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DIRITTO REGIONALE
Il diritto è un fenomeno sociale. È una risposta sociale a problemi organizzativi di natura sociale. Il diritto regionale è una risposta a un problema sociale e storico di come distribuire il diritto bel territorio. Il potere politico è il potere che non riconosce poteri sopra di sé. È il potere di esercitare quello che nel linguaggio sociologico si chiama interesse legittimo dell’uso della forza. Ha il monopolio legittimo dell’uso della forza. (es: poliziotto) Le regioni sono uno delle risposte a organizzare il potere politico (potere di esercitare una giurisdizione) in chiave territoriale. Lo Stato è un’espressione del potere sovrano, all’interno di determinati confini, per coloro che vivono all’interno di quei confini. Le regioni sono un modo di organizzare il potere dello Stato all’interno del territorio dello Stato, su base territoriale. Il potere deve essere suddiviso su base territoriale per Motivi di organizzazione. Motivi democratici
REGIONE: dal latino regere dare una determinata direzione. Da cui metaforicamente: reggere condurre. Le regioni sono uno spazio delimitato da linee, che in diritto sono confini. Sono la delimitazione della giurisdizione. Il termine regioni nasce con un significato fortemente amministrativo; anche se il primo impatto che ne abbiamo è geografico; in quanto indicano uno spazio geografico, non necessariamente uno spazio geografico che indica un confine giuridico. Nel senso geografico indicano uno spazio geografico con caratteristiche comuni. Area circoscritta da confini ben precisi con una determinata giurisdizione: si esercita un determinato potere sovrano. Nella caratterizzazione del linguaggio giuridico, le regioni sono quegli spazi un po’ più grandi dei comuni, un po’ più piccoli dello Stato. In sociologia la regione ha un significato diverso: è un sottosistema sociale ed economico definito spazialmente, è un’area geografica che ha delle caratteristiche socio economiche comuni. Spazi individuati dove c’è un’economia e un benessere economico uniforme.
Sono state inventate per rispondere a un bisogno di un corretto ordinamento giuridico. Corrette sotto il profilo dell’efficienza e sotto il profilo democratico. storicamente il potere si è spezzato dal basso verso l’alto (integrazione verticale del potere) oppure dall’alto verso il basso. Il contadino riconosceva nel signore del feudo il suo sovrano, sulla base di un patto privatistico. C’era un patto privato di potere politico. (vassalli, valvassori ecc.) In un certo momento della storia nascono i sovrani assoluti, e qui nasce il concetto di stato, ma è uno stato assoluto. È il sovrano che impone la legge, sotto ci sono i sudditi. Il potere è assoluto e indipendente. Continente europeo è il continente nel quale nasce lo Stato moderno e supera l’assolutismo. Lo supera rafforzandosi, in Francia. La Francia in Europa è stata la patria della fine dell’assolutismo e la nascita dello stato liberale di diritto. Rivoluzione francese concetto di cittadino (fine del XVIII secolo). Finisce l’idea dello Stato assoluto, ma non muore il concetto di unità della sovranità; anzi le idee sono fortemente unitarie. Spostano la sovranità dal re alla legge. Assoluto diventa il potere della legge, ma p sempre assolto e non può riconoscere un suo frazionamento. Cittadino della rivoluzione francese: il potere sovrano è l’espressione di un cittadino uniforme e indistinto che si riconosce nella nazione (unica lingua, unica religione, unica patria, unica educazione civica).
Negli Stati Uniti era molto più semplice mettere in discussione concetti come la nazionalità e la nazione. Le colonie di americani, per definizione esprimono un pluralismo, accomunato da un desiderio di indipendenza dal sovrano. Prima della nascita degli Usa c’erano le colonie, che erano della madre patria. Erano colonie inglesi. Queste si vogliono rendere indipendenti (essenzialmente per motivi di tasse) e non costituiscono uno stato, ma una confederazione. I primi articoli sono gli articoli sono gli articoli della confederazione esempio di
distribuzione del potere che storicamente nasce dal basso verso l’alto. Sono le colonie che decidono di mettersi insieme per organizzare politicamente il loro territorio. 10 anni dopo diventerà federazione. La confederazione delle colonie americane era un’alleanza tra colonie; la federazione è un’alleanza politica di comunità che sono sovrane e che ritengono di dover stringere un patto di alleanza per essere più forti. Nei 10 anni di confederazione; in particolare il potere militare e il potere economico. Pensano odi rafforzare i poteri della confederazione. Federalist paper –> prima teorizzazione del federalismo, che è la matrice teorica e storica di tutti i decentramenti del potere politico, compreso il regionalismo. Sono una serie di articoli nei quali spiccano il 10 e il 51, perché danno la più efficace spiegazione del perché è bene dividere il potere politico all’interno di un territorio sovrano. (pseudonimo: publius).
Teoria di Montesque tripartizione del potere: 3 espressioni del potere sovrano: esecutivo giudiziario, legislativo. Madison: potere diviso in 2 e di nuovo diviso in settori e organi verticalmente e orizzontalmente. Meccanismo di pesi e contrappesi. Teoria dello stato federale
Nella ripartizione orizzontale e verticale hanno trovato un modo di evitare gli abusi di potere, e quindi restare democratici. Continuare a trattare i cittadini come tali. In Europa resisteva il concetto di potere sovrano come concezione di una nazione unica. (eredità della rivoluzione francese) In Europa la divisione regionale avviene in due momenti diversi: Dopo la fine della seconda guerra mondiale e secondo ciclo dopo la distruzione dell’unione sovietica. Due cicli accomunati dalla fine di un potere autoritario. Prefetto rappresentante nel territorio dello stato. (prefettura) Lo Stato è quel livello di giurisdizione che è più sottoposto a spinte di delegittimazione da parte delle popolazioni. Che vogliono identificarsi in identità più piccole dello stato da una parte e dall’altra …
MODELLI DI DECENTRAMENTO
processo di decentramento e di federalizzazione
- Prima categoria: confederazione. (modello svizzero) La confederazione trova avvio da una spinta opposta. La confederazione si ha quando entità sovrane già esistenti decidono di confederarli in una entità superiore alla quale riconoscono una cessione di sovranità. È una spinta centripeta: dall’alto verso il basso, dal periferico al centrale, da entità sovrane esistenti a un'unica entità sovrana superiori. Normalmente nelle confederazioni il grosso del potere sovrano resta nelle mani delle entità minori. La maggior parte delle competenze resta a livello territoriale. La difesa e la gestione del commercio con l’estero sono poteri che passano alla sovranità superiore. Dal 13 secolo la svizzera è una confederazione per passare ad essere una federazione nel 1848. L’autonomia politica e costituzionale dei cantoni (enti federati) è molto forte e predominante rispetto alla federazione. È un modello, quello svizzero, difficilmente replicabile (principale motivo sono le dimensioni). i sovrani sono i cantoni, il potere politico è dei cantoni, salvo i poteri attribuiti alla federazione. Potere legislativo: appartiene sia alla federazione sia ai cantoni. Potere esecutivo: potere esecutivo della federazione (consiglio federale), potere esecutivo dei cantoni (consigli cantonali). Le funzioni di rappresentanza dello stato le esercita a turno un membro dell’esecutivo (sia nei cantoni che nella federazione). Potere giudiziario: emblematico dell’origine confederale della regione elvetica. Il potere giudiziario appartiene ai cantoni. Fino al 2000 il potere giudiziario era tutto a livello cantonale.
