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APPUNTI DIRITTO DELL’UE 2020/
Gli Stati sovrani sono i soggetti primari, sovrani perché non riconoscono al di sopra di sé alcuna autorità. L’UE è un’organizzazione internazionale di tipo governativo (per distinguerla dalle ONG), composta da stati. Caratteristiche peculiari: soggetti primari stati sovrani, organizzazioni di governo di una comunità territoriale che non riconoscono al di sopra di sé alcuna autorità, dotati di effettività ed indipendenza. L’ordinamento giuridico è distinto e autonomo rispetto all’ordinamento statale ed è l’ordinamento internazionale, il cui funzionamento è disciplinato dal diritto internazionale. È un’organizzazione di tipo regionale in quanto composta da Stati europei (art.49 TUE), che appartengono ad una medesima area geografica e geopolitica (nel caso dell’UE anche continentale). I soggetti primari degli ordinamenti interni sono gli individui, le persone fisiche. Nell’ordinamento internazionale gli individui sono soggetti secondari, in quanto derivano la propria esistenza dalla volontà degli stati. Cos’è un’organizzazione internazionale? Gli stati creano un nuovo ente, nuovo soggetto di diritto, che nasce per loro volontà. Il nuovo ente nasce attraverso la stipulazione di un trattato istitutivo (può essere anche più di uno come avviene in ambito dell’UE). Si tratta di accordi internazionali, fonte normativa che deriva dalla volontà degli stati. Un trattato internazionale crea norme giuridiche obbligatorie o vincolanti soltanto ed esclusivamente per gli Stati che vi aderiscono volontariamente. I trattati sono documenti redatti nella maggior parte dei casi in forma scritta, snelli o che contengono un elevato numero di disposizioni. Sono il frutto di un accordo tra gli stati che intendono dare vita ad un’organizzazione internazionale. Intendono perseguire obiettivi comuni meglio realizzabili attraverso l’azione di un’ entità sovranazionale creata appositamente, distinta da ciascuno di essi. Gli obiettivi indicati possono riguardare specifici ambiti d’azione e quindi essere organizzazioni internazionali che hanno dei ruoli di tipo settoriale oppure possono essere obiettivi molto più ambiziosi che richiedono all’organizzazione di operare in materie più ampie. Attraverso il trattato istitutivo viene creata e regolata una struttura istituzionale permanente adibita a garantire il funzionamento dell’organizzazione, atta ad assicurare il perseguimento degli obiettivi, è l’insieme degli organi creati dal trattato istitutivo, al quale vengono assegnati specifici compiti per fissare gli obiettivi. Per la realizzazione di essi, la struttura istituzionale dev’essere dotata di competenze normative che possono avere portata ed efficacia differente. Sono competenze normative specifiche (principio di specialità), limitate a quanto ritenuto necessario per la realizzazione degli obiettivi comuni. Non è un ente a competenza generale, come invece è uno Stato sovrano. Metodi di cooperazione all’interno di un’organizzazione internazionale
1. Metodo del coordinamento (o intergovernativo) Organi di stati accettano di cooperare per creare un’organizzazione da loro distinta. Questo metodo realizza una minore “integrazione” tra gli Stati partecipanti all’organizzazione internazionale. Le tre principali caratteristiche sono:
- Organi di stati: con riferimento alla struttura istituzione si ha una prevalenza di organi composti da rappresentanti dei governi degli stati membri dell’organizzazione, portatori di interesse del proprio stato di provenienza. Sono prevalenti sul piano numerico ed hanno il potere decisionale in seno all’organizzazione internazionale.
- Principio dell’unanimità: principio di voto in seno agli organi dotati di poteri decisionali. Può accadere che si adottino decisioni a maggioranza o maggioranza qualificata.
- Atti non vincolanti: atti vincolanti in ipotesi eccezionali e subordinati al principio dell’unanimità. Normalmente gli atti quando sono vincolanti, lo sono per gli Stati ma non hanno efficacia giuridica vincolante nei confronti delle persone fisiche o giuridiche. Esempi:
- NATO (Organizzazione del patto atlantico): creata nel 1949 col trattato di Washington che è nata come alleanza militare in chiave sovietica. Rientra nelle organizzazioni regionali di rilevanza per il continente UE ma il nome stesso ci rivela che ne fanno parte anche Stati nordamericani. Spesso quando si fa riferimento ad un’organizzazione regionale, si parla di comunanza sotto il profilo geopolitico. Nata da un accordo stipulato nel 1947 tra Francia e Regno unito a cui l’anno dopo si aggiungono Belgio, Olanda e Lussemburgo e nel 1954 Italia e Germania. Nel 1954 nasce l’Unione dell’Europa occidentale, di difesa militare, a cui negli anni ’80 si sono unite Spagna, Portogallo e ?? nel 2011 ha cessato di esistere quando le sue attività residue sono state trasferite in toto all’UE. All’art.42 par.7 del TUE si aggiunge la clausola di mutua assistenza: gli stati europei si impegnano reciprocamente ad intervenire in difesa nel caso in cui uno o più di essi siano vittime di un attacco armato nei loro confronti.
- OCSE: nell’aprile del 1948 nasce la ?? basata sul Piano Marshall a beneficio delle economie degli stati europei protratti dagli effetti della guerra. La ragione di fondo degli USA a condizionare questi aiuti era di tipo ideologico, contro l’avanzata sovietica. Dal 1961 diventa l’OCSE, organizzazione di cooperazione economica. Oggi conta 37 Stati membri (Stati Uniti, Canada, Messico, Colombia, Cile, Israele).
