Unite, è difficile immaginare quale coerente filosofia pacifista potesse essere

condivisa da personalità come Stalin, Churchill, Roosevelt o Truman. La finalità del tutto pragmatica che

viene perseguita dall'istituzione internazionale è quella dell'intervento diplomatico o militare una volta che

sia emersa una controversia o sia esploso un conflitto. Vengono così trascurati gli elementi di una possibile

strategia generale di prevenzione della guerra. Si pensi ad esempio che mentre il Patto della Società delle

Nazioni faceva almeno qualche riferimento sia al problema del disarmo sia a quello della necessità di

controllare il traffico delle armi da guerra e di vietarne la produzione da parte di imprese private, la Carta

delle Nazioni Unite si disinteressa dell'intera materia. È significativo, da questo punto di vista, che durante

la lunga guerra condotta dall'Iraq contro l'Iran (1980-1988) tutti e cinque i membri permanenti del Consiglio

di Sicurezza, e probabilmente anche Israele, hanno venduto ingenti quantità di armi a entrambe le parti in

conflitto, traendone cospicui profitti;

6) nessuno specifico contributo proveniente dalla filosofia politica o dalla teoria sociale sembra aver

assistito gli ideatori del modello cosmopolitico della Santa Alleanza. O almeno: nessun contributo che possa

essere minimamente comparato con l'influenza che la riflessione teorica ha esercitato sullo sviluppo dello

Stato liberaldemocratico moderno e sui suoi istituti giuridici. E ciò è accaduto nonostante che nella cultura

europea fosse presente una lunga tradizione di pacifismo istituzionale e di internazionalismo teorico: da

Erasmo a Ugo Grozio, a Emeric Crucé, al duca di Sully, a William Penn, all'Abbé de Saint-Pierre, a Rousseau,

a Kant, a Bentham e a Kelsen. Ci si può chiedere se ciò sia dipeso dalla scarsa cultura politica dei pragmatici

ideatori di quei progetti, incluso il presidente Wilson, il cui idealismo internazionalista fu all'origine della

Società delle Nazioni, o non si debba invece imputare alla mediocrità e marginalità della riflessione teorica

europea sul tema della pace e della guerra. O si debba attribuire, ancora più radicalmente, a quell'assenza

di una teoria politica dei rapporti internazionali che è stata denunciata negli anni sessanta da Martin Wight.

Gli interrogativi filosofico-politici ai quali sarebbe utile poter rispondere mi sembrano in conclusione i

seguenti tre:

1) c'è forse qualcosa di profondamente sbagliato nell'ideazione di questi primi tre tentativi di

realizzare una "pace stabile e universale"?

2) il loro torto è nel non aver saputo realizzare pienamente l'obbiettivo centralista e globalistico di un

governo mondiale al quale hanno teso, secondo lo schema della domestic analogy, soprattutto i fondatori

delle Nazioni Unite? O, all'opposto, è proprio il tentativo di superare sul piano internazionale la struttura

"statista" e la frammentazione anarchica del potere che non può avere successo se questo tentativo è

condotto secondo il modello cosmopolitico della Santa Alleanza?

3) Infine, più radicalmente, la ricerca di una pace stabile e universale deve essere giudicata

un'aspirazione utopica che accomuna adolescenti, visionari e mistici e che è stata invariabilmente

strumentalizzata dalle forze politiche? L'aggressività e la guerra, come hanno sostenuto alcuni esponenti

dell'etologia umana, presentano nell'homo sapiens radici biologiche così profonde da dover essere

considerate del tutto naturali e, al limite, evolutivamente funzionali? L'insuccesso della Santa Alleanza,

della Società delle Nazioni e delle Nazioni Unite era dunque inevitabile e la loro incapacità di mantenere la

pace non è dipesa dai limiti teorici o pratici di queste istituzioni? Ogni progetto cosmopolitico non può che

essere un progetto egemonico e violento?

2. La Guerra del Golfo: la prima guerra cosmopolitica

Il fallimento delle Nazioni Unite in relazione alla Guerra del Golfo è stata una tragedia carica di conseguenze

negative per il futuro.

R.A. FALK, lieflections on the Gulf War

Gli interventi militari delle Nazioni Unite sono senza alcuna eccezione sbagliati: o sono inutili o sono

dannosi.

H.G. GADAMER, intervista

1. Gli Stati Uniti vincono la "quarta" guerra mondiale

A partire dal 1987 si afferma in Unione Sovietica la perestroika ed emergono a livello internazionale le

figure di Mikhail Gorbacèv e di Edward Shevardnadze. Da questo momento prende corpo entro la comunità

mondiale quello che il nuovo segretario generale delle Nazioni Unite, Javier Pérez de Cuéllar, ritenne di

potere chiamare "the growing commonality factor in international affairs".

Lo slancio internazionalistico dei sovietici è tale che finisce persino per imbarazzare gli Stati Uniti.

Abbandonata la tradizionale diffidenza verso le Nazioni Unite, i sovietici lanciano un'offensiva diplomatica

sulla base di nozioni come "interdipendenza globale" e "sistema di sicurezza complessivo". Edward

Shevardnadze, in un discorso alla 42a sessione dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, si spinge sino a

proporre la costituzione di una forza navale di peacekeeping e l'organizzazione di una unità militare

permanente alle dipendenze del Consiglio di Sicurezza, composta da contingenti forniti a rotazione da tutti

gli Stati membri.

All'entusiasmo dei sovietici si associano il prudente sostegno degli Stati Uniti e il dinamismo del nuovo

segretario generale. Un'era di cooperazione internazionale sembra alle porte e per la prima volta dalla sua

nascita l'organizzazione delle Nazioni Unite pare finalmente adeguarsi al ruolo globalistico che le grandi

potenze le avevano assegnato nel 1945. Cadute le ragioni del contrasto fra gli Stati Uniti e l'Unione

Sovietica sembrano ormai maturi i tempi per un rilancio delle effettive funzioni del Consiglio di Sicurezza

come organo di un governo internazionale al servizio della pace. Nel luglio del 1987 accade un fatto

assolutamente inedito nella storia della Nazioni Unite: un'importante risoluzione del Consiglio di Sicurezza,

relativa alla guerra fra l'Iran e l'Iraq, viene presentata e approvata unanimemente dai cinque membri

permanenti del Consiglio di Sicurezza.

Gli esiti pratici non si fanno attendere, anche se si tratta per lo più di naturali conseguenze della fine della

guerra fredda. Del resto, l'edificio costituzionale delle Nazioni Unite è costruito in modo tale che l'accordo

fra le massime potenze è di fatto, se non di diritto, la condizione non solo necessaria ma anche sufficiente

del suo funzionamento. Fra il 1988 e il 1989, sotto gli auspici delle Nazioni Unite viene agevolato il

disimpegno dell'Unione Sovietica dall'Afghanistan, si conclude la guerra fra l'Iran e l'Iraq, si avviano

negoziati di pace in Cambogia e si realizzano le condizioni che porteranno all'indipendenza della Namibia.