- Seconda categoria: federazione (modello statunitense) Il modello americano è quello che ha fatto da maestro per tutti i processi di federalismo moderno. La sovranità non era ripartita tra stato e nazione ma era in mano agli stati. Il modello confederale nel giro di 10 anni diventa federale in quanto ritenuto troppo debole. Nel 1787 le stesse colonie che avevano votato per la confederazione, votano per la federazione.
Nel modello federale degli USA:
Il decentramento dà una doppia garanzia contro lo scorretto funzionamento del potere politico.
La ripartizione del potere risponde alla complessità delle questioni da risolvere. È una risposta pratica alle complessità. I compiti dello Stato oggi sono molto di più dei compiti dello Stato ieri. Ed è per questo che oggi si è diffuso il decentramento. Forma di stato = rapporto che lega gli organi del governo con i cittadini. Lo Stato esiste per adempiere a garantire a tutti l’ordine e per garantire che riconoscendo le diversità di ognuno, chi si trova in posizioni svantaggiate sia aiutato.
Nel ‘900 i compiti dello Stato aumentano: deve garantire il diritto allo studio, il diritto alla salute, l’assistenza e la previdenza ecc. ecc. Essendo di più gli obiettivi sono di più i compiti e le funzioni e cresce la struttura organizzativa necessaria a garantire quei compiti. Una gestione decentrata garantisce una più pervasiva attuazione dei compiti e una vicinanza rispetto alle persone, che già di per sé è una maggiore attenzione ai bisogni.
Fattori di criticità del decentramento del potere politico
- Confusione (che è endemica alla complessità). Sconfinamento della complessità in caos. 1.a. A tavolino funziona, ma all’atto pratico le cose non funzionano molto bene. Più le articolazioni sono complesse, più si può cadere in confusione (caso italiano).
- Far scivolare l’attenzione alle specifiche esigenze di un territorio e di una comunità o dal lato di una eccessiva differenziazione, o dal lato opposto, di una uniformità che smentisce la definizione stessa di decentramento.
- Risorse economiche degli enti territoriali. Come fare a garantire che nella diversità economica e politica non ci sia una differenziazione delle risorse disponibili tale da compromettere le tutele dei diritti delle persone che vi abitano.
Il federalismo è una spinta verso l’unione (USA, Svizzera), mentre la spinta regionale è opposta: prima nasce lo Stato generale, e quindi la spinta è quella di contenimento di possibili rotture definitive del patto di sovranità spinta a contenere la separazione. Distinzione di fondo tra federalismo e regionalismo
- Sovranità Negli stati federali: il senso di sovranità negli stati federali continua ad appartenere allo stato federato, alle entità federate. Il primo elemento di sovranità con cui ha a che fare il cittadino è l’entità federata. Negli stati regionali: Il detentore della sovranità continua ad essere percepito come lo stato centrale, e le regioni sono percepite come una derivazione della sovranità centrale: il rapporto di cittadinanza è prima di tutto un rapport tra l’individuo e lo stato centrale e non fra l’individuo e le forme di stato regionale.
- Potere costituente Nelle forme federali, gli stati federati hanno la propria costituzione, mentre le regioni no, perché la loro autonomia è un’autonomia derivata e non è un’autonomia originaria; mentre nelle autorità federate è l’opposto. Cosa ancora oggi distingue le regioni dal federalismo: le regioni non hanno potere costituente; quindi ogni loro atto, di organizzazione del potere, sono cmq inferiori allo Stato.
- La giustizia una delle prime cose che storicamente fanno gli stati è rendere giustizia l’organizzazione della magistratura. Negli stati federali esiste un doppio binario di giustizia: la giustizia federale e la giustizia federata. Tribunali degli stati e tribunali della federazione. Negli stati regionali esiste un'unica magistratura che applica sia le leggi statali che le leggi regionali.
Attribuzione delle competenze Competenza legislativa. La costituzione assegna le materie di competenza (sia negli stati federali che in quelli regionali). Sulla carta è sempre tutto molto semplice, ma poi all’atto pratico è più complesso.
Nel modello euristico (di riferimento) negli stati federali, sono gli stai federati ad avere la maggior parte delle competenze; mentre negli stati regionali è lo stato centrale ad avere la maggior parte delle competenze. Nella realtà però non è così; la realtà è molto più complessa.
Bisogna per forza arrivare al conflitto? Nell ricerca quotidiana di equilibrio, gli stati regionali e federali hanno elaborato una serie di tecniche con cui evitare di arrivare al conflitto vero e proprio. Elementi che complicano il modello teorico, ma lo complico per cercare di evitare che il modello teorico non si spezzi.
- Primo di queste modalità di disinnesco dei conflitti è il fatto che normalmente il parlamento nazionale è bicamerale. Il potere legislativo è affidato a una doppia assemblea legislativa : una camera che ha la rappresentanza politica, e l’altra che rappresenta i livelli inferiori di governo (gli stati federali o le regioni ecc.) Questo è il primo meccanismo di dialogo tra controllo periferico e controllo centrale, sia negli stati federali che negli stati regionali. In questo modo le entità inferiori, partecipando al processo legislativo nazionale, hanno voce in capitolo anche nella legislazione nazionale. Il fatto che le regioni o gli stati federati partecipino al processo legislativo dello stato, stempera il rischio di un conflitto nel momento in cui verrà approvata la legge. Hanno potuto dire qual è la posizione degli stati/delle regioni.
- A livello esecutivo il dialogo funziona attraverso le seconde camere. Tanto più funziona quanto più le seconde camere sono rappresentative degli stati federati o delle regioni. Negli stati uniti, per esempio, i senatori rappresentano un po’ gli interessi degli stati a cui appartengono, ma un po’ anche dell’elettorato. Nel modello intermedio americano, il modello di elettorato dei senatori è tale per cui sono un’espressione ponderata, che non riflette in maniera limpida la volontà elettorale, ma la bilancia, la equilibra con l’interesse di rappresentare anche l’interesse dello stato. Il meccanismo elettorale italiano è tale per cui i sentori sono eletti in base a meccanismi elettorali che traducono i voti in seggi, senza pensare a introdurre dei correttivi al meccanismo che consentano la visibilità anche degli interessi della regione e non solo degli elettori. La rappresentanza politica è una cosa diversa dalla rappresentanza degli interessi. Le regioni sono enti espressivi anche della maggioranza politica di una popolazione, ma nel loro rapporto con lo stato, sono portatori di interessi loro stessi; on sono semplicemente degli enti rappresentativi della volontà di rappresentanza politica dei residenti. Quella regione di fronte allo stato ha suoi specifici interessi, a prescindere dalle preferenze politiche dei residenti. Da un lato è espressione di una maggioranza politica, ma al tempo stesso deve fare gli interessi di tutta la regione e non solo degli elettori della maggioranza.
