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Appunti diritto pubblico lezioni in classe
Tutela della libertà è un concetto fondamentale che si collega ai diritti vulnerabili, ovvero quei diritti che, pur non essendo espressi in maniera così esplicita nella Costituzione, richiedono una protezione particolare – e, di conseguenza, anche una loro “procura”. Allo stesso modo, si riformulano le forme di legittimazione del potere, che rappresentano la risposta alla domanda: perché obbedire? Perché obbediamo allo Stato, perché obbediamo agli uomini? Questi tre argomenti, se volessimo approfondirli in un corso parallelo, richiederebbero addirittura un intero mese di lezioni. Prendiamo ad esempio una vicenda recente, tratta dalle notizie delle ultime settimane. Di recente, la decisione dell’OIOR – la banca del Vaticano – di licenziare due dipendenti ha fatto molto scalpore e potete trovarne numerosi riferimenti sui quotidiani online. Forse vi chiederete se il motivo potesse essere, come in un esempio già citato, legato a divorzi o a comportamenti poco pratici; invece, il motivo è del tutto opposto: i due dipendenti si erano sposati. Questa scelta non appare sorprendente se si considera che, adeguandosi alle normative internazionali volte a garantire una maggiore trasparenza e a prevenire situazioni di favoritismo, nepotismo o discriminazioni, l’OIOR ha sempre applicato un regolamento secondo cui non è possibile che persone legate da un vincolo familiare lavorino nello stesso ufficio. Tale misura serve a garantire l’indipendenza e la trasparenza istituzionale, diversamente da altri contesti – per esempio, alcuni gruppi universitari – nei quali si possono riscontrare situazioni in cui, in un medesimo ambiente, operano padre e figlio, figlio e moglie, fratelli e sorelle, o madre e figlia, configurazioni che non sarebbero ammissibili. Il punto vero e delicato è che il matrimonio non è soltanto un rito sacro, ma rappresenta anche un diritto fondamentale riconosciuto dallo Stato. Infatti, il diritto a sposarsi è essenziale: quando le norme del nostro ordinamento vietavano le pubblicazioni matrimoniali – cioè l’atto di pubblicità preliminare richiesto, in caso di presunte invalidità della celebrazione, per coloro che non possedevano un permesso di soggiorno regolare (ovvero, per gli stranieri irregolari) – la Corte della Commissione si è espressa in merito, dichiarando tale legge illegittima. Essa ha sottolineato che il diritto a sposarsi non può essere condizionato da un requisito formale, come la disponibilità di un permesso di soggiorno, perché in materia di diritti fondamentali ciò che conta è la persona, e non il suo status giuridico. Inoltre, applicare tale restrizione significherebbe negare ai cittadini italiani il diritto di sposare uno straniero, configurando così una doppia violazione. In questo senso, il matrimonio, secondo il nostro ordinamento – e, in un certo modo, anche nell’ambito del diritto economico – ha una dimensione sacrale: in certi casi, contrarre matrimonio può addirittura comportare la risoluzione del rapporto di lavoro di un cittadino. Come uscire da questa situazione? Al momento non abbiamo una risposta definitiva. Pare che in due casi sia stato fatto ricorso alle autorità di controllo civili – o meglio, alle autorità interne allo Stato, alla Città e al Vaticano – e si dovrà attendere per vedere se la relativa pronuncia potrà avere effetti anche nell’ordinamento italiano. In sostanza, ci troviamo di fronte a un curioso fenomeno di contrasto: da un lato, una scelta sulla quale lo Stato preferirebbe non intromettersi, in quanto riguarda la gestione di un ente indipendente come il Vaticano; dall’altro, una decisione che rientra nella sfera statale, poiché i diritti fondamentali devono essere protetti non solo a livello individuale, ma anche all’interno delle formazioni sociali in cui l’individuo vive e si sviluppa. In questo contesto, il “dentro” inteso come l’appartenenza alle formazioni sociali può entrare in conflitto con i meccanismi di protezione dei diritti. È un tema complesso, in cui le tensioni tra due dimensioni – quella dell’ente autonomo e quella dello Stato – si fanno particolarmente evidenti, e potremmo individuare ulteriori esempi riguardanti altri argomenti, ma questo esempio basta a illustrare il problema. Domani porrò ancora qualche domanda, quindi non ho ancora preparato tutto: vi aggiornerò a breve, se vi fa piacere. Vorrei invece completare il discorso che abbiamo iniziato riguardo a questo “monolite” che, tra tutti i sistemi giuridici, viene considerato – almeno da alcuni – come superiore. Tuttavia, tale presunta superiorità non risolve il problema della giustificazione del potere. Anche lo Stato sovietico, pur essendo considerato un potere superiore, non giustifica di per sé l’obbedienza. Sotto regimi come il fascismo o il nazismo, lo Stato rappresentava l’ordinamento del potere massimo, ma ciò non bastava a giustificare l’obbedienza se non a prezzo di un uso intensissimo di forza, fascismo e violenza. Infatti, stati che non si fondano sul consenso necessitano di un apparato repressivo, sia visibile che, in via preventiva, invisibile – costituito da intelligenze, spie, delatori e sistemi paralleli – per mantenere il potere attraverso la repressione. Gestire una collettività di milioni di persone richiede un apparato elefantile, con l’arruolamento di numerosi funzionari incaricati di spiare il cittadino e denunciarlo in caso di violazione della legge statale. Esempi di tali apparati si possono riscontrare sotto i regimi di Mussolini, Hitler, Franco in Spagna, Stalin in Russia, Clinton in Jugoslavia, nonché sotto Castro a Cuba, e analoghi sistemi sono ancora attivi in Cina, Corea del Nord e Russia. Questi apparati, attraverso l’uso della violenza legittima, manifestano formalmente lo Stato come strumento per garantirsi la sopravvivenza.