Nel 1988 le Nazioni Unite vengono insignite del premio Nobel per la pace.

Ma a partire dalla "rivoluzione democratica" del 1989 che libera i paesi dell'Europa orientale dal dominio

sovietico e prelude alla riunificazione della Germania, la situazione tende rapidamente a cambiare. Il

sostegno degli Stati Uniti alle Nazioni Unite si fa sempre più guardingo e selettivo. Essi lasciano cadere nel

vuoto le proposte sovietiche di un rafforzamento delle funzioni militari del Consiglio di Sicurezza e non

accettano controlli se non molto limitati degli armamenti nucleari. Di più, la loro tradizionale politica

egemonica in Medio Oriente e in America centrale non subisce alcun cambiamento.

Diviene sempre più chiaro che alla fine della guerra fredda sta seguendo la fine del bipolarismo: l'Unione

Sovietica si sta dissolvendo non solo come grande potenza ma persino come entità politica unitaria. Un po'

pateticamente e con qualche ambiguità Mikhail Gorbacév ed Edward Shevardnadze sono destinati a uscire

di scena e assieme a loro uscirà di scena l'Unione Sovietica stessa. Il fervore internazionalistico dei sovietici

era l'altra faccia dell'imminente collasso dell'impero.

Gli Stati Uniti e i loro alleati occidentali si rendono conto che grazie alla loro superiorità economica e

tecnologica hanno vinto, senza doverla combattere militarmente, quella che potremmo chiamare la Terza

guerra mondiale, o meglio la quarta, includendo le guerre napoleoniche. Il 7 luglio 1990 viene deliberato a

Mosca lo scioglimento della struttura militare del Patto di Varsavia. La deliberazione può essere considerata

una dichiarazione di resa senza condizioni da parte dell'Unione Sovietica.

2. Global security e nuovo ordine mondiale

Per tre volte, nel corso degli ultimi due secoli, le grandi potenze che sono uscite vincitrici da un conflitto di

grandi proporzioni si sono impegnate in progetti cosmopolitici di pace stabile e universale. Anche a

conclusione della guerra fredda accade qualcosa di simile. Gli Stati Uniti e i loro alleati occidentali che

hanno vinto la guerra concepiscono l'idea di un "nuovo ordine mondiale" e rilanciano una strategia di pace

universale. ovviamente, non si tratta in questo caso, come è invece avvenuto per la Società delle Nazioni e

per le Nazioni Unite, di ricostruire dalle fondamenta un'organizzazione internazionale, sia pure

rielaborando un modello già sperimentato. L'apparato organizzativo delle Nazioni Unite, nonostante la

lunga agonia dell'istituzione, è sopravvissuto alla guerra fredda e ha anzi riacquistato una qualche vitalità

proprio negli anni che hanno preceduto la conclusione del conflitto. Il compito che in questo caso si

presenta ai vincitori è piuttosto quello di reinterpretare il ruolo delle Nazioni Unite e delle altre

organizzazioni internazionali alla luce della situazione postbellica. Ed è una situazione dalla quale gli Stati

Uniti, nonostante le difficoltà finanziarie in cui versano, emergono come l'unica potenza in grado di

svolgere un ruolo strategico di ampio raggio. Essi sono la sola, autentica superpotenza militare, impegnata

a presidiare con il suo potenziale bellico l'intero pianeta.

Dunque, garantire al mondo una pace stabile e universale è ora, nonostante l'estrema e forse crescente

difficoltà del compito, responsabilità esclusiva degli Stati Uniti. Si tratta di una situazione assolutamente

senza precedenti. Almeno a partire dalla pace di Westfalia mai un singolo Stato si era trovato in una

situazione di così accentuata egemonia mondiale, neppure la Gran Bretagna, che pure negli ultimi anni di

vita della Società delle Nazioni aveva largamente vinto il confronto con la Francia. Ora al centro del sistema

planetario della Cosmopolis splende un unico sole. E dunque il modello cosmopolitico della Santa Alleanza,

concepito e faticosamente sperimentato come strumento di garanzia della pace sulla base dell'accordo fra

almeno due superpotenze, è necessariamente destinato a subire una drastica semplificazione funzionale.

Inevitabilmente, il progetto di pace universale tenderà a coincidere con la strategia di mantenimento dello

status quo che la superpotenza vincitrice riterrà ottimale per la tutela dei propri "interessi vitali" in quanto

(unica) superpotenza. Ed è all'interno di questa strategia, non certo in competizione con essa, che verrà

ovviamente collocato l'eventuale contributo delle Nazioni Unite. D'altra parte esse sono state concepite,

come la Santa Alleanza e la Società delle Nazioni, proprio come uno strumento di regolazione coercitiva

dell'ordine mondiale a disposizione dei vincitori.

Il 2 agosto 1990, in un discorso ad Aspen, nel Colorado, il presidente degli Stati Uniti, George Bush — così

come avevano fatto Woodrow Wilson con i suoi Fourteen points nel 1918 e Franklin D. Roosevelt e Winston

Churchill con la Carta Atlantica nel 1941 — traccia le linee di un nuovo progetto di pace stabile e universale.

Questo progetto verrà poi perfezionato nell'agosto del 1991, e cioè qualche mese dopo la conclusione della

Guerra del Golfo, con la direttiva National Security Strategy of the United States. Agli inizi del 1992 le linee

strategiche delineate dal presidente verranno sviluppate in dettaglio nel celebre documento Defence

Planning Guidance, redatto da uno staff di funzionari del dipartimento di Stato e del ministero della Difesa,

sotto la presidenza del sottosegretario alla Difesa Paul Wolfowitz. Nel frattempo un'ampia letteratura

specialistica è andata elaborando le implicazioni strategico-militari della nozione di global security che è al

centro di questi documenti. In un mondo non più diviso dal contrasto ideologico ma sempre più

interdipendente, si sostiene, le minacce contro la pace, lungi dall'estinguersi, sono più capillari e diffuse e

richiedono quindi forme nuove di concentrazione e di esercizio del potere internazionale.

