diritto dell'ambiente, Appunti di Diritto Dell'ambiente. Università Alma Mater di Bologna
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mommo873 febbraio 2012

diritto dell'ambiente, Appunti di Diritto Dell'ambiente. Università Alma Mater di Bologna

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Legislazione ambientale Capitolo 1 pagg. 3-76

DISCIPLINA DELL’AMBIENTE NEI DIVERSI ORDINAMENTI GIURIDICI

Fino alla riforma del titolo V della cost. 2001 la nostra cost. non prendeva in esame in modo diretto le questioni ambientali.

Altrettanto può dirsi delle costituzioni coeve. Esempi antichi si possono rinvenire nella cost. belga e svizzera, mentre Grecia e Portogallo si sono dotati di una carta cost. negli anni ’70, quando la sensibilità ambientale era diffusa.

Singolare è la circostanza che le prime convenzioni internazionali sulla tutela dell’ambiente si sono dovute misurare con la capacità degli ordinamenti interni di recepirle. Negli USA la materia ambientale era di esclusiva pertinenza degli Stati ma la convenzione con GB – che esercitava dominio sul Canada – venne recepita con legge federale, la quale resistette agli attacchi di incostituzionalità grazie al principio secondo cui tutte le questioni che attengono al potere estero sono sottratte alla competenza della legislazione dei singoli stati.

A questo principio (sancito nella causa Missouri v/s Holland) si è ispirata la corte costit. Italiana, allorquando ha esaminato il ricorso di costituzionalità sollevato dalla regione Sardegna contro una legge statale che recependo un accordo internazionale destinava ad area umida protetta una zona che la regione aveva destinato ad altro scopo.

A parte qualche richiamo nello statuto dell’UNESCO e qualche poco fruttuoso tentativo di limitare gli esperimenti nucleari occorre arrivare alla Conferenza di Stoccolma (1972) che si conclude con la dichiarazione sull’ambiente umano che nel riconoscere la sovranità degli stati afferma che è dovere dell’uomo salvaguardare l’ambiente per la propria e per le generazioni future. Auspica uno spirito di cooperazione per affrontare, su un piano di uguaglianza fra gli stati, le questioni legate all’ambiente. L’attenzione e la preoccupazione crescente portano ad una risoluzione del 1989 della Conferenza delle nazioni unite che prende atto dell’insostenibilità del modello di sviluppo e mette in moto un meccanismo finalizzato a garantire uno sviluppo sostenibile.

Era da poco avvenuto l’incidente di Cernobyl (1986 Ucraina) che aveva chiarito nei fatti che il problema ambientale è transnazionale e necessita di un’intesa tra le nazioni ed il referendum popolare in Italia del 1987 aveva revocato la possibilità di costruire impianti nucleari sul nostro territorio (e nega la possibilità all’ENEL di partecipare alla costruzione di tali impianti all’estero).

La risoluzione della Conferenza della nazioni unite del 1989 viene attuata con la Conferenza di Rio del 1992 che ha varato tre documenti:

la dichiarazione di Rio sull’ambiente e sullo sviluppo

l’Agenda 21

la Dichiarazione di principi per la conservazione e lo sviluppo sostenibile delle foreste

E’ un difficile inizio che fra mille contrasti enuncia alcuni importanti principi:

1. gli esseri umani hanno diritto ad una vita sana e produttiva in armonia con la natura

2. ogni stato è sovrano di sfruttare le proprie risorse purché non rechi danno ad altri stati

5. lo scopo è di eliminare la povertà per consentire uno sviluppo sostenibile

7. gli stati sono chiamati a cooperare per la conservazione o ripristino dell’ecosistema

8. gli stati devono ridurre o eliminare i modi di produzione e di consumo insostenibili

Sono tutte norme programmatiche che proseguono con i principi

11. attenzione ai paesi in via di sviluppo

15. applicazione del principio di precauzione.

Viene collegato il diritto alla salute al binomio ambiente-sviluppo.

Dieci anni dopo si tiene la Conferenza di Johannesburg 2002 cui partecipano 190 tra paesi e ONG dalla quale esce la conferma dei principi e dei piani di azione ipotizzati a Rio.

Nel 1997 a Kyoto viene trovato un accordo Protocollo di Kyoto in base al quale l’Italia deve abbattere le proprie emissioni del 6,5% entro il 2012. E’ un processo costoso e non tutti gli stati vi hanno aderito (ad es. USA e Cina no). Alcune adesioni sono arrivate nel corso degli anni (es. Russia 2004) e nel 2005 il protocollo è entrato in vigore.

Alla Conferenza di Bali 2007 anche gli USA accettano il protocollo ed è ormai innegabile il surriscaldamento del pianeta e la riconducibilità del fenomeno a comportamenti umani.

La Cina, che è uno dei paesi più inquinanti in assoluto, pur non aderendo al trattato ha assunto impegni al fine di contenere o stabilizzare i gas-serra.

Nel prossimo dicembre ci sarà Kyoto 2, la Conferenza Onu sui cambiamenti climatici di Copenhagen a cui si collegano grandi aspettative visto che USA e Cina hanno ammorbidito le proprie posizioni.

Esiti della Conferenza di Copenhagen

I traguardi raggiunti e quelli mancati

Non ha valore legale vincolante. Contiene pochissimi numeri. Dice che per limitare l' aumento delle temperature a 2 gradi sono necessari profondi tagli alle emissioni di CO2, ma non stabilisce impegni di riduzione per raggiungere lo scopo. Assegna finanziamenti ai Paesi in via di sviluppo, ma per quelli di medio-lungo periodo usa la formula dell' «obiettivo». E ancora: non parla dell' impatto di voli aerei e trasporti marittimi, e non c' è nemmeno un progetto chiaro per la tutela delle

foreste (il cui taglio contribuisce al 20% delle emissioni globali), che sembrava essere uno dei risultati alla portata dei negoziatori.

Da Rio a Copenaghen

Le due pagine e mezza che passeranno alla storia come l' accordo di Copenaghen sembrano poca cosa, considerate le attese per questa XV Conferenza delle Parti. Doveva essere il punto d' arrivo di un processo cominciato a Rio de Janeiro nel 1992, quando per la prima volta si parlò della necessità di controllare (su base volontaria) le emissioni di gas serra. Cinque anni dopo venne il Protocollo di Kyoto, con il quale 37 Paesi industrializzati si impegnavano a tagliare del 5,2% rispetto al 1990 le emissioni di gas nocivi. Era il ' 97. Oggi in tutto il mondo le centrali energetiche, i roghi di foreste per creare terreni agricoli o pascoli, le auto e molte altre fonti «minori» sono responsabili di una produzione di CO2 che è del 29% più alta rispetto al 2000. La maggior parte degli scienziati crede che questo contribuisca al riscaldamento del Pianeta. È tutto questo che ha portato 193 Paesi del mondo a Copenaghen.

Pro e contro

«È vero, la conclusione è deludente. Ma c' è qualcosa su cui costruire - dice Mariagrazia Midulla, del Wwf -. Il fatto che oltre cento dei più importanti politici del mondo abbiano preso parte attivamente alle trattative, o che Ban Ki-moon sia stato in assemblea plenaria fino alle tre di ieri pomeriggio, sono segni importanti». Non solo: il Protocollo di Kyoto, oltre a non aver coinvolto gli Usa, impegnava in progetti di riduzione Paesi responsabili di circa il 30% delle emissioni mondiali. Il testo danese per ora non vincola nessuno, però è frutto di un accordo tra nazioni che emettono oltre l' 80% dei gas serra, come tra gli altri Cina (primo inquinatore al mondo), Usa, Brasile e Indonesia. Lo scenario che si apre in prospettiva, fissati contenuti e impegni, è interessante.

La formula

La prima indicazione che viene dall' accordo di Copenaghen è che la discussione sui cambiamenti climatici, a Bonn la prossima estate e poi in Messico tra un anno, continuerà sui due binari: da una parte il Protocollo di Kyoto, dall' altra le azioni di cooperazione a lungo termine. È stata una delle richieste dei Paesi in via di sviluppo, che vedono riconosciuto in Kyoto il ruolo di «inquinatori storici» dei più ricchi. Ma è anche il modo per tenere nel negoziato gli Usa, che un Protocollo come quello giapponese non l' avrebbero mai accettato. I due binari, prima o poi, si congiungeranno. L' accordo danese prevede che in Messico sia presentato un testo giuridicamente vincolante. È presto per dire se tra dodici mesi ci saranno le condizioni per approvarlo e che natura avrà, ma qualche indicazione potrebbe venire già a fine gennaio. Entro quella data tutti i Paesi, avanzati e in via di sviluppo, dovranno fissare obiettivi di riduzione nazionali autovincolanti. L' Ue ha deciso tagli del 20% al 2020 e potrebbe spingersi fino al 30%. Gli Stati Uniti avevano parlato del 17% rispetto ai valori del 2005. La Cina si era detta pronta a ridurre del 45% la sua intensità di carbonio al 2020: significa usare meno energia (e quindi produrre meno CO2) per unità di prodotto, ma questo vuol dire che se l' economia cinese crescesse molto il taglio potrebbe non coincidere con una riduzione di emissioni. L' India prometteva una misura simile, ma del 20-25%; ieri però sembrava che l' impegno fosse già stato messo in discussione.