- Consiglio d’Europa. Il Consiglio d’Europa come organizzazione internazionale Organizzazione interazionale di stampo intergovernativo che ha sede a Strasburgo, Francia, che conta 47 Stati membri. È un’organizzazione distinta dall’UE. Tra i membri rientrano tutti quelli dell’UE. L’UE non è un membro del Consiglio d’Europa. L’unico stato europeo che non appartiene al consiglio d’Europa è la Bielorussia perché non sono garantiti i diritti umani fondamentali e non è fondato sulla democrazia e dei principi dello Stato di diritto. Originariamente nasceva tra una decina di stati dell’Europa occidentale a Londra nel 1949 sulla base dello Statuto che preside al suo funzionamento. Nello Statuto sono indicati gli obiettivi:
- promozione e tutela dei valori fondamentali comuni: diritti dell’uomo, stato di diritto, democrazia
- rafforzare sicurezza e coesione sociale
- armonizzare le pratica sociali e giuridiche attraverso elaborazione di accordi Composto da tre organi:
- comitato dei ministri - organo decisionale, organo di stati
- assemblea parlamentare composta dai delegati nazionali degli stati membri – organo di individui
- segretariato per svolgere compiti d’amministrazione (?) in modo permanente Competente ad adottare atti normativi per la realizzazione degli obiettivi contenuti nello Statuto. Attraverso convenzioni o accordi o trattati internazionali che possono riguardare vari ambiti d’azione e non diventano immediatamente vincolanti, in quanto lo diventano solo se gli stati
trattato la CECA sarebbe dovuta durare per 50 anni (fino al 23 luglio 2002), sempre che gli Stati membri non ponessero fine prima alla Comunità, ipotesi prevista in quanto consentita dal diritto internazionale secondo il principio per cui uno stato è libero di partecipare ad un’organizzazione internazionale come di recidere da essa. Nel 2002 la Comunità è decaduta e tutte le attività e passività sono passate alla Comunità europea e il saldo attivo è stato trasferito ad un fondo destinato a fini di ricerca nell’ambito del settore carbosiderurgico. Dalla CECA deriva la definizione del metodo comunitario. L’obiettivo per cui nasce è realizzare un mercato comune settoriale (carbone e acciaio). Questo doveva realizzare un’integrazione sotto il profilo economico tale da realizzare un’ area di libero scambio , in cui fossero abbattute le barriere doganali e le tasse di effetto equivalente nel settore. Divieto di discriminazioni e divieto di aiuti di stato e libera concorrenza. Per il perseguimento di questi obiettivi il trattato prevedeva la creazione di una struttura istituzionale permanente fondata su 4 organi politici principali che dovevano agire in maniera indipendente rispetto agli stati di provenienza:
- Alta autorità: organo di individui, principale organo decisionale, principio maggioritario, delibere vincolanti per stati e persone fisiche e giuridiche come imprese operanti nel settore carbosiderurgico.
- Consiglio speciale dei Ministri: funzione di tipo consultivo o per le decisioni di maggiore rilievo politico poteva essere richiesta la sua approvazione.
- Assemblea comune: formata da delegati dei parlamenti nazionali degli stati membri, portatori degli interessi dei cittadini loro elettori.
- Corte di giustizia: dotato di una competenza di controllo giudisdizionale nei confronti degli stati membri della comunità chiamati a rispettare le norme e gli atti vincolanti. Controllo dell’operato dell’Alta autorità. Nel 1954 fallì la CED (Trattato istitutivo della Comunità europea di difesa, per cui si sarebbe dovuta realizzare l’unificazione di un comando armato (Parigi 27 maggio 1952). Sempre nello stesso anno era stato dato mandato all’assemblea comune di elaborare una proposta di trattato istitutivo di una comunità politica europea. Si voleva procedere in maniera accelerata verso un’unificazione politica. L’adozione fu condizionata all’entrata in vigore della CED che non avvenne mai perché nel 1954, a seguito di un voto nell’ambito dell’assemblea nazionale francese, la Francia decise di non ratificare il trattato. Nel frattempo era cambiato il contesto storico, era morto Stalin, che aveva ridotto lo spauracchio dell’avanzata sovietica. Si decise di tornare al gradualismo e al funzionalismo. Nel 1955 si decide di rilanciare il progetto di integrazione sotto il profilo economico. Il ministro belga Spaak doveva coordinare un gruppo per redigere un rapporto sulla prospettiva della realizzazione di un mercato comune, non più di tipo settoriale bensì esteso a tutti i settori produttivi. Questo progetto viene approvato da una conferenza degli Stati membri in cui viene approvata una conferenza intergovernativa, composta dai diplomatici degli stati membri della CECA in cui viene negoziato il testo che ha dato vita alla Comunità economica europea (CEE) e Comunità europea dell’energia atomica (EURATOM). I due trattati istitutivi sono firmati a Roma il 25 marzo del 1957 dai sei stati creatori della CECA. Entrano in vigore il 1 gennaio 1958, per una durata illimitata. Gli stati avrebbero potuto decidere di recedere in qualsiasi momento, o collegialmente di porre termine all’esperienza. In particolare il trattato della comunità economica europea sembrava volesse realizzare un’integrazione economica più avanzata, che ancora oggi affianca l’UE operando per la realizzazione di un mercato comune dei materiali e delle attrezzature per l’energia nucleare.