Le indicazioni strategiche che emergono da questi documenti sono essenzialmente le seguenti:

1) il crollo dell'impero sovietico e la fine della guerra fredda hanno aperto una nuova era, finalmente

liberata dalla minaccia del terrore nucleare. Gli Stati Uniti hanno a portata di mano la "straordinaria

possibilità" di costruire un sistema internazionale giusto e pacifico, ispirato ai valori della libertà e della

democrazia propri dell'Occidente. Gli Stati Uniti sono la sola potenza in grado di garantire l'ordine e la

sicurezza mondiali nell'era post-nucleare;

2) la costruzione del nuovo ordine mondiale deve fondarsi su un sistema di sicurezza "globale" che

tenga conto della crescente interdipendenza economica, tecnologica e informatica del pianeta. (Qui,

paradossalmente, la nuova strategia statunitense sembra essersi impadronita delle categorie concettuali

sulle quali avevano insistito i sovietici nel periodo della perestroika.) Questo sistema di global security esige

una stretta cooperazione fra i paesi che appartengono alle tre grandi aree industriali del pianeta —

l'America del Nord, l'Europa (in primo luogo la Germania) e il Giappone — sotto la leadership politica e

militare degli Stati Uniti;

3) l'organizzazione di un sistema di global security comporta una drastica correzione della strategia

della Nato (oltre che dell'Unione dell'Europa Occidentale e della Conferenza per la Sicurezza e la

Cooperazione in Europa). Il tradizionale quadro geografico dell'Alleanza atlantica deve dilatarsi fino a tener

conto dei crescenti rischi di anarchia internazionale provenienti da una molteplicità di aree regionali, in

modo tutto particolare dal Terzo mondo. È dal Terzo mondo che possono venire le minacce più gravi, non

solo di carattere militare, per la sicurezza collettiva e per la pace, a causa dei potenziali di conflitto che vi

sono annidati. Le crescenti rivalità economiche che si stanno insinuando fra i paesi in via di sviluppo,

l'esplosione dei nazionalismi, l'intolleranza religiosa, gli odi razziali, la pressione demografica, le variazioni

climatiche con la conseguente possibilità di disastri ambientali sono tutti fattori destinati a minacciare la

sicurezza della collettività mondiale e in particolare gli interessi dei paesi industriali;

4) data l'accresciuta complessità e interdipendenza dei fattori internazionali, gli interessi vitali dei

paesi industriali sono divenuti più vulnerabili. Si tratta del libero e regolare accesso alle fonti energetiche,

anzitutto al petrolio, dell'approvvigionamento delle materie prime, della libertà e della sicurezza dei traffici

marittimi e aerei, della stabilità dei mercati mondiali, in particolare di quello finanziario. I paesi industriali

sono inoltre interessati a reprimere il terrorismo politico internazionale e a contrastare la proliferazione

delle armi biologiche, chimiche e nucleari. Queste ultime sono già (pericolosamente) in possesso di paesi

del Terzo mondo, come l'Iraq, l'Iran, l'India, il Pakistan e la Corea del Nord;

5) per realizzare concretamente gli obbiettivi della nuova strategia le grandi potenze industriali

dovranno mettere risolutamente da parte il vecchio principio della non ingerenza negli affari interni degli

Stati sovrani. Esse dovranno esercitare e legittimare di fatto un loro diritto-dovere di "ingerenza

umanitaria" in tutti i casi in cui giudicheranno necessario intervenire per risolvere situazioni di crisi interne

a singoli Stati.

In questo quadro strategico la Guerra del Golfo viene interpretata come una prima occasione che si è

presentata agli Stati Uniti per realizzare le condizioni di "una pace duratura". La guerra è stata "il crogiolo

del nuovo ordine mondiale". La crisi del Golfo Persico ha visto infatti una comunità mondiale pronta come

non mai a reprimere con la forza, attraverso l'organizzazione di un intervento collettivo, un atto di

aggressione contro un membro delle Nazioni Unite. Per la prima volta nella loro storia, dichiara il

presidente degli Stati Uniti, le Nazioni Unite hanno svolto il ruolo che era stato sognato dai padri fondatori.

3. La Guerra del Golfo: una guerra globale

La garanzia pacifica della global security internazionale, caposaldo della reinterpretazione statunitense del

modello cosmopolitico della Santa Alleanza, si rivela ben presto di ardua realizzazione. Il 2 agosto 1990

l'Iraq invade e occupa militarmente il Kuwait. Dall'agosto al novembre il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni

Unite approva una serie di risoluzioni che vanno dalla condanna dell'aggressione irachena con la

conseguente richiesta del ripristino della sovranità del Kuwait, alla deliberazione dell'embargo e alla

risoluzione 678, del 29 novembre. Con questa risoluzione il Consiglio di Sicurezza autorizza gli Stati membri,

se entro il 15 gennaio 1991 l'Iraq non avrà adempiuto alle precedenti risoluzioni del Consiglio, a usare tutti i

mezzi necessari per ripristinare la sovranità del Kuwait e per restaurare la pace e la sicurezza nella regione.

Scaduto l'ultimatum, il 17 gennaio si scatena la "Tempesta del deserto" che durerà quarantadue giorni, fino

all'accordo di "cessate il fuoco" firmato dall'Iraq e dagli Stati Uniti il 28 febbraio. Lo scontro armato si

conclude con la sconfitta dell'Iraq, la liberazione del Kuwait, la restaurazione del regime semifeudale

dell'emiro Jaber al-Ahmed al-Sabah e una presenza militare degli Stati Uniti nell'area medio-orientale

valutata a circa centomila unità.

La guerra ha mobilitato oltre mezzo milione di uomini e di donne della forza statunitense, cui si sono

aggiunti i combattenti forniti da ben ventisette paesi alleati: si è trattato della spedizione militare più

imponente nella storia dell'umanità. È stato calcolato che nel corso dei quarantadue giorni della "Tempesta

del deserto" è stata utilizzata una quantità di esplosivo superiore a quella usata dagli alleati durante l'intera

Seconda guerra mondiale. Conclusa la guerra, è stato difficile accertare il sacrificio di vite umane che essa

ha comportato, poiché nessuna autorità occidentale o irachena se ne è ufficialmente incaricata. Secondo

stime attendibili la "Tempesta del deserto" avrebbe comunque provocato, fra vittime civili e militari, la

morte di oltre duecentomila persone?

Per quanto riguarda il potere distruttivo delle armi usate nel conflitto, è stato osservato che la

sofisticazione tecnologica delle armi convenzionali si è rivelata così efficace e "pulita" da rendere superfluo

in futuro l'uso, se non ancora la produzione, delle armi nucleari classiche. (La loro efficacia distruttiva è

inutilmente e pericolosamente sproporzionata anche rispetto a una guerra "globale" di dimensioni

planetarie, la cui probabilità sembra del resto scarsa, almeno per il prossimo futuro.) La stessa distinzione

fra armamenti convenzionali e non convenzionali sembra aver perso in gran parte il suo tradizionale

significato militare e, se mai l'ha avuto, anche quello etico. Secondo Ramsey Clark, ministro statunitense

della Giustizia dal 1961 al 1968, l'uso delle armi convenzionali che nel corso della guerra è stato fatto da

parte degli Stati Uniti integra gli estremi del crimine di guerra e del crimine contro l'umanità previsti dalle

convenzioni internazionali e dai principi del Tribunale di Norimberga.