I finanziamenti

I Paesi ricchi destineranno 10 miliardi di dollari all' anno tra il 2010 e il 2012 ai Pvs, per progetti di mitigazione e sviluppo sostenibile. Dovrebbero diventare 100 miliardi di dollari all' anno dal 2020, ma per ora questo è «un obiettivo». Non è chiaro da dove verranno i quattrini; le Ong temono che

siano stornati dai fondi della cooperazione internazionale destinati a quelle stesse aree del mondo. Il testo non lo esclude e dice solo che saranno raccolti «da fonti pubbliche e private, bilaterali e multilaterali». Per il periodo 2012-2020 si era parlato di una progressione nei finanziamenti: una cifra di 50 miliardi di dollari l' anno. Ma nell' accordo di questo non c' è traccia. Ed è oscuro anche il capitolo sulla tutela delle foreste. «Riconosciamo il ruolo cruciale del ridurre le emissioni della deforestazione» dice il testo, accennando genericamente a «mobilitare risorse finanziarie». Soldi che i Paesi tropicali potrebbero girare alle comunità locali per farne i custodi degli alberi.

Temperature e CO2

In extremis, nell' ultimo capitolo, è ricomparsa come possibilità di rafforzamento degli obiettivi di lungo periodo quella di fissare il limite dell' aumento delle temperature a 1,5 gradi. L' impegno attuale, però, rimane non superare i 2. Solo che nell' accordo non ci sono strumenti per farlo. Dal testo è sparita la frase che in bozza, poco prima della chiusura dei negoziati, stabiliva riduzioni del 50% delle emissioni globali al 2050. Sembra che fosse sgradita alla Cina.

Controlli e trasparenza

È un' altra delle questioni sollevate da Pechino, che in questo caso ha fatto una concessione alle richieste americane. La Cina non voleva controlli da parte di autorità terze sul proprio operato, e quindi ostacolava la creazione di un sistema di verifica degli impegni. Gli Usa invocavano trasparenza. Il testo prevede che i Pvs diano il via ad azioni di mitigazione e che le «loro misurazioni domestiche» siano comunicate ogni due anni, con la possibilità di consultazioni internazionali rispettose della sovranità di tutti. Forse non è molto, in ogni caso si riparte da qui.

Mario Porqueddu - Corriere della Sera 20/12/2009

Sito www.wwf.it 22/12/2009

Dopo aver seguito i lavori ininterrottamente per tutta la notte e per gran parte della giornata odierna, il WWF osserva che la capacità dei Paesi di abbandonare gli egoismi e agire insieme è di gran lunga troppo debole per affrontare i pericoli del cambiamento climatico e questo espone il Pianeta a rischi immensi: bisogna reagire. Lo ha dichiarato oggi il WWF. “Copenaghen è stato sull’orlo del fallimento a causa di una sfavorevole combinazione tra scarsa leadership, interessi nazionali e di potentissime lobby e basso livello di ambizione – ha detto Mariagrazia Midulla, responsabile Clima ed Energia del WWF Italia, che ha seguito i negoziati a Copenaghen – Impegni a parole, ma solo parzialmente sentiti, per proteggere il nostro Pianeta da un pericolosissimo cambiamento climatico, non sono sufficienti per affrontare una crisi che richiede modi completamente nuovi di collaborazione tra Paesi ricchi e Paesi poveri.” Ma resta l'importanza di una trattativa vera sul futuro del Pianeta che ha coinvolto 100 Capi di Stato I politici in tutto il mondo – in teoria – sembrano essere d’accordo che il riscaldamento globale deve rimanere al di sotto dei 2°C, limite cruciale per evitare gli impatti più disastrosi del cambiamento climatico. Ma in pratica gli impegni che i politici hanno messo sul tavolo portano a un aumento delle temperature di 3° C se non di più, secondo le stime del WWF.“Nella distanza che c’è tra la retorica e la realtà dell’azione contro il cambiamento climatico, si trovano milioni di vite, centinaia di miliardi di dollari e un gran numero di opportunità perse – ha aggiunto Mariagrazia Midulla del WWF Italia. L’attenzione ora si sposterà sulle prossime fasi dei negoziati, che devono rilanciare la realizzazione dell’ accordo, ma anche, su un versante positivo, sulla moltitudine di iniziative messe in campo da Paesi, città, imprese e comunità che stanno iniziando dalla base a costruire economie a basso contenuto di carbonio. Il WWF ha analizzato l’esito della Conferenza rispetto a una “pagella” di 10 elementi, riscontrando che non è stato raggiunto nessuno degli obiettivi necessari per realizzare

l’intenzione politica di mantenere il riscaldamento medio globale sotto il limite cruciale di 2°C, ormai ampiamente condiviso, sebbene qualcuno di essi sia stato in parte soddisfatto. Il testo dell’Accordo di Copenaghen è ben lontano dal diventare una cornice legalmente vincolante per un’azione decisiva contro il cambiamento climatico "Serviva subito il migliore accordo, dovremo lavorarci ancora – ha detto Mariagrazia Midulla del WWF Italia – Dopo due anni di negoziati abbiamo in mano un testo mezzo crudo, dai contenuti poco chiari, e un nuovo mandato. Nessuno degli ostacoli politici all’azione per il clima è stato risolto, con l’ eccezione dell’avvio degli aiuti finanziari.” La mancanza di chiarezza è ben illustrata dalla richiesta che il picco delle emissioni globali avvenga “il più presto possibile”, in contrasto con l’appello dell’IPCC perché il picco massimo si registri nel 2017. Gli impegni di riduzione delle emissioni restano molto inferiori rispetto a quanto servirebbe, tanto che anche un’analisi del segretariato della Convenzione Quadro per i Cambiamenti Climatici (UNFCCC) mostra una ricaduta che porterebbe a un aumento di almeno 3° C. “Siamo delusi, ma la storia continua – ha detto Mariagrazia Midulla, responsabile Clima ed Energia del WWF Italia – La società civile è stata quasi completamente esclusa dalle ultime fasi dei negoziati e questa assenza si è fatta sentire durante i giorni conclusivi del vertice. Possiamo comunque garantire al mondo che il WWF e altre organizzazioni della società civile continueranno a impegnarsi in ogni fase dei prossimi negoziati, perché combattere i cambiamenti del clima non è una scelta, è un obbligo”. DIRITTO AMBIENTALE NELL’U.E.

CECA, CEE e EURATOM non mostrano sensibilità verso l’ambiente, erano gli anni ’50 in cui il boom economico apriva in continuazione nuove fasi di sviluppo.

Le prime disposizioni arrivano con direttive, che impegnano gli stati membri a dotarsi di norme interne per raggiungere l’obiettivo, o con regolamenti, che si sostituiscono direttamente alle norme interne.

Le prime direttive riguardano le sostanze pericolose ed il loro imballaggio e l’inquinamento acustico da motori.

La salvaguardia dell’ambiente diviene una delle finalità dell’espansione economica. Nasce così il primo programma quinquennale (1973/77) cui ne seguiranno altri con lo scopo di ridurre o sopprimere l’inquinamento e gli inconvenienti ambientali. Nel secondo programma 1977 si comincia ad osservare il ciclo dell’acqua e la protezione dell’atmosfera. Nel III programma 1983 si fissa l’obiettivo della parsimoniosa utilizzazione delle risorse naturali. Il IV programma si rifà all’Atto Unico Europeo, ai principi di sussidiarietà ed a quello del chi inquina paga. Il V programma 1993 nasce dal presupposto che non si può più aspettare e/o sbagliare. Viene all’esame della UE la gestione delle risorse naturali, dello smaltimento dei rifiuti, del controllo del consumo delle energie non rinnovabili, dell’ambiente urbano, della salute pubblica e della sicurezza.

Attualmente è in fase di realizzazione il VI programma (entro il 2010) che ha l’ambizione di intervenire sulla legislazione ambientale e sull’integrazione dell’ambiente nelle politiche economiche e sociali, il tutto con un maggiore coinvolgimento delle popolazioni locali circa l’adozione di comportamenti sostenibili. L’aspetto centrale è, per quel che qui interessa, il miglioramento della legislazione ambientale.

Per attuare i programmi di azione nei paesi dotati di una costituzione anziana poco sensibile al tema si adottato il criterio della interpretazione evolutiva della carta costituzionale. Sono gli articoli 100 (armonizzazione delle politiche dei paesi comunitari) e 235 (possibilità per il Consiglio Europeo di adottare decisioni anche su argomenti non disciplinati dal Trattato) del Trattato CEE a renderla possibile. Con riguardo all’art. 235 si è fatto riferimento ai poteri impliciti cui la Corte di Giustizia ha riconosciuto il crisma della legittimità.