Il discorso si collega alle tematiche affrontate la scorsa settimana, a partire dalla teoria di Logs sul piano costituzionale, fino alla formazione storica dello Stato intesa come processo di accentramento successivo alla fermentazione e alle guerre di religione, e come processo di secolarizzazione. Abbiamo analizzato questa figura – questo soggetto, questa autorità – adottando due definizioni: quella politico-sociologica, che identifica chi detiene il controllo della violenza legittima, e quella giuridica, intesa come un ordinamento con fini generali su base territoriale, che si pone in una posizione di sopravvivenza grazie all’uso della violenza legittima. Abbiamo individuato, infine, i tre elementi indispensabili perché uno Stato possa esistere: senza di essi non c’è Stato. Esistono altri ordinamenti, come la Chiesa cattolica o enti territoriali quali le regioni, ma questi, pur essendo originali o derivati, non costituiscono lo Stato in senso pieno. La validità delle regole stabilite da tali ordinamenti non si fonda esclusivamente su criteri interni, bensì deriva da un ordinamento superiore – quello stesso Stato e il suo futuro. Abbiamo inoltre osservato la differenza tra “popolo” e “popolazione”, ossia tra chi partecipa attivamente alla vita dello Stato e chi ne è semplice abitante, e come tale distinzione influenzi i criteri per l’acquisizione della cittadinanza. È evidente che questi criteri non possiedono una razionalità naturale, non derivano da un ordine giuridico e non corrispondono a caratteristiche intrinseche dell’essere umano. Ad esempio, negli Stati Uniti la cittadinanza si basa sul principio del jus soli
- chiunque nasca sul territorio diventa cittadino – una regola che non può essere applicata in maniera universale per motivi di giustizia o di razionalità. Ogni paese stabilisce i propri criteri in base alla propria storia, alle proprie politiche e alla visione del futuro come nazione. È importante, inoltre, distinguere tra termini quali “nazione”, “popolo”, “patriarca” e “paese” – ad esempio, nel contesto italiano questi termini non sono sinonimi e non vanno usati in maniera intercambiabile. La “nazione”, in senso classico, fa riferimento a una compagine sociale, a un concetto quasi sociologico che identifica un gruppo unito non da interessi superficiali – come una squadra di calcio o gusti di moda – ma da una storia comune, una lingua condivisa, una serie di tradizioni, una cultura e, talvolta, anche un’etnia comune. Un altro elemento da considerare riguarda la netta demarcazione che, in passato, faceva coincidere territorio, nazione e Stato. In quel contesto, paesi come Spagna, Francia, Stati Uniti e Germania erano territori sui quali esisteva uno Stato in cui, nella maggior parte dei casi, le abitazioni erano abitate quasi esclusivamente da cittadini italiani, francesi, spagnoli, tedeschi, ecc. Ciò evidenzia come le nozioni di “popolo” e “popolazione” siano in parte costruzioni artificiali, la cui determinazione dipende dal concetto di residenza – un dato giuridico, non materiale – e come possa esistere una dissociazione tra popolo, popolazione e nazione. Ad esempio, gli ebrei non sono tutti cittadini israeliani: a causa delle vicende storiche della diaspora, essi si sono presentati nel corso dei secoli come cristiani, musulmani o come individui appartenenti a specifiche comunità religiose. Pur appartenendo a popoli e popolazioni diverse, per ragioni di fede si riconoscono come un’unica comunità, quasi una “nazione” in senso religioso, sebbene questo termine, in questo contesto, risulti in parte forzato. Ciò dimostra che la coincidenza tra popolo e nazione, così come insegnata nelle scuole, è ben lontana dalla realtà. Nel corso della storia sono esistiti Stati plurinazionali – come, per esempio, il caso dell’Esia di Moslano (o altri esempi analoghi) e della Svizzera –, caratterizzati da pluralità linguistica, etnica e religiosa, in cui coesistono differenti comunità all’interno di un’unica patria. Inoltre, esistono nazioni, intese in senso sociologico, che non hanno ancora uno Stato; un esempio drammatico è quello dei palestinesi, costituiti da arabi, sumani, cristiani, che, vivendo in territori attualmente occupati, si configurano come una nazione senza Stato. Accanto agli Stati