È provato che sia le bombe a grappolo, sia i fuel-air explosives sono stati usati in particolare nella nottata

conclusiva dell'offensiva terrestre, quando la disfatta dell'esercito iracheno era ormai acquisita e Radio

Baghdad aveva annunciato che l'Iraq aderiva alla risoluzione 660 e le sue forze si stavano ritirando dal

Kuwait. Tristemente famosa è la strage compiuta sull' "autostrada della morte", che collega la capitale del

Kuwait a Bassora. In questo caso è apparso più che mai evidente il divario tecnologico-militare fra le parti in

conflitto, testimoniato del resto dalla generale sproporzione fra il numero della vittime irachene e quelle

degli alleati, sproporzione che ha precedenti soltanto nel bombardamento atomico di Hiroshima e

Nagasaki.

Almeno altri due aspetti della Guerra del Golfo sembrano giustificare l'idea che essa sia stata il primo

esperimento non simulato di "guerra del futuro", secondo l'espressione usata da un generale statunitense.

Si tratta anzitutto dell'entità della devastazione ambientale, provocata sia dalla eccezionale quantità di

esplosivo usato, spesso altamente tossico e radioattivo, sia dalla potenza distruttiva dei sistemi d'arma più

sofisticati, sia infine dalla quantità di petrolio non raffinato che è stato incendiato o che si è riversato nelle

acque del Golfo Persico. A giudizio degli esperti le contaminazioni del terreno, dell'acqua, dell'aria, del mare

e dell'alta atmosfera che sono state causate dalla guerra provocheranno, sia nell'ecosistema regionale che

a livello planetario, ancora migliaia di perdite di vite umane, di animali e di organismi vegetali, anche a

distanza di anni. T.M. Hawley ha sostenuto che è stato volontariamente provocato un disastro ecologico

paragonabile a quelli causati dagli incidenti di Bhopal e di Chernobil.

Ma si è trattato di una "guerra del futuro" anche per la grandiosa spettacolarità dell'informazione televisiva

che ha fatto della Guerra del Golfo l'evento in assoluto più "comunicato" nella storia umana. A questa

spettacolarità ha corrisposto la più rigida segretezza delle operazioni belliche e una ferrea censura militare,

contro la quale gli stessi giornalisti e operatori occidentali hanno più volte protestato. La qualità e la

quantità dell'informazione sono state subordinate, come mai in passato, alla logica stessa della guerra,

secondo una precisa strategia di comunicazione politico-militare. Mentre la rappresentazione della morte,

della sofferenza e della distruzione è stata ridotta al minimo, sono stati amplificati gli aspetti, assai più

telegenici, della sofisticazione e precisione delle armi, della professionalità degli apparati militari,

dell'efficienza organizzativa. Alle regole e ai ritmi di questa strategia mediale è stata subordinata in alcuni

casi la stessa conduzione delle operazioni militari.

Anche in questo senso, oltre che, come vedremo, per la sua rispondenza al modello strategico della global

security, si può dire che la Guerra del Golfo è stata, nell'accezione tecnica più precisa, una "guerra globale".

Centinaia di milioni di spettatori televisivi in tutto il mondo sono stati coinvolti e affascinati dallo spettacolo

della guerra "in diretta", ma nessuno di essi è stato in grado di controllare l'attendibilità di un'informazione

alluvionale e, al limite, subliminale: rapida, continua, asettica, incalzante. Attraverso i grandi mezzi di

comunicazione di massa la violenza della guerra ha coinvolto milioni di persone a livello cognitivo, oltre che

a livello simbolico ed emotivo. Jean Baudrillard ha sostenuto, paradossalmente ma non a torto, che la

Guerra del Golfo non è mai esistita nella realtà, che è stata un evento puramente virtuale simulato dalle

emittenti televisive internazionali.

4. Una guerra globale cosmopolitica

La Guerra del Golfo è stata dunque, come tutte le guerre moderne e per alcuni aspetti in misura ancora più

grave, un "flagello", per usare l'espressione del preambolo della Carta delle Nazioni Unite. Essa ha

prodotto, secondo il rapporto ufficiale presentato al segretario generale delle Nazioni Unite, una

"devastazione pressoché apocalittica che ha ridotto l'Iraq in condizioni preindustriali". Si è trattato di un

flagello che, come sempre, le istituzioni internazionali non sono riuscite a impedire, ma che in compenso, e

per la prima volta nella storia dell'umanità, esse hanno formalmente legittimato e gestito come un'impresa

cosmopolitica. Ma qual è stata in proposito la valutazione dei filosofi, dei giuristi, dei teorici della politica,

degli intellettuali in genere?

La guerra è stata oggetto di giudizi divergenti non solo rispetto alle linee di schieramento che hanno diviso

per decenni l'opinione pubblica occidentale in "destra" e "sinistra", ma anche rispetto a quelle,

infinitamente più sfumate e segmentate, che ancora oggi distinguono in qualche modo le posizioni

conservatrici da quelle innovatrici. I più autorevoli maitres à penser occidentali, da Habermas a Lyotard, da

Dahrendorf a Bobbio, hanno sostenuto che la guerra era, se non "giusta", sicuramente giustificata. Ci sono

state due sole eccezioni di rilievo: quella del pontefice romano, che ha condannato la guerra in termini

morali, e quella del moralista statunitense Michael Walzer, che l'ha entusiasticamente approvata come

"guerra giusta", nella accezione più piena e teologica del termine. Una larghissima maggioranza

dell'opinione pubblica occidentale ha accolto la guerra come un evento necessario e inevitabile. La

legittimazione della guerra da parte del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, per di più con una serie di

deliberazioni praticamente unanimi, ha esercitato un'enorme influenza. Un radicale dissenso, in Occidente,

è stato espresso soltanto da esigue minoranze pacifiste, ecologiste e radical-democratiche.

Quali sono stati gli argomenti delle due parti?

Nell'economia della mia riflessione è più utile concentrare l'attenzione sulle argomentazioni di chi ha

giudicato la guerra dal punto di vista delle istituzioni internazionali che avevano il compito di mantenere la

pace. Interessanti sono in particolare gli argomenti di chi ha analizzato la condotta degli Stati Uniti sotto un

profilo specifico, e cioè dando rilievo alla circostanza che essi sono la sola potenza mondiale alla quale oggi

è affidato di fatto il compito di garantire l'ordine internazionale e la pace. La questione centrale è se, di

fronte al fatto compiuto dell'invasione del Kuwait, le istituzioni internazionali hanno operato correttamente

non solo per contribuire a ripristinare la sovranità dello Stato aggredito, ma anche per prevenire lo scoppio

di una guerra di proporzioni ben maggiori.

