Dispense di Diritto dell'Unione europea - Gaia, Adinolfi, Dispense di Diritto Dell'unione Europea. Università degli Studi di Macerata
jerry_it
jerry_it

Dispense di Diritto dell'Unione europea - Gaia, Adinolfi, Dispense di Diritto Dell'unione Europea. Università degli Studi di Macerata

PDF (6 MB)
88 pagine
50Numero di download
1000+Numero di visite
97%su 139 votiNumero di voti
99Numero di commenti
Descrizione
Dispense e appunti rielaborati di Diritto dell'Unione europea. Testo di riferimento per sostenere l'esame: Gaia, Adinolfi
100 punti
Punti download necessari per scaricare
questo documento
Scarica il documento
Anteprima3 pagine / 88
Questa è solo un'anteprima
3 pagine mostrate su 88 totali
Scarica il documento
Questa è solo un'anteprima
3 pagine mostrate su 88 totali
Scarica il documento
Questa è solo un'anteprima
3 pagine mostrate su 88 totali
Scarica il documento
Questa è solo un'anteprima
3 pagine mostrate su 88 totali
Scarica il documento
Microsoft Word - Appunti Lezioni Prof. Palchetti

 

 

Appunti di  DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA  Università di Macerata – Facoltà di Giurisprudenza  Prof. Paolo Palchetti – a.a. 2010/2011, II semestre 

Riassunto del testo Gaja G., Adinolfi A., Introduzione al diritto dell'Unione Europea, Laterza, 2010 

   

 

1   

Origini ed evoluzione della UE 

Il primo passo verso la costituzione dell’attuale Unione europea fu l’istituzione della Comunità  europea del carbone e dell’acciaio (CECA), istituita con il Trattato di Parigi del 1 apr 1951, che  si proponeva di mettere in comune tra i Paesi aderenti la produzione, appunto, del carbone e  acciaio al fine di determinare una fusione di interessi alla base per proseguire la cooperazione  in altri campi, costruendo così una comunità economica. 

Con  i Trattati di Roma del 25 mar 1957 ebbero origine altre due comunità:  la Comunità eco‐ nomica europea (CEE dal 1° nov 1993 denominata Comunità europea, CE) e la Comunità euro‐ pea per l’energia atomica (CEEA o EURATOM). 

Nel frattempo la CECA si è estinta il 23 lug 2002 per mancata proroga del termine di scadenza  previsto nel Trattato istitutivo. 

Il Trattato CE mirava a realizzare un mercato comune cioè un area all’interno della quale fosse‐ ro assicurate le c.d. quattro libertà

1) libera circolazione delle merci, senza barriere né dazi doganali tra Stati membri;  2) libera circolazione dei servizi, cioè libertà per i cittadini e per le persone giuridiche de‐

gli Stati membri  di prestare servizi in altro Stato membro;  3) libera circolazione dei lavoratori, ossia libertà per i cittadini e per le persone giuridiche 

degli Stati membri di esercitare attività lavorativa   4) libera circolazione dei capitali, vale a dire  libertà di  trasferimento di capitali da uno 

Stato membro all’altro, in quanto funzionali allo svolgimento di attività economiche. 

Alle  c.d.  quattro  libertà  si  accompagnavano  alcune  politiche  comuni,  quali  quella  agricola,  commerciale, della concorrenza; l’EURATOM garantiva lo sviluppo dell’uso pacifico dell’energia  nucleare. 

Dunque, la struttura dell’unione di stati appariva come una struttura a tre pilastri, sovrastati e  legati da principi comuni: 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CE  CE CEEA CECA 

Competenze  co‐ munitarie  (circo‐ lazione  di  merci  e persone, ambi‐ ente,  concorren‐ za. 

PESC  TUE 

Politica  Estera  e  di  Sicurezza  Co‐ mune  (no  com‐ petenze  unione  ma  autonomia  degli Stati). 

GAI  TUE 

Cooperazione  di  polizia giudiziaria  in materia  pena‐ le  (no  compe‐ tenze  unione ma  autonomia  degli  Stati).

PRINCIPI COMUNI (UE)

 

2   

 

Le modifiche subite nel tempo dai Trattati istitutivi delle Comunità europee e l’accrescimento  del numero dei paesi membri, hanno portato all’accrescersi delle competenze della comunità. 

Il Trattato di Maastricht del 7 feb 1992 ed entrato in vigore il 1° nov 2003 (TUE), ha disciplina‐ to la cooperazione tra Stati membri ed il successivo Trattato di Lisbona del 13 dic 2007 ed en‐ trato in vigore il 1° gen 2009, modificando ulteriormente i precedenti trattati, ha istituito una  nuova struttura denominata Unione europea  (UE), abbattendo  la precedente struttura a  tre  pilastri;  sicché  l’aggettivo  “comunitario”  è ora desueto  e  si deve dunque parlare di  “Diritto  dell’Unione eurpea”.       

La volontà di semplificare tale sistema e di adattarlo ad un numero più elevato di Paesi che nel  frattempo erano entrati a far parte dell’unione, portò ad elaborare un progetto di unico nuovo  trattato, la “Costituzione europea”, firmato dagli Stati membri nel 2004 e tuttavia mai entrato  in vigore a causa del risultato negativo dei referendum svoltisi in Francia e nei Paesi Bassi, im‐ posti dal loro ordinamento. Si sopperì con una modifica al vecchio trattato in vigore, per cui si  giunse al Trattato di Lisbona. 

  1957  Trattati di Roma  trattato istitutivo  1986  Atto unico europeo  modifica il trattato istitutivo   1992  Trattato di Maastricht  crea  la nuova  entità UE  che  viene  affiancata  alla 

CE a causa della volontà degli stati membri di non  assegnare alla UE competenze in materia di politi‐ ca estera e difesa così forti come quelli posseduti  dalla CE in materia economica; si crea così la strut‐ tura a tre pilastri;  

1997  Trattato di Amsterdam  Attribuisce nuove  competenze  alla CE  che  vanno  nella direzione di  rafforzare  l'unione politica,  con  nuove  disposizioni  nelle  politiche  di  libertà,  sicu‐ rezza e giustizia, compresa  la nascita della coope‐ razione di  polizia  e  giudiziaria  in materia penale,  oltre  all'integrazione  di  Schengen.  Altre  disposi‐ zioni chiarificano l'assetto della Politica estera e di  sicurezza  comune, mentre  viene data una  rinfre‐ scata  (insufficiente) al  sistema  istituzionale,  in vi‐ sta dell'adesione dei nuovi membri dell'est; 

2001  Trattato di Nizza  è  relativo  alle  dimensioni  e  composizione  della  commissione, alla ponderazione dei voti  in consi‐ glio e all'estensione del voto a maggioranza quali‐ ficata,  e  infine  alle  cooperazioni  rafforzate  tra  i  paesi dell'Unione Europea; 

2003  Trattato “Costituzione europea”  fallito a causa del referendum in Francia e nei Pae‐ si Bassi 

2009  Trattato di Lisbona  non ratificato  in prima battuta da  Irlanda, ma poi  approvato;  ha  eliminato  il  sistema  a  pilastri  la‐

 

3   

scando  in  vita  la  sola  “Unione    europea”  e  due  trattati di riferimento:  

    1) il TUE (Trattato dell’Unione Europea)       2) il TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione 

Europea)      Il  Trattato  di  Lisbona  estingue  la  CE;  l’aggettivo 

“comunitario” è divenuto pertanto ormai desueto,  per cui ora si parla di «diritto dell’Unione europe‐ a»  

Fattore determinante per accrescere il peso della UE rispetto agli Stati membri è stata la Corte  di  Giustizia,  la  quale  con  la  propria  giurisprudenza  ha  progressivamente  esteso  i  poteri  all’Unione, sottraendoli agli Stati membri. 

Attualmente gli Stati membri sono 27:  Belgio, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Lussemburgo (paesi fondatori)  Danimarca, Irlanda, Regno Unito (dal 1 gen 1973);  Grecia (dal 1 gen 1981);  Spagna e Portogallo (dal 1 gen 1986);  Austria, Finlandia, Svezia (dal 1 gen 1995);  Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Rep. Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria (dal  1 mag 2004)  Bulgaria e Romania (dal 1 gen 2007).  Sono attualmente  in  corso negoziati per  l’ingresso nell’Unione di Croazia, Macedonia e Tur‐ chia. 

Infatti, l’art. 49 TUE prevede che “ogni stato europeo che rispetti i valori di cui all’art. 2 e si im‐ pegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’unione”, secondo un procedi‐ mento che attribuisce un ruolo alle  istituzioni politiche dell’Unione e che richiede un accordo  soggetto alla ratifica di tutti gli stati membri.   

Una ulteriore evoluzione dell’Unione, già in larga parte ventilata, è quella di elaborare, per de‐ terminati settori, forme di integrazione che coinvolgono soltanto una parte degli Stati membri,  i quali sono idonei a sviluppare alcune politiche comuni e siano disposti a farlo. 