La Comunità economica europea (CEE) La Comunità economica europea nasce con l’obiettivo di realizzare tra gli stati partecipanti un mercato comune generale fondato sulla libertà di circolazione di tutte le merci e tutti i fattori produttivi (merci, servizi, capitali e persone in quanto lavoratori). L’obiettivo era quello, strettamente economico, di cercare di riprodurre a livello europeo le caratteristiche di un mercato nazionale. Questo comportava un abbattimento delle barriere attraverso l’abolizione tra gli stati aderenti dei dazi doganali e le tasse equivalenti ad essi, così come ogni tipo di ostacolo anche non tariffario (es. divieti di esportazione o importazione). Generale a differenza del settoriale che si realizzava con la CECA e che si sarebbe realizzato con l’EURATOM. Il mercato comune serviva a realizzare quelle cosiddette solidarietà e la progressiva integrazione tra gli stati membri che avrebbe dovuto portare gradualmente all’unificazione anche politica di tali stati. La scelta di favorire una liberalizzazione tra i mercati era anche improntata alle teorie economiche di tipo liberistico che ritenevano che una liberalizzazione degli scambi avrebbe contrastato le politiche protezionistiche ampiamente applicate prima della seconda guerra mondiale, in particolare da parte dei paesi totalitari. Strumento opportuno che da un lato favoriva l’interdipendenza, dall’altro portava alla crescita economica. Si tratta di un’integrazione maggiore, a differenza di quella del mercato settoriale che voleva creare un’area di libero scambio, in quanto si sceglie anche di dare vita ad un’ unione doganale , gestendo in comune i rapporti economico-commerciali con gli stati terzi (invece nella CECA ciascuno stato membro gestiva autonomamente i propri rapporti), attraverso l’adozione di una tariffa doganale comune da parte delle istituzioni europee che nell’esercizio di questi poteri si sarebbero sostituite in toto ai poteri degli stati membri. Si tratta di un’attribuzione alle istituzioni pressoché esclusiva. Il Trattato della Comunità economica europea prevedeva poi l’attribuzione di competenze, non esclusive, più di natura concorrente, anche in altri settori importanti come trasporti, concorrenza, agricoltura. La Comunità nasce con connotazioni prettamente economiche e tutt’ora quello del mercato comune rimane l’obiettivo dell’UE, definito come mercato interno. Questi obiettivi utilizzano come strumenti una struttura istituzionale permanente:
- Consiglio
- Commissione
- Assemblea
- Corte di Giustizia Vi sono delle somiglianze con la struttura prevista dalla CECA, innanzitutto per quanto riguarda l’Assemblea e la CdG, che coincidono. L’ Assemblea era composta dai delegati dei parlamenti dei sei stati membri. La CdG era composta da giudici, con il compito di esercitare un controllo giurisdizionale sull’operato degli stati membri, in conformità con i principi e le norme stabiliti dai trattati e un controllo sull’operato delle istituzioni. Una differenza rilevante è che nella CECA, un organo rilevante sotto il profilo dei poteri decisionali (adottare atti normativi vincolanti nei confronti degli stati e delle persone fisiche e giuridiche) era la cosiddetta Alta autorità, composta da individui indipendenti dai governi che agivano per la promozione degli obiettivi e degli interessi comuni, affiancata dal Consiglio speciale dei ministri, composto dai rappresentanti dei governi degli stati membri che poteva avere un ruolo a livello decisionale. Al contrario, nell’ambito della Comunità economica europea, il Consiglio , composto dai rappresentanti dei governi degli stati membri, nasce come organo decisionale principale , in via quasi totalmente esclusiva, ad eccezione di alcuni ambiti (es. concorrenza) nei quali è riconosciuto un potere normativo decisionale anche alla Commissione. L’Assemblea non aveva alcun potere decisionale, poteva essere al limite consultata, emanando pareri non vincolanti per il Consiglio. La
degli stati ad uno definito di “risorse proprie”, attraverso il quale la comunità avrebbe potuto finanziare direttamente il bilancio comunitario. Il rappresentante francese realizza questa politica attraverso la diserzione delle riunioni del Consiglio, che provocò uno stallo a danno dei lavori comunitari, in quanto era previsto che il Consiglio deliberasse sempre all’unanimità. Nel 1966 viene approvata una modifica dei trattati senza una revisione formale ufficiale, attraverso il Compromesso di Lussemburgo , un accordo politico. Allo scadere del periodo transitorio, anche quando il Consiglio avrebbe potuto adottare delibere a maggioranza o maggioranza qualificata, avrebbe dovuto deliberare all’unanimità se un solo membro avesse dichiarato, in relazione alle delibere da assumere, che la questione riguardava interessi importanti di uno stato. Il compromesso è stato definitivamente superato nella seconda metà degli anni ’80 in seguito all’allargamento della comunità e al cambiamento del contesto storico-politico, in particolare poiché il Regno Unito aveva richiesto di approvare alcune decisioni di bilancio all’unanimità anche se le disposizioni prevedevano la maggioranza qualificata e gli stati non accolsero questa sua pretesa. Inoltre, emerge la prassi delle riunioni di vertice che hanno portato alla nascita del Consiglio europeo , originariamente non previsto nel quadro istituzionale della Comunità. Le riunioni di vertice comprendono i capi di stato e di governo degli stati membri. Si differenzia dal Consiglio dell’UE (Consiglio) , che tutt’ora si può chiamare consiglio dei ministri perché riunisce i rappresentanti di governo degli stati a livello ministeriale. L’evoluzione del processo di integrazione europeo aveva evidenziato sin dagli anni ’ l’esigenza di affiancare al potere decisionale del Consiglio anche un ruolo di indirizzo politico affidato ai vertici dei governi degli stati membri, riuniti in riunioni originariamente convocate sulla base di esigenze straordinarie per discutere delle questioni politiche più rilevanti. Il Regno Unito , che aveva già deciso di non aderire alla CECA, benché gli fosse stato proposto di aderire all’EURATOM e alla CEE, aveva nuovamente deciso di non partecipare e in particolare non condivideva gli obiettivi in campo economico, soprattutto per quanto riguardava la prospettiva di un’unione doganale. In quello stesso periodo (1960), si era fatto promotore dell’ EFTA ( European Free Trade Association ), tutt’ora esistente, un’area di libero scambio che aveva riunito alcuni stati europei che non avevano partecipato alla CEE, tra cui i paesi scandinavi, la Svizzera, la Spagna e