- Meccani di raccordi a livello esecutivo e amministrativo. Sono più recenti come creazioni rispetto alle camere alte, per lo stesso motivo per cui il decentramento territoriale del potere si è diffuso nel secolo scorso. Se lo stato fa tante più cose, vuol dire che amministra molte più cose, che la pubblica amministrazione è molto più grande. Più le politiche aumentano, più gli ambiti di intervento dello stato aumentano, più deve aumentare l’esecuzione delle politiche. Più aumenta l’esecuzione, più aumenta l’amministrazione di queste politiche. Il ramo esecutivo è un ramo enorme della presenza pubblica. Enti pubblici, agenzie, università, ecc. Se uno stato riconosce che c’è un esecutivo centrale e tanti esecutivi quante sono le unità periferiche, se questo è vero ci devono essere vari momenti di raccordo tra questi esecutivi. Tutti gli stati che riconoscono le autonomie territoriali hanno la caratteristica di riconoscere il decentramento cooperativo, che si oppone al federalismo duale. Federalismo duale: ognuno fa il suo proprio poco. Ognuno va per la sua strada; questo è un elemento di competizione tra gli stati. L’idea di lasciare che tutti gli stati federati fossero in concorrenza l’uno con l’altro, riconoscendo che ci fossero esigenze di tipo comune per cui valesse la pena di creare uno stato federale. Es: le tasse in un federalismo/regionalismo duale: ogni regione /stato federato ha il potere di imporre i propri tributi. Chi ha le tasse più basse attira più popolazione Cooperativo il principio della cooperazione è l’opposto: non è giusto che un cittadino lombardo paghi meno tasse rospetto a un cittadino toscano: bisogna individuare delle modalità per evitare di creare troppe differenziazioni. Per evitare la concorrenza tra stati meccanismi di raccordo, che funzionano a livello esecutivo attraverso istituiti formali e informali di dialogo tra esecutivi.
Solo il livello statale, e quindi solo il parlamento in quanto detiene il potere normativo dello Stato, ha il potere di modificare la costituzione.
- Il potere di fare leggi ordinarie (fonte del diritto che molto spesso confondiamo con la norma) ce l’hanno sia il parlamento a livello centrale, sia i consigli regionali. Abbiamo 21 centri di produzione legislativa, cioè di produzione di norme che sono leggi. 1: lo Stato, 20 quante sono le regioni.
- Potere di approvare i regolamenti (norme subordinate non solo alla costituzione, ma anche alle leggi) ce l’hanno tutti i livelli di governo.
- Funzione amministrativa: potere di gestire l’amministrazione della repubblica: appartengono a tutti i livelli di governo
Le funzioni amministrative non sono elencate per materia, ma da 3 principi direttivi, che servono all’interprete se quella funzione amministrativa deve essere esercitata dallo Stato, dalle regioni o dai comuni. Art 118 : Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
La sussidiarietà è un principio cattolico, la prima espressione del termine sussidiarietà la si trova in una enciclica (documenti ufficiali dei pontefici); che interpreta quella che i teorici chiamano la dottrina ufficiale della chiesa. È stata la dottrina sociale della chiesa che ha enucleato il principio di sussidiarietà. L’organizzazione della vita sociale si attua meglio al livello più vicino al bisognoso. La soddisfazione dei bisogni individuali è più facile che sia raggiunta se si dà la risposta il più vicina possibile al soggetto bisognoso Da questo si è derivato un principio giuridico e il primo livello istituzionale a codificarlo è stata l’UE con il trattato di Maastricht:
- Le risposte ai bisogni dei cittadini arrivino dall’ente loro più vicino, e se poi questo non è in grado di dare una risposta, all’ente superiore, e così via fino ad arrivare all’UE.
Differenziazione : l’idea che enti territoriali possano avere funzioni diverse rispetto a tutti gli altri. Attraverso un processo di negoziazione con lo Stato, che è quello che sta avvenendo in Lombardia, veneto e Emilia Romagna. Solo 3 regioni che hanno chiesto di aprire una negoziazione con lo Stato per aprire un processo di differenziazione rispetto alle altre regioni.
Mentre adeguatezza e sussidiarietà sono i principi che danno indicazione della Il principio di differenziazione è
Funzione giurisdizionale: nel modello regionale il potere giudiziario è svolto a livello unitario dello Stato. Tutti i giudici appartengono all’unica magistratura (ordinaria o speciale che sia) che è organizzata a livello Statale; non esistono giudici che sono espressione di una funzione giurisdizionale delle regioni.
5 regioni a statuto speciale: Regime di specialità rispetto alle altre 15 regioni, che è qualcosa di diverso rispetto alla differenziazione. Sicilia, Sardegna, Friuli Venezia Giulia, Trentino Alto Adige, Valle d’Aosta nascono come regioni speciali e fin dall’inizio hanno goduto di un’autonomia speciale superiore rispetto a quella delle regioni ordinarie. Avevano molta più autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria. Ora questa specialità in virtù della riforma del titolo V si è andata attenuando. I motivi di sviamento dal modello ordinario sono 2: il percorso di chi si rivolge alla differenziazione, oppure una differenza sin dall’origine (regioni a statuto speciale).
Come si fa a garantire l’unità nell’autonomia? Quali sono i principi di unità della repubblica e quali sono gli strumenti nell’attuare l’unità nel riconoscimento dell’autonomia, distribuire le funzioni è solo apparentemente semplice, solo apparentemente la distinzione delle materie ci d una mano. Nella realtà è tutto molto più complicato. Si attivano degli istituti, degli strumenti, dei luoghi di dialogo e di contemperamento tra i vari livelli di governo che servono a mantenere questo delicatissimo equilibrio tra autonomia e unità. Ancor più delicato in un modello come quello italiano che è fortemente contraddittorio
Uno dei principi che orientano i conflitti, gli attriti tra lo stato e gli enti territoriali è un principio implicito in costituzione, che era espressa prima della riforma del titolo V, ma che è stato fortemente ribadito dalla corte costituzionale.
L’ultimo grande strumento che riporta il potere verso il potere centrale: le risorse economiche. Uno dei modi con cui, nel funzionamento concreto del regionalismo, lo Stato mantiene il controllo dell’unità e dell’indivisibilità è la leva finanziaria. La finanza italiana non è unitaria: le regioni possono imporre tributi propri e spendere all’interno dei loro confini le entrate che derivano da questi tributi. Esistono però due principi che rendono i margini di autonomia della finanza regionale molto stretti.
- Allo stato compete la materia dei principi elitari della finanza pubblica. Regole di recupero dei debiti fiscali li decide lo stato
- Il principio di perequazione: l’autonomia delle regioni non deve compromettere un’uniforme trattamento dei cittadini all’interno della repubblica. Per non scendere al di sotto di determinati livelli non possono scendere sotto a un determinato budget. Se non riescono da solo intervengono i meccanismi perequativi dello Stato. Intervengono degli strumenti di finanza pubblica che servono a rendere uniforme il trattamento dei cittadini. Disinnesca fortemente la capacità delle regioni di differenziarsi tra di loro. Le regioni possono offrire servizi diversi, possono chiedere un sacrificio economico diverso ai suoi cittadini, ma fino a un certo limite. L’unità di trattamento dei cittadini è data da limiti standard che decide lo stato, sia attraverso la tassazione che attraverso la legislazione.
I punti di contrasto sono enormi. Bisogna per forza arrivare in corte costituzionale per risolverli? Ci sono, e sono i meccanismi, gli strumenti di leale collaborazione tra stato, regioni, provincie e comuni. I momenti di dialogo possono essere presso il legislatore o presso il governo nell’esercizio delle funzioni esecutive.