monoculturali o mononazionali, ne esistono altri di natura plurinazionale, come il Canada, e, infine, ci sono nazioni che ancora non dispongono di uno Stato, come nel caso del popolo bundo, diviso tra Armenia, Russia e altre regioni. Queste minoranze, spesso di notevole consistenza, si trovano costrette a vivere in Stati che non corrispondono alla loro identità nazionale, per ragioni che non dipendono da loro ma che sono il frutto di complesse vicende storiche. In Italia, ad esempio, abbiamo affrontato problematiche analoghe: in passato si è discusso della gestione dell’amministrazione dei Savoia in Francia e, successivamente, le conseguenze della Prima Guerra Mondiale provocarono l’esodo di numerose famiglie italiane. A livello mondiale, l’Ucraina è un caso emblematico: nel corso dei secoli essa è stata contesa e divisa tra la Russia e altre potenze. È stata parte dell’Impero austro-ungarico sotto l’Imperatore Francesco Giuseppe, poi dell’Impero sovietico, ha avuto legami con l’unità polacca e, durante la Seconda Guerra Mondiale, fu occupata dalla Germania nazista. In altre parole, essa ha transitato attraverso differenti Stati, ognuno con definizioni territoriali ed etniche proprie. Il problema si complica ulteriormente quando l’ignoranza viene sfruttata come pretesto per giustificare interventi esterni. Così, la Russia ha invocato la necessità di proteggere il Donbass, regione a maggioranza russofona, sostenendo che le popolazioni di lingua russa venissero discriminate e perseguitate dall’Ucraina – una tesi presentata come verità ufficiale dallo Stato russo. Tale pretesto è stato usato per intervenire “a difesa dei nostri”, arrivando persino a sostenere che tutta l’Ucraina fosse, per natura, russa. Quando l’ignoranza e la mancanza di adeguata protezione dei diritti
considerare la collettività in maniera unitaria, come se lo Stato fosse un “monoposto”, un’entità comunitaria in cui i cittadini – come i pezzi di un’unica maglia hobbesiana – costituiscono l’unità fondamentale. Ma quando si manifesta un malfunzionamento dell’apparato statale, ad esempio in caso di ritardi, inefficienze o blocchi dovuti alla privatizzazione di alcuni servizi, ciò che critichiamo non è lo Stato inteso come comunità, bensì lo Stato come insieme di poteri e voleri, ovvero l’apparato statale. Quest’ultimo comprende quell’insieme di corpi politici, sistemi di ordinamento e burocrazia che permette allo Stato di esercitare la propria autorità. Tale apparato nasce dalle esigenze dello Stato moderno, che non si affida più, come in passato, a bande di mercenari – pagati da un signore locale che decideva in base agli interessi personali – ma si struttura in un esercito in leva, non più una milizia volontaria, e in un complesso sistema amministrativo. Quest’esercito, fondato su un programma in cui ogni cittadino contribuisce parzialmente alla formazione della riserva militare, rappresenta l’elemento operativo dell’uso della violenza legittima da parte dello Stato. Da questo punto di vista, nelle relazioni giuridiche incontriamo il concetto di persona giuridica, una costruzione artificiale che imita il valore attribuito alle persone fisiche. Non occorre distinguere eccessivamente tra la soggettività del diritto e la personalità giuridica: ciascuno di noi è soggetto di diritto, poiché, entrando a far parte della rete normativa, diventa un operatore all’interno di un sistema di regole. Allo stesso modo, anche una società, uno studio medico che stipula un contratto di locazione per installare i propri macchinari o una ditta familiare che acquista automezzi per svolgere attività d’impresa – con lo scopo, ad esempio, di gestire l’IVA – sono soggetti di diritto. Tuttavia, entità quali una ditta, un condominio, una società, una scuola di calcio, una parrocchia o un’università non possiedono caratteristiche fisiche – come braccia, gambe, voce o bocca – e, pertanto, non sono persone naturali. Per poter operare nel mondo giuridico, queste entità devono essere riconosciute come persone giuridiche, ovvero entità capaci di agire come se fossero persone fisiche. Per esempio, quando si stipula un contratto di locazione, il locatore e il conduttore sono persone fisiche; ma se il proprietario dell’immobile è una banca o un ente, il contratto