Un caso, nel silenzio del trattato, è quello degli uccelli selvatici 1972 sul quale è stata emanata una direttiva. Così si passa dagli accordi bilaterali (vedi caso USA –Canada) a normazione sovranazionale in tema di problemi ad effetto transnazionale.

Altro caso fu quello del divieto di caccia dei cuccioli di foca, che però sembrava dettato più dalla necessità di preservare economie locali degli INUIT (i quali non uccidevano i cuccioli per garantirsi un futuro nella caccia).

Con l’atto unico europeo (1986) le competenze comunitarie vengono estese all’ambiente (Titolo VII). Con l’articolo 130R del Trattato, così come modificato dall’atto unico, vengono indicati gli obiettivi in materia ambientale. Occorre però dire che non vengono definiti i concetti di ambiente e di politica ambientale che vanno perciò desunti dagli obiettivi.

L’ambito territoriale delle politiche comunitarie non è circoscritto al solo territorio UE, ma prevede, tramite accordi internazionali, la possibilità di stabilire intese con paesi esterni alla UE e con Organizzazioni internazionali.

Viene applicato il principio della sussidiarietà nel senso che la comunità agisce tanto in quanto l’intervento comunitario è più efficace di quello dei singoli stati membri.

Viene così ampliata la portata del concetto relativo ai poteri impliciti di cui all’articolo 235 del trattato (vedi sopra).

Con il trattato di Maastricht (1992 - art. 5 trattato) viene sancito il criterio di sussidiarietà (la comunità interviene soltanto e se gli obiettivi non possono essere raggiunti direttamente dagli stati membri) che prima era desumibile dal tenore della norma ma non era sancito con tale chiarezza. Ciò darà più ampio respiro alle politiche ambientali.

Con il trattato di Amsterdam del 1997 vengono definiti chiari collegamenti tra il diritto ambientale comunitario – che in senso stretto è inserito nel titolo XIX del Trattato, artt. 174-175-176 – ed altri settori del diritto europeo.

I principali collegamenti sono:

art. 2 protezione dell’ambiente e qualità della vita

art. 3 precisa che la politica del settore dell’ambiente segue le condizioni ed il ritmo del trattato

art. 5 principio di sussidiarietà

art. 6 promuove lo sviluppo sostenibile

artt. 94 e 95 agiscono sulla necessità di riavvicinare le legislazioni degli stati membri imponendo in materia ambientale un livello di protezione elevato

art. 174 prevede quattro obiettivi: 1 qualità dell’ambiente; 2 protezione salute; 3 utilizzo razionale risorse naturali; 4 promozione della salvaguardia dell’ambiente a livello mondiale. Prevede i principi che sono: 1 elevato livello della tutela tenuto conto della diversità delle situazioni territoriali; 2 principio di precauzione; 3 principio dell’azione preventiva; 4 principio della correzione alla fonte dei danni all’ambiente; 5 principio del chi inquina paga.

Art 175 disciplina le procedure da seguire

Art. 176 precisa che gli stati membri possono darsi regole per una protezione dell’ambiente che raggiunga livelli ancor più elevati

Anche nel progetto di costituzione europea il diritto dell’ambiente trovava ingresso, ma come sappiamo detto progetto non ha raggiunto il risultato sperato.

I principi comunitari sono entrati nell’ordinamento italiano ancor prima della modifica del titolo V della Costituzione. Con legge 36/2001 viene applicato il principio di precauzione con riferimento alla esposizione ai campi elettromagnetici, elettrici e magnetici.

Dopo la riforma costituzionale è entrato in vigore il Testo Unico in materia ambientale – d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152, integrato con il successivo d. lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 – che richiama con forza i principi comunitari di precauzione e di tutela preventiva.

Elemento centrale di tutto il diritto ambientale è il cd. Sviluppo sostenibile ovvero quello sviluppo che si fa carico dei bisogni del presente senza compromettere quelli delle generazioni future. E’ un concetto che si collega alle aspettative di una vita sana ed in equilibrio con la natura, alle aspettative di sviluppo dei paesi meno avanzati, alla qualità della vita ed alla crescita economica. Lo sviluppo sostenibile è ad un tempo principio ispiratore della politica comunitaria ed obiettivo della crescita economica.

Oltre alla sussidiarietà (la cui origine ha radici antiche) nelle politiche comunitarie entra a pieno titolo il noto principio di solidarietà e quello di integrazione che ha lo scopo di superare le contraddizioni e sovrapposizioni fra norme che disciplinano il diritto europeo.

Il principio di precauzione trova le sue radici nella Dichiarazione di Rio del 1992 secondo cui al fine di proteggere l’ambiente gli stati dovranno applicare il metodo precauzionale senza potersi trincerare dietro l’assenza di certezze scientifiche circa i possibili effetti dannosi di azioni che potrebbero arrecare rischi o danni all’ambiente. Il principio di precauzione non è neutrale nei confronti dell’incertezza, ma ha un preciso orientamento a favore della sicurezza, di talché secondo precauzione deve essere privilegiata, tra due o più opininoni scientifiche divergenti, quella che suggerisce soluzioni più caute. Tuttavia, non è un valore assoluto, atteso che il valore ambiente viene costantemente bilanciato con altri valori (sviluppo, miglioramento qualità vita, abbattimento povertà ecc.).

Il tribunale di primo grado UE ha sottolineato che applicando il principio di precauzione le istituzioni possono prendere provvedimenti di tutela senza dover attendere che la realtà e gravità dei rischi siano pienamente dimostrate, dovendosi riconoscere preminenza alla tutela del diritto alla salute ed all’integrità dell’ambiente rispetto agli interessi economici. Il vaglio precauzionale può essere superato quando non vi siano più dubbi ragionevoli dal punto di vista scientifico.

L’azione preventiva è connessa al principio di precauzione ma ha una propria identità che si sostanzia nella preferenza che deve essere data alla prevenzione del danno rispetto al risarcimento della lesione. Ciò deriva non solo dal fatto che risarcire è generalmente più gravoso che prevenire, ma anche dalla considerazione che non sempre un’azione risarcitoria è tale da garantire il superamento di tutti gli effetti dannosi prodotti. Ad esempio direttiva 96/82 sulla prevenzione incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose che impone obbligo di adozione di tutte le misure necessarie per prevenire incidenti e limitarne le conseguenze.

Correzione in via prioritaria alla fonte

Poiché l’efficacia maggiore delle misure poste a garantire la limitazione dell’inquinamento dell’aria delle acque e del terreno sono quelle che intervengono sulle fonti inquinanti (essendo di difficile realizzazione una bonifica successiva) con direttiva 96/61/CE viene fatto riferimento al principio della correzione in via prioritaria alla fonte prevedendo che si debba intervenire sulle emissioni degli impianti industriali riducendone l’impatto ambientale, anche ponendo in essere istituti autorizzatori o introducendo l’obbligo per gli stati membri di adottare misure che in linea con le migliori tecniche disponibili rendano efficace il principio (un esempio è anche il blocco del traffico).

Chi inquina paga

Il cerchio precauzione – prevenzione – sanzione si chiude con il principio del “chi inquina paga” secondo il quale i costi del ripristino dell’ecosistema debbono ricadere sul produttore che ha introdotto gli agenti inquinanti (es. rottamazione veicoli a carico del produttore che vende i veicoli nuovi).

Orientamenti normativi e giurisprudenziali comunitari

Direttiva 92/43/CEE Flora e Fauna

Mantenimento della biodiversità

Mantenimento e ripristino habitat naturali

Riassetto del territorio

Incremento delle conoscenze scientifiche e tecniche

Per questi fini è istituita una rete ecologica europea denominata Europa 2000.

La giurisprudenza europea registra la condanna dell’Italia per aver ampliato le piste sciistiche di S. Caterina Valfurva senza aver valutato l’impatto nel Parco Naturale dello Stelvio ed anche per iniziative nella zona di Manfredonia soggetta a protezione speciale.

Organismi geneticamente modificati

Direttiva 90/220/CEE, integrata con direttiva 2001/18/CE, impone tutela della salute umana e dell’ambiente dal rischio di immissione di organismi geneticamente modificati, basandosi sul principio dell’azione preventiva e del principio precauzionale. Anche i prodotti di altri paesi non comunitari non possono essere importati se non conformi alle direttive interne.

Il rischio ambientale dell’immissione di tali organismi deve essere valutato da organi indipendenti ed in ogni caso, anche ove certificata la non nocività, l’ingresso di OGM deve essere graduale.

Tutela delle acque

L’importanza del patrimonio acqua è sottolineata, da ultimo, dalla direttiva 2000/60/CE ai sensi della quale l’acqua viene definita un patrimonio da proteggere visto che le acque comunitarie subiscono una pressione sempre maggiore in punto di domanda di qualità e quantità da consumare. Inoltre la fornitura idrica è considerata un servizio di interesse generale la cui gestione deve essere improntata a criteri di sostenibilità. Il quadro normativo deve preoccuparsi di ridurre le emissioni inquinanti e/o pericolose. Sono soggette a protezione le acque interne, quelle sotterranee, quelle costiere e quelle di transizione. Per il mancato rispetto delle norme di controllo delle acque reflue la corte di giustizia ha condannato diversi stati membri (Italia, Spagna e Regno Unito).