- A livello legislativ o: il Senato italiano (camera alta di rappresentanza delle regioni) è eletto a suffragio universale con la stessa modalità dei deputati, quindi non stanno a rappresentare l’interesse di una regione, ma del partito che li ha eletti. Nelle seconde camere di una federazione invece i senatori rappresentano i bisogni dello stato federato nella sua interezza e non dei partiti ai quali appartengono. Il senatore è riferito nella scheda elettorale per partito di appartenenza e non per regione. Esiste una commissione bicamerale di camera e santo che doveva essere una commissione in cui le regioni potevano portare i loro punto di vista prima dell’approvazione della lege dello stato, ma fondamentalmente non ha mai funzionato perché non è composta anche da rappresentanti delle regioni. A livello legislativo non esistono forti strumenti di raccordo, di dialogo in sede legislativa tra stato regioni e enti territoriali.
- In sede esecutiva esiste un forte componente: conferenza stato regioni, conferenza unificata, terza sede di raccordo solo tra regioni. è un meccanismo di cooperazione a livello esecutivo, dove l’esecutivo nazionale e gli esecutivi territoriali si parlano prima di adottare i rispettivi provvedimenti. La parte più importante di dialogo è quando il governo deve presentare in parlamento un disegno di legge. Prima id stendere il disegno di legge, se la legge intreccia competenze regionali, si convoca l conferenza stato regioni, e la conferenza unificata e in questa sede le regioni possono farsi portatori dei propri interessi fino al punto di modificare il testo di legge. Può essere solo un parere non vincolante, o sono addirittura pareri e richieste vincolanti, che renderebbero illegittima la legge se il governo non rispettasse l’accordo che si è avuto.
Il modello regionale è un modello, sia nella riflessione teorica cioè nella dottrina, sia a livello empirico di attuazione, è un’idea piuttosto recente in Italia. L’Italia come tutti gli stati continentali era stata fortemente influenzata dal modello di stato napoleonico, che è il modello unitario per antonomasia, dove i poteri sono ripartiti solo a livello centrale ma l’esistenza di livelli periferici dotati di autonomia è una contraddizione in termini con il concetto di unità. questo nel modello napoleonico, che è diretto discendente della rivoluzione francese. Ancor prima dello stato del regno d’Italia i regnicoli (regni precedenti l’unità d’Italia =termine tecnico nello statuto albertino) italiani avevano tutti acquisito il modello napoleonico. Il massimo che si può riconoscere sono organi territoriali rappresentativi del potere statale, quelli che ancora oggi si chiamano prefetti, ed ancora oggi esistono nel nostro ordinamento. Prefetto = agente dello stato in una comunità territoriale, ma non è eletto da quella comunità e non ha poteri autonomi. Il lombardo veneto faceva
Sicilia, Sardegna, Valle D’Aosta, Trentino avevano esigenze particolari (manca il Friuli, perché ancora non esisteva) Nel 1944 (governo provvisorio, non esisteva ancora la repubblica) sia la Sicilia che la Sardegna erano state dotate di un governo provvisorio con un ordinamento speciale, per governare una situazione economica particolarmente disagiata. Nel 1945 la stessa cosa si riconosce alla Valle d’Aosta, per motivi simili. Isolamento geografico e minoranze linguistiche (comunità francofona) Accanto alla specialità della situazione sarda e siciliana, si riconosce anche la peculiarità della situazione valdostana. Nel 1946 si risolve a livello diplomatico si risolve il problema dei confini del Trentino Alto Adige (abitato da popolazione di lingua tedesca) e per contenere il desiderio di annessione alla Germania o all’Austria, si firmò l’accordo De Gasperi – Gruber, che scambiava l’adesione di queste comunità nel territorio Italiano, in cambio di una maggiore autonomia del territorio. Manca il Friuli Venezia Giulia perché fu un territorio franco governato in parte dagli alleati, in parte dagli italiani e in pare dalla comunità slovena Solo nel 1963 vengono definiti i confini e come per il trentino viene concessa alle comunità non italiane una maggiore autonomia.
Nella prima formulazione della costituzione le regioni sono degli enti dotati di autonomia politica, perché hanno una potestà legislativa, ma è una potestà legislativa di qualità inferiore rispetto a quella dello Stato.
- Non ci sono materie su cui le regioni possono legiferare per intero, ma possono condividere la competenza con lo Stato lo Stato detta i principi generali.
- La legislazione statale è quella più importante perché senza di essa le regioni non possono approvare leggi. In più esistono numerosi controlli: controllo di legittimità attivato dallo stato, controllo di merito il parlamento può chiedere il controllo nel merito della legge regionale.
- Gli atti amministrativi sono sottoposti al controllo di legittimità di organi dello stato.
- Non c’è un senato federale, i senatori sono eletti in base alla loro appartenenza politica, non in quanto delegati delle regioni
- Le regioni non hanno una piena libertà statutaria: sono di iniziativa delle regioni, ma deve essere approvato dal parlamento. La potestà è riconosciuta anche se limitata:
- le regioni influiscono anche nella nomina del presidente della repubblica
- possono impugnare le leggi statali
- quindi non sono semplicemente enti amministrativi. I consigli regionali sono eletti a suffragio universale delle comunità del territorio. Sono enti dotati di autonomia politica, non sovrani, ma di un’autonomia politica che nell’esercizio quotidiano dei poteri è sempre un po’ a traino della politica nazionale.
Soprattutto nei primi 20/30 anni della repubblica italiana, la politica dei governi nazionali era una politica fortemente centralizzante. È uno stato imprenditore, uno stato che fa tutto ha una naturale tendenza ad accentrare le politiche pubbliche. Per gestirle al meglio crede che sia necessario gestirle centralmente. La gestione dell’economia del paese era statale, per essere statale era accentrata. Non c’era un’attenzione alla differenziazione sul territorio delle politiche pubbliche; e tale era la disattenzione che le regioni non sono esistite fino al 1970. Le disposizioni transitorie della costituzione impegnavano il governo a indire le elezioni regionali entro 1 anni dall’entrata in vigore della costituzione. In teoria entro il 1948 si sarebbero dovute tenere le prime elezioni regionali; nella realtà si sono tenute nel 1970, perché la legge per le regioni è stata approvata nel 1969. Esisteva un decentramento amministrativo, ma non esistevano le regioni, perché non esisteva la legge regionale, non esistevano gli organi delle regioni. Non si avvertiva nessuna fretta nel dare vita alle regioni: significava mettere a rischio quel accentramento del potere politico. Rispetto all’enfasi della carta costituzionale, già all’indomani ella sua approvazione ci furono punti completamente dimenticati, e alcuni lo sono ancora oggi. Per le regioni ci vollero 20 anni perché il titolo V fosse applicato. La volontà costituzionale era quella di:
- Disporre il potere territoriale in modo da rispettare i principi democratici
- Garantire l’efficienza della macchina burocratica, attraverso una gestione capillare del territorio
- Garantire le esigenze di specialità delle 5 regioni a statuto speciale
Nel 1968 viene approvata la legge per l’elezione dei consigli regionali e nel ’70 la legge per la finanza regionale. Quest’ultima è la benzina al motore delle regioni, senza la quale nessun sistema di governo può muoversi. Le regioni ordinarie vengono istituite e iniziano a operare secondo ciò che era scritto in costituzione. (vedi punti precedenti).