Una seconda questione è se le Nazioni Unite avevano il compito o il dovere — o invece dovevano

assolutamente evitare — di autorizzare formalmente l'intervento armato come guerra di "legittima difesa

collettiva". La questione resta aperta anche se, in ipotesi, lo scontro armato fosse apparso alla fine

inevitabile perché tale era il giudizio della massima potenza mondiale. Non si può ignorare infatti che è

stata autorizzata un'impresa militare molto rischiosa, se è vero che gli Stati Uniti sono arrivati a minacciare

per vie diplomatiche un attacco nucleare e se è vero che quasi la metà dell'opinione pubblica statunitense

si è dichiarata favorevole a questa soluzione.

Per tutte queste ragioni prenderò qui in considerazione e discuterò analiticamente le posizioni espresse in

particolare da un filosofo della politica come Norberto Bobbio e da un teorico delle relazioni internazionali

come Richard Falk. Si tratta di due autori egualmente autorevoli sul piano scientifico e rispettati per il loro

impegno civile e, non ultimo, per il loro pacifismo militante. I (diversi) atteggiamenti che essi hanno tenuto

di fronte alla Guerra del Golfo sono tanto più interessanti perché sono stati l'espressione di una ricerca

teorica in corso da anni e che si è tradotta in un gran numero di interventi, di pubblicazioni e, nel caso di

Richard Falk, anche di iniziative internazionali.

Sia il "pacifismo istituzionale" di Bobbio sia il global centralism di Falk appartengono a quello che propongo

di chiamare il "paradigma cosmopolitico" nella filosofia delle istituzioni internazionali. Entrambi ritengono

infatti che un ordine mondiale più giusto e più pacifico potrà risultare solo dal superamento dell'anarchia

"statista" e dalla attribuzione di efficaci poteri di intervento a una autorità centrale di carattere

sovranazionale. A loro giudizio questa è anche la soglia di razionalità che l'umanità dovrà superare per

scongiurare il rischio dall'autodistruzione. Entrambi si dichiarano realisti ed entrambi ritengono che le

Nazioni Unite rappresentano un'anticipazione e quasi il nucleo generatore di quelle "istituzioni centrali" che

sono nei loro progetti o nei loro auspici.

Nonostante queste notevoli affinità teoriche, Norberto Bobbio e Richard Falk hanno assunto nei confronti

della Guerra del Golfo posizioni opposte. Per Bobbio il fatto che questa sia stata la prima guerra

"legalmente autorizzata" da un'istituzione internazionale rappresenta, nonostante tutto, un "passo avanti

nel processo di formazione di un potere comune al di sopra degli Stati".

Richard Falk ha invece sostenuto che la Guerra del Golfo ha segnato "un tragico fallimento delle Nazioni

Unite" proprio perché esse hanno legalmente autorizzato e legittimato la guerra.

5. Il pacifismo cosmopolitico di Norberto Bobbio

La riflessione di Bobbio muove dai testi classici di Hobbes e di Kant. Egli interpreta e sviluppa il

contrattualismo di Hobbes in senso kantiano, attribuendogli una valenza universalistica e cosmopolitica.

Nello stesso tempo interpreta Kant in chiave hobbesiana, assegnando al federalismo kantiano il significato

di un vero e proprio progetto di superamento della sovranità degli Stati nazionali e di costituzione di uno

"Stato mondiale".

Da Hobbes, adottando senza riserve il modello della domestic analogy, Bobbio prende in prestito le

categorie filosofico-politiche centrali, a partire dalle nozioni di pactum societatis e di pactum subjectionis.

Hobbes, come è noto, usa queste categorie generalissime per rappresentare il passaggio degli individui

dallo stato di natura, dominato dalla paura e dalla conflittualità senza regole, alla sicura e pacifica "società

civile" (o società politica) nella quale il potere è esercitato dallo Stato-Leviatano. In realtà, dal punto di vista

storico-politico, il contrattualismo hobbesiano interpreta una vicenda molto particolare, verificatasi in

Inghilterra nel corso del diciassettesimo secolo: la nascita di una delle prime forme di Stato moderno dalle

ceneri del feudalesimo. Agli albori della Rivoluzione industriale Hobbes sostituisce all'universalismo della

concezione teologica del potere l'apologia di un potere assoluto e sovrano entro i confini territoriali dello

Stato nazionale. Usando il contrattualismo hobbesiano in chiave normativa e applicandolo ai rapporti fra gli

Stati, Bobbio sostiene che per passare dalla situazione di anarchia internazionale e di guerra a un sistema

politico ordinato e stabilmente pacifico è necessario che gli Stati sottoscrivano sia un pactum societatis che

un pactum subjectionis. Questi patti sono metaforicamente intesi da Bobbio come procedure consensuali

attraverso le quali gli Stati conferiscono a un "Terzo" il potere di regolare coattivamente i loro rapporti e le

loro eventuali controversie, e quindi di garantire la pace fra le nazioni. Il rimedio per eccellenza è "la

concentrazione del potere in un organo nuovo e supremo", e cioè "l'istituzione di un superstato o Stato

mondiale" che sia il detentore del monopolio legittimo della forza internazionale.

Dallo scritto kantiano Zum ewigen Frieden, Bobbio ricava una seconda prescrizione: occorre che gli Stati

che intendono dar vita alla federazione pacifica e poi allo Stato mondiale siano, nel senso kantiano, delle

"repubbliche". Siano, cioè, se non delle, democrazie in senso pieno, almeno degli Stati costituzionali

impegnati a riconoscere e a tutelare i fondamentali diritti di libertà dei cittadini. È questa, secondo Bobbio,

la condizione perché il potere del Leviatano internazionale non sia oppressivo, perché, in altre parole, il

sistema internazionale si avvicini a essere una "democrazia internazionale", capace di proteggere i diritti

dell'uomo oltre i confini dei singoli Stati e anche contro la loro pretesa a una sovranità assoluta. Pace e

democrazia si implicano a vicenda: mentre il dispotismo può essere considerato la continuazione della

guerra all'interno dello Stato, la democrazia internazionale può essere intesa come il modo di espandere e

di rafforzare la pace al di fuori dei confini dei singoli Stati.

In breve, lo schema del pacifismo cosmopolitico di Bobbio comporta i seguenti quattro passaggi:

1) un patto preliminare e negativo di non aggressione fra gli Stati che si propongono di costituire fra

loro una associazione permanente (pactum societatis);

2) un secondo patto positivo in cui gli Stati concordano una serie di regole comuni per la risoluzione

delle controversie, evitando così il ricorso alla forza (pactum societatis);

3) l'assoggettamento a un potere comune che sia in grado di far rispettare i due patti

precedentemente sottoscritti, ricorrendo eventualmente all'uso della forza (pactum subjectionis);

4) il riconoscimento e la protezione dei fondamentali diritti di libertà, in modo da impedire al potere

consensualmente costituito di diventare dispotico.