Rifiuti

Altro tema cruciale per la salvaguardia dell’ambiente è quello legato allo smaltimento dei rifiuti, in ordine al quale le direttive comunitarie del 1974 e del 1991 sono state recepite con il d. lgs. 22/1997 (decreto Ronchi) nel quale le categorie di rifiuti elencate nell’allegato alla legge vengono ripartite in una triplice tipologia: rifiuto di cui il detentore si disfi , di cui abbia deciso di disfarsi o abbia l’obbligo di disfarsi.

La successiva 2000/53/CE detta istruzioni per armonizzare i sistemi di raccolta, trattamento e recupero dei veicoli fuori uso e ridurne al minimo l’impatto sull’ambiente. La questione ha una valenza transnazionale. Spagna, Germania e Italia sono state condannate più volte per varie ragioni, dal mancato rispetto dei termini di pubblicizzazione delle scelte alla questione delle quantità dei rifiuti da smaltire o per aver dispensato dalla procedura di valutazione di impatto ambientale il termovalorizzatore di Massafra (TA) e di altri impianti, nonché per non aver comunicato tempestivamente al pubblico l’avvenuta entrata in funzione di simili impianti.

Inquinamento atmosferico

L’aria e l’atmosfera non conoscono frontiere ed i relativi problemi possono migrare da un continente all’altro. I problemi dell’inquinamento atmosferico possono essere ricondotti

anche all’inquinamento prodotto dai veicoli a motore (direttive 70/156/CEE e 70/220/CEE in materia di riavvicinamento delle legislazioni). Altri provvedimenti degli anni immediatamente successivi riguardano anche i motori diesel ed hanno affinato nel tempo le tecniche di misurazione in ragione dello sviluppo delle tecnologie.

La questione connessa alle emissioni di agenti inquinanti dagli insediamenti industriali, o meglio il costo degli interventi per ridurre tali emissioni (secondo il principio della correzione in via prioritaria alla fonte) può portare ad una turbativa del regime di concorrenzialità ove gli stati non si dotino di norme tra loro coerenti e raccordate. Infatti, risulterebbe meno costoso produrre dove non vengono posti vincoli particolari e verrebbe violato il principio economico fondante il funzionamento del mercato comune. Le direttive 84/360/CEE e 89/369/CEE sono indirizzate alla riduzione delle emissioni in tutti gli stati pur nel mantenimento dei costi necessari per adeguare gli impianti industriali. In tali impianti sono compresi anche gli inceneritori dei rifiuti urbani. Considerato che tali impianti potrebbero, se non controllati, recare pregiudizio alla salute, essi sono sottoposti all’obbligo della preventiva autorizzazione. Con ulteriore direttiva del 2004 sono state dettate regole rigorose per gli impianti di incenerimento.

Con riferimento all’effetto serra ed al protocollo di Kyoto, la UE con direttiva 2003/87/CE, integrata con direttiva del 2004, ha istituito un sistema di scambio di quote di emissione fra gli stati membri, avendo cura di preservare da distorsioni il mercato. Gli stati adottano misure sanzionatorie e dissuasive per prevenire la violazione della direttiva. La Comunità è legittimata ad agire in caso di inadempienza di uno stato membro in virtù del principio di sussidiarietà.

Normativa in tema di valutazione di impatto ambientale (V.I.A.)

La prima direttiva europea sulla VIA è la 85/337/CEE i cui estensori si sono ispirati al National Environmental Policy Act – legge federale USA del 1970 – ma con regole diverse poiché con la valutazione di impatto ambientale convive la più blanda regola della verificazione del rischio ambientale. Il presupposto di partenza è che la migliore politica ambientale sta nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti e perturbazioni dell’ambiente, pur tenendo conto di quelle che erano le disparità ancor più eclatanti di oggi tra le legislazioni dei vari paesi membri con i possibili effetti di turbativa della libera concorrenza nel mercato comune.

Conferma arriva dalla Carta di Nizza (2000) che convoglia i principi di cui sopra nell’alveo dello sviluppo sostenibile, dove la valutazione deve essere effettuata in base alle opportune informazioni fornite dal committente e eventualmente completata dalle autorità e dal pubblico interessato dal progetto.

Le forme di controllo contemplate sono la VIA e la VAS, previste dalla direttiva del 1985 di cui sopra, con le modifiche del 1997 e del 2003, e dalla direttiva del 2001/42/CE.

I controlli si presentano, anche nel nostro diritto interno, come procedimenti amministrativi incidentali inseriti nel procedimento amministrativo autorizzatorio le cui decisioni sono prese alla luce degli interessi ambientali.

La VIA si applica ai progetti pubblici o privati che possono avere un impatto ambientale importante.

Progetto = realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti o opere o altri interventi sull’ambiente o sul suolo.

Effetti diretti o indiretti = quelli che riguardano l’uomo, la fauna, la flora, il suolo, l’acqua, l’aria, il clima ed il paesaggio.

Con la modifica del 2003 apportata alla direttiva dell’85, i progetti aventi ad oggetto opere di difesa nazionale possono essere sottratti alla VIA qualora gli stati membri ritengano che la sua applicazione possa pregiudicare tali scopi.

Esclusa la difesa nazionale, i progetti da sottoporre a VIA si dividono in due gruppi: quello per i quali la VIA è obbligatoria (che da otto tipologie dell’85 a 21 nel 2003) e quello per i quali gli stati membri ritengono che sia necessaria (il potere non è né libero né incondizionato in quanto i criteri della natura del progetto debbono spingere verso soglie minime, con una valutazione caso per caso in applicazione dei criteri).

La VIA si è consolidata intorno a principi di sostenibilità, prevenzione, integrazione, partecipazione e informazione rivelandosi tutto sommato efficace.

La direttiva 2001/42/CE amplia gli ambiti di controllo proponendo il modello della valutazione ambientale strategica (VAS) da aggiungere alla VIA ed improntando i controlli alla tutela dell’ambiente nell’ottica dello sviluppo sostenibile. La valutazione deve essere preventiva e ad essa si accompagna un rapporto ambientale circa gli effetti significativi che potrebbero derivare dal progetto, nonché le eventuali proposte alternative. Così gli Stati membri possono provvedere alle misure correttive che ritengano opportune.

La Corte Europea ha più volte ribadito l’ampiezza della portata di VIA e VAS come quando ha condannato l’Italia sulla questione rifiuti (2006). Ha ribadito che gli stati membri hanno la possibilità di fissare i criteri, ma che essi devono tenere conto non solo della natura dei progetti, bensì anche dell’ampiezza e dell’ubicazione degli stessi. Così nel 2007 ha nuovamente condannato l’Italia per non aver assoggettato a VIA un impianto e per non aver dato avviso pubblico dell’avvio dell’attività. La Corte ha anche precisato che gli Stati membri debbono tenere conto dell’effetto sull’ambiente anche nel caso di progettato incremento del volume dei voli di uno scalo aereo.

Convenzione europea del paesaggio

Il documento (Convenzione di Firenze) nasce nel Consiglio d’Europa e viene approvato dal Consiglio dei Ministri della cultura e dell’ambiente nel 2000, nel 2006 viene ratificato dall’Italia: è uno strumento destinato alla protezione ed alla salvaguardia di tutti i paesaggi europei. Si segnala che il testo italiano (non ufficiale) non riesce a tradurre alcune sfumature del documento originario (franco-inglese).

Partendo dal concetto di sviluppo sostenibile, viene affermato che il paesaggio debitamente valorizzato svolge funzioni di interesse generale quale elemento fondamentale della cultura europea, della qualità della vita, delle diversità dei paesi europei, dell’economia.

La definizione di paesaggio è puntualmente data dall’articolo 1 il quale afferma che il paesaggio designa una determinata parte del territorio, così come percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni.

Nel campo di applicazione sono compresi i paesaggi terrestri, le acque interne e marine; essi concernono sia i paesaggi eccezionali che quelli della vita quotidiana ed anche quelli degradati. Non sono compresi i paesaggi extraterrestri anche se qualche autore riterrebbe che avrebbero dovuto esserlo ma l’aspetto attiene ad una visione più ampia della sola Europa (vedi clima).

Sulla parola eccezionali occorre sottolineare che il testo ufficiale (inglese outstanding e francese remarquables) sembrerebbero avere un significato diverso da eccezionale coprendo una più ampia gamma di ipotesi in cui ricadono tutte quelle in cui i paesaggi siano degni di nota.

Il principio ispiratore è che l’intera popolazione del paese, e non solo quella locale, debba essere nella condizione di godere del patrimonio paesaggistico. Per poter riuscire in tale impresa occorre procedere all’identificazione dei paesaggi ed alla definizione degli obiettivi di qualità paesaggistica che si intendono raggiungere.

La convenzione dispone che gli stati membri si impegnino a riconoscere giuridicamente il paesaggio, di attuare politiche paesaggistiche e di integrarle con le politiche che possono avere incidenza sul paesaggio.