La funzione legislativa è stata molto ridimensionata, perché lo stato lasciava spazi molto residuali Per le funzioni amministrative, a partire dal 1970 ci furono riforme che trasferirono funzione dallo stato alle regioni. Non si stava attuando un disegno di autonomia politica delle regioni, e non si stava neanche attuando un principio di sussidiarietà. lo Stato fa tutto, salvo che non decida che lo debba fare le regioni (ragionamento opposto rispetto al principio di sussidiarietà).
La caduta del muro di Berlino (1989) fu la fine della storia, perché non esistevano più contraddizioni politiche, omogeneizzazione verso il potere politico democratico. Era la fine delle ideologie.
All’inizio degli anni ’90, tra il ’90 e il ’94 i partiti italiani entrano in crisi (crisi di legittimazione politica). Il più blasonato è “mani pulite”. In Italia tra la fine delle ideologie e le indagini di “mani pulite” che diedero ai cittadini l’impressione che i partiti fossero impoveriti dalla corruzione, fece sì che i partiti esistenti cadessero in crisi di rappresentanza democratica. Venne meno il motivo per cui fino a quel momento il sistema regionale non si era sviluppato. Si avviano anche i referendum per la fine del sistema proporzionale italiano. È il segno che i rapporti di fiducia tra chi governa e chi è governato è venuto meno. In questo spazio politico nuovo l’idea delle regioni si rivitalizza, perché non c’è più il monopolio dello specchio politico in cui i partiti hanno il primato e non c’è spazio per altro. Non è un caso che nel 1989 nasce il partito che per primo si intesta la battaglia federale italiana: la Lega Nord. La prima nuova grande idea politica che si afferma è l’idea secessionista prima e federalista poi di quello che è il più vecchio partito d’Italia: la Lega Nord. A questa idea, pian piano si cerca di dare attuazione.
Tappe di riconoscimento delle autonomie territoriali a costituzione invariata:
- Prima tappa istituzionale: 1993 legge per elezione diretta dei sindaci e dell’elezione dei presidenti di provincia. Prima si applicava ancora un’istituzione del 1934.
- Seconda tappa istituzionale: 1997 legge fondamentale: la riforma Passanini, che ha completamente ribaltato l’attribuzione delle competenze. Senza dirlo è la prima legge che riconosce il principio di sussidiarietà. Le funzioni amministrative appartengono alle regioni, a meno che non siano attribuite allo stato. E le regioni decidono se devolvere ai comuni e alle province. Il centro delle funzioni amministrativa diventa la regione e non lo Stato. È la regione che le esercita in prima persona oppure la devolve a comuni e province. 2.a. Si pone un problema giuridico: è una legge che supera l’impianto costituzionale. La costituzione prevedeva un parallelismo tra le funzioni legislative e amministrative. La riforma Passanini dice tutte le funzioni amministrative sono delle regioni a prescindere la principio di parallelismo. Si avvia quando una fase di riforma del Titolo V della costituzione. 2.b.Questa spinta centrifuga non poteva più essere arginata solo a livello esecutivo; bisognava fare in modo di fare entrare questa spinta centrifuga a livello costituzionale. 2 riforme: una del 1999 e una del 2001: 2.i. Riforma del 1999 ha previsto l’elezione a suffragio universale diretta del presidente della regione, crea anche un rapporto diretto tra la popolazione regionale e il vertice della regione. In più la riforma dice che le regioni decidono la propria forma di governo. 2.ii. Riforma del 2001 riforma che spinge verso una maggiore autonomia politica delle regioni. Gli statuti sono atti riservati esclusivamente alle regioni, sui quali il parlamento non può intervenire. Le regioni sono dotate di potere legislativo esclusivo. Le competenze amministrative seguono il principio di sussidiarietà. Le regioni non hanno potere costituzionale, e non hanno potere giurisdizionale; ma raggiungono il più alto livello di autonomia politica. Si spinge il regionalismo al punto più estremo prima che diventi federalismo. Gli vengono riconosciuti i poteri e
- Vuol dire riconoscere l’autonomia politica delle regioni.
All’atto pratico il contenuto degli statuti non è poi così fortemente diverso dai vecchi statuti. Lo sforzo di rendere lo statuto regionale la fonte dell’autonomia politica delle regioni è rimasto un tentativo, non si è realizzato. Quando hanno provato a cambiare qualcosa sono stati riconosciuti illegittimi dalla corte costituzionale. Le regioni possono disciplinare:
- la forma di governo delle regioni, quindi il rapporto che esiste tra gli organi istitutivi della regione (presidente, consiglio e giunta)
- i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento
- il procedimento legislativo
- forma di partecipazione al diritto regionale (partecipazione dei cittadini al diritto regionale) e possono disciplinarle con il vincolo di armonia con la costituzione. più limitante che dire il rispetto con la costituzione.
Nessun’altro se non gli statuti regionali possono disciplinare queste materie è riserva dello statuto regionale. Se dovesse essere approvata una legge statale che disciplina uno di questi aspetti sarebbe una legge incostituzionale e le regioni potrebbero impugnarla davanti alla corte costituzionale.
Possono gli statuti disciplinare anche contenuti non necessari? Se disciplinassero anche qualcosa in più possono farlo?
- Si, sempre che rispettino le forme gerarchicamente superiori e nel farlo devono rispettare anche l’assegnazione delle competenze. Quindi se disciplinassero una materia che è di competenza dello stato non rispetterebbero la gerarchia. Possono disciplinare quelle questioni che non sono di competenza altrui? Che sono per esempio di competenza delle regioni?
- Tutte le regioni per esempio hanno previsto un organo che non è costituzionalmente necessario: il consiglio di autonomia statutaria. Verifica che le regioni rispettino lo statuto.
- Possono farlo fino al punto di assegnare a questi consigli la possibilità di assegnare illegittima una legge regionale che non rispetta lo statuto? NO perché la costituzione assegna la verifica di illegittimità alla corte costituzionale. La parte più interessante è tra il contenuto non necessario delle dichiarazioni di principio. Tentativo di inserire in una norma che all’atto pratico non è altro che una fonte organizzativa, di infilarci dentro dichiarazioni altamente simboliche, altamente politiche, che facesse sentire le istituzioni regionali partecipi di una dimensione politica diversa rispetto a quella nazionale; come se gli statuti fossero delle piccole costituzioni. Queste dichiarazioni di principio non hanno alcun valore dal punto di vista giuridico, tuttavia non sono incostituzionali, proprio perché non hanno valore. Diverso è il caso in cui queste dichiarazioni hanno anche un effetto giuridico. (es: caso di una regione che nel riconoscere i diritti dell’uomo anticipava lo sforzo della regione a riconoscere il diritto di voto alle regionali agli stranieri in questo caso la corte è intervenuta, perché è una vera e propria attribuzione di competenza che non spetta alle regioni perché l materia elettorale spetta allo stato).
- Il sistema elettorale è riservato allo stato. Il rapporto tra gli organi di governo è fortemente influenzato dal sistema elettorale. La disciplina delle incompatibilità, delle ineleggibilità, ecc. è disciplinato dallo stato. Lo stato può influenzare la forma di governo regionale
- L’altra grande competenza delle regioni è l’organizzazione dei propri uffici. Capo di gabinetto Cerniera tra il vertice politico e il vertice amministrativo di un ente. È quello su cui grava la responsabilità politica e amministrativa dell’organizzazione intera di una regione.