A tutela del rischio che una  involuzione della forma di governo che possa verificarsi  in taluno  degli stati membri,  l’art. 7 TUE stabilisce una procedura sanzionatoria che prevede  la sospen‐ sione di alcuni diritti derivanti dall’applicazione dei trattati, compresi il diritto di voto del rap‐ presentante del governo di tale stato in seno al Consiglio; il presupposto della sanzione è co‐ stituito dalla violazione grave e persistente dei valori fondamentali dell’Unione di cui all’art. 2  TUE.   

LA RIPARTIZIONE DEI «POTERI SOVRANI» FRA L’UNIONE EUROPEA E GLI STATI MEMBRI 

L’Unione non ha una funzione di governo dell’insieme dei territori degli Stati membri ed infatti  non appare mai sui  trattati alcuna citazione al principio di “federalismo”; essa, bensì, svolge, 

 

4   

attraverso  la propria attività normativa e giudiziaria, una funzione di  indirizzo della condotta  degli Stati membri.  

Neppure rispetto alle persone, fisiche o giuridiche, l’Unione può esercitare direttamente poteri  coercitivi, che spettano comunque agli Stati membri; in determinati settori, quali ad esempio la  disciplina della concorrenza tra imprese o la gestione dei fondi strutturali, l’Unione ha significa‐ tivi poteri esecutivi, ma il potere coercitivo per la loro attuazione è comunque demandato agli  Stati. 

Tuttavia, l’art. 47 TUE stabilisce che l’Unione ha personalità giuridica e dunque le relazioni in‐ ternazionali la vedono come un ente distinto rispetto a ciascuno Stato membro, facendogli as‐ sumere autonomi diritti ed obblighi nei confronti d Stati terzi. 

La circostanza che  le funzioni di governo del territorio spettino agli Stati membri,  implica che  quando  uno  di  essi  tenga  un  comportamento  per  dare  attuazione  ad  una  normativa  dell’Unione, tale comportamento sia da ritenersi proprio dello Stato, talché sul piano interna‐ zionale è sempre allo Stato stesso che è attribuito il comportamento di un suo organo (CEDU,  sent. 30 giu 2005, Bosphorus vs. Irlanda). 

Ma benché  lo Stato membro sia responsabile di un suo comportamento che costituisca viola‐ zione di un obbligo internazionale, può sorgere altresì la responsabilità dell’Unione allorché ta‐ le obbligo sia posto anche a carico dell’Unione e,  inoltre,  la norma europea determini  il com‐ portamento dello Stato in questione al punto da non lasciargli, nell’attuazione, la facoltà di te‐ nere un diverso comportamento che sia lecito sul piano internazionale. 

Se  invece  il comportamento è  tenuto da un organo dell’Unione,  la responsabilità della viola‐ zione ricadrà direttamente su di essa. 

E’ usuale definire «sovrani» i poteri conferiti all’Unione dagli Stati, talché è ragionevole ritene‐ re che essi le abbiano trasferito parte della loro sovranità. Il conferimento di nuove competen‐ ze all’Unione, che possono assumere carattere esclusivo o concorrente, presuppone la modifi‐ ca dei trattati, per la quale richiesta la ratifica da parte di tutti gli Stati membri, la cui volontà,  quindi, condiziona ogni ulteriore trasferimento di competenze. 

Con  il  Trattato  di  Lisbona  si  è  voluto  chiarire  che  «qualsiasi  competenza  non  attribuita  all’Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri»  (art. 4, par. 1 e art. 5, par. 2, TUE) e  l’atto adottato dalle istituzioni al di fuori delle competenze è illegittimo per vizio di incompe‐ tenza

In secondo  luogo si è precisato che  l’Unione rispetta «l’identità nazionale degli Stati membri,  insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle au‐ tonomie locali e regionali» (art. 4, par. 2, TUE), oltre che rispettare le «funzioni essenziali dello  Stato» (salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela  della sicurezza nazionale). 

     

 

5   

La modifica dei trattati istitutivi – art. 48 TUE 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inoltre  l’art. 48 TUE stabilisce che  i trattati modificativi potranno non solo accrescere, ma an‐ che «ridurre  le competenze attribuite all’Unione nei Trattati»; ciò è avvenuto per ragioni di  natura politica ed anche giuridica  in  conseguenza di una  sentenza della Corte  costituzionale  tedesca del 1993 (in occasione della ratifica al Trattato di Maastricht), la quale ha argomentato  che, attribuendo nuovi poteri all’allora CE, si sarebbe violato il diritto al voto sancito dalla Co‐ stituzione tedesca, in quanto l’organo legislativo europeo è espressione dei governi nazionali  e non di organi eletti. La Corte è andata oltre in una seconda sentenza del 2009 (in occasione  della verifica di compatibilità del Trattato di Lisbona con la Costituzione tedesca), affermando  che il processo di integrazione europea deve essere realizzato lasciando uno spazio sufficiente  per lo sviluppo di politiche nazionali, specie nei settori quali il diritto penale, la politica fiscale,  la difesa. 

Con  la  sentenza del 1993,  la Corte costituzionale  tedesca ha altresì considerato che gli Stati  membri sono ancora «padroni dei  trattati»,  talché essi possano, anche  in modo unilaterale,  esprimendo una volontà contraria all’atto di ratifica o di adesione ai trattati istitutivi, far venir  meno  la  loro partecipazione all’Unione; possibilità che  infatti  trova riscontro nell’art. 50 TUE  che stabilisce che ogni Stato membro «può decidere, conformemente alle proprie norme co‐ stituzionali, di recedere dall’Unione». 

 

LA CITTADINANZA DELL’UNIONE 

L’Unione europea prevede  l’istituto della «cittadinanza dell’Unione»  (artt. 20‐25 TFUE)  il cui  presupposto è  la «cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge  alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce» (art. 20 TFUE)  

Ciascuno Stato resta competente a stabilire propri criteri per l’attribuzione della nazionalità; la  Corte di giustizia ha infatti affermato che «la determinazione dei modi di acquisto e di perdita 

Procedura semplificata  ‐ Governo di qualsiasi Stato membro  ‐ Parlamento europeo  ‐ Commissione  possono sottoporre al Consiglio europeo progetti intesi a modificare  la parte terza del TFUE (politiche e azioni interne dell’Unione), il qua‐ le, deliberando all’unanimità, previa consultazione delPE, della  Commissione e, per modifiche nel settore monetario, della BCE. La  decisione entra in vigore previa approvazione degli Stati membri  conformemente alle rispettive norme costituzionali. 

Modifica dei trattati  istitutivi 

Procedura ordinaria  ‐ Governo di qualsiasi Stato membro  ‐ Parlamento europeo  ‐ Commissione  possono sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare il TUE.  I progetti sono trasmessi dal Consiglio al Consiglio europeo e notificati  ai Parlamenti nazionali  

 

6   

della cittadinanza rientra, in conformità al diritto internazionale, nella competenza di ciascuno  Stato membro», ancorché debba «essere esercitata nel rispetto del diritto comunitario» (caso  Micheletti, sent. C‐369‐90, 1992). 

Successivamente  la  Corte  ha  affermato  che  uno  Stato membro  non  può  sindacare,  ai  fini  dell’applicabilità delle norme comunitarie sulla libertà di circolazione, la cittadinanza conferita  da  un  diverso  Stato membro;  infatti  «non  spetta  ad  uno  Stato membro  limitare  gli  effetti  dell’attribuzione della cittadinanza di un altro Stato membro, pretendendo un requisito ulte‐ riore per il riconoscimento di tale cittadinanza» (caso Chen, sent. C‐200/02, 2004). 

Lo status di cittadino dell’Unione comporta un insieme di situazioni soggettive che sorgono in  base ai Trattati istitutivi e alle relative norme di attuazione (art. 20 TFUE):  a) diritto di  circolare e  soggiornare  liberamente nel  territorio degli  stati membri  (art. 21 

TFUE)   b) diritto di elettorato attivo e passivo (art. 22 TFUE) «alle elezioni del Parlamento europeo 

e alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei citta‐ dini di detto Stato» ma con  la possibilità che siano adottate da parte del Consiglio delle  «disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino» 

c) diritto di godere della «tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsi‐ asi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato», qualora nello Stato  terzo il suo Stato non sia rappresentato (art. 23 TFUE); possibilità che presuppone il con‐ senso dello Stato terzo, analogamente al caso di delega di uno Stato ad un altro per la tu‐ tela temporanea dei propri interessi (art. 46 Convenzione di Vienna sulle relazioni diplo‐ matiche del 18 apr 1961 e art. 27 della Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari  del 24 apr 1963

d) diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo in merito a qualsiasi questione «che  rientra nel campo di attività dell’Unione e che lo/la [il cittadino] concerne direttamente»  (art. 24, co.2, TUE e art. 227 TFUE), di ricorrere al mediatore europeo per lamentare casi  di cattiva amministrazione da parte delle istituzioni o degli organi dell’Unione (art. 24, co.  3, TUE e art. 228 TFUE), di rivolgersi alle  istituzioni e agli organi consultivi  in una delle  lingue dei trattati e di ricevere risposta nella stessa lingua.  