Ebbene, secondo Bobbio, con la costituzione della Società delle Nazioni e soprattutto con l'Organizzazione

delle Nazioni Unite la storia delle relazioni internazionali ha finalmente imboccato la strada del pacifismo

"istituzionale", abbandonando le alternative sempre praticate in passato, e cioè l'anarchia e la pace

imperiale. Secondo Bobbio le due istituzioni internazionali sono state il risultato di un vero e proprio

pactum societatis, anche se poi non è seguito il necessario pactum subjectionis, e cioè la sottomissione

degli Stati contraenti a un potere comune cui sia attribuita l'esclusività dell'esercizio del potere coattivo. Le

Nazioni Unite pur avendo fatto un passo avanti oltre la Società delle Nazioni, che era una pura e semplice

associazione di stati, non hanno dato origine a un superstato, e cioè a quella forma di convivenza le cui

caratteristiche fondamentali sono il potere sovrano e il monopolio della forza legittima. Le nazioni che si

erano allora unite e tutte quelle che si sono unite successivamente sono rimaste stati sovrani e non hanno

ceduto il monopolio della forza a un ente superiore.

Ma anche così, sostiene Bobbio, si è compiuto un "enorme passo avanti" rispetto alla Società delle Nazioni:

sia per l'effettiva universalità del patto, sia per l'attribuzione al Consiglio di Sicurezza, con gli articoli 42 e 43

della Carta, del potere di intraprendere tutte le azioni necessarie, comprese quelle militari, per il

ristabilimento della pace, sia, infine, per la sua "ispirazione democratica". Questa ispirazione risulta dal

riconoscimento dei diritti dell'uomo che limita l'autorità degli organi internazionali che sono nati dagli

accordi e non attribuisce loro il potere illimitato dei governi autocratici. (Bobbio allude qui alla

Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, del 1948, che in realtà non ha il potere di limitare l'autorità di

alcun organo, e tanto meno del Consiglio di Sicurezza.) Non è un caso che all'interno delle Nazioni Unite sia

stato previsto un istituto caratteristico di ogni società democratica, e cioè l'Assemblea, nella quale tutti gli

Stati sono rappresentati su un piede di parità e le decisioni vengono prese a maggioranza.

Per Bobbio il processo di democratizzazione resterà comunque incompiuto finché all'interno delle

organizzazioni internazionali convivranno il vecchio principio della sovranità degli Stati (e il loro precario

equilibrio) e la nuova tendenza a dar vita a un "forte potere comune". Oggi il vecchio e il nuovo coesistono:

il vecchio ha perso legittimità rispetto alla lettera e allo spirito dello statuto delle Nazioni Unite ma il nuovo

o non è stato compiutamente realizzato o gode di scarsa effettività. Così, ad esempio, l'art. 43, che

prevedeva l'obbligo degli Stati membri di mettere a disposizione del Consiglio di Sicurezza le forze armate

necessarie per prevenire e reprimere le violazioni della pace, non è mai stato applicato ed è caduto in

desuetudine. I due sistemi convivono perciò l'uno accanto all'altro, agendo uno indipendentemente

dall'altro e, spesso, uno contro l'altro.

In questa cornice teorica si colloca la posizione che è stata assunta da Bobbio di fronte alla Guerra del

Golfo. Dal un punto di vista giuridico, egli ha sostenuto, la Guerra del Golfo è stata un caso esemplare di

"guerra giusta", nel senso aristotelico di "conforme a legge" o "legale". Guerra giusta significa "uso

legittimo della forza": essendosi verificata un'aggressione contro uno Stato sovrano e quindi una palese

violazione del diritto internazionale, le Nazioni Unite avevano il dovere di reagire all'aggressione ricorrendo

a loro volta all'uso della forza militare. È vero, riconosce Bobbio, che la forza non è stata esercitata

direttamente dalle Nazioni Unite e sotto il comando e il controllo del Consiglio di Sicurezza, come era

previsto dalla Carta, ma ciò che conta assai di più è che in questo caso la risposta alla violazione del diritto

internazionale non è stata affidata al diritto tradizionale, e sinora sempre di fatto applicato, dell'autotutela,

ma è stata "autorizzata", come si è espresso pubblicamente il segretario generale delle Nazioni Unite, e ha

avuto un principio di giustificazione da un'autorità superiore ai singoli Stati, tanto da poter essere chiamata

"legale", cioè conforme al diritto costitutivo del supremo organo delle Nazioni Unite. Questo fatto potrebbe

rappresentare un passo avanti in quel processo di formazione di un potere comune al di sopra degli Stati, e

quindi di trasformazione del sistema internazionale, di cui la stessa Organizzazione delle Nazioni Unite, pur

nella sua potenzialità ancora non pienamente dispiegata, rappresenta una tappa.

Anche se la Guerra del Golfo non "corrisponde al modello ideale del pacifismo istituzionale",

l'autorizzazione data dal Consiglio di Sicurezza all'uso della forza può essere considerata come una "tappa

della tappa", poiché, attenuatosi il contrasto fra le grandi potenze, è stato finalmente possibile

l'esercizio di quella primordiale forma di potere comune, oggi già possibile nel sistema tendenzialmente

anarchico degli Stati, mediante l'imperfetta ma perfezionabile istituzione della prima organizzazione

internazionale di fatto universale.

Non ci possono esser dubbi, secondo me, sulla rigorosa coerenza del pacifismo cosmopolitico di Norberto

Bobbio e della sua applicazione al caso della Guerra del Golfo. D'altra parte è giusto riconoscere che Bobbio

non ha mai sottaciuto le sue perplessità sull'efficacia della guerra. Di fronte ai lutti, alle distruzioni e ai rischi

di escalation che il perdurare del conflitto andava sempre più comportando egli alla fine espresse gravi

dubbi anche sulla sua opportunità e inevitabilità.