La tutela dell’ambiente nella costituzione italiana

Ignorata dalla Costituente, la materia “ambiente” è stata raggiunta da un coacervo di interventi legislativi ordinari che sovrapponendosi disordinatamente non sono uno strumento di facile uso in mano agli interpreti ed ai destinatari.

Fino alla legge costituzionale 3/2001 i riferimenti costituzionali erano indiretti, poiché il vocabolo ambiente non faceva parte della Cost. Il nuovo articolo 117, secondo comma, lettera s lo introduce nel 2001.

In precedenza la dottrina riteneva l’ambiente un diritto pur costituzionalmente garantito ma da bilanciare con altri diritti cui la cost. attribuisce carattere primario. Già nel 1973 M.S. Giannini riteneva che al termine “ambiente” dovessero essere ricondotti tre grandi filoni legislativi: 1 la tutela del paesaggio; 2 la difesa del suolo, delle acque e dell’aria; 3 l’urbanistica.

L’articolo 9 della costituzione menziona, quale bene direttamente tutelato dalla Repubblica, il paesaggio ed il patrimonio storico ed artistico della nazione. Si noti che la Repubblica è lo

stato in senso stretto (tale è sempre stata l’interpretazione data al vocabolo in ogni parte del testo costituzionale).

Con il passar del tempo si intenderà sempre più che non debba essere lo Stato centrale ad occuparsi in via esclusiva della materia, potendo intervenire anche le Regioni, le Province, i Comuni e gli enti specialistici.

Cultura e paesaggio sono al centro dell’interesse costituzionale, anche se occorre dire che la promozione della cultura non è appannaggio del settore pubblico, essendo anzi prevalente l’iniziativa privata in tal senso.

Con riferimento al paesaggio si deve notare che già in epoca pre-repubblicana erano state varate leggi (entrambe del 1939) che avevano lo scopo di preservare il patrimonio artistico e storico, oltre alle bellezze naturali. La bellezza non comune delle cose, il valore estetico e tradizionale, i panorami quali quadri naturali hanno prodotto la necessità di disporre un piano territoriale paesaggistico al fine di evitare che determinate aree potessero essere utilizzate danneggiando la bellezza panoramica.

Anche la costituzione sembrerebbe avere un medesimo disegno di protezione di tale patrimonio. La legislazione successiva evidenzia due capisaldi: la legge del 1985 n. 431 (legge Galasso) che riconsidera i patrimoni paesaggistici; il d. lgs. 490/1999 che introduce un testo unico che riordina l’intera materia dei beni ambientali di interesse paesaggistico.

Solo nel nuovo secolo arriva la riforma del titolo V della cost., la quale, pur non dicendo nulla sul binomio cultura-paesaggio, ha consentito una diversa applicazione del preesistente articolo 9. Infatti con il nuovo riparto delle competenze tra Stato e Regioni e con la convenzione di Firenze del 2000 ratificata nel 2006 hanno lasciato traccia sull’articolo 9 ed il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, entrato in vigore nel 2004, è stato concepito sulla scia della riforma costituzionale. Il codice parte dalla premessa di dare attuazione all’articolo 9 in coerenza con il nuovo art. 117.

L’articolo 32 cost. tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività. Il dibattito si è subito acceso con riferimento alla riconducibilità di detto diritto nel novero dei diritti inviolabili dell’uomo riconosciuti e tutelati direttamente dalla costituzione. E’ stato rilevato che le modalità di godimento e sfruttamento di taluni beni (acqua, aria, suolo, territorio) possono determinare un danno alla salute oltre che all’ambiente stesso. L’inquinamento ambientale può determinare conseguenze sulla salute e cagionare un danno patrimoniale, morale o alla qualità della vita (vedi avvisi di garanzia al sindaco di milano emessi nei primi giorni di dicembre in conseguenza del continuo superamento delle soglie massime di polveri nell’aria in assenza di adozione di cautele o misure correttive).

La cassazione ha definito il diritto alla salute come il diritto ad avere un ambiente salubre (5172/79). La lesione del diritto all’ambiente salubre può determinare conseguenze anche sulla psiche dell’individuo con la connessa problematica del riconoscimento del risarcimento del danno subito. Ciò in quanto il danno arrecato all’ambiente in quanto tale obbliga l’autore del fatto dannoso al risarcimento nei confronti dello Stato (art. 18 legge

349/86). C’è da dire che l’azione risarcitoria ex art. 2043 cc potrebbe essere promossa solo dallo Stato e dagli enti territoriali, i quali nella gran parte dei casi non sono del tutto estranei al determinismo delle cause inquinanti.

Gli articoli 2 e 3 rappresentano l’ultimo appiglio costituzionale, poiché vi è un collegamento tra il diritto all’ambiente ed il dovere dei cittadini e dei soggetti pubblici a conservarlo integro, anche ponendo in essere utili politiche per la rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale con valenza ambientale, e perché il dovere di informarsi e di informare (articolo 21) e la libertà di iniziativa privata che non deve essere in contrasto con l’utilità sociale, la sicurezza, la dignità umana (articolo 41) rappresentano un necessario corollario alla tutela dell’ambiente. La funzione sociale della proprietà privata (art. 42) subisce tuttavia un limite costituito dall’interesse generale che può consentire l’espropriazione. Ancorché i costituenti non avevano ipotizzato che l’espropriazione potesse avvenire a tutela dell’ambiente, l’attuale quadro normativo generale fa propendere per la possibilità di impiego dell’istituto in tal senso. Anche il successivo art. 43, laddove prevede la possibilità di riservare al settore pubblico determinate imprese o categorie di imprese che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio e abbiano carattere di preminente interesse generale (vedi però cosa è successo con la gestione delle acque potabili comunali).

In sostanza tra i fini sociali che ispirano gli articoli 41,42,43 ben può esservi oggi la protezione dell’ambiente. E’ utile ricordare il paradigma della nazionalizzazione dell’energia elettrica e della successiva denazionalizzazione disposta in conformità alle spinte di decentramento federalistico (tedesco e non solo) che hanno ispirato le politiche energetiche comunitarie.

Capitolo 2 pagg. 99-212 (veloce riepilogo)

L’ORGANIZZAZIONE DELL’AMMINISTRAZIONE DELL’AMBIENTE: I SOGGETTI ISTITUZIONALI

Le fonti

C’è un affastellamento di norme non coordinate che si sovrappongono pericolosamente e nel tentativo di rendere coerente il quadro normativo sono stati emanati il d.lgs. 152/06, in forza della legge delega 308/2004, ed il successivo d. lgs. 4/08.

Per quel che riguarda le competenze degli organi centrali si registra che per un periodo vi è stata una sovrapposizione di competenze tra il Ministero per i beni culturali e per l’ambiente ed il contemporaneo Ministero dell’ambiente.

Dopo la riorganizzazione delle competenze ambientali e l’istituzione dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente (1993) una tappa fondamentale è costituita nel 2006 dalla riorganizzazione del Ministero che assume la denominazione di Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare e dalla coeva emanazione del d.lgs. 152/06, successivamente modificato con il successivo d.lgs. 4/08.

Il tutto in conseguenza della svolta recata con la modifica del Titolo V della Costituzione.

I comparti strategici verso i quali si sono rivolte nel tempo le iniziative legislative che regolano le competenze degli organicentrali dello Stato sono: acqua, aria, inquinamento acustico ed elettromagnetico, suolo e assetto del territorio, bellezze naturali e aree protette, industria e rifiuti.

Non vi sono testi normativi specifici con i quali si provveda ad elencare le competenze Regionali, considerato che in genere una o più norme introduttive elencano le competenze dello Stato e successive norme declinano le funzioni delle Regioni e degli enti territoriali minori. In alcuni casi, vedasi d. lgs. 152/06, il legislatore ha utilizzato formule sufficientemente chiare da cui è agevole desumere le attribuzioni delle Regioni.

Le competenze degli enti territoriali minori sono per lo più elencate nelle singole leggi di settore. Non si può tuttavia dimenticare il ruolo primario delle fonti comunitarie che grazie alle direttive emesse tenta di uniformare gli ordinamenti interni. Com’è noto le direttive impongono degli obblighi di risultato che tuttavia non recano norme immediatamente vincolanti circa le procedure ed i mezzi che debbono essere attivati per raggiungere l’obiettivo.

Entra in gioco allora il principio di sussidiarietà (di cui all’articolo 3B del trattato di Maastricht, o 5 del trattato di Amsterdam o 3-ter del trattato di Lisbona) secondo cui l’Unione interviene se e solo se i risultati possono essere realizzati meglio a livello di UE.

La materia ambiente nel quadro dei rapporti Stato-Regioni

Il sistema adottato con la riforma del titolo V costituzione segue la logica della multilevel governance ed abbandona la precedente articolazione dell’obsoleto vecchio articolo 117.