Con  il Trattato di Lisbona si è voluto valorizzare  il diritto dei cittadini di «partecipare alla vita  democratica dell’Unione» (art. 10, par. 3, TUE), prevedendo la presentazione di atti normativi  alla Commissione da parte di almeno 1 milione cittadini (art. 11, par. 4, TUE), alla quale Com‐ missione tuttavia spetta la presentazione della proposta. La partecipazione dei cittadini è altre‐ sì favorita attraverso la formazione di «partiti politici a livello europeo» per «contribuire a for‐ mare una coscienza politica europea e ad esprimere  la volontà dei cittadini dell’Unione» (art.  10, par. 4, TUE); è conferito al Parlamento europeo e al Consiglio il potere di determina lo sta‐ tuto di tali partiti, stabilendo «in particolare le norme relative al loro finanziamento» (art. 224  TFUE). 

L’art. 25 TFUE prevede una particolare procedura per l’adozione di «disposizioni intese a com‐ pletare i diritti» conferiti dal Trattato ai cittadini dell’Unione; «tali disposizioni entrano in vigo‐ re previa approvazione degli Stati membri, conformemente alle rispettive norme costituziona‐

 

7   

li», evitando così la modifica del Trattato, secondo l’art. 48 TUE, ogni qualvolta si intenda attri‐ buire ulteriori diritti allo status di cittadino. 

La Corte di giustizia ha ritenuto che, in quanto lo status di cittadino dell’Unione «è destinato ad  essere  lo  status  fondamentale dei  cittadini degli  stati membri,  fatte  salve  le  limitazioni e  le  condizioni previste dai Trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi» (art. 21  TFUE), tali condizioni e limiti siano intesi in modo particolarmente restrittivo, ossia l’elenco dei  diritti di cui all’art. 20 TFUE deve essere interpretato in modo estensivo (caso Baumbast, sent.  C‐413/99, 2002).       

 

8   

          Le istituzioni politiche  (art.13 TUE) 

Utile scaletta mentale per lo studio delle istituzioni europee:  1) poteri  2) membri da cui è composta  3) regole interne di voto  4) rapporti con altre istituzioni  5) tipi di atti adottabili e altre particolarità 

Ai principali organi dell’Unione è attribuita nel Trattato  la qualifica di “istituzione”  (Consiglio  europeo, Consiglio, Parlamento europeo, Commissione, Corte di giustizia, BCE, Corte dei conti  – art. 13 TUE), la quale comporta alcune importanti prerogative. 

Si è soliti distinguere tra istituzioni politiche ed istituzioni giudiziarie.  

La ripartizione dei poteri tra le istituzioni politiche non segue le linee della distinzione tra pote‐ re legislativo ed esecutivo:  

Consiglio     FUNZIONE LEGISLATIVA (ripartita)  Parlamento europeo 

Commissione   →   FUNZIONI NORMATIVE ED ESECUTIVE 

Consiglio europeo   →  FUNZIONI DI INDIRIZZO 

Per effetto delle modifiche introdotte nei trattati, che hanno esteso i poteri del Parlamento eu‐ ropeo ed hanno previsto  innovazioni per  le procedure di adozione degli atti da parte di esso,  oltre  ad  aver  introdotto  il  criterio  della maggioranza  qualificata  (invece  dell’unanimità)  per  l’approvazione della maggior parte delle delibere del Consiglio,  si può ora affermare  che «il  funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa» (art. 10, par. 1, TUE);  

a) i cittadini sono direttamente rappresentati nel Parlamento europeo,   b) gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o 

di governo e nel Consiglio, dai rispettivi governi, a loro volta chiamati a rispondere din‐ nanzi ai loro parlamenti nazionali o ai loro cittadini (art. 10, par. 2, TUE).   

Tenere presente  i casi  in cui  le  istituzioni rappresentano gli Stati membri, ovvero  i  loro go‐ verni, oppure nessuno dei due 

Il Consiglio europeo (art. 15 TUE) 

Composizione (art. 15, par. 2, TUE): Capi di Stato e di governo dei paesi membri, dal suo Presi‐ dente e dal Presidente della Commissione, il quale ha funzione di raccordo tra le due istituzio‐ ni;  i capi di Stato o di governo possono farsi assistere da un proprio ministro, mentre  il Presi‐ dente della Commissione, da un membro di essa (art. 15, par. 3, TUE); partecipa ai lavori l’alto  rappresentante  dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. 

 

9   

Dunque, il Consiglio europeo esprime la volontà dei governi degli Stati membri

Si riunisce di regola due volte al semestre su convocazione del presidente, salvo convocazioni  straordinarie (art. 15, par. 3, TUE).  

Il presidente viene eletto dai componenti del Consiglio europeo a maggioranza qualificata, per  un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta (art. 15, par. 5, TUE) ed è incom‐ patibile con un mandato nazionale (art. 15, par. 6, TUE

Ha  funzioni di  indirizzo e programmazione, ma non  funzioni  legislative  (art. 15, par. 1, TUE);  tuttavia l’organo legislativo opera sulle linee guida dettate dal Consiglio europeo. 

Il Consiglio europeo delibera “per consenso” (art. 15, par. 4, TUE), ossia le delibere sono prese  senza voto , allorché non vi sia un’opposizione ad adottare un testo informalmente concorda‐ to. Qualora invece i Trattati prevedano una votazione per determinati atti, si applicano le stes‐ se regole previste per le delibere all’unanimità o a maggioranza qualificata adottate dal previ‐ ste Consiglio; i presidenti del Consiglio europeo e  della Commissione non partecipano al voto,  pertanto le delibere sono adottate in sostanza solo dai governi degli Stati membri. 

Le risultanze di ciascuna riunione sono relazionate al Parlamento europeo dal presidente del  Consiglio europeo  (art. 15, par. 6, TUE); per converso,  il presidente del Parlamento europeo  può essere invitato per essere ascoltato dal Consiglio europeo (art. 235, par. 2, TFUE).   

Il Consiglio (art. 16 TUE

Ha il potere esclusivo di adottare atti normativi, sentito il parere non vincolante del Parlamen‐ to europeo, ovvero adottare atti congiuntamente al Parlamento europeo. 

La principale  funzione  conferita al Consiglio è  la  funzione  legislativa,  che esso esercita  con‐ giuntamente al Parlamento europeo, per  la quale funzione è determinante, essendo richiesta  da parte del Consiglio la delibera favorevole per qualsiasi atto normativo. 

Ulteriori funzioni demandate al Consiglio, attengono l’approvazione del bilancio dell’Unione, la  «definizione delle politiche» e il «coordinamento alle condizioni stabilite nei Trattati» (art. 16,  par. 1, TUE). 

Esso stabilisce lo statuto dei comitati previsti dai Trattati (art. 242 TFUE), può adottare racco‐ mandazioni in via generale (art. 292 TFUE) e, specificamente, nei casi previsti dai trattati. 

Il Consiglio può esercitare funzioni esecutive «in casi specifici debitamente motivati» (per non  comprimere il potere esecutivo che spetta alla Commissione), nonché in materia di politica e‐ stera e sicurezza comune. 

Composizione (art. 16, par. 2, TUE): tanti membri quanti sono gli Stati dell’Unione, un rappre‐ sentante ministeriale per ciascuno Stato (non necessariamente un ministro, dunque), abilitato  ad impegnare il suo governo e ad esercitare il diritto di voto; anche il Consiglio, quindi, espri‐ me la volontà dei governi degli Stati membri. 

 

10   

Il consiglio si riunisce in varie formazioni (art. 16, par. 6, TUE): 

1) Consiglio «Affari generali», previsto dal TUE – assicura la coerenza dei lavori delle va‐ rie formazioni e garantisce che sia dato seguito agli indirizzi del Consiglio europeo; par‐ tecipano i ministri degli esteri degli Stati membri 

2) Consiglio  «Affari  esteri»,  previsto  dal  TUE  –  al  quale  spetta  di  elaborare  l’azione  dell’Unione  in materia di politica estera; partecipano  i ministri degli esteri degli Stati  membri 

3) Altre formazioni, così come adottate dal Consiglio europeo in relazione alle materia di  competenza dell’Unione di volta in volta trattata; partecipano i ministri o i delegati di  ciascun governo, competenti sulla materia  

La presidenza delle varie formazioni è esercitata secondo un criterio di rotazione paritaria tra  gli Stati, stabilito dal Consiglio europeo con decisione a maggioranza qualificata (art. 16, par. 9,  TUE e art. 236 TFUE), attualmente stabilita  in «gruppi predeterminati di tre Stati membri per  un periodo di 18 mesi», ed  il cui sistema di rotazione tiene conto «delle  loro diversità e degli  equilibri  geografici dell’Unione»;  fa  eccezione  il Consiglio Affari  esteri,  il quale  è presieduto  dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.  

Le regole sul funzionamento del Consiglio sono stabilite nel suo regolamento interno, che esso  adotta a maggioranza semplice (art. 240, par. 3, TFUE

Le delibere del Consiglio sono adottate a maggioranza qualificata eccetto che nei casi  in cui  i  Trattati prevedano  l’unanimità o  la maggioranza semplice (art. 16, par. 3, TUE); per  il calcolo  della maggioranza qualificata si adotta attualmente un complesso meccanismo che si  fonda  sull’attribuzione  di  un  peso  differente  al  voto  di  ciascuno  Stato membro,  peso  stabilito  dal  «Protocollo 36 sulle disposizioni transitorie», che ha lo scopo di assicurare un passaggio gradu‐ ale dal  sistema di voto  stabilito prima dell’entrata  in vigore del Trattato di Lisbona al nuovo  meccanismo.   