altri paesi che successivamente hanno aderito alla comunità. Verso la fine degli anni ’60 cominciò a delinearsi la prospettiva che anche il Regno Unito entrasse a far parte della comunità, cosa poi avvenuta nel 1973 quando si è realizzato il primo allargamento che ha visto coinvolti Regno Unito, Irlanda e Danimarca. Questo viene fortemente osteggiato dalla Francia, per cui si rese necessario favorire riunioni di vertice per questioni di tale portata. Il Consiglio europeo è affiancato dal presidente della Commissione ed è oggi presieduto da un presidente permanente che garantisce la continuità dei lavori. Originariamente le riunioni di vertice sono nate in maniera più spontanea, via via a partire dagli anni ’70 sono diventate più sistematiche (se ne tenevano due all’anno fino a diventare quattro all’anno). L’ art.49 del trattato CECA aveva previsto un finanziamento autonomo del carbone e acciaio a carico di imprese del settore carbosiderurgico che venivano riscosse dai sistemi di riscossione nazionali ma che erano destinate a finanziare automaticamente il bilancio della Comunità. Sin dalle origini ci si basava sul sistema delle “risorse proprie”. Questo costituiva un elemento di applicazione del metodo comunitario , per cui da quest’organizzazione trae spunto la qualificazione di questo metodo come modalità di rapporti tra stati membri e un’organizzazione internazionale. Il trattato originario della Comunità economica europea aveva previsto che venisse finanziata mediante i contributi finanziari degli stati membri, ripartiti secondo criteri di natura politica ed economica e decisi dal Consiglio. Tuttavia, l’ art.201 del trattato CEE aveva stabilito la possibilità dopo lo scadere del periodo transitorio (12 anni) di passare ad un sistema di finanziamento autonomo (come nella CECA), su imposizioni che sarebbero state devolute direttamente al bilancio
della Comunità e non derivavano dalle contribuzioni degli stati membri. Superata la fase di stallo data dalla “politica della sedia vuota” gli stati spinti dalla Commissione (dotata di potere di iniziativa legislativa) raggiunsero l’accordo per passare ad un sistema di finanziamento fondato sul meccanismo delle “risorse proprie”. Così negli anni 70 vennero adottati i trattati di bilancio (Trattato di Lussemburgo 70-71 e Trattato che modifica talune disposizioni finanziarie 75-77). I trattati di bilancio Il Trattato di Lussemburgo è stato approvato, negoziato e firmato nel 1970 ed è entrato in vigore nel 1971. Prevedeva un meccanismo di finanziamento della Comunità con risorse proprie. Si prevede un’apertura in termini di partecipazione dell’assemblea alle decisioni in merito alle spese del bilancio. Il Trattato di Bruxelles è stato adottato nel 1975 ed è entrato in vigore nel 1977. Introduce due novità:
- Il Parlamento europeo acquisisce il potere di veto di respingere in toto il bilancio della comunità (prima compito esclusivo del Consiglio, organo decisionale più importante). All’assemblea prima non era riconosciuto un ruolo decisionale ma solo la possibilità di essere consultato, non era riconosciuto un ruolo nemmeno per l’approvazione del bilancio (entrate e spese) in base al principio no taxation without representation. Nella comunità economica europea originaria il potere di decidere in merito ai meccanismi di finanziamento della comunità e delle spese era affidato esclusivamente ai governi degli stati membri. Col passaggio al sistema delle “risorse proprie” si prevede una partecipazione anche per quanto riguarda le entrate.
- Creazione istituzione comune alle 3 comunità, Corte dei conti , che si occupa di garantire il controllo sul bilancio comunitario. Finanziamento UE mediante “risorse proprie” (art.311 TFUE) Negli anni ’70 venne applicato l’art.201 della CEE che oggi corrisponde all’ art.311 TFUE che al comma 3 stabilisce la procedura per l’adozione delle risorse proprie, articolata in due fasi:
- Il Consiglio delibera all’ unanimità , previa consultazione del PE ® procedura legislativa speciale perché i due organi deliberanti, Consiglio e Parlamento, non sono posti su un piano di parità. Il Consiglio può eventualmente non tener conto dei pareri. Prima di tutto è la Commissione che elabora una proposta da sottoporre al Consiglio
- Espletamento di una seconda fase a livello nazionale : la decisione del Consiglio deve essere approvata da tutti gli SM conformemente alle proprie norme costituzionali ® accordo internazionale tra SM. In certi casi, in base agli ordinamenti nazionali, la decisione del Consiglio viene sottoposta a referendum interno o viene vagliata da organi giudiziari interni Ad oggi si sono succedute 8 decisioni in materia di risorse proprie, a partire dalla prima 70/243 del 21.4.1970. L’ultima decisione 2020/2053 del Consiglio risale al 14.12.2020, in attesa del compimento del processo di approvazione da parte degli stati membri (seconda fase). Al completamento delle procedure di approvazione statali, la decisione entrerà in vigore e abrogherà la decisione 2014/335 attualmente vigente. N.B. La base giuridica è sostanziale per la validità di ogni atto delle istituzioni europee, è sempre necessario quindi indicare le disposizioni sulle quali si basa.
assunzioni di prestiti previsti dal Regolamento del Consiglio 2020/2094 che ha istituito uno strumento UE per la ripresa (l’incremento non potrà essere previsto oltre il 31.12.2058) fondato sull’ art.122 TFUE
- La Commissione può contrarre a nome dell’UE prestiti sui mercati dei capitali fino ad un max di 750 miliardi di euro emettendo debito comune , garantito in solido da tutti gli Stati membri ( Recovery Bond : obbligazioni emesse dall’UE per finanziare interventi di aiuto per far fronte alla crisi)
- Fino a 360 miliardi potranno essere usati per erogare prestiti agli stati membri e i restanti 390 potranno essere destinati a coprire spese per sostegni finanziari non rimborsabili (v. Reg. Consiglio/PE 2021/241 del 12.2.21 che istituisce dispositivo per la ripresa e la resilienza)
- Per usufruire di questi fondi, ciascuno stato membro se interessato deve inviare entro il 30 aprile 2021 il proprio piano nazionale che sarà vagliato dalla Commissione (entro 2 mesi) ed eventualmente approvato dal Consiglio (entro 4 settimane) Altre entrate, modalità di riscossione
- Tassazione su stipendi funzionari UE, ammende comminate a imprese e Stati membri (circa 1.3% delle entrate)
- Vincolo di destinazione: le risorse proprie spettano di diritto all’UE, senza necessità di ulteriori apposite decisioni degli stati membri