Ma è chiaro che dal suo punto di vista — un punto di vista cosmopolitico che personalmente non condivido

e contro il quale cercherò di argomentare in questo mio saggio — non c'è alcuna alternativa pacifista al sud

"pacifismo istituzionale". Ogni altro schema teorico di critica della guerra finisce a parere di Bobbio o nelle

pericolose ingenuità del pacifismo radicale, per il quale tutte le guerre sono ingiuste, o nelle sterili

contrapposizioni ideologiche che fanno sempre eco sul piano teorico alla faziosità dei belligeranti. Ma

l'intera costruzione teorica di Bobbio sta o cade, secondo me, con ciascuna delle seguenti assunzioni (le

prime due implicite, le altre esplicite):

1) sul piano metodologico, il modello della domestic analogy fornisce schemi argomentativi affidabili

per la costruzione di una teoria dei rapporti internazionali e, in particolare, di una teoria di peacemaking e

di peacekeeping;

2) la concentrazione nelle mani di una suprema autorità internazionale (il "Terzo" super partes) del

potere militare, oggi anarchicamente diffuso a causa del principio della sovranità degli Stati, è la sola via per

costruire un sistema internazionale sicuro, ordinato e stabilmente pacifico;

3) lungo questa via l'organizzazione delle Nazioni Unite rappresenta un "enorme passo avanti"

rispetto alle precedenti istituzioni internazionali, in particolare la Società delle Nazioni, perché nasce da un

patto universale, si ispira a principi democratici e affida il potere coercitivo a un Terzo super partes;

4) le Nazioni Unite sono ulteriormente perfettibili sia dal punto di vista della loro democraticità che da

quello della loro efficacia coattiva. I due punti di vista sono fra loro compatibili.

5)

6. Il global constitutionalism di Richard Falk

Richard Falk sostiene e raccomanda fervidamente una forma di pacifismo che non sarebbe fuori luogo

chiamare "istituzionale", nel senso usato da Bobbio, e cosmopolita. A differenza di Bobbio, però, Falk non si

limita a delineare uno schema di transizione istituzionale dall'anarchia e dalla guerra all'ordine pacifico. A

partire dai primi anni settanta Falk ha formulato e riformulato senza posa le strategie concrete che a suo

parere dovevano essere promosse per realizzare lo structural change dal sistema degli Stati sovrani,

risalente alla pace di Westfalia, a un Just World Order. In A Study of Future Worlds, del 1975, ad esempio,

dopo aver posto l'obbiettivo di un centrai guidance system e averne analiticamente disegnato le

articolazioni istituzionali, Falk si impegnava a indicare le strategie e le tattiche attraverso le quali

promuovere l'ampia mobilitazione politica necessaria per la realizzazione del suo progetto.

In testi successivi Falk ha sempre più chiaramente delineato l'opposizione normativa fra la sua prospettiva

centralista e globalista e i patterns of statist imperatives, e cioè gli obbiettivi, a suo parere miopemente

orientati alla soddisfazione di interessi particolari e di breve periodo, perseguiti dai singoli Stati. Falk

denuncia come statist imperatives la ricerca da parte degli Stati di una crescita economica misurata in

termini di prodotto interno lordo, la competizione economico-tecnologica fra di essi, la tendenza a usare le

istituzioni internazionali al servizio di fini interni, le politiche di restrizione della mobilità internazionale

delle persone, il rifiuto di concordare efficaci politiche demografiche.

In altri scritti Richard Falk ha strettamente collegato gli obbiettivi del suo globalismo centralista con il

processo di espansione della democrazia nell'ambito internazionale, ponendo in primo piano la tutela

internazionale dei diritti umani e il principio dell'autodeterminazione dei popoli, includendovi

l'indipendenza politica, l'integrità territoriale, l'autonomia economica e la protezione ambientale.

In un più recente manifesto programmatico, successivo alla Guerra del Golfo, Positive Prescriptions for the

Near Future, Richard Falk si impegna ancora una volta, con una sorta di inesauribile slancio normativo, a

delineare un ampio progetto globalista e pacifista. Egli sostiene che la crisi del Golfo Persico, assieme alla

fine della guerra fredda e alla rivoluzione democratica del 1989, rientra in un quadro di imprevista

accelerazione del cambiamento dell'arena internazionale. Ma anche nella nuova "fase geopolitica" resta

pienamente valida la prospettiva del value-oriented globalism sia dal punto di vista analitico, sia da quello

prescrittivo. Anzi, la nuova situazione ha fra i suoi aspetti positivi l'ampliarsi dell'orizzonte delle aspirazioni

plausibili fino a includere un potenziamento molto più ambizioso del diritto e delle istituzioni internazionali

dal punto di vista della gestione politica ed economica della vita internazionale.

Per questo Richard Falk si sente incoraggiato a ripresentare la prospettiva del global constitutionalism come

veicolo di una transnational democracy radicata nell'efficacia del diritto internazionale, nella tutela dei

diritti umani e proiettata verso la pace generale e l'equilibrio ecologico del pianeta. La base sociale della

nuova struttura costituzionale e democratica è ora intravista da Falk, con un approccio molto più lockiano

che non hobbesiano, nella nascente global civil society, costituita dal complesso delle iniziative

transnazionali spontanee, anzitutto quelle ispirate al globalísmo ecologista. Questo fervido ottimismo

normativo convive tuttavia in Falk — si tratta secondo me di uno dei sintomi più vistosi della ambivalenza

teorica del suo pacifismo istituzionale —con una valutazione severissima della capacità della organizzazione

delle Nazioni Unite di corrispondere alle sue funzioni. Essa è debole e dipendente; è priva di una base

sufficientemente sicura dal punto di vista politico e finanziario per essere in grado di far rispettare la Carta

persino di fronte alle più flagranti violazioni. È incapace di opporsi all'uso della forza da parte delle grandi

potenze e spesso manca di efficacia nei confronti di conflitti locali o regionali e nella lotta contro la

violazione dei diritti dell'uomo e la devastazione dell'ambiente. Per di più, le istituzioni internazionali

conservano un approccio essenzialmente "statista" sia dal punto di vista concettuale che da quello

operativo. Tendono a essere dominate da una minoranza di paesi ricchi e potenti che le usano per

promuovere i propri interessi, incuranti di qualsiasi aspetto normativo e che sono sempre pronti a ricorrere,

a loro assoluta discrezione, all'uso della forza militare.

Ma di nuovo, nonostante tutto questo, Falk sostiene che il progetto politico del costituzionalismo globale

può trovare sostegno, oltre che nella elaborazione di un quadro sempre più ampio di diritti e di doveri degli

Stati e nello slancio delle associazioni internazionali volontarie (Amnesty International, America Watch,

Greenpeace ecc.), in quel nucleo di istituzioni centrali che all'inizio era stato auspicato dalla Società delle

Nazioni e successivamente si è sviluppato ed espanso nel quadro delle Nazioni Unite. Le Nazioni Unite,

grazie alla loro struttura e alla loro legge organica (la Carta), sono dotate di una potenzialità praticamente

illimitata dal punto di vista delle loro funzioni e della loro autorità. Il ruolo che esse possono svolgere

dipende quasi totalmente dalla volontà politica dei loro membri, particolarmente degli Stati più influenti, e

la volontà politica di quest'ultimi è un riflesso dell'esercizio di influenze democratiche.