Il meccanismo attuale, che vigerà fino al 31 ottobre 2014, è stabilito dall’art. 3 del Protocollo  36. Ai voti di ciascuno degli Stati membri è attribuita la ponderazione fissata da detta norma; la  maggioranza qualificata è raggiunta in presenza di 255 voti che comprendano anche la maggio‐ ranza degli Stati membri, o, se la delibera non deve essere assunta su proposta della Commis‐ sione, 2/3 degli Stati membri. Poiché  la ponderazione non  corrisponde esattamente al peso  della popolazione di ciascuno Stato all’interno dell’Unione, è previsto un correttivo per cui cia‐ scun membro del Consiglio può chiedere che gli Stati che compongono la maggioranza qualifi‐ cata rappresentino almeno  il 62% della popolazione totale dell’Unione;  in difetto  l’atto non è  adottato. 

Dal 1 novembre 2014, per maggioranza qualificata si intenderà almeno il 55% dei membri del  Consiglio con un minimo di 15, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della  popolazione dell’Unione; tuttavia, la minoranza di blocco oltre ad essere dunque costituita da  una rappresentanza di oltre il 35% della popolazione dell’Unione, deve comprendere almeno 4  Stati (art. 16, par. 4, TUE).    

 

11   

Sempre dal 1 novembre 2014, in deroga all’art. 16, par. 4, TUE, quando il Consiglio non delibe‐ ra su proposta della Commissione o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e  la politica di  sicurezza,  la maggioranza qualificata dovrà essere espressa almeno dal 72% dei  membri del Consiglio rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popola‐ zione dell’Unione (art. 238, par. 3, lett. b, TFUE);  in questo caso  la minoranza di blocco deve  essere costituita da una rappresentanza di almeno il 35% della popolazione degli Stati membri,  più un  altro membro.  Inoltre,  venendo  incontro  alla  richiesta della Polonia,  il Protocollo 36  prevede che tra il 1 nov 2014 e il 31 mar 2017 uno Stato membro possa chiedere che una deli‐ bera sia adottata sulla base del vecchio meccanismo di voto. 

L’art. 16, par. 7, TUE, stabilisce che è responsabile della preparazione dei  lavori del Consiglio  un «Comitato dei  rappresentanti permanenti dei governi degli Stati membri», c.d. COREPER,  che di fatto costituisce una replica minore del Consiglio;  il Comitato non adotta formalmente  atti, ma  la discussione del testo si conclude nel suo ambito  in quanto, quando si raggiungono  soluzioni concordate,  l’approvazione del Consiglio può procedere senza dibattito  (art. 3,  reg.  int. del Consiglio). 

Il TUE prevede  che  il Consiglio  si  riunisca «in  seduta pubblica quando delibera e vota  su un  progetto di atto  legislativo»; per questo motivo  la riunione del Consiglio è divisa  in due parti  «dedicate,  rispettivamente, alle deliberazioni  su atti  legislativi dell’Unione e alle attività non  legislative» (art. 16, par. 8, TUE

Si è detto che il Consiglio è espressione dei governi degli Stati membri, e, dunque, ciascun Par‐ lamento nazionale  è  titolato  al  controllo  sul proprio  rappresentante, ma  la modalità di  tale  controllo «è una questione disciplinata dall’ordinamento e dalla prassi costituzionale propri di  ciascuno Stato membro» (Protocollo n.1); tuttavia è prevista l’informazione dei parlamenti na‐ zionali, ai quali le istituzioni dell’Unione devono trasmettere direttamente i progetti di atti legi‐ slativi e degli ordini del giorno delle riunioni del Consiglio. 

In  Italia,  la L. 11/2005 prevede che  i competenti organi parlamentari «possono formulare os‐ servazioni e adottare ogni opportuno atto di  indirizzo al governo»  in merito ai progetti di atti  dell’Unione e agli atti preparatori. E’ inoltre prevista la «riserva di esame parlamentare» qua‐ lora le Camere abbiano iniziato l’esame di un progetto o di un atto preparatorio, ovvero quan‐ do a motivo della particolare  importanza del progetto,  il governo stesso decida di chiedere al  parlamento nazionale di esprimersi: l’apposizione di tale riserva impone al governo di chiedere  il rinvio della discussione o delibera del Consiglio al fine di poter prendere atto della posizione  delle Camere (entro 20gg. dopodiché il governo potrà procedere per quanto di propria compe‐ tenza). 

I lavori dell’Unione potrebbero interessare le competenze delle Regioni. L’art. 117, co. 5, Cost.  prevede dunque che esse possano partecipare alle decisioni per  la formazione degli atti nor‐ mativi  comunitari  che  le  riguardano,  secondo  le modalità  concordate  in  sede di Conferenza  Stato‐Regioni.       

 

12   

La Commissione 

È un’istituzione indipendente, non rappresentativa dei governi degli Stati membri. Ha il compi‐ to di promuovere «l’interesse generale dell’Unione» adottando le «iniziative appropriate a tal  fine». La Commissione è altresì dotata di «funzioni di coordinamento, di esecuzione e di ge‐ stione, alle condizioni stabilite dai Trattati» (art. 17, par. 1, TUE). 

In particolare gli atti dell’Unione possono attribuire alla Commissione competenze di esecuzio‐ ne, qualora siano «necessarie condizioni uniformi di esecuzione» di tali atti; Il Parlamento e il  Consiglio stabiliscono «preventivamente  le regole e  i principi generali relativi alle modalità di  controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite  alla Commissione» (art. 291, par. 3, TFUE). Tali modalità di controllo saranno poste  in essere  tramite comitati di espressione governativa, secondo una prassi comitologica 1. 

Ha  un  ristretta  competenza  propria  al  riguardo  dell’adozione  di  atti  normativi,  conferita  da  specifiche disposizioni del TFUE e può adottare  raccomandazioni nei casi previsti dai Trattati  (art. 292 TFUE

Più ampio è il potere di adottare norme regolamentari per effetto di deleghe contenute in atti  legislativi dell’Unione, ma nel solo ambito degli obiettivi, contenuto, portata e durata della de‐ lega; il Parlamento e il Consiglio possono revocare la delega, ovvero impedire, sollevando obie‐ zioni, l’entrata in vigore dell’atto adottato dalla Commissione (art. 290 TFUE). 

Il più importante potere della Commissione rispetto alla formazione degli atti normativi attiene  alla elaborazione delle proposte,  talché un «atto  legislativo dell’Unione può essere adottato  solo su proposta della Commissione, salvo che i Trattati non dispongano diversamente. Gli altri  atti sono adottati su proposta della Commissione se  i Trattati  lo prevedono»  (art. 17, par. 2,  TUE). 

Poteri esecutivi sono affidati alla Commissione, riguardo alla politica della concorrenza tra im‐ prese, alla compatibilità con  i Trattati degli aiuti di Stato alle  imprese, alla gestione dei pro‐ grammi di finanziamento da parte dell’Unione.  Tali poteri esecutivi sono affidati ad enti specifici, quali l’Agenzia europea dell’ambiente.                                                               1 Termine che indica lo studio del ruolo e dei poteri delle diverse istituzioni comunitarie. In particolare,  la comitologia punta la sua attenzione sul processo decisionale, che viene sempre più delegato ad ap‐ positi comitati piuttosto che esercitato dalle  istituzioni deputate.  In effetti, anche se  la Commissione  dispone in principio della totalità del potere esecutivo, deve comunque tener conto dei pareri dei co‐ mitati speciali incaricati dal Consiglio dell’Unione europea di assisterla.     Tali Comitati sono da più parti considerati come organi che privilegiano le pratiche interstatali a scapi‐ to delle procedure comunitarie.   Il ruolo e i rapporti tra la Commissione ed i Comitati sono stati definiti dalla decisione del Consiglio, nel  giugno 1999, che ha dettato le modalità a cui deve attenersi la Commissione allorquando deve emana‐ re provvedimenti di esecuzione di atti del Consiglio. In particolare tale decisione distingue tra:   —  comitato consultivo, il cui parere non è vincolante per la Commissione che può liberamente disco‐

starsene;   —  comitato di gestione, il cui parere è parzialmente vincolante, poiché la Commissione può adottare 

un provvedimento difforme comunicandolo però al Consiglio;   —  comitato di regolamentazione, il cui parere è vincolante.   La natura del Comitato è deciso di volta  in volta dal Consiglio, all’atto della delega alla Commissione  della normativa di attuazione. 

 

13   

Spettano inoltre alla Commissione il compito di vigilare sul rispetto da parte degli Stati membri  degli obblighi  imposti da norme dell’Unione e quello di «rappresentanza esterna dell’Unione,  fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai Tratta‐ ti» (art. 17, par. 1, TUE). 

Generalmente la Commissione adotta le sue delibere senza voto e qualora si dovesse procede‐ re al voto, a maggioranza dei suoi membri (art. 250 TFUE). 