- La riscossione è di competenza degli SM secondo le modalità definite nei loro ordinamenti, purché tali modalità non risultino meno efficaci del sistema di riscossione delle tasse e degli oneri nazionali dello stesso tipo
- Gli stati membri trattengono a copertura delle spese di esazione una percentuale degli importi riscossi (25%). È prevista una riduzione futura di questa percentuale. Solo le risorse proprie tradizionali sono considerabili come espressione di un’autonoma capacità impositiva dell’UE perché derivano dall’applicazione di una politica comune dell’UE. Le altre risorse proprie sono contributi obbligatori degli SM rispetto ai quali possiamo dire che l’imponibile armonizzato IVA, l’RNL, il peso dei rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati fungono da parametro di riferimento per il calcolo dell’ammontare dovuto da ciascuno stato membro quindi non sono qualificabili tecnicamente come espressione di un’autonoma capacità impositiva dell’UE ma sono forme diverse di contribuzione da parte degli Stati membri. Tutte queste fonti garantiscono la copertura delle spese UE. Art.53 2020: previsione e introduzione nuove risorse proprie L’obiettivo è la riduzione del peso dell’entrata fondata sull’aliquota uniforme sul RNL di ciascuno stato membro, prevedendo ulteriori fonti di entrate. Future entrate dell’Unione europea Entro giugno 2021 la Commissione presenterà proposte per l’introduzione di nuove risorse proprie entro 1.1.2023 relative a: a) Un meccanismo di adeguamento delle emissioni di CO2 alle frontiere: previsioni di dazi alle importazioni da parte di paesi che non prevedono meccanismi efficaci di contenimento delle emissioni b) Un prelievo sul digitale per imprese operanti nel territorio dell’UE
c) Il sistema di scambio delle quote di emissione (di gas che comportano un pregiudizio per l’ambiente) dell’UE, estendendo ai settori del trasporto aereo e marittimo. Finora questo sistema si applica alle grandi industrie dell’UE alle quali è richiesta l’acquisizione mediante delle apposite aste di quote di emissione di sostanze inquinanti. Se alla fine dell’anno non le hanno utilizzate completamente le possono vendere ad altre imprese o utilizzare per gli anni successivi. Lo svolgimento di queste aste potrebbe comportare una fonte di entrata da destinare al bilancio dell’UE. Entro giugno 2024 la Commissione dovrà proporre nuove fonti di entrata che potrebbero comprendere: a) Un’imposta sulle transizioni finanziarie b) Un’aliquota applicata su una nuova base imponibile comune per l’imposta sulle società Quadro finanziario pluriennale (art.312 TFUE) (confronto con art. 311 TFUE)
- Stanziamenti di impegno complessivamente previsti per la copertura delle spese UE ripartite per grandi categorie, corrispondenti ai grandi settori di attività UE (fissazione del tetto massimo di spesa annuale per categoria), in un arco di tempo pluriennale (almeno 5 anni; nella prassi 7 anni)
- Procedura: regolamento adottato con procedura legislativa speciale in cui il Consiglio delibera all’ unanimità previa approvazione PE (a maggioranza dei membri)
- L’art. è integrato da una disposizione esemplificativa di una clausola passerella (prevedono la regola di voto che dev’essere applicata in seno al Consiglio): possibilità per il Consiglio europeo di adottare all’ unanimità una decisione che consenta al Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata per l’adozione del Regolamento sul QFP (esempio di procedura di revisione semplificata ). Il consiglio svolge il ruolo di una sorta di conferenza intergovernativa dove sono rappresentati ai massimi vertici i governi degli stati membri, con la quale viene approvata una revisione, modifica di una specifica disposizione contenuta nei trattati. Possibilità che in questo momento non è ancora stata attuata
- Reg. Consiglio 2020/2093 del 17.12.2020: approvato stanziamento pluriennale 2021- 2027 di più di 1000 miliardi di euro Altri strumenti normativi approvati nel dicembre 2020 (riepilogo):
- Decisione Consiglio risorse proprie 2020/2053 del 14.12.2020 che prevede la nuova normativa in materia di mezzi di finanziamento dell’Unione europea
- Regolamento 2020/2094 fondato sull’art.122 TFUE che consente all’Unione di erogare prestiti a favore degli SM che si trovino in difficoltà di bilancio dovute a situazioni di emergenza che sfuggono al loro controllo (es. emergenza sanitaria)
- Regolamento 2021/241 adottato sulla base dell’art.175 TFUE che riguarda la politica di coesione economica e sociale Il quadro finanziario pluriennale era in scadenza nel 2020. Ruolo del Consiglio europeo
- Reg. PE e Consiglio 2021/241 del 12.2.21 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (base giuridica: art.175, co.3 TFUE) N.B. Non esiste una procedura univoca applicabile per qualsiasi tipo di atto, unico riferimento base giuridica. OLAF (Ufficio europeo per la lotta antifrode): ufficio con competenze specifiche per indagare nell’ambito delle istituzioni UE ma anche negli SM sull’eventuale compimento di frodi al bilancio UE per azioni qualificabili come corruzione, attraverso indagini di tipo amministrativo al termine delle quali informa le istituzioni europee e le eventuali istituzioni nazionali competenti affinché adottino le misure necessarie. EPPO (Procura europea): non è composta da tutti gli SM ( cooperazione rafforzata in seno all’UE). Ha il compito di indagare, perseguire e portare in giudizio (cooperazione giudiziaria in campo penale) per atti che ledono gli interessi finanziari dell’UE (frode, corruzione, etc.). Al termine di ogni riunione del Consiglio europeo, l’atto adottato non è vincolante e prende la denominazione di “conclusioni della riunione del Consiglio” , che comprende le posizioni assunte. Ungheria e Polonia hanno minacciato, qualora il regolamento venisse adottato comunque, di introdurre un ricorso di annullamento dinnanzi alla Corte di Giustizia dell’UE. Procedura di adozione del bilancio annuale (art.314 TFUE) Esercizio finanziario: 1 gennaio-31 dicembre
- Entro il 1 luglio di ogni anno ogni istituzione (esclusa BCE) prepara previsione proprie spese per l’anno successivo
- Entro 1 settembre la Commissione trasmette il progetto di bilancio (incluse previsioni di entrate e spese) a Consiglio e PE
- Entro 1 ottobre Consiglio adotta propria posizione a maggioranza qualificata e la trasmette a PE
- Se entro 42 giorni non viene raggiunta una delibera dal PE, il bilancio si considera definitivamente adottato in prima lettura
- Se invece PE adotta, a maggioranza dei suoi membri, emendamenti, il progetto emendato è trasmetto a Consiglio e Commissione e viene convocato un comitato di conciliazione (composto da membri del Consiglio e del PE).