La questione era in precedenza se la materia “ambiente” fosse riconducibile nell’elenco tassativo di cui al vecchio art. 117, non essendo nominalmente presente in quella elencazione, o se invece essa essendo nuova rispetto al testo costituzionale dovesse essere ritenuta estranea alla disciplina dell’articolo 117 e, pertanto, materia di competenza statale delegata alle regioni ai sensi dell’articolo 118.

Peraltro, poiché non può dirsi (così anche corte costituzionale) che “urbanistica”, “paesaggio” ed “ambiente” siano un’unica materia, avendo connotazioni distinte ancorché una matrice comune, l’arco delle funzioni legislative e amministrative copriva competenze di volta in volta centrali o periferiche.

La rivoluzione copernicana recata con la riforma del titolo V reca la limitazione delle competenze esclusive dello stato in quanto espressione di una funzione pubblica oggettiva con il conseguente trasferimento di ogni altro compito alle regioni.

L’antecedente logico era quella legge delega 59/97 Bassanini che aveva dato luogo al d. lgs. 112/98 dove il termine conferimento di funzioni e compiti alle regioni aveva il dichiarato significato di trasferimento, delega o attribuzione e dove alle Regioni erano affiancati gli enti locali i quali erano individuati nelle province, nei comuni, nelle comunità montane e negli altri enti locali.

E’ un processo di destrutturazione/ricostruzione-ricomposizione delle competenze e dei rapporti istituzionali tra centro e periferia.

La materia ambiente nel nuovo assetto costituzionale

Il referendum popolare che ha conferito efficacia alla riforma costituzionale del 2001 e che ha respinto l’ipotesi prospettata nel 2006 delinea oggi un quadro chiaro in cui emerge una competenza esclusiva dello Stato ed una competenza legislativa regionale, con in mezzo una potestà legislativa statale di tipo concorrente.

Alla competenza esclusiva dello Stato appartengono materie che impingono le funzioni essenziali della politica estera, dell’immigrazione, dei rapporti con le confessioni religiose, delle politiche monetarie, del sistema tributario, degli organi dello stato e dell’organizzazione statale, della difesa, della giustizia, della cittadinanza e stato civile fino ad arrivare alla materia della tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Manca del tutto il riferimento alla materia “paesaggio” la quale perciò dovrebbe ritenersi di esclusiva competenza legislativa delle regioni.

In particolare si deve sottolineare che la materia ambientale può essere attribuita alle regioni che ne facciano richiesta con legge dello stato approvata a maggioranza assoluta dei componenti sulla base di un’intesa tra lo stato e la regione interessata.

E’ quindi un sistema capace di evolversi ulteriormente sulla base di concorrente volontà statale e regionale verso un sistema di federalismo differenziato (regioni autonome e regioni

ordinarie) una sorta di geometria variabile a seconda delle capacità (di spesa e non) delle regioni stesse.

Accanto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato o delle Regioni vi è la competenza legislativa concorrente nelle materie elencate dall’art. 117 per le quali spetta alle regioni la potestà legislativa salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla potestà legislativa dello Stato.

La potestà regolamentare, invece, spetta allo Stato nelle materie di competenza esclusiva, salva delega alle regioni, e spetta in tutti gli altri casi alle regioni.

Comuni Province e aree metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle attribuite per delega con legge statale o regionale.

Così vengono coniugate le esigenze di unità con quelle del sistema federale.

La Corte Costituzionale con sentenza n. 303/2003 e n. 6/2004 aiuta a delineare le competenze fra Stato Regioni ed enti territoriali minori affermando che anche negli stati federali i principi della supremacy clause e la teoria dei poteri impliciti comportano la riconduzione al centro di tutti quei poteri che sono necessari per garantire la tutela dei valori e degli interessi unitari. Ritorna quindi l’interesse nazionale nella accezione relativa al mantenimento dell’integrità della nazione.

Peraltro è l’art. 120 cost. che prevede espressamente il potere di sostituzione dello Stato qualora le regioni e gli altri enti territoriali non provvedano ad adeguarsi ai trattati internazionali o alla normativa comunitaria, nonché per pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica ovvero per tutela dell’unità giuridica o economica dello stato.

La materia ambiente fra Stato e Regioni

Secondo l’articolo 117 la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali rientra nella potestà legislativa esclusiva dello stato anche se l’ambiente inteso come valore sembra poter interessare l’intero arco dei soggetti pubblici del sistema multilivello.

Il d.lgs. 4/2008 con l’articolo 3-bis delinea il quadro dei principi fondamentali ai sensi dell’art. 117, individuandoli nelle regole generali della parte prima del d.lgs. stesso.

Rimane aperto il quesito circa la natura della tutela dell’ambiente, ovvero se essa debba essere considerata un valore o una materia. Inoltre, il federalismo differenziato nel campo delle tutele ambientali potrà essere attuato essendo possibile la realizzazione di più elevate tutele rispetto allo standard nazionale in virtù di quanto previsto dall’art. 176 del Trattato CE.

L’elemento di disturbo sta nella competenza legislativa concorrente in alcune materie strettamente attinenti all’ambiente quali la tutela della salute, l’alimentazione, il governo del territorio, la valorizzazione dei beni culturali e ambientali, oltre ai temi inerenti le reti di trasporto terrestri navali e aeree ed alla produzione e distribuzione di energia.

Vi è chi sostiene (Ferrara) che oggetto della tutela ambientale riservata alla esclusiva competenza normativa statale sia l’ambiente naturalistico e l’ecosistema, mentre rimarrebbe di competenza regionale, nei limiti dei principi fondamentali fissati dallo stato, la tutela, per così dire derivata, che si ha mediante politiche di approvvigionamento energetico piuttosto che attraverso quelle legate alle reti di trasporto o alla tutela della salute.

Le competenze degli organi centrali dello stato – il ministero dell’ambiente del territorio e del mare

Si deve innanzitutto ricordare che con la nuova architettura ministeriale si registra che la materia ambiente è affidata al ministero dell’ambiente del territorio e del mare (d. lgs. 300/99 e poi legge 233/2006) mentre gli aspetti legati alla tutela del patrimonio paesaggistico rimangono di competenza del ministero per i beni e le attività culturali.

Il nuovo ministero dell’ambiente del territorio e del mare ha competenza in materia di

1. promozione di politiche di sviluppo sostenibile nazionali ed internazionali

Sorveglianza monitoraggio e controllo nonché individuazione degli standard minimi

2. valutazione di impatto ambientale

prevenzione e protezione dall’inquinamento atmosferico, acustico ed elettromagnetico

gestione dei rifiuti

bonifica, protezione e risanamento di aree ad elevato rischio ambientale

3. assetto del territorio con riferimento ai valori naturali e ambientali

individuazione e conservazione delle aree naturali protette

tutela della biodiversità, della fauna e della flora

protezione del suolo

polizia ambientale e forestale

sorveglianza dei parchi

controlli sulle importazioni e commercio delle specie esotiche protette e sorveglianza della fauna protetta

4. gestione e tutela delle risorse idriche e prevenzione dell’inquinamento idrico

difesa del mare e dell’inquinamento costiero

Per il raggiungimento degli scopi fissati dalla legge il ministero è stato articolato in Dipartimenti (d. lgs. 300/99) e successivamente in 6 Direzioni Generali (D.P.R. 261/2003).

Con il d. lgs. 300/99 viene anche istituita l’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i servizi tecnici (APAT); nel novero dei servizi tecnici troviamo il servizio geologico, quello

idrografico, quello mareografico e quello sismico per le dighe. Unica eccezione è il servizio sismico nazionale che ricade nell’alveo del Dipartimento della Protezione Civile presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Si osserva che la legge 233/2006 si limita a ridenominare il ministero senza intaccarne le competenze e le funzioni.

Di maggiore rilievo è l’intervento del d. lgs. 152/2006 (testo unico in materia ambientale) con riferimento al quale assumono particolare rilievo i compiti di indirizzo e programmazione che ricadono sul ministero, delineando il cosiddetto indirizzo funzionale del ministero.

Si registra anche il cosiddetto effetto sostitutivo perché la creazione di un ministero che abbia il compito di governare le politiche pubbliche di protezione e tutela dell’ambiente produce la conseguenza che tale apparato statale si sostituisca ad analoghe strutture esistenti ed intervenga negli organi collegiali chiamati a trattare affari rilevanti dal punto di vista ambientale.

Il ministero è collocato al centro del sistema dei controlli pubblici in campo ambientale, quale organo di vertice delle politiche pubblicistiche in materia, ed ha il potere di inibitoria per ragioni contingibili e d’urgenza previa diffida ad adempiere. I poteri amministrativi del ministero sono la mancata attuazione o inosservanza delle disposizioni di legge ed il pericolo di grave danno ecologico (così è anche dopo l’entrata in vigore del d. lgs. 4/2008).

Le ordinanze contingibili e urgenti in materia ambientale hanno carattere provvisorio ed interinale e sono soggette ad un termine finale di sei mesi decorso il quale il provvedimento d’urgenza perde efficacia.