La Commissione è formata da un componente, scelto tra i cittadini, per ciascuno Stato membro  (attualmente 27); dal 1 nov 2014 tale numero scenderà a 2/3 del numero degli Stati membri,  compreso il presidente e l’alto commissario, salvo diversa decisione unanime del Consiglio eu‐ ropeo. Ciò imporrà un meccanismo di rotazione paritaria, per dar l’opportunità a tutti cittadini  di partecipare alla Commissione, in relazione alla «molteplicità demografica e geografica degli  Stati membri» (art. 17, par. 5, TUE e art. 244, TFUE). 

La Commissione «esercita le sue responsabilità in piena indipendenza» dovendo i suoi membri  operare senza l’interferenza di alcun governo, istituzione, organo o organismo ed astenendosi  da atti incompatibili con le loro funzioni  (art. 17, par. 3 TUE); da parte loro gli Stati membri si  impegnano a rispettare l’indipendenza dei commissari e a non influenzarli (art. 245 TFUE). 

I commissari sono «scelti  in base alla  loro competenza generale e al  loro  impegno europeo»,  tra personalità che offrano «tutte  le garanzie di  indipendenza»;  il  loro mandato dura 5 anni  (art. 17, par. 3, TUE). 

Il candidato alla presidenza della Commissione è proposto dal Consiglio europeo  (con voto a  maggioranza qualificata) al Parlamento,  il quale  lo elegge a maggioranza dei suoi membri; se  non può essere raggiunta la maggioranza, il Consiglio propone un altro membro. Il Consiglio, di  comune accordo con  il Presidente eletto  indica  i commissari da nominare, che «sono selezio‐ nate in base alle proposte presentate dagli Stati membri». Quindi, il presidente ed i commissari  così designati  «sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione da parte del Parla‐ mento europeo» (art. 17, par. 7, TUE); in seguito all’approvazione del Parlamento, la Commis‐ sione è infine nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata. 

L’art. 17, par. 8, TUE prevede che la Commissione sia «responsabile collettivamente dinanzi al  Parlamento europeo», nel senso che questi può far decadere  la Commissione con un voto di  censura  (approvata a maggioranza dei 2/3 dei voti espressi e a maggioranza dei membri che  compongono il Parlamento europeo – art. 234 TFUE), dovendosi in tal caso riattivare la norma‐ le procedura di nomina di una nuova Commissione. 

Il Presidente della Commissione nel tempo ha acquisito un ruolo importante; egli «definisce gli  orientamenti nel cui quadro  la Commissione esercita  i suoi compiti», nomina  i vicepresidenti  (eccetto l’alto rappresentante per la PESC), attribuisce a ciascun commissario uno o più settori  di competenza, c.d. «portafogli», i quali corrispondono, in linea di principio, alle varie materie  di competenza dell’Unione (ripartizione che può essere anche modificata nel corso del manda‐ to); può costringere un membro della Commissione a rassegnare le dimissioni (art. 17, par. 6,  TUE, art. 248 TFUE). 

 

14   

La Commissione adotta il proprio regolamento interno al fine di assicurare «il proprio funzio‐ namento e quello dei propri servizi» (art. 249, par. 1, TFUE 

Il Parlamento europeo 

Il Parlamento europeo «esercita, congiuntamente al Consiglio,  la funzione  legislativa e  la fun‐ zione di bilancio»   Inoltre, svolge un ruolo di controllo politico sulle altre istituzioni ed emette pareri consultivi.  Ad esso spetta anche di eleggere il Presidente della Commissione (art. 14, par. 1, TUE). 

È composto da «rappresentanti dei cittadini dell’Unione» che sono eletti «a suffragio universa‐ le diretto, libero e segreto, per un mandato di 5 anni» (art. 14, parr. 2 e 3, TUE); la ripartizione  dei seggi tiene conto in qualche misura dell’entità della popolazione degli Stati.  L’elezione deve avvenire a «scrutinio di lista o uninominale preferenziale con riporto di voti di  tipo proporzionale», mantenendo «complessivamente il carattere proporzionale del voto».  Tuttavia, la perdurante mancanza di una procedura uniforme e la conseguente diversità di as‐ segnazione dei seggi nei vari Stati, ha come conseguenza l’impossibilità di collegamento trans‐ nazionale tra i partiti che non facilita la formazione di veri e propri partiti politici a livello euro‐ peo. 

Il  Parlamento non può  avere più  di  750 membri  compreso  il presidente  e  a  ciascuno  Stato  membro non possono essere assegnati più di 96 seggi e meno di 6. La composizione del Parla‐ mento  è  stabilita  nell’ambito  di  tali  criteri  dall’unanimità  del  Consiglio  europeo,  con  l’approvazione dello stesso Parlamento (art. 14, par. 2, TUE). 

È  previsto  nell’art.  223  TFUE  che  il  Parlamento  elabori  un  progetto  diretto  a  consentire  l’elezione dei suoi membri un modo uniforme in tutti i paesi dell’Unione, oppure secondo prin‐ cipi comuni ; spetta al Consiglio adottare all’unanimità, previa approvazione del Parlamento, le  disposizioni necessarie,  che «entrano  in  vigore previa  approvazione degli  Stati membri  con‐ formemente alle loro rispettive norme costituzionali».  

Al momento l’unica disposizione comune è quella che riguarda il tempo delle elezioni, il quale  «deve cadere entro uno stesso lasso di tempo compreso tra la mattina del giovedì e la dome‐ nica immediatamente successiva», con la precisazione che «le operazioni di spoglio delle sche‐ de di voto possono avere  inizio soltanto dopo  la chiusura dei seggi nello Stato membro  in cui  gli elettori votano per ultimi» (atto del 20 set 1976 – GUCE 8 ott 1976, L278). 

È stato stabilito  il divieto di doppio mandato  tra  la carica di parlamentare europeo e quello  nazionale. 

Il Parlamento «delibera a maggioranza dei suffragi espressi», salvo che non sia stabilito diver‐ samente nei Trattati (art. 231 TFUE).  Uno di questi casi di disposizione contraria è l’adozione del regolamento interno del Parlamen‐ to, che avviene «a maggioranza dei membri che lo compongono» (art. 232 TFUE).  Il regolamento prevede  la procedura per  la nomina del presidente e di 14 vicepresidenti che  compongono insieme l’ufficio di presidenza (artt. 13, 14, 21 reg.); è prevista la costituzione di 

 

15   

gruppi parlamentari «secondo le affinità politiche» ed il gruppo è costituito da almeno 19 de‐ putati eletti in almeno 1/5 degli Stati membri (art. 29 reg.).      

Le relazioni fra le istituzioni politiche 

I trattati istitutivi delle Comunità hanno posto in essere un sistema di ripartizione delle compe‐ tenze tra le varie istituzioni della Comunità, secondo il quale ciascuna svolge una propria speci‐ fica funzione nella struttura  istituzionale della Comunità e nella realizzazione dei compiti affi‐ datile.  L’equilibrio  istituzionale è  fondato  sull’esercizio delle  competenze proprie di  ciascuna  istituzione nel rispetto di quelle delle altre istituzioni: come ha affermato la Corte di Giustizia,  le istituzioni, nell’esercizio delle competenze attribuite dal Trattati, devono comportarsi nei lo‐ ro  rapporti  reciproci  secondo  un  principio  di  leale  cooperazione  (sent.  27  settembre  1988,  Grecia vs Consiglio, causa 204/86, in Raccolta 1988, p. 5323; sent. 30 marzo 1995, Parlamento  vs Consiglio, causa C‐65/93, in Raccolta 1995, p. I‐660): regola la cui violazione può essere san‐ zionata  (sent. 22 maggio 1990, Parlamento vs Consiglio, causa 70/88,  in Raccolta 1990, p.  I‐ 2041).  

Di conseguenza  il Trattato di Lisbona ha  inserito nel TUE l’art. 13, par. 2, dove si afferma che  «ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai Trattati» e «le  istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione». Tale cooperazione è definita da reciproche  consultazioni  tra Parlamento, Consiglio e Commissione  (art. 295 TFUE)   da cui hanno origine  «accordi interistituzionali» per integrare la disciplina dei Trattati e che «possono assumere ca‐ rattere vincolante». 

Il Consiglio è diretta espressione dei governi e quindi gi interessi dei singoli Stati sono fatti va‐ lere in modo immediato, mentre nella Commissione l’influenza degli Stati è più attenuata, es‐ sendo  i membri di questa tenuti ad operare con  indipendenza dai governi, ma tuttavia non è  del tutto assente;  infatti  la procedura di nomina della Commissione (da parte del Consiglio e  del Parlamento) riserva comunque ai governi un ruolo determinante, talché in alcuni periodi è  sembrato addirittura che  la Commissione operasse come segretariato del Consiglio, contrap‐ posto  ad  altri  periodi  (presidenti  Hallstein,  1958‐1962  e  Delors,  3  commissioni  dal  1985  al  1995), invece, quasi di conflittualità tra essi.  