- L’altra materia riservata è il diritto di iniziativa. Gli statuti devono necessariamente, e possono farlo solo loro, disciplinare il procedimento legislativo da chi propone una legge alla pubblicazione finale. È una previsione molto importante perché la legge è l’atto politico di autonomia per eccellenza della regione.
- Un’altra competenza è la disciplina dei referendum. Nel disciplinare il referendum esistono dei referendum necessari (abrogativo delle leggi dello stato); le regioni possono scegliere se copiar il modello statale e quindi prevedere che la popolazione regionale possa essere chiamata ad esprimere il proprio voto.
- Ultima competenza riservata agli statuti è il consiglio delle autonomie locali. Non è un organo che cambia la forma di governo. È un’istituzione della regione, ma non necessaria al funzionamento
della regione. Ha solo un ruolo consultivo. Non decide definitivamente su qualcosa, è soltanto una serie di raccordo all’interno della regione, tra la regione come organo unitario e gli enti inferiori. Non toglie che possano essere previsti altri istituti, purché si rispetti l’armonia con la costituzione. La maggior parte delle regioni ha previsto un organo che non era previsto dalla costituzione, che sono i consigli di autonomia statutaria.
Il vero cambiamento non è stato tanto nel contenuto degli statuti, quanto nel procedimento di formazione dello statuto.
Procedimento di formazione dello statuto Ricalca il procedimento di approvazione di una legge aggravata. Questo aggravio è proprio quello che giustifica una posizione di vertice rispetto alle leggi.
A livello regionale, l’assemblea legislativa (parlamento regionale) è composto da una sola camera: il consiglio. questa è la differenza di procedimento rispetto alla modifica della costituzione. C’è un’iniziativa legislativa: può essere un’iniziativa del consgilio o di un numero minimo di cittadini della regione. Il consiglio approva due volte lo stesso testo, in tutte e due le volte la votazione deve essere a maggioranza assoluta (maggioranza degli aventi diritto al voto: almeno 50% + 1 dell’intero consiglio). È una maggioranza superiore rispetto alla maggioranza politica (maggioranza dei votanti). Devono essere approvati con maggioranza assoluta per tutte e due le volte. Le due votazioni sono a distanza di meno di 2 mesi. Dopo che il testo è definitivamente approvato, viene pubblicato nel bollettino della regione (equivalente della gazzetta ufficiale dello Stato) è una pubblicazione notiziale che ha lo scopo di informare il governo e i cittadini; perché a partire dalla prima pubblicazione il governo e i cittadini possono assumere un’iniziativa:
- il governo può impugnare lo statuto entro 30 giorni dalla pubblicazione notiziale; può ricorrere alla corte costituzionale e richiedere che lo statuto o una parte di esso sia annullato per violazione della costituzione. (è un controllo preventivo rispetto all’approvazione dello statuto stesso. Il governo può impugnare entro 30 giorni, perché successivamente lo stato non lo può impugnare. chi lo può impugnare dopo l’approvazione? Si dovrebbe aspettare un processo comune dove un giudice dovendo applicare una legge dello statuto potrebbe avere dubbi di incostituzionalità e rimandare la questiona alla corte costituzionale; e si potrebbe impugnare se ci fosse conflitto di attribuzione, ma in questo caso non si parlerebbe di incostituzionalità). L’impugnazione dello statuto è dal punto di vista della motivazione sempre un atto di dubbia legittimità costituzionale, ma nella pratica decidere o meno se impugnare no statuto è un atto politico: è una decisione del consiglio dei ministri. Può esserci il caso che per motivi politici decida di non impugnarla. L’impugnazione è una responsabilità del consiglio dei ministri.
- La cittadinanza regionale. 1/5 dei rettori della regione (una minoranza) o 500 mila elettori possono chiedere che lo statuto entri in vigore con referendum entro 3 mesi dalla pubblicazione. La particolarità è che il referendum non ha quorum di partecipazione: non occorre che voti un numero prestabilito di elettori, ma possono votare anche 10 elettori, ma se la maggioranza di quei 10 si esprime negativamente, lo statuto non entra in vigore. È a garanzia del fatto che come la costituzione lo statuto dovrebbe avere la massima adesione possibile della comunità di riferimento. Basta una minoranza che si esprima in un senso che lo statuto non entri in vigore.
Se passano indenni questi due termini passa una seconda pubblicazione, che è quella con la quale lo statuto entra in vigore: pubblicazione integrativa di efficacia. Ha lo scopo di rendere vigente lo statuto stesso. Buona prassi vuole che se il governo impugna lo statuto si interrompono i tempi del referendum, che si sbloccano dopo la sentenza della corte costituzionale.
Nella maggior parte dei casi il governo ha impugnati i nuovi statuti. motivi di illegittimità incostituzionale. Quali sono questi motivi? Gli statuti sono vincolati ad essere in armonia con la costituzione , quindi qualsiasi disposizione statutaria che non sia in armonia con la costituzione può essere oggetto di impugnazione da parte dello stato. Dire armonia con la costituzione vuol dire qualcosa di più forte che dire in accordo con la costituzione. Es: alcune regioni avrebbero voluto chiamare i consigli “paramenti”, nonostante non esista nessuna legge costituzionale che vieta questo o che limita il nome parlamento al solo organo statale, la corte costituzionale ha ritenuto che chiamare gli organi regionali “parlamento” tradisse lo spirito della costituzione.
A meno che non optino per una forma diversa. questa forma di governo era stata prevista solo in via transitoria e residuale. Era stata prevista solo per il tempo necessario per le regioni di scrivere i loro primi statuti e individuare una nuova forma di governo, e anche fatti i nuovi statuti se non avessero detto niente di diverso avrebbero adottato questa forma di governo scelta dalla costituzione. Nessuna regione hanno scelto qualcosa di diverso; ciò non toglie che potrebbero farlo. L’autonomia di scelta della forma di governo ha dei vincoli costituzionali. Vincoli di ordine generale:
- Si desume che le regioni non possano non avere un consiglio (organo che detiene la potestà legislativa), una giunta (organo che detiene il potere esecutivo) e un presidente della regione (organo di rappresentanza e vertice dell’esecutivo)
- I nomi degli organi. L’organo che detiene potere legislativo si deve chiamare consiglio, l’organo che detiene potere esecutivo si deve chiamare giunta e l rappresentanza deve chiamarsi presidente della regione.
- L’attribuzione delle competenze. La potestà legislativa non può essere affidata alla giunta, ecc.
- La costituzione chiede la fiducia tra il consiglio e il presidente della regione. Il vincolo di fiducia non può essere eliminato.
- Questi vincoli di ordine generale vincolano di molto le scelte che possono fare le regioni. A una prima lettura sembra che le regioni abbiamo tanta autonomia, perché la costituzione ci dice “questa forma di governo che io scrivo è transitoria e residuale”; ma poi si vede che le regioni non hanno poi così tante possibilità di scelta. L’unica cosa che le regioni possono fare è che il presidente non sia eletto dal popolo ma i sia eletto in elezione indiretta da parte del consiglio. Resta ferma la regola del rapporto di fiducia, quello che cambia è la nomina e revoca degli assessori e la regola della caduta di tutti alla caduta del presidente. Tutte le regioni hanno assunto la forma di stato scritta in costituzione.