Peraltro su tali ordinanze contingibili ed urgenti non si esercita, di regola, il sindacato esteso al merito del giudice amministrativo a conferma dell’ampio potere discrezionale del ministro e della natura transitoria del provvedimento che non lede, pertanto, in via definitiva l’interesse soggettivo del privato.

Con tali ordinanze viene indicato un obiettivo ad hoc, quale la riduzione in pristino dei luoghi piuttosto che l’imposizione di studi di fattibilità ecc.

In ogni caso è bene ricordare che il potere d’ordinanza ha accompagnato il ministro dell’ambiente sin dall’origine ed è stato riconfermato nel testo unico sull’ambiente (d. lgs. 152/2008).

Le associazioni riconosciute

Con il d. lgs. 300/99, D.P.R.. 261/03 e con legge 233/06 (che introduce la presenza di un’agenzia ed un modulo organizzativo dipartimentale e per direzioni generali) la disciplina di settore è stata interamente riscritta con l’effetto di vedere azzerata le previgenti norme, secondo il principio generale degli effetti della lex posterior.

Ora il ministero si può avvalere dei nuclei ecologici dell’arma dei carabinieri e può disporre in campo amministrativo delle prefetture UTG.

Gli organi consultivi di maggior peso sono:

Consiglio nazionale per l’ambiente (1 componente per ogni regione o provincia autonoma, sei rappresentanti nominati dall’ANCI e tre dalle province UPI, quindici membri nominati dal ministro scelti su terne proposte dalle associazioni ambientaliste a carattere nazionale o presenti in almeno cinque regioni, un rappresentante del CNR, uno dell’ENEA ed uno dell’ENEL – può essere integrata con la presenza di rappresentanti del mondo dell’impresa del lavoro e degli organi professionali). Il potere discrezionale del ministro trova così una stanza di compensazione nella quale interessi pubblici e privati si affrontano nella speranza di trovare una sintesi. Il consiglio è presieduto dal ministro e dura in carica 3 anni. Esprime pareri, consulenze e proposte. Il parere più importante è quello reso sulla relazione biennale sullo stato dell’ambiente presentata al parlamento dal ministro. Tutti i pareri non sono vincolanti ma hanno un peso rilevante di natura tecnico-politica.

Commissione tecnico scientifica CTS è articolata in sezioni ed esprime pareri, alcuni dei quali obbligatori, i più importanti dei quali sono quelli di natura tecnica espressi su progetti e interventi in vista della loro ammissione al finanziamento pubblico.

Commissione tecnica per la VIA svolge un ruolo di supporto tecnico-scientifico in ordine alla valutazione dell’impatto ambientale.

Da tale quadro emerge il rilievo delle associazioni ambientaliste che designano un cospicuo numero di rappresentanti tra i quali verranno scelti i 15 del consiglio nazionale dell’ambiente.

Dette associazioni hanno poi il potere di intervenire nel procedimento (ex art. 9 legge 241/90) e sono soggetti collettivi portatrici di interessi superindividuali, ancorché dette associazioni abbiano indubbiamente natura privatistica.

Con il riconoscimento delle associazioni ad opera del ministero dell’ambiente (quale necessario presupposto per la formulazione della proposta delle terne di cui sopra) in qualche modo si riconosce anche la legittimazione processuale delle stesse associazioni. Infatti, con la legge istitutiva del ministero dell’ambiente veniva conferita alle associazioni riconosciute – e solo ad esse – la capacità di intervenire nel giudizio amministrativo sulla legittimità degli atti e nel giudizio civile per il risarcimento da danno ambientale.

Dall’agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente all’ISPRA Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale

Il recente d. lgs. 112/2008 ha riscritto la fisionomia dell’ARPA (già trasformata nell’APAT) sostituendola con l’ISPRA.

L’articolo 28 dispone l’istituzione dell’Istituto Superiore per la protezione e la ricerca ambientale che assume le funzioni della precedente agenzia, oltre alle competenze dell’Istituto nazionale per la fauna selvatica e dell’Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare.

L’ISPRA mantiene inalterate le competenze prevalentemente di consulenza che appartenevano all’ARPA.

Gli enti territoriali e la protezione dell’ambiente.

Le competenze degli enti territoriali in materia ambientale trovano una prima regolamentazione nel D.P.R. 616/77 di attuazione della riforma delle Regioni. Ma nel tempo si è assistito ad una tendenza ricentralizzante della materia (vedi la legge 833/78 S.S.N. e la legge quadro sulle aree protette del 1991). Con la riforma costituzionale del 2001 viene ribadita la competenza amministrativa dei comuni. Lo schema che sembra profilarsi è il seguente.

Lo stato svolge funzioni generali di coordinamento e di controllo, con elaborazione di normative secondarie di riferimento (linee guida, valori minime, valori di qualità ecc.) e con possibili interventi di tipo sostitutivo delle regioni o degli enti territoriali.

Le Regioni hanno compiti di programmazione e di elaborazione per il bacino regionale norme di tipo tecnico che rappresentino l’adattamento al contesto regionale delle norme statali; hanno compiti di amministrazione attiva in materia di VIA e di VAS.

Province, comuni ed aree metropolitane hanno compiti di gestione amministrativa e di normazione regolamentare che tengono conto delle complessità delle questioni ambientali che sono assegnate agli enti che possono in concreto svolgere una funzione di controllo e coordinamento (vedasi gli aspetti legati all’inquinamento atmosferico, alla depurazione delle acque, allo smaltimento dei rifiuti ecc in aree che pur appartenendo a comuni limitrofi sono in realtà un insediamento caratterizzato da continuità). In quest’ottica recupera un ruolo programmatico la Provincia che nel tempo era stata messa sempre più in ombra dalla crescente importanza dei comuni e delle aree metropolitane.

E’ tuttavia un sistema in continua rimodulazione che prevede una organizzazione di rapporti “a rete” con i molteplici soggetti istituzionali.

Il ruolo delle camere di commercio e delle ASL

Le camere di commercio sono incaricate di ricevere le dichiarazioni ambientali unificate che costituiscono la sintesi degli adempimenti che gravano sulle imprese dal punto di vista della compatibilità ambientale; sono di grande importanza le banche dati costituite presso di esse.

Le ASL intervengono non tanto in materia di ambiente in senso stretto bensì di sanità pubblica. Esse hanno quindi un campo di intervento limitato al controllo ed alla prevenzione dell’igiene ambientale, inquinamento idrico e smaltimento dei rifiuti. In particolare grazie ad un sistema delineato da strumenti negoziali (accordi quadro, accordi di programma e convenzioni) le ASL cooperano con le Regioni ai fini della tutela dell’ambiente.

Conclusioni

L’organizzazione delle competenze in materia ambientale vive in una condizione di perenne transizione dopo la riforma costituzionale del 2001.

La corte costituzionale (407/02) ha definito la questione ambientale più come un “valore” che come una materia e come tale trasversale alle materie elencate nell’articolo 117.

La questione ambientale necessita di un “tavolo di concertazione” fra Stato Regioni ed Enti territoriali, e la stessa corte costituzionale (303/03, 6/04 e 383/05) delinea un forte interesse nazionale che deve essere curato con un assetto flessibile delle competenze tra i soggetti del cosiddetto sistema multilivello, che l’autore chiama “lo spirito di finezza”.

Sussidiarietà, fungibilità e sistema di intese endoprocedimentali sono l’ossatura su cui poggia il sistema, con una distribuzione di compiti che non consente più lacune organizzative e quando esse si manifestano possono essere colmate da altri soggetti istituzionali.

Sulla questione (che diventa centrale) che si giunga ad una paralisi del potere di decidere per effetto della mancata realizzazione di intese, la corte costituzionale (ut supra) ha affermato che la mancata intesa non può paralizzare la potestas decidendi dell’amministrazione statale procedente e che nel contempo il potere sostitutivo dell’amministrazione statale non sarebbe possibile se non fosse delineato un congruo modello procedimentale sul quale misurare l’inadempienza da colmare. Inoltre, la sostituzione non potrà avvenire senza una adeguata azione sollecitatoria (diffida, invito ad adempiere) nei confronti dell’ente inadempiente.

Si realizza così un policentrismo istituzionale e decisionale che necessita di una leale collaborazione per essere efficace.

Capitolo 3 pag. 213-349

I procedimenti amministrativi in materia ambientale

Dobbiamo innanzitutto ricordare che il potere conferito alle amministrazioni è la possibilità giuridica di produrre vicende giuridiche. Dobbiamo poi aggiungere che alle tecniche tradizionali di command and control si affiancano i meccanismi del mercato.

In tale quadro, è attraverso il procedimento amministrativo che si realizza l’effetto di costruire una vicenda giuridica – costituzione, estinzione, modificazione – relativa a situazioni soggettive di terzi, i quali sono titolari di un interesse legittimo. La PA realizza, nella comparazione dell’interesse pubblico con gli interessi delle parti coinvolte, il bene comune e l’interesse dei privati è quello di ottenere un’attività legittima.

L’obbligo motivazionale e di trasparenza, oltre che di celerità, consentono il sindacato giurisdizionale di legittimità sull’attività dell’amministrazione che si estrinseca nella cd discrezionalità amministrativa.