La  Commissione  è  tenuta  a  sottoporre  al  Parlamento  una  relazione  annuale  sull’attività  dell’Unione (art. 249 TFUE) 

La composizione assai variegata del Parlamento e la sua organizzazione secondo gruppi politici,  lo rendono politicamente assai diverso dal Consiglio e dalla Commissione. Attraverso  lo stru‐ mento della mozione di censura, la cui approvazione determina la dimissione dell’intera Com‐ missione, esso ha il potere di controllo sulla stessa, pur non avendo una significativa possibilità  di incidere sulla composizione della nuova commissione. Il Parlamento non ha invece alcun po‐ tere di censurare  l’operato dei singoli commissari e del resto l’attività della Commissione è es‐ senzialmente collegiale.  

Il Parlamento esplica anche una funzione di controllo sulle altre istituzioni in seguito alle peti‐ zioni o denunce presentate dalle persone fisiche o giuridiche cittadini o residenti dell’Unione  

 

16   

(art.  227  TFUE);  su  richiesta  di  almeno  ¼  dei  suoi  membri,  il  Parlamento  può  avviare  un’inchiesta attraverso una commissione istituita ad hoc, purché la questione non sia oggetto  di un  ricorso giurisdizionale pendente,  il quale deve essere prima espletato affinché  il Parla‐ mento possa procedere (art. 226 TFUE). 

Il Parlamento esercita il potere di controllo politico anche attraverso interrogazioni  rivolte sia  alla Commissione che al Consiglio:  la Commissione è tenuta a rispondergli, oralmente o per  i‐ scritto  (art. 230 TFUE), mentre  il Consiglio non ha obbligo di  risposta  (ma  in genere  lo  fa u‐ gualmente) salvo che per le questioni riguardanti la PESC (art. 36 TUE); ne deriva che il Parla‐ mento non ha alcuno strumento significativo di controllo sull’operato del Consiglio e più in ge‐ nerale sulle altre istituzioni dell’Unione. Ciò trova origine nel fatto che l’Unione (e prima anco‐ ra  la Comunità) è stata pensata ed  istituita come un’organizzazione  internazionale dove  il go‐ verno di ciascuno Stato membro opera all’interno di un proprio sistema di democrazia rappre‐ sentativa  ed il carattere democratico dell’Unione sarebbe salvaguardato solo in via «indiretta»  per il tramite della responsabilità dei rappresentanti del governo di ciascuno Stato, membri del  Consiglio europeo e del Consiglio, nei confronti dei rispettivi parlamenti nazionali o dei loro cit‐ tadini (art. 10, par. 2, TUE).  Tuttavia, poiché ormai è nell’Unione che vengono assunte le decisioni più importanti di politica  economica,  è  forte  l’esigenza  che  in  campo  normativo  assuma  un  ruolo  preponderante  l’organo eletto a  suffragio universale,  cioè  il Parlamento;  infatti  la Corte di  giustizia,  già nel  1980,  pur  senza  criticare  il  sistema  allora  vigente,  ha  rilevato  che  esiste  «un  fondamentale  principio della democrazia, secondo cui  i popoli partecipano all’esercizio del potere per  il tra‐ mite di un’assemblea rappresentativa»  (sent. 29 ott 1980, Roquette Frères, causa 138/79,  in  raccolta 1980, p. 3333).  Benché nel tempo siano state apportate modifiche ai Trattati al fine di accrescere il potere del  Parlamento, il ruolo determinante che ancora il Consiglio detiene nella formulazione normati‐ va, non consente di dire che sia ancora stato costruito un sistema che risponda pienamente al‐ le esigenze della democrazia rappresentativa.    

Le procedure per l’adozione degli atti normativi dell’Unione 

Ogni disposizione dei Trattati che attribuisce poteri normativi ad una certa  istituzione  indica  quale procedura deve essere seguita, cioè le modalità di esercizio di tale potere; ciò consente  di  stabilire  direttamente  nei  Trattati,  in  relazione  a  ciascuna  materia  di  competenza  dell’Unione, se riservare un potere più forte al Parlamento o al Consiglio (cioè ai governi). 

Per l’adozione degli atti normativi sono previste due tipologie di procedure:  a) Procedura ordinaria → adozione congiunta di un atto da parte del Parlamento e della 

Commissione su proposta del Consiglio (art. 294 TFUEb) Procedura speciale   → adozione di un atto da parte del Parlamento con  la partecipa‐

zione del Consiglio o viceversa (art. 289, par. 2, TFUE   

 

17   

 

 

Nella procedura  legislativa ordinaria,  il Parlamento assume un ruolo significativo che mette a  repentaglio l’agile approvazione di atti normativi. 

Alla base vi è un testo accettato sia dal Parlamento che dal Consiglio; il ruolo della Commissio‐ ne, seppur importante nel formulare la proposta, appare più defilato rispetto alla procedura di  approvazione, talché  le proposte dovranno essere formulate dalla Commissione  in modo che  abbiano possibilità di essere accettate dal Consiglio e dal Parlamento. 

L’unico  intervento significativo della Commissione attiene alla sua possibilità di modificare  la  proposta  fintantoché  il  Consiglio  non  ha  deliberato  (art.  293,  par.  2,  TFUE);  in  tal modo  la  Commissione può agevolare  l’approvazione da parte del Consiglio, potendo  invece quest’ulti‐ mo emendare il testo solo all’unanimità; e nello stesso modo, la Commissione può intervenire  nell’ambito del Comitato di conciliazione. 

In luogo della procedura ordinaria, «nei casi specifici previsti dai trattati», si applica la c.d. pro‐ cedura speciale 

 

 

18   

 

Nella modalità consultiva del Parlamento, vi è da sottolineare la particolarità della prassi, avva‐ lorata anche dalla Cdg, per cui è ammesso che  il Consiglio possa esaminare  la proposta della  Commissione o procedere alla ricerca di un orientamento generale al suo  interno, sebbene  il  Parlamento non si sia ancora espresso nel merito, purché il Consiglio non adotti la sua posizio‐ ne definitiva prima di aver preso conoscenza del parere del Parlamento  (sent. 10 mag 1995,  Parlamento vs. Consiglio, causa C‐417/93, in Raccolta, 1995, p. I‐1185). In tal senso la Corte ha  anche stabilito che l’atto adottato dal Consiglio in assenza del parere del Parlamento, è illegit‐ timo. 

Tuttavia, poiché non è posto un temine a ciò al Parlamento, qualora esso ritardi ingiustificata‐ mente il parere, trascorso un ragionevole periodo di tempo, il Consiglio può adottare l’atto an‐ che se il Parlamento non si è espresso, poiché «l’inosservanza della formalità sostanziale della  consultazione del Parlamento  trova  il proprio  fondamento nell’inosservanza da parte di  tale  istituzione del proprio obbligo di leale cooperazione con il Consiglio» (sent. 30 mar 1995, Par‐ lamento vs. Consiglio, causa C‐65/93, in Raccolta, 1995, p. I‐660). 

Inoltre,  la prerogativa della Commissione di modificare  l’atto  fino ad avvenuta deliberazione  del Consiglio, nel caso di una proposta che venga modificata dalla Commissione, potrebbe va‐ nificare il parere del Parlamento reso sulla proposta originaria, talché la Cdg ha dichiarato che  «l’obbligo  di  consultare  il  Parlamento  europeo  durante  il  procedimento  legislativo,  nei  casi 

 

19   

previsti dal Trattato, comporta l’obbligo di una nuova consultazione ogni volta che l’atto infine  adottato,  considerato  complessivamente,  sia diverso quanto  alla  sua  sostanza da quello  sul  quale il Parlamento sia stato già consultato, eccetto i casi in cui gli emendamenti corrispondo‐ no essenzialmente al desiderio espresso dallo stesso Parlamento» (sent. 1 giu 1994, Parlamen‐ to vs. Consiglio, causa C‐388/92, in Raccolta, 1994, p. I‐2067)  

Non mancano casi in cui i Trattati prevedano che un atto normativo sia adottato senza alcuna  partecipazione del Parlamento;  ciò avviene  in  casi attinenti alla PESC,  in materia di aiuti di  Stato (art. 108, par. 2, TFUE), di politica monetaria (art. 140, par. 3, TFUE). 

Molte disposizioni richiedono che intervenga il parere di un organo tecnico quale è il Comitato  economico e sociale, composto dai rappresentanti delle organizzazioni dei datori di  lavoro, di  lavoratori dipendenti e di altri attori  rappresentativi della  società  civile,  in particolare  socio‐ economico, civico, professionale e culturale (art. 300, par. 2, TFUE). 

Altre disposizioni richiedono la consultazione del Comitato delle regioni, composto dai rappre‐ sentanti  delle  collettività  regionali  e  locali  che  sono  titolari  di  un  mandato  elettorale  nell’ambito  di  una  collettività  regionale  o  locale,  politicamente  responsabili  dinanzi  ad  un’assemblea eletta (art. 300, par. 3, TFUE). 