Le regioni hanno un proprio indirizzo politico. Come si distribuisce l’indirizzo politico tra i tre organi istituitivi delle regioni?
- La determinazione dell’indirizzo politico sono del consiglio e del presidente della regione 1.a. Il consiglio esercita l’indirizzo politico attraverso il potere legislativo.
- L’attuazione dell’indirizzo politico è compiuta della giunta
- L’esecuzione dell’indirizzo politico appartiene agli assessori e alla giunta 1.b.Da un lato sovraintendono all’esecuzione amministrativa delle leggi regionali (nella fase esecutiva della legge regionale) 1.c. Dall’altro lato essendo organi di fiducia del presidente, ognuno per il proprio assessorato, attua quelle linee programmatiche che sono scritte nel programma di governo regionale.
- Il controllo è compito del consiglio.; attraverso: interrogazioni, interpellanze, mozione di sfiducia (quello che manca rispetto al livello statale è la sfiducia individuale), mozione di censura. Nei sistemi contemporanei le assemblee legislative sono anche quelle che sono titolari del potere di controllo del potere esecutivo
Nella nuova stesura degli statuti molte regioni hanno tentato di eliminare la regola che permette di far decadere tutti al decadere del presidente della repubblica.
Altre disposizioni degli statuti sui quali la costituzione non ha dettato grandi linee sono i meccanismi di partecipazione diretta alla decisione politica. La costituzione prevede che gli statuti disciplinino i referendum regionali. Ci sono meccanismi di partecipazione popolare alle decisioni pubbliche che costituiscono un contenuto essenziale degli statuti; ciò non toglie che ci siano altri meccanismi di partecipazione politica a livello regionale. Gli statuti disciplinano una serie di strumenti di partecipazione politiche della popolazione regionale in maniera abbastanza classica:
- petizione forma più debole di partecipazione politica
- iniziativa legislativa forma meno debole della petizione, ma cmq abbastanza debole in quanto non c’è nessun obbligo per il consiglio di esaminare la proposta istituti di partecipazione politica più nuovi:
- motivazione delle leggi alcuni statuti prevedono che le leggi regionali debbano essere motivate. Le legge ordinaria dello stato non deve mai essere motivata, si motiva da sola
- istruttoria pubblica hanno previsto un istituto che consente ai cittadini di dire la propria nell’ambito di strategia di politica pubblica (consultazione con la popolazione locale, che quindi può esporre le sue ragioni di quel piano della regione)
- Referendum l’unico strumento di partecipazione politica che la costituzione vuole che siano disciplinato dagli statuti, gli altri sono un contenuto non necessario. La particolarità rispetto al referendum abrogativo dello stato è che la costituzione non dice che tipo di referendum devono essere. Si presume che siano abrogativi (che abrogano atti della regione). Atti perché il referendum regionali sono sulle leggi, ma anche sui provvedimenti amministrativi. Le regioni possono disciplinare anche altri tipi di referendum: - Referendum consultivi (es: referendum Lombardia) non hanno effetti legali, ma solo politici - Referendum statutario prima dell’attuazione dello statuto - Referendum abrogativo sulle leggi e sui provvedimenti amministrativi - Referendum approvativo c’è un’iniziativa legislativa popolare, questa naufraga in consiglio, a questo punto su quella proposta legislativa ignorata dal consiglio si può esprimere attraverso un referendum vincolante la popolazione regionale; si arriva a un vero e proprio testo di legge.
Il consiglio regionale Al consiglio regionale è affidata la competenza legislativa. Quello che ha in mente il legislatore è che i consigli siano dei piccoli parlamenti; anche se chiamarli parlamenti non è possibile in quanto è incostituzionale perché va contro l’armonia con la costituzione. I consigli hanno la prerogativa della funzione legislativa perché sono organi collegiali eletti a suffragio universale, in maniera tale da rispettare democraticamente il pluralismo politico della popolazione regionale. Non ha solo la funzione legislativa. Specialmente nelle forme di governo dove la funzione esecutiva ha forti caratteristiche di instabilità, le assemblee elettive oltre ad avere la prerogativa della funzione legislativa hanno un forte ruolo di controllo dell’esecutivo. Anche i consigli regionali hanno un ruolo fondamentale nel controllare ciò che fa l’organo esecutivo delle regioni, cioè l giunte. La stessa mozione di sfiducia sul presidente delle giunte è un atto di controllo definitivo.
Il consiglio controlla che l’attività dell’esecutivo non minacci quell’indirizzo politico che è stato deciso; con la possibilità politica di sanzionarlo. L’atto definitivo è la sfiducia. Nel caso delle regioni, la sfiducia dell’esecutivo costringe alle dimissioni anche il consiglio. Questa è una prima distinzione con il parlamento nazionale.
I membri delle assemblee legislative, sia del parlamento sia dei consigli regionali sono membri eletti a suffragio universale che godono di un insieme di oneri e diritti, prerogative e immunità che nel complesso si chiamano status :
- Insindacabilità Non possono essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti resi nell’esercizio delle sue funzioni. È una situazione di immunità rispetto alle conseguenze che vi sarebbero, ma non è fine a sé stessa; è un’immunità funzionale a non compromettere lo svolgimento delle funzioni democratiche del consiglio. È un’immunità che ha una sua valenza democratica. La controparte dell’insindacabilità è il potere giudiziario. È il potere giudiziario che non può condannare per le opinioni e i voti resi nell’esercizio delle sue funzioni. La giurisprudenza è piena di conflitti tra la magistratura e il parlamento proprio per casi di insindacabilità.
- Divieto di mandato imperativo è un altro dei principi fondamentale di un diritto democratico. I membri delle assemblee legislative non possono sottostare a obblighi specifici di rappresentanza. Sono rappresentanti dell’interesse pubblico, ma non rappresentano questa o quella realtà. Votano liberamente, non possono votare sotto dettatura di nessuno. I consiglieri regionali, come i parlamentari; sono protetti nella loro libertà sono protetti dal principio di divieto di mandato imperativo. Come il parlamento, i consigli regionali al loro interno hanno una serie di organi. I membri dei consigli regionali come quelli di camera e senato, non si riuniscono tutti insieme; fanno parte di due tipi di organi che sono il principale veicolo di funzionamento delle assemblee: le commissioni e i gruppi. La conformazione
Uno degli organi interni al consiglio regionale più importante è il gruppo consigliare. È l’organizzazione politica interna al consiglio. Sono il primo organo che si costituisce dopo le elezioni. In questo modo le preferenze elettorali si rispecchiano dentro al gruppo consigliare. I gruppi consigliari hanno due funzioni amministrative:
- Agenda dei lavori. L’agenda del consiglio regionale ugualmente a ciò che avviene in parlamento è decisa dalla conferenza dei capigruppo , che si riuniscono, esaminano le questioni presentate e decidono, in base all’agenda dei lavori e all’ordine del giorno, quale priorità dare.