Importante aspetto è quello legato alla tendenza all’unicità del procedimento amministrativo nel quale confluiscono i diversi poteri esercitati, così da semplificare l’attività amministrativa e da rendere più agevole il conseguimento del bene della vita agognato dal privato (ad esempio permessi, nulla osta, VIA, ecc). Tra gli altri ricordiamo lo sportello unico per le attività produttive.

Molto diffuso nel diritto dell’ambiente è quello del provvedimento finale che ha effetto sostitutivo di altri provvedimenti. Di norma attraverso la conferenza di servizi l’atto conclusivo assorbe (riassume in sé) ogni altro provvedimento necessario (in genere di assenso). Così accade ai sensi del d.lgs.152/2006 per la VIA (art. 5, n. 26), per l’approvazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti (art. 208) e per l’approvazione delle opere di bonifica o di messa in sicurezza (art. 242) e di autorizzazione ambientale integrata.

Tipologia dei poteri – poteri autorizzatori e l’accreditamento

La tutela dell’ambiente serve a far fronte alla situazione in cui l’ambiente da aggredito diventa aggressore dell’uomo (in genere non lo stesso uomo poiché l’inquinamento prodotto dall’imprenditore in genere aggredisce il consumatore e non il produttore).

La prevenzione è sempre la miglior tutela: a questa massima si è ispirata l’UE nell’affermare i principi “dell’azione preventiva e della correzione, in via prioritaria, alla fonte, dei danni causati dall’ambiente”.

Detto principio permea anche la legislazione interna (art. 3 d.lgs. 152/06).

L’autorizzazione è il potere amministrativo che meglio si identifica con i principi dell’azione preventiva; attraverso esso l’amministrazione concede il preventivo consenso all’attività progettata dal privato avendo cura di garantire l’interesse pubblico di natura ambientale. (in tal senso anche corte di giustizia, sentenza sulla causa c-201/02 del 7.1.04).

Nell’autorizzazione è prevalente l’iniziativa del privato, sulla quale interviene il potere amministrativo concessivo, e nulla impedisce al privato di rinunciare all’impresa ove non lo ritenga conveniente. Vi è quindi una netta distinzione con la concessioneo affidamento di servizi pubblici con i quali il privato si impegna nella gestione di specifiche attività per conto dell’amministrazione, assumendo l’onere di fornire alla collettività quel determinato

servizio pubblico. E’il caso, ad esempio, dei rifiuti e dei servizi idrici dove l’autorizzazione consente una situazione di vantaggio del privato sul quale tuttavia produce un effetto di conformazione ai limiti ed alle prescrizioni fissate dall’amministrazione nell’interesse pubblico. Un esempio paradigmatico è data dall’autorizzazione ambientale integrata che, ai sensi dell’art. 4 d. lgs. 59/05 contiene disposizioni che garantiscono la protezione del suolo e delle acque sotterranee, le disposizioni per lo smaltimento dei rifiuti prodotti dall’impianto e per la riduzione dell’inquinamento acustico.

Per una migliore garanzia della collettività in genere l’autorizzazione in materia ambientale è normalmente concessa a termine con possibilità di rinnovo (ad esempio in materia di inquinamento atmosferico il termine è di 15 anni, mentre è di 4 anni per l’inquinamento idrico - d.lgs. 152/06). Le condizioni dell’autorizzazione ambientale integrata sono rinnovate ogni 5 anni (d. lgs. 59/05).

Una particolare procedura di autocertificazione è consentita alle imprese che siano in possesso di certificazione ambientale.

In ogni caso in capo all’amministrazione ricade il potere di controllo e vigilanza, cui corrisponde il dovere del privato di consentire l’accesso ai luoghi per ispezioni, nonché di fornire le informazioni richieste dalla P.A.

È da notare che la legge 241/90 consente l’ipotesi sostitutiva dell’autorizzazione attraverso il meccanismo della dichiarazione di inizio attività e del silenzio assenso, salvo poteri di controllo e verifica anche successivi. In particolare il cittadino deve presentare la dichiarazione e trascorsi trenta giorni senza intervento della P.A. ottiene il silenzio assenso – che costituisce regola generale – il quale ha natura provvedimentale equivalente al provvedimento espresso. Tuttavia la PA mantiene il potere di revoca in autotutela anche ove sia trascorso tale termine. Siamo quindi di fronte ad un assenso implicito revocabile successivamente qualora non siano stati preventivamente esperiti i poteri di verifica.

Il silenzio assenso non opera quando siano coinvolti interessi critici anche di natura ambientale.

La regola soffre eccezioni e talvolta viene valorizzato il modello della dichiarazione di inizio attività, come nel caso delle aziende che procedono all’autosmaltimento o a quelle dotate di certificazione ambientale che operano nel settore dello smaltimento dei rifiuti, per le quali l’autocertificazione – in luogo del rinnovo dell’autorizzazione – consente la prosecuzione dell’attività.

È tendenzialmente esclusa la possibilità che il procedimento si concluda con il silenzio assenso senza una espressa valutazione dell’amministrazione procedente. Così la corte di giustizia ha ritenuto non conforme alle prescrizioni europee la legge Merli che prevedeva il silenzio assenso sull’autorizzazione provvisoria – che precedeva quella definitiva – perché l’autorizzazione o la revoca debbono risultare da provvedimenti espliciti.

Le leggi più recenti configurano l’autorizzazione come atto espresso, escludendo la possibilità che sull’istanza del privato si formi il silenzio assenso.

Nel diritto ambientale si rinvengono poi figure di autorizzazioni generali rilasciate con riferimento ad un’intera gamma di attività senza necessità di istanza di parte. Sono autorizzazioni leggere destinate allo svolgimento di attività che hanno carattere meno

pericoloso o inquinante. È un modello che si avvicina molto alla dichiarazione di inizio di attività.

Figure che presentano analogie con le autorizzazioni sono:

le abilitazioni sono atti dichiarativi che attengono alla esistenza di presupposti circa l’idoneità tecnica dei soggetti a svolgere una certa attività (esempio abilitazione alla conduzione di un impianto termico o iscrizione all’albo nazionale dei gestori ambientali)

il nullaosta è un atto endoprocedimentale mediante il quale si dichiara che non esistono motivi ostativi all’adozione di un provvedimento finale; può essere ricondotto al genus dell’atto di assenso (tra gli esempi possiamo citare il nullaosta di fattibilità che deve essere preventivamente concesso per la realizzazione di alcuni stabilimenti che lavorano sostanze pericolose). Contrariamente al passato ora la mancata concessione del nullaosta può essere superata in sede di conferenza di servizi

la dispensa è una sorta di autorizzazione che viene concessa, in alcuni casi, in deroga ad un divieto o ad un obbligo generale (esempio è la deroga al divieto di miscelare tra loro rifiuti pericolosi e non pericolosi che può essere concessa quando siano rispettate alcune condizioni ad esempio al fine di evitare l’inquinamento delle acque e dell’aria)

l’approvazione invece viene concessa a seguito non solo della verifica di condizioni di base, ma anche al termine di una valutazione di opportunità e di convenienza (è tipica nel caso di approvazione di un progetto)

l’accreditamento è l’istituto con cui si accredita una struttura privata, dotata dei necessari requisiti, all’esercizio di un’attività di rilevanza pubblicistica. Quando è una struttura privata accreditata a rilasciare certificazioni ambientali (esempio Eco-Management and Audit Scheme – EMAS) si è in presenza di una funzione pubblica esercitata da un privato.

certificazione/verificazione - con l’intervento dei privati nel sistema si intravede sempre più che il ruolo dell’amm. Pubblica è quello di porre le linee guida e norme tecniche e guidare, grazie agli accreditamenti, l’esecuzione sul territorio. Fondamentale rimane la funzione di controllo e l’organizzazione dei mercati.

Natura diversa hanno i certificati verdi o bianchi emessi con riferimento alle fonti rinnovabili e dell’efficienza energetica i quali attestano l’immissione nella rete di un determinato quantitativo di energia cosiddetta verde (obbligazione verde) e la realizzazione di interventi di efficienza energetica (sono simili alle quote di immissione emission trading). Il rilascio di detti certificati dimostra l’avvenuto accertamento ed il certificato diventa titolo negoziabile da parte del detentore (sono dei veri e propri beni giuridici negoziabili).

La registrazione dà dimostrazione dell’appartenenza, dei caratteri e della quantità di alcuni beni quali i certificati bianchi e verdi.

La fissazione di standard e i poteri di pianificazione; i poteri di controllo e pianificazione.

commenti (2)
O.O questo mi spinge quasi ad andare a provarlo ;) ma calcagnile come ti è sembrato? magari quando vado io c'è lui...
Io l ho dato a bolo a dicembre e c era calcagnile...adesso a gennaio l ha dato un mio amico e nn c era piu calcagnile ma era una commissione di assistenti di amministrativo che ne sapevano ancora meno,figurati che credevano che calca avesse scritto il libro....
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