Il numero di componenti di ciascuno di tali organi non può essere superiore a 350; la loro com‐ posizione è stabilita dal Consiglio all’unanimità su proposta della Commissione (artt. 301 e 305  TUE). Riguardo al procedimento di nomina, ciascuno Stato membro provvede a proporre i can‐ didati e gli eletti durano  in carica 5 anni (artt. 302, par. 1 e 305 TFUE).  Il Consiglio e  il Parla‐ mento possono stabilire un termine, non  inferiore ad un mese, entro  il quale tali organi deb‐ bono emettere un parere per le questioni ad essi sottoposte; trascorso inutilmente il termine  «si  può  non  tener  conto  dell’assenza  di  parere»  (artt.  304  e  307  TFUE),  onde  evitare  l’illegittimità dell’atto in assenza di parere quando la consultazione è obbligatoria. 

Altri organi sono  il Comitato per  l’occupazione (art. 150 TFUE),  il Comitato per  la protezione  sociale (art. 160 TFUE) e le varie agenzie (Agenzia per l’ambiente, Agenzia per la sicurezza ali‐ mentare, Agenzia europea del farmaco). 

Infine, l’art. 155 TFUE valorizza il ruolo delle parti sociali rispetto alla formazione delle norme  concernenti certi aspetti dell’attività lavorativa. E’ infatti previsto che gli accordi conclusi tra le  parti sociali a livello di Unione europea possano, su richiesta congiunta dei firmatari, essere at‐ tuati mediante una decisione del Consiglio  su proposta della Commissione, acquistando così  forza vincolante all’interno dell’Unione. 

 

   

 

20   

Il finanziamento dell’Unione e la procedura di bilancio 

In base all’art. 311 TFUE,  il bilancio dell’Unione «fatte  salve altre entrate, è  finanziato  inte‐ gralmente tramite risorse proprie ». Tale sistema è determinato con decisione adottata all’u‐ nanimità dal Consiglio previa consultazione del Parlamento ed entra  in vigore dopo aver rice‐ vuto l’«approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali».  Le  entrate dell’Unione provengono dalla  riscossione dei dazi doganali  all’importazione delle  merci da paesi terzi, da un’aliquota uniforme dell’imponibile IVA negli Stati membri (quindi una  parte dell’IVA  incassata dagli Stati),nonché dall’applicazione di un’aliquota uniforme del pro‐ dotto nazionale lordo di ciascuno Stato membro, da definirsi nel quadro della procedura di bi‐ lancio in relazione alla somma dei prodotti nazionali lordi degli Stati membri. 

La determinazione delle spese dell’Unione è stabilita dal Consiglio previa approvazione del Par‐ lamento, sulla base di un «quadro finanziario pluriennale», per un periodo di almeno 5 anni; in  tale quadro vengono  fissati  i  tetti massimi annuali per  ciascuna «categoria di  spesa»,  inten‐ dendo come tale ciascuno dei «grandi settori di attività dell’Unione» (art. 312 TFUE).  Nel rispetto di tale quadro è predisposto il bilancio annuale dell’Unione, adottato con procedu‐ ra speciale tra Consiglio e Parlamento.  Tale procedura prende avvio  con  l’elaborazione da parte di  ciascuna  istituzione di un piano  previsionale di spesa per l’anno successivo, sulla cui base la Commissione redige il progetto di  bilancio, che «comprende una previsione delle entrate e una previsione delle spese» (art. 314,  par. 1, TFUE).   La Commissione sottopone  il progetto di bilancio al Parlamento e al Consiglio non oltre  il 1°  settembre dell’anno precedente a quello di esercizio del bilancio.  Il Consiglio adotta entro un  mese  la propria posizione e  la sottopone al Parlamento  (art. 314, parr. 2 e 3, TFUE); qualora  quest’ultimo entro 42 gg. dalla comunicazione approvi la posizione del Consiglio o resti silente,  il bilancio  si considera adottato. Qualora  invece  il Parlamento  lo emendi  (a maggioranza dei  membri che lo compongono) il progetto è trasmesso al Consiglio e alla Commissione ed è con‐ vocato il Comitato di conciliazione, che tuttavia risulterà inutile se il Consiglio approva tutti gli  emendamenti. Diversamente, il Comitato si adopererà, con l’apporto della Commissione,  per  giungere «a un accordo su un progetto comune, a maggioranza dei membri del Consiglio o dei  loro rappresentanti e a maggioranza dei rappresentanti del Parlamento europeo, entro  il ter‐ mine di ventuno giorni dalla convocazione» (artt. 314, parr. 4 e 5).  Allorché il Comitato pervenga ad un accordo su di un progetto comune, se entro il termine di  14gg. il Consiglio e il Parlamento lo approvano, ovvero in caso di silenzio dell’una, dell’altra o di  entrambe  le  istituzioni,  il bilancio si considera adottato  (art. 317, par. 7). Se  il Comitato non  raggiunge un accordo oppure esso è respinto da entrambe le istituzioni, ovvero è respinto da  una mentre l’altra non delibera, o ancora è respinto a maggioranza del Parlamento e approva‐ to dal Consiglio, la Commissione deve presentare un nuovo progetto e riavviare la procedura.  Quando invece il Parlamento approva il progetto comune mentre il Consiglio lo respinge, il bi‐ lancio è adottato se il Parlamento conferma tutti gli emendamenti da esso stesso adottati deli‐ berando, però, su ciascun emendamento a maggioranza dei membri che lo compongono e 3/5  dei voti espressi; qualora taluni emendamenti non siano confermati, il bilancio si intenderà u‐ gualmente adottato, mantenendo per gli emendamenti non confermati il testo concordato nel  comitato di conciliazione (art. 314, par. 7).   

 

21   

Spetta al presidente del Parlamento dichiarare che  il bilancio è definitivamente adottato (art.  314, par. 8). 

Il  tutto  si  svolge  sotto  la vigilanza della Corte di giustizia al  fine di garantire  il  rispetto delle  competenze, dovendosi riprendere la procedura dal punto esatto in cui si verifica un’eventuale  irregolarità  (sent.  3  lug  1986,  Consiglio  vs.  Parlamento,  causa  34/86,  in  Raccolta,  1986,  p.  1339).    

Quindi, l’ultima parola nella definizione delle spese dell’Unione spetta al Parlamento. 

Qualora l’approvazione del bilancio si protragga l’approvazione potrà avvenire dopo il 1° gen‐ naio dell’esercizio al quale il bilancio si riferisce ma in tal caso, fino all’approvazione del bilan‐ cio,  l’Unione provvede alle spese mensilmente nell’ambito di 1/12 delle somme stanziate dal  precedente bilancio, salvo autorizzazione del Consiglio a spese superiori (art. 315 TFUE). 

Spetta alla Commissione provvedere all’esecuzione del bilancio (riscossione e spesa) in coope‐ razione con gli Stati membri «sotto la propria responsabilità e nei limiti dei crediti stanziati, in  conformità al principio della buona gestione finanziaria» (art. 317, par. 1, TFUE). 

Annualmente la Commissione sottopone al Parlamento e al Consiglio i conti dell’esercizio tra‐ scorso e una «relazione di valutazione delle finanze dell’Unione» (art. 318 TFUE); su tale base il  Parlamento, su raccomandazione del Consiglio ed esaminata la relazione della Corte dei conti,  «dà atto alla Commissione dell’esecuzione del bilancio», eventualmente presentando osserva‐ zioni alle quali la Commissione deve dar seguito (art. 319 TFUE). Tale delibera del Parlamento,  c.d. «atto di scarico», costituisce una forma di controllo politico sull’operato della Commissio‐ ne, potendo  il Parlamento censurare  tale operato,  rinviando o  rifiutando di approvare  l’atto  prodotto dalla Commissione. 

 

   

 

22   

Il controllo sull’amministrazione: la Corte dei conti e il mediatore  

Il Trattato di Maasticht ha inserito la Corte dei conti tra le istituzioni europee (art. 13 TUE), che  ha la funzione di assicurare «il controllo dei conti dell’Unione» (art. 285 TFUE).  Si compone di 27 membri, nominati per 6 anni, scelti tra soggetti con specifiche competenze. Il  Consiglio,  previa  consultazione  del  Parlamento,  vota  a maggioranza  qualificata  l’elenco  dei  membri, predisposto «conformemente alle proposte presentate da ciascuno Stato membro»  (art. 286, par. 2, TFUE). Tali membri, di fatto, sono nominati uno per ciascuno Stato ma tutta‐ via «esercitano le loro funzioni in piena indipendenza nell'interesse generale dell'Unione» (art.  285 TFUE) e a garanzia di ciò essi non «sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo né  da alcun organismo» (art. 286 TFUE).  La Corte ha  il compito di esaminare «i conti di  tutte  le entrate e  le spese dell’Unione» e dei  suoi organismi; conseguentemente presenta al Consiglio e al Parlamento «una dichiarazione in  cui attesta  l’affidabilità dei conti e  la  legittimità e  la regolarità delle relative operazioni» (art.  287  TFUE). Deliberando  a maggioranza,  la Corte  redige  annualmente una  relazione dopo  la  chiusura dell’esercizio finanziario e adotta alcune relazioni speciali e pareri.  Attraverso l’accertamento della «sana gestione finanziaria», essa svolge un controllo sostanzia‐ le sulle scelte politiche dell’Unione che hanno riflessi sulla gestione delle risorse dell’Unione.  L’art. 228 TFUE prevede l’elezione di un mediatore che dura in carica per l’intera legislatura, il  quale è abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione o persona fisica o giu‐ ridica che abbia residenza o sede in uno Stato membro e riguardanti casi di cattiva amministra‐ zione di  istituzioni e organi dell’Unione stessa, esclusa  la Corte di giustizia nell’esercizio delle  sue funzioni giurisdizionali.  Se il mediatore riscontra un caso di cattiva amministrazione, ne investe l’amministrazione inte‐ ressata, la quale ha 3 mesi di tempo per sottoporgli il suo parare; dopodiché il mediatore tra‐ smette la sua relazione al Parlamento e all’istituzione, organo o organismo interessati.   In ogni caso,  il mediatore presenta una relazione annuale al Parlamento sui risultati delle sue  indagini.   