- Composizione delle commissioni : gruppi di consiglieri divisi per materia, ai quali compete l’istruttoria e a volte anche la decisione definitiva, sulle questioni poste all’ordine del giorno e che riguardano la loro materia. Nelle commissioni siedono i consiglieri, in base a un principio di proporzionalità con la dimensione dei gruppi consigliari. Tutti i consiglieri devono appartenere a una commissione e vengono divisi in questa o quella commissione rispettando la proporzione all’interno della commissione del peso della composizione dei gruppi all’interno del consiglio. Questa proporzione fa sì che le commissioni siano, dal punto di vista della consistenza politica, dei mini consigli, che rispettino la stessa proporzione che c’è in consiglio. Le commissioni sono organi attraverso i quali il consiglio divide i propri compiti in base alle competenze; mentre i gruppi sono dividi sulla base delle idee politiche e non sulla base delle competenze. Questa stessa dinamica è tipica delle assemblee legislative, quindi del parlamento a livello nazionale.
- il presidente del consiglio regionale : è eletto dal consiglio insieme all’ufficio di presidenza. L’ufficio di presidenza è composto da vicepresidenti, che si chiamano questori, che hanno la funzione di vigilare sul corretto funzionamento del consiglio, sul corretto rispetto delle regole di amministrazione interna, di predisporre il bilancio del consiglio ecc. di predisporre le dinamiche organizzative. Il presidente ha il ruolo di capo dell’assemblea consigliare e quindi è colui che convoca le riunioni e predispone l’ordine del giorno. Alcuni statuti prevedono la decadenza del presidente a maggioranze qualificate, altri no. Il presidente ha una funzione dal un lato di propulsore dell’attività del consiglio, dall’altra una funzione di mantenimento dell’ordine dell’aula e di rappresentanza esterna del consiglio stesso.
- Le giunte sono organi tecnici perché non hanno la competenza a dare attuazione all’indirizzo politico. Sono organi che non hanno una connotazione di indirizzo politico, ma sono necessari all’organizzazione del consiglio.
- Commissioni speciali si distinguono dalle commissioni permanenti che abbiamo visto prima. Sono organi interni delle quali fanno parte i consiglieri per svolgere un’inchiesta su una questione di interesse pubblico. Sono commissioni con finalità istruttorie che servono per conoscere in maniera più approfondita una determinata materia, affinché il consiglio possa assumere le decisioni politiche del caso.
23/10/ FUNZIONI DEL CONSIGLIO REGIONALE:
- Potere normativo Approvare o adottare una legge è solo una parte del potere normativo. Il potere legislativo è una parte del potere normativo, perché la legge è una specie del genere norma. La norma in diritto è la regola giuridica; ogni atto o fatto capace di produrre una regola giuridica. La potestà normativa è la capacità di produrre regole di diritto. Sono le regole di organizzazione di un ordinamento giuridico che dice chi ha la potestà normativa. La costituzione è la prima delle fonti del diritto che dice chi ha il potere normativo primario, cioè il potere normativo di fare le leggi. La potestà legislativa può essere decisa solo dalla costituzione. Solo il consiglio regionale può approvare le leggi regionali. Le leggi regionali sono quegli atti che producono effetti giuridici a livello regionale sottoposti solo alla costituzione e agli statuti regionali.
- Costituzione
- Statuti
- Potestà legislativa primaria
- Altre potestà normative La potestà del consiglio, in senso piramidale, è la potestà di:
- Potestà di approvare gli statuti
- Potestà legislativa, che non esaurisce però la potestà normativa. È potestà normativa primaria.
- Altre potestà normative
La legge regionale la può approvare solo un consiglio regionale. La giunta non può approvare atti che abbiano potestà legislativa; non è scontato questo perché a livello statale questo invece succede, in quanto il governo può approvare il decreto legge e il decreto legislativo. Il consiglio è monocamerale, quindi si dimezzano i tempi di approvazione, se ci sono esigenze di urgenza sono previste le procedure di urgenza, che dimezzano i tempi di discussione e accelerano il processo legislativo.
Come si approva una legge
- La prima esigenza è quella di arrivare a un testo, arrivare a una decisione;
- la seconda esigenza è quella di arrivare a un testo condiviso sa tutti, e di arrivarci dopo che si sono espresse sia le maggioranze che le minoranze.
- Iniziativa legislativa Si avvia un provvedimento legislativo perché qualcuno avvia l’iniziativa legislativa. Hanno il potere di iniziativa i consiglieri regionali. È anche in armonia con quello che avviene a livello statale. La costituzione esprime chi ha potestà legislativa; se non è detto nella costituzione è scritto nello statuto regionale. Lo statuto prevede che la giunta abbia iniziativa legislativa è l’iniziativa più importante perché è il modo in cui l’esecutivo dà l’indirizzo politico. Visto il legame di fiducia tra consiglio e giunta, il consiglio sarà molto più propenso ad accettare iniziative della giunta piuttosto che da altri. (eccezione della Lombardia che riconosce l’iniziativa al presidente della giunta, non alla giunta). Tutte le regioni riconoscono l’iniziativa popolare. Gli statuti possono riconoscere l’iniziativa legislativa ad altri organi: per esempio a consigli consultivi (consigli che non sono previsti in costituzione, ma che le regioni possono avere). La proposta deve essere articolata, non deve essere un’idea, ma un documento tecnico; dal punto di vista formale è già una legge. Depositata la proposta è l’agenda dei capigruppo che decide di calendarizzarla; ovvero se metterla nell’ordine del giorno. Questa è una scelta politica, è l’accordo tra le forze di maggioranza e minoranza a decidere se e quando calendarizzare un progetto di legge. Il presidente del consiglio regionale lo calendarizza e dispone l’ordine del giorno; quindi il testo viene portato a conoscenza del consiglio. Si apre la seconda fase.
- Approvazione. Le commissioni (organi interni al consiglio individuati per competenza, di cui fanno parte dei membri del consiglio stesso; in maniera tale che in ogni commissione sia rappresentata la proiezione la situazione politica del consiglio). A seconda di quello che tratta il progetto di legge, il presidente assegna il progetto alla commissione adeguata 2.a. Commissione in sede referente : arriva il testo del progetto, la commissione lo esamina articolo per articolo, lo discute, approva gli eventuali emendamenti (modifiche al testo iniziale) e arriva a un testo finale (che nel 99% dei casi è diverso dal testo iniziale). I tempi sono tutti dettagliatamente previsti e calcolati. Compito del presidente della commissione, o del presidente d’aula è quello di farli rispettare. Il calcolo dei tempi di dichiarazioni, di discussione degli emendamenti, di presentazione e di votazione degli emendamenti, è quello che stabilisce l’equilibrio tra arrivare a un testo finale e arrivarci dopo che tutte le parti sono state sentite. Si arriva in commissione a un testo finale, si approva il testo finale, e si passa il testo in aula che ricomincia tutto da capo. Rispettando sempre i tempi dettati dallo statuto. L’aula approva il testo finale. Si possono dimezzare i tempi con la procedura d’urgenza, che prevede lo stesso procedimento ma con un tempo dimezzato. (tipico caso di una calamità naturale) Oppure si adotta un altro procedimento di approvazione non in sede referente. 2.b. Commissione in sede redigente la commissione scrive il testo finale, che l’aula intera può solo votare in blocco se approvare o no. Il testo va in commissione, lo esamina, propone gli emendamenti, lo discutono, si approvano gli emendamenti, si redige il testo finale e si passa all’approvazione dell’aula che può approvarlo o respingerlo.