- Se entro 21 gg non raggiunto accordo, la Commissione deve proporre nuovo progetto
- Se il comitato raggiunge un accordo si apre la seconda lettura: entro 14gg PE (a maggioranza dei voti espressi) e Consiglio (a maggioranza qualificata) possono deliberare
- Bilancio adottato se entrambe le istituzioni approvano o non riescono a deliberare, o se una approva e l’altra non riesce a deliberare ( silenzio-assenso )
- Se PE approva il progetto comune e il Consiglio lo respinge, si riconosce al PE di oltrepassare il voto contrario del Consiglio ( posizione di preminenza del PE, potere decisionale superiore), consentendogli di approvare il bilancio nella forma precedente con gli emendamenti proposti dal PE (purché votino a maggioranza dei membri e si esprimano a favore i 3/5 dei voti espressi)
- La formale constatazione da parte del Presidente PE è l’atto di adozione del bilancio con efficacia obbligatoria
- Se invece il PE (a maggioranza dei membri) o entrambe le istituzioni (Consiglio a maggioranza qualificata) respingono il progetto comune, la Commissione deve presentare un nuovo progetto Esecuzione del bilancio Questo può dar luogo a difficoltà di gestione dell’UE se il bilancio non viene approvato entro l’inizio dell’esercizio finanziario successivo (fine anno precedente ad anno di riferimento). In tal caso il trattato stabilisce l’applicazione del regime dei dodicesimi , per cui l’UE in ciascun mese non può spendere per ciascun capitolo di spesa più di un dodicesimo di quanto disponibile nel bilancio dell’esercizio precedente e comunque non più di un dodicesimo di quanto previsto nel progetto di bilancio non adottato. L’esecuzione del bilancio spetta alla Commissione in cooperazione con gli stati membri ( gestione concorrente ) in base ai principi della buona gestione finanziaria e al regolamento finanziario (Reg. 2018/1046 del 18.7.2018). Ogni anno la Commissione sottopone a PE e Consiglio i conti dell’esercizio trascorso. Le due istituzioni verificano e spetta al PE adottare la decisione di scarico con cui si dà atto alla Commissione dell’avvenuta esecuzione del bilancio in conformità con i principi della sana e buona gestione finanziaria e in conformità con il regolamento finanziario. Viene presa dal PE su raccomandazione del Consiglio, previo esame della relazione annua della Corte dei conti (possibilità di interrogare la Commissione sull’esecuzione delle spese). Il PE, attraverso il meccanismo delle interrogazioni nei confronti della Commissione, ha la possibilità di indagare sull’esecuzione delle spese. Corte dei conti È stata istituita dal 1975 ( Trattato di Bruxelles ) ed ha sede a Lussemburgo. È un organo di controllo sull’utilizzo dei fondi e del bilancio da parte delle istituzioni. Composizione: 27 membri Requisiti: indipendenza ( organo di individui ) Vengono nominati dal Consiglio, previa consultazione PE, adottando un elenco in base alla proposta degli stati membri Il mandato dura 6 anni ed è rinnovabile. Tra le funzioni il controllo dei conti UE e delle istituzioni, due atti:
- dichiarazione a Consiglio e PE su affidabilità dei conti
- relazione annuale alla chiusura dell’esercizio finanziario Poteri di controllo all’interno degli stati membri, nei locali di persone fisiche o giuridiche che ricevano contributi UE per verificare che questi contributi siano utilizzati in maniera conforme al diritto UE e ai principi finanziari ( dovere di massima collaborazione ). Allargamento da 6 a 28 (1951-2020) Stati membri da 31.1.2020 (Brexit): 27 1951 Belgio, Germania, Francia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi 1973 Danimarca, Irlanda, Regno Unito (esce il 31.1.2020) 1981 Grecia 1986 Spagna, Portogallo 1995 Austria, Finlandia, Svezia
- 11 .1993 entra in vigore un nuovo trattato di revisione , il Trattato di Maastricht, negoziato nel
Superamento della dimensione puramente economica del processo di integrazione europeo, favorisce lo sviluppo in chiave politica. Nasce l’ UE come nuova entità formale , distinta dalle tre comunità originarie ma che si fonda su di esse oltre che su altre forme di cooperazione con gli Stati allora membri. La sua esistenza è basata sul Trattato istitutivo dell’Unione europea. Nel 1993 gli stati membri delle comunità sono 12. Si fonda su tre pilastri:
- Comunitario (TCE + TCEEA + TCECA)
- PESC
- GAI Si sviluppa in settori particolari: da un lato Politica estera e di Sicurezza Comune (PESC), dall’altro Giustizia e Affari interni (GAI), cooperazione giudiziaria in campo civile, penale, di polizia e materia di immigrazione dei visti e dell’asilo. Con l’UE per la prima volta gli stati membri, attraverso il TUE, vogliono realizzare il coordinamento e lo sviluppo maggiore di una cooperazione tra di essi. I settori del secondo e del terzo pilastro sottraggono l’UE al metodo comunitario di cooperazione e utilizzano modalità tipiche del metodo intergovernativo. Sia nel pilastro PESC che nel GAI la cooperazione è sottratta completamente al controllo della Corte di Giustizia. Al contrario, un elemento caratteristico del metodo comunitario era la sottoposizione del controllo della CdG degli atti adottati dalle istituzioni, sull’operato degli stati membri e sulle istituzioni stesse. Nell’ambito della PESC e GAI inoltre non è prevista alcuna partecipazione significativa del PE al processo decisionale, viene semplicemente tenuto informato delle delibere prese dal Consiglio e dal Consiglio europeo, che riceve una formale consacrazione in quanto organo che svolge un ruolo fondamentale per quanto riguarda il coordinamento tra gli SM in questi ambiti governativi. Mentre a livello delle comunità europee si. Nella maggior parte dei casi, il TUE per quanto riguardava secondo e terzo pilastro prevedeva prevalentemente la regola dell’unanimità in seno al Consiglio. Anche la Commissione europea aveva un ruolo limitato in questi ambiti, non era previsto un potere esclusivo di iniziativa legislativa. Sono state introdotte anche novità significative nel quadro del primo pilastro comunitario. La Comunità economica europea (CEE) con il Trattato di Maastricht diventa Comunità europea (CE), perché si prende atto e si vuole dare una spinta verso un’integrazione tra gli SM che non sia più esclusivamente di carattere economico ma che acceleri il passaggio verso un’integrazione politica. L’obiettivo primario della CE resta la realizzazione del