Quanto alla Guerra del Golfo, Richard Falk ha espresso un'ampia serie di valutazioni che hanno applicato al

comportamento del Consiglio di Sicurezza e quello degli Stati Uniti la prospettiva teorico-politica del suo

globalismo e cosmopolitismo pacifista. Il risultato è secondo me di una ambivalenza politica rigorosamente

coerente con l'ambivalenza delle premesse teoriche.

Per un verso Richard Falk ha sostenuto che l'invasione irachena del Kuwait ha rappresentato una sfida e

una verifica della volontà e della capacità delle Nazioni Unite di replicare efficacemente all'aggressione in

nome della sicurezza collettiva. E per la prima volta nella storia delle moderne istituzioni internazionali la

crisi del Golfo ha provocato, a giudizio di Falk, una risposta pronta e incoraggiante dal punto di vista sia

della efficacia sia del consenso. Gli Stati Uniti hanno mostrato uno spirito di iniziativa e una grinta tali da

porre l'Iraq di fronte a una effettiva "sfida" e tali da mobilitare un fronte comune nell'ambito del Consiglio

di Sicurezza intorno alla richiesta del ritiro incondizionato dell'Iraq dal Kuwait.

Ma per un altro verso Falk ha sostenuto che a partire dalla risoluzione 678 le Nazioni Unite hanno concesso

un avallo ufficiale a una guerra che non erano in grado di tenere sotto controllo e i cui obbiettivi

eccedevano di gran lunga il ripristino della sovranità del paese aggredito. Il problema pratico di fermare

l'Iraq e di liberare il Kuwait avrebbe sì potuto essere affrontato ricorrendo alle forze statunitensi, ritiene

Falk, ma in maniera rigorosamente subordinata al Consiglio di Sicurezza, come esige la Carta. Ciò avrebbe

dovuto comportare una rigida limitazione dell'entità delle forze straniere presenti nella regione e un

controllo degli obbiettivi e dei metodi della guerra.

Ma già dal momento dell'imponente spiegamento di truppe in Arabia Saudita, deciso unilateralmente dal

governo degli Stati Uniti l'8 novembre 1990, era divenuto chiaro, riconosce Falk, che si stava preparando

una massiccia azione offensiva contro l'Iraq, del tutto indipendentemente da quelle che sarebbero state le

decisioni del Consiglio di Sicurezza. Quest'ultimo, in realtà, dopo aver rinunciato alle sanzioni economiche

senza aver preventivamente dimostrato la loro inefficacia (come sarebbe stato suo dovere), ha autorizzato

il ricorso alle misure militari in seguito alle pesanti pressioni esercitate dal governo statunitense in nome

del "nuovo ordine mondiale". La Guerra del Golfo ha registrato dunque non il successo delle Nazioni Unite

ma la tragica infedeltà del Consiglio di Sicurezza ai suoi compiti istituzionali. Anziché organizzare e dirigere

un'operazione di polizia internazionale esso ha legalmente autorizzato la massima potenza mondiale a

condurre contro l'Iraq una guerra senza limiti.

L'ambivalenza della posizione di Richard Falk dipende, a mio parere, dal fatto che egli giudica il

comportamento del Consiglio di Sicurezza e quello del governo degli Stati Uniti sulla base di una generosa

ma poco idealistica interpretazione della Carta delle Nazioni Unite. Come Bobbio, Falk non critica da un

punto di vista teorico né la costituzione formale delle Nazioni Unite né la loro costituzione materiale. Si

limita a lamentare, anche qui come Bobbio, la mancata applicazione degli articoli 43-47, che attribuivano al

Consiglio di Sicurezza la direzione delle operazioni militari con l'assistenza di un comitato di Stato Maggiore

composto dai capi di Stato Maggiore dei cinque membri permanenti.

Richard Falk giustifica dunque dal punto di vista del suo pacifismo globalista e centralista la struttura

costituzionale delle Nazioni Unite e approva con entusiasmo sia la condotta degli Stati Uniti fino all'8

novembre 1990, sia l'operato del Consiglio di Sicurezza fino all'ultimatum del 29 novembre. Sino alla fine di

novembre, dunque, Consiglio di Sicurezza e governo statunitense si erano posti al servizio della sicurezza

collettiva, della pace e dell'ordine mondiale. Ma da quel momento in poi, sostiene Falk, essi non si sono più

attenuti allo spirito e alla lettera della Carta delle Nazioni Unite: hanno operato "incostituzionalmente".

In realtà, a mio parere, sarebbe più esatto e più coerente dire che il Consiglio di Sicurezza e gli Stati Uniti

non si sono mai attenuti, né prima né dopo il 29 novembre 1990, ai principi del pacifismo globalista

elaborato da Richard Falk. E questi principi non coincidono né con quelli che hanno ispirato i padri fondatori

delle Nazioni Unite, né con quelli, non molto dissimili, che hanno sinora ispirato la politica estera degli Stati

Uniti.

A Falk si può dunque obbiettare che:

1) la Carta delle Nazioni Unite, così come è stata concepita a Dumbarton Oaks e a Yalta da Roosevelt,

Churchill e Stalin, attribuisce al Consiglio di Sicurezza poteri discrezionali praticamente illimitati e

insindacabili. In particolare il Consiglio di Sicurezza non è tenuto, come pensa Falk, a esperire tutti i mezzi

pacifici prima di dar corso ai mezzi violenti. L'art. 42 lo rende assolutamente sovrano nel decidere se e

quando è il caso di "intraprendere ogni azione necessaria per ristabilire la pace e la sicurezza

internazionale". Né è dato trovare nella Carta alcuna indicazione normativa che imponga al Consiglio di

Sicurezza un uso selettivo degli strumenti bellici: una sorta di jus in bello che consenta di distinguere (ma ci

si può chiedere se sia possibile in assoluto) fra un'azione di guerra vera e propria, che sarebbe vietata, e

un'operazione di polizia internazionale; che rientrerebbe nelle finalità dell'istituzione;

2) a parte la retorica universalistica del preambolo della Carta, l'intera orditura costituzionale delle Nazioni

Unite è ispirata, come abbiamo visto nel capitolo precedente, al modello gerarchico della Santa Alleanza. Il

compito di mantenere e ristabilire la pace è affidato, di fatto, ai soli membri permanenti del Consiglio di

Sicurezza e la direzione strategica delle operazioni belliche è attribuita, di diritto, esclusivamente ai loro

vertici militari.

Anche prescindendo dal potere di veto, è perciò inconcepibile che le Nazioni Unite possano intraprendere

un'operazione militare non dico contro uno dei membri permanenti del Consiglio (sotto la sua stessa

direzione strategica?), ma senza il concorso della forza militare dei membri permanenti e sotto la direzione

dì un'autorità diversa dai loro Stati Maggiori. È il frutto di una sorta di illusione istituzionale immaginare che

esista a disposizione del Consiglio di Sicurezza una forza, magari impersonata simbolicamente nella figura

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