Il Sistema europeo delle banche centrali e la BCE 

In conseguenza dell’attuazione dell’unione economica e monetaria, stabilita con  il Trattato di  Maastricht, è stata definita istituzione la BCE – Banca Centrale Europea (art. 13 TUE), la quale  insieme a tutte le banche centrali degli Stati membri costituisce il Sistema Europeo delle Ban‐ che Centrali – SEBC; tale sistema ha il compito di sostenere «le politiche economiche generali  dell’Unione, al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi di quest’ultima».  Le caratteristiche e  le funzioni della BCE e del SEBC risultano, oltre che dal TFUE, anche dallo  «Statuto del Sistema europeo delle banche centrali e della Banca centrale europea» allegato  al Protocollo n. 4 dei Trattati. 

Al SEBC si affianca  il cosiddetto Eurosistema, che comprende  la BCE e  le banche centrali dei  paesi “euro”, le quali «conducono la politica monetaria dell’Unione» (art. 282, par.1, TFUE). 

La BCE opera attraverso un Consiglio direttivo che comprende «i membri del Comitato esecuti‐ vo della stessa BCE, nonché i governatori delle Banche centrali nazionali» (art. 283 TFUE). 

 

23   

Il Comitato esecutivo è composto dal presidente, vicepresidente e altri 4 membri, tutti nomi‐ nati  dal  Consiglio  europeo,  a maggioranza  qualificata,  «su  raccomandazione  del  Consiglio  e  previa consultazione del Parlamento europeo e del consiglio direttivo della BCE»;  in sostanza  sono gli Stati che scelgono.  Il mandato dura 8 anni senza possibilità di reiterazione del mandato ed i membri del Comitato  esecutivo devono essere cittadini di uno Stato membro, di  riconosciuta professionalità ed e‐ sperienza nel settore monetario o bancario 

La BCE «ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione dell’euro» (art. 282, par. 3, TFUE) e al  SEBC spetta, tra l’altro, «definire e attuare la politica monetaria dell’Unione» nonché svolgere  le operazioni relative ai cambi (art. 127 TFUE e art. 3 Protocollo N. 4), ovviamente per i paesi  euro (art. 140 TFUE).  Inoltre la BCE esercita anche funzioni normative nel settore di sua competenza, quando il TFUE  o  lo  Statuto  le  attribuiscono  tali  poteri:  essa  può  adottare  regolamenti  e  decisioni,  nonché  formulare raccomandazioni e pareri (artt. 132 e 292 TFUE); varie disposizioni del TFUE preve‐ dono che essa debba essere consultata in merito a determinati progetti di atti normativi e che,  in certi casi abbia il potere di raccomandare l’adozione di atti.  La BCE non è soggetta a controllo da parte delle istituzioni politiche dell’Unione;  l’unico obbli‐ go imposto dall’art. 284 TFUE è quello di relazionare annualmente il Parlamento, il Consiglio, la  Commissione ed il Consiglio europeo circa l’attività del SEBC e sulla politica monetaria dell’an‐ no precedente e dell’anno in corso; il presidente della BCE e gli altri membri del Comitato ese‐ cutivo possono, a  richiesta del Parlamento o di propria  iniziativa, essere ascoltati dalle com‐ missioni parlamentari competenti, senza mai però che il Parlamento possa incidere sull’indiriz‐ zo della BCE.  

Nonostante l’indipendenza della BCE e del SEBC, il TFUE riserva al Consiglio alcuni poteri in ma‐ teria finanziaria ed in particolare il quello di accertare l’esistenza di un disavanzo pubblico ec‐ cessivo da parte di uno Stato membro e di infliggergli eventualmente sanzioni (art. 126 TFUE). 

Di fatto, un contrappeso politico alla BCE è ravvisabile nel c.d. Eurogruppo, istituito dal Consi‐ glio europeo il 13 dicembre 1997 e composto dai ministri delle finanze degli Stati membri che  adottano l’euro: essi si riuniscono «a titolo informale […] per discutere questioni attinenti alle  responsabilità specifiche da essi condivise in materia di moneta unica» (art. 1, Protocollo n. 14  sull’eurogruppo)     

Il ruolo delle istituzioni politiche per la politica estera e sicurezza comune (PESC) 

Nonostante si sia ormai superata la struttura a pilastri nell’Unione, gli Stati membri continuano  a mantenere un ferreo controllo sulla PESC.  Infatti,  il titolo V del TUE affida  i compiti più significativi  in materia al Consiglio e al Consiglio  europeo, i quali riflettono con più immediatezza l’atteggiamento degli Stati membri, mentre il  ruolo del Parlamento appare più defilato.  L’art. 31 TUE prevede come regola generale l’unanimità per tutte le delibere fondate sul titolo  V, salvo diversamente stabilito dal TUE, ed esclude l’adozione di atti legislativi.  Nella votazione le astensioni non impediscono l’unanimità, ma è previsto l’istituto dell’ «asten‐ sione costruttiva»: uno Stato membro può «motivare  la propria astensione con una dichiara‐

 

24   

zione  formale»  rispetto ad una decisione, con  la conseguenza che «esso non è obbligato ad  applicare la decisione, ma accetta che essa impegni l’Unione»  Nei pochi casi in cui è previsto che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata, è stabilito che  se uno Stato Membro  dichiara «che, per specificati e vitali motivi di politica nazionale, intende  opporsi all’adozione di una decisione che richiede  la maggioranza qualificata, non si procede  alla votazione» e della questione può essere eventualmente investito il Consiglio europeo (art.  31 TUE). 

Con  il Trattato di Lisbona, alcune competenze specifiche sono state attribuite all’alto rappre‐ sentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, al quale è affidato il compito  di guidare la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione (art. 18 TUE), una sorta di “mini‐ stero degli esteri” dell’Unione,  con  l’intento di  favorire una politica estera uniforme a  tutta  l’Unione nei rapporti con gli Stati terzi. Egli è nominato dal Consiglio europeo a maggioranza  qualificata con l’accordo del presidente della Commissione e non è stabilita dal Trattato la du‐ rata del  suo mandato,  tuttavia  lo  stesso Consiglio  europeo può  revocarlo  in ogni momento  mediante la medesima procedura, come pure può stabilire una scadenza del suo mandato.  L’alto rappresentante presiede  il Consiglio nella formazione «Affari esteri», contribuisce «con  le  sue proposte all’elaborazione» della politica estera e di  sicurezza e «la attua  in qualità di  mandatario del Consiglio». Egli è anche uni dei vicepresidenti della Commissione al fine di ga‐ rantire  il raccordo con questa  istituzione ed attraverso  il quale  la Commissione realizza  il suo  coinvolgimento nella politica estera dell’Unione (art. 18, par. 4 TUE). 

È inoltre istituita dal Trattato l’Agenzia europea per la difesa, alla quale è precipuamente affi‐ data la funzione di individuare le esigenze operative e mettere in atto misure utili in tale setto‐ re (art. 42, par. 3 e art. 45 TUE). 

È compito dell’alto rappresentante di consultare regolarmente  il Parlamento «sui principali a‐ spetti e sulle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza comune e della politica e‐ stera e difesa comune, informandolo dell’evoluzione di tali politiche» e deve adoperarsi «affin‐ ché  le opinioni del Parlamento europeo siano debitamente prese  in considerazione»  (art. 36  TUE). 

Nonostante  il coinvolgimento del Consiglio e,  in misura minore, della Commissione e del Par‐ lamento, lo sviluppo della cooperazione in relazione alla politica estera dell’Unione resta legata  alle scelte degli Stati membri. In particolare, la «clausola di solidarietà» introdotta dal Trattato  di Lisbona prevede che gli Stati membri «agiscono congiuntamente in uno spirito di solidarietà  qualora uno Stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità  naturale o provocata dall’uomo». In tale ipotesi l’Unione «mobilita tutti gli strumenti di cui di‐ spone,  inclusi  i mezzi militari messi a sua disposizione degli Stati membri» per prestare assi‐ stenza allo Stato colpito (art. 222 TFUE). 

  

 

 

   

Grazie grazie grazie
Ottimi !
è un esame fattibile , basta prendere il titolo dei paragrafi del libro è fare delle ricerche di solito si soffermano sulle direttive
perfetti!
come fo a scaricare appunti di questo sito??????nn me lo fa scaricare!!!!!
1-5 di 99
Questa è solo un'anteprima
3 pagine mostrate su 88 totali
Scarica il documento