mercato interno, però si aggiunge un’ulteriore livello di integrazione economica con la previsione della creazione della moneta unica (UEM), ossia dell’unione economica e monetaria, l’intensificarsi dei settori in cui sono previste politiche comuni (cooperazione allo sviluppo, protezione dei consumatori, sanità pubblica, industria, cultura) ma ciò che costituisce un’innovazione significativa in chiave non puramente economica è la previsione dell’introduzione della cittadinanza europea che diventa un attributo giuridico che completa la cittadinanza nazionale (non si sostituisce ad essa). Il cittadino non viene più considerato in quanto cittadino economicamente attivo, lavoratore che poteva beneficiare della libertà di circolazione ma viene considerato in quanto persona, libertà di circolazione e soggiorno anche per altre ragioni. Viene data una svolta verso un’intensificazione politica tra gli stati membri. Per quanto riguarda i poteri del PE , introduce la previsione della procedura di co-decisione in alcuni settori dell’UE previsti dal TUE, per cui si affianca al Consiglio su un piano di piena parità , diventa
co-legislatore. Si ampliano le possibilità di partecipazione del PE al processo decisionale, al fine di colmare il deficit democratico. L’euro, moneta comune degli europei in circolazione dal 1.1. Attualmente adottata da 19 Stati membri UE : Austria, Belgio, Finlandia, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Slovenia (2007), Cipro e Malta (2008), Slovacchia (2009), Estonia (2011), Lettonia (2014), Lituania (2015). Tra gli stati che non fanno parte, la Danimarca (e il Regno Unito) ha ottenuto in fase di negoziazione del Trattato di Maastricht una clausola di opting out, cioè la possibilità di sottrarsi agli impegni previsti al trattato relativamente all’adesione della moneta unica. Altri stati non soddisfano pienamente i parametri economici di Maastricht necessari per poterlo fare, che riguardano per esempio l’andamento del tasso di cambio, il rapporto debito/PIL e l’andamento dei tassi d’interesse. L’altra condizione richiesta è che gli stati siano legati per almeno 2 anni all’euro stesso con un accordo, prima di entrare nel quadro della moneta unica. La cooperazione esterna avveniva sin dagli anni ’70 attraverso per esempio il “serpente monetario europeo”, un accordo esterno tra gli stati allora membri della comunità per la fissazione dei margini di oscillazione dei tassi di cambio. Solo con il Trattato di Maastricht questa cooperazione viene integrata nel contesto del Trattato della Comunità europea, quindi la gestione della cooperazione in campo comunitario viene affidata alle istituzioni e progressivamente si compie il processo che ha portato all’adozione della moneta unica, che oggi costituisce un esempio di integrazione differenziata tra gli SM. I pilastri dell’Unione Europea – Trattato di Amsterdam (1.5.1999) La conferenza intergovernativa del 1996 elabora nel 1997 il testo di un nuovo trattato di revisione , il Trattato di Amsterdam poi entrato in vigore nel 1999. Una conferenza intergovernativa è un organo appositamente chiamato a negoziare i trattati di revisione dei trattati istitutivi. Sono riuniti i rappresentanti diplomatici dei governi degli stati membri. Devono adottare il testo all’unanimità o per consenso e poi, al termine della negoziazione che può durare più o meno tempo, il testo del trattato viene firmato e questo attesta che si è raggiunto l’accordo. A quel punto si apre la fase della ratifica e al compimento delle procedure da parte dei singoli stati membri, il trattato entra in vigore. L’architrave realizzato con Maastricht resta ancora in piedi (comunità come primo pilastro), quindi ci sono l’ UE e all’interno il Consiglio europeo come organo che svolge un ruolo di indirizzo politico e anche nel contesto della cooperazione di stampo intergovernativo nel secondo pilastro ( PESC ) e nel terzo che tuttavia cambia, non si tratta più di GAI ma di Cooperazione di Polizia e Giudiziaria in materia penale. I settori che col trattato di Maastricht erano compresi nella GAI, vengono comunitarizzati (aspetto sostanziale) , per cui le disposizioni originariamente previste nel TUE nel terzo pilastro, vengono trasferite nel testo del Trattato della Comunità europea. Le modalità che si realizzano in questi settori sono ricondotte al metodo comunitario , quindi in questi settori acquisiscono maggior peso la Commissione europea, il PE e soprattutto gli atti adottati in questi ambiti sono assoggettati al controllo giurisdizionale della Corte di Giustizia. Permangono in questi settori elementi più tipici del metodo intergovernativo, quindi il potere deliberativo del Consiglio continua ad esplicarsi prevalentemente con l’unanimità e la tipologia di atti adottati nel quadro di questi settori di cooperazione presentano caratteristiche differenti rispetto a quelli tradizionali. Area Schengen (22 Stati membri) + 4 extra UE
Il Trattato di Nizza e la “Costituzione europea” Trattato di revisione dei trattati precedenti. Convocazione di una Conferenza intergovernativa. Firmato il 26 febbraio 2001 e aperto alla ratifica, è entrato in vigore il 1.1.2003. Convocazione già prevista dal Trattato di Amsterdam per superare ulteriori criticità che con quello precedente non era stato possibile superare. In particolare, doveva prevedere una serie di modifiche istituzionali tenendo conto dell’avvicinarsi del momento in cui si sarebbe verificato un allargamento a nuovi stati, in particolare i paesi dell’est. In previsione di un allargamento ad un elevato numero di stati come quello che si realizza nel 2004, nel 2007 e nel 2013, avrebbe dovuto comportare delle riforme istituzionali significative per non rendere più difficoltoso il processo di integrazione per l’utilizzo di meccanismi come l’unanimità in seno al Consiglio o in quanto al funzionamento della Commissione per cui si prevedeva un ridimensionamento. In realtà servì a ben poco per quanto riguarda il processo di integrazione. Distinto dalla Carta di Nizza, sia sotto il profilo della procedura di adozione che di natura giuridica, sia per i contenuti. Il Trattato non risulta all’altezza delle aspettative. Riforme inadeguate e insufficienti: Dichiarazione allegata sul futuro dell’Europa in cui gli SM si impegnavano a convocare una nuova conferenza intergovernativa di revisione in tempi rapidi (prevista per il 2004). Questo progetto di trattato è denominato Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. Elaborato e adottato per la prima volta secondo una procedura in parte innovativa e differente. Fase preliminare svolta nell’ambito di un organismo appositamente convocato dal Consiglio europeo, organismo noto come Convenzione sul futuro dell’Europa (2002-2003). Delineava al proprio interno una serie di temi che avrebbero dovuto essere oggetto di esame, approfondimento e soluzione da parte dell’ulteriore trattato di revisione. Quattro temi:
- Delimitazione delle competenze tra UE e SM e migliore definizione della portata del principio di sussidiarietà, che presiede all’esercizio delle competenze concorrenti tra UE e SM
- Definizione dello status giuridico della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (Carta di Nizza) 3. Semplificazione dei trattati
- Definizione del ruolo dei Parlamenti nazionali in prospettiva di un loro maggior coinvolgimento nel processo decisionale europeo Il Consiglio europeo nel dicembre 2001, prima che il Trattato di Nizza entrasse in vigore, decide di procedere alla convocazione di un organismo ad hoc sulla falsariga di quello che era stato l’organismo che aveva adottato la Carta di Nizza, i cui lavori erano risultati efficienti ed efficaci. La Convenzione inizia i propri lavori nel febbraio 2002 e licenzia una proposta di revisione dei trattati allora vigenti nel luglio 2003. Adozione di un progetto di trattato di revisione dei trattati istitutivi (Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa). Aveva composizione allargata : includeva un centinaio di membri tra cui un presidente, ex capo di stato francese (europeista ma non federalista). Per l’Italia era stato nominato come vicepresidente Giuliano Amato. Erano poi parte 15 rappresentanti dei capi di stato di governo, 30 membri dei parlamenti nazionali, 16 membri del parlamento europeo, 2 rappresentanti della commissione, 1 rappresentante del governo e 2 rappresentanti dei parlamenti nazionali degli stati candidati all’adesione. Una volta terminati i lavori della Convenzione, nel luglio 2003 un progetto viene portato all’attenzione dei rappresentanti degli SM riuniti nella Conferenza intergovernativa che viene appositamente convocata nell’ottobre 2003 per valutare il progetto ed arrivare ad adottare un trattato di revisione definitivo, un processo complesso a causa di interessi particolari dei singoli SM.
Si arriva all’adozione del testo definitivo del trattato di revisione nel giugno 2004, poi firmato a Roma in una proclamazione solenne nell’ottobre 2004 e aperto alla ratifica da parte degli ormai 25 SM. Nella primavera del 2005, Francia e Olanda , in considerazione delle procedure previste dagli ordinamenti nazionali per la ratifica dei trattati di revisione, si svolgono rispettivamente due referendum di consultazione che danno un esito contrario. Questo causa una fase di stallo nel processo di ratifica del trattato. Anche altri paesi non partecipano alla ratifica e quindi nel giugno 2005 si decide di aprire una sorta di periodo di riflessione, un dibattito sulla “Costituzione” europea per capire se si potesse proseguire o meno con il procedimento di ratifica. A causa di ragioni politiche ed economiche interne ma su cui pesa anche un’errata e fuorviante presentazione del trattato stesso da parte degli ambienti politici ma anche dei mezzi di informazione, a cui ha contribuito l’uso diffuso nel testo di una terminologia che sembrava alludere ad una natura statuale dell’UE, dando la sensazione alla popolazione che aderendo al trattato avrebbero rinunciato alla sovranità nazionale a favore della definitiva realizzazione di uno Stato federale europeo. in realtà i caratteri di questo documento erano ancora tipici di un trattato internazionale, non prevedeva un cambiamento dell’ordinamento così radicale. Sebbene mal interpretato, questo trattato è stato definitivamente abbandonato. L’adozione del Trattato di Lisbona Nel giugno 2007 il Consiglio decide l’abbandono definitivo del progetto costituzionale e la convocazione di una Conferenza intergovernativa (CIG) di revisione che svolge il proprio lavoro dal luglio all’ottobre 2007 e negozia un nuovo testo di riforma dei trattati, firmato a Lisbona il 13.12.2007 che eliminava tutte le allusioni ad una realtà di tipo statuale. La sua entrata in vigore avviene il 1.12.2009. Tre ritardi che hanno rallentato il processo:
- Un primo ritardo nella ratifica è dovuto alla posizione dell’Irlanda. In Irlanda nel giugno 2008 per disposizione delle norme costituzionali del paese, si tenne un referendum sull’opportunità di procedere alla ratifica del trattato di Lisbona con esito negativo. Si aprì una crisi, superata con un nuovo referendum nell’ottobre 2009, in particolare in seguito a due riunioni del Consiglio europeo che ha adottato delle misure che rassicurarono la popolazione irlandese. Il Trattato di Lisbona faceva propria una posizione già contenuta nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa secondo cui una volta entrato in vigore il trattato e a partire dal 2014, la Commissione avrebbe dovuto essere composta da un numero di membri inferiore al numero di stati membri dell’Unione, secondo una composizione pari a 2/3 degli SM e il Consiglio avrebbe dovuto adottare una delibera circa un meccanismo di rotazione tra gli SM in modo da garantire a ciascuno la funzione di commissario europeo. Si decideva quindi l’abbandono di una regola allora prevista, per cui la Commissione era composta da un commissario per SM. L’Irlanda non è disposta a cedere su questa questione. Si concorda quindi un impegno del Consiglio europeo, se l’Irlanda avesse ratificato il trattato, ad adottare una decisione secondo cui la Commissione sarebbe rimasta composta, anche dopo il 2014, da un commissario per stato membro (art.17 paragrafo 5). Il 22 maggio 2013 si adottò la decisione del Consiglio europeo 2013/272 , approvato da apposita CIG ed entrato in vigore 1.12.2014. Sono state accolte ulteriori rivendicazioni irlandesi circa l’impegno al rispetto, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, della concezione nazionale riguardante il diritto alla vita, la protezione della famiglia, del diritto all’istruzione, alla fiscalità e alla neutralità militare dell’Irlanda. L’Irlanda voleva essere rassicurata sul fatto