viene stipulato con una persona giuridica. Il diritto privato disciplina, infatti, le modalità con cui un’associazione può acquisire personalità giuridica, diventando così un ente autonomo capace di esistere e operare in sede giudiziaria. Se dovesse insorgere una controversia – ad esempio, all’interno di un condominio, che non esiste come entità materiale ma come invenzione giuridica – sarà possibile agire legalmente contro il condominio solo se questo ha acquisito una propria personalità giuridica, che sostituisce quella di una persona fisica. In modo simile, lo Stato, pur non esistendo in natura come entità corporea, è riconosciuto come persona giuridica, cioè come un soggetto in grado di compiere atti giuridicamente vincolanti, analogamente a quanto fanno le persone fisiche. Infine, in ogni associazione – che si tratti di un gruppo informale su Facebook, di un’organizzazione costituita o di un ente strutturato con ordini e cariche – è fondamentale che venga riconosciuta la personalità giuridica per poter operare in autonomia nel sistema normativo. Spesso si osserva che alcuni gruppi, pur presentandosi come entità giuridiche, non lo sono realmente perché non hanno formalmente richiesto tale riconoscimento. Il collegio giudicante dispone, infatti, di un elenco ufficiale di enti riconosciuti come persone giuridiche, a differenza di aggregazioni che, pur essendo costituite da individui, non hanno acquisito quella specifica personalità. Questi sono esempi tipici di enti privati, mentre gli enti pubblici, per definizione, devono essere soggetti di diritto in quanto costituiscono l’apparato istituzionale creato dalla legge per soddisfare l’interesse della collettività generale. L'università è un ente pubblico. Gli enti pubblici, infatti, sono istituiti – o riconosciuti dalla legge – per perseguire finalità di interesse generale. In questo contesto, le università "stagali" (ossia quelle direttamente statali) sono enti pubblici, mentre le università non stagali sono enti dotati di personalità giuridica. Allo stesso modo, la scuola dei Salesiani è un ente pubblico riconosciuto, in quanto possiede personalità giuridica: ciò significa che può, ad esempio, stipulare un contratto per la fornitura di una mensa. Tuttavia, non tutti gli enti che intraprendono attività di formazione o di educazione sono enti pubblici; alcuni, infatti, non sono stati istituiti per realizzare finalità di interesse generale e possono essere gestiti da privati, singoli cittadini, consorzi di enti o da organizzazioni religiose – come, per esempio, la Chiesa d'Astoria, che gestisce scuole e università con l'obiettivo di propagare la cultura e diffondere un messaggio di interesse generale, sebbene tale affinità non sia necessariamente di carattere universale. Gli enti pubblici perseguono l'interesse generale. Lo Stato, naturalmente, è un ente pubblico dotato di personalità giuridica, ma questa personalità non identifica lo Stato inteso come comunità – cioè la collettività governata e l'insieme
dei governati – bensì lo Stato nella sua funzione di apparato, ossia come "Stato persona". Quest'ultimo rappresenta l'insieme delle strutture, degli organi e delle procedure che costituiscono il potere esecutivo e amministrativo, distinguendosi dalla semplice aggregazione dei cittadini. Vi è poi quella che possiamo definire la "desinizione giuridica": lo Stato, o meglio l'ordinamento statale, è l'insieme delle norme, delle istituzioni e delle strutture organizzate che regolano il territorio in maniera interna e supremamente gerarchica. In questo senso, lo Stato è un ordinamento giuridico, un sistema normativo caratterizzato da elementi fondamentali, originari e generali che lo differenziano da altri ordinamenti, come quelli comunali o parrocchiali. Tuttavia, lo Stato è anche un apparato dotato di personalità giuridica – lo Stato persona – che non coincide con l'insieme dei governati, ossia lo Stato inteso come comunità. È importante, dunque, distinguere tra i vari sensi in cui si usa la parola "Stato" e tra termini quali Italia, Paese e Nazione. Talvolta si intende lo Stato inteso come "Stato apparato", altre volte come "Stato comunità". Ad esempio, nei testi normativi esterni si può fare riferimento a diverse interpretazioni e a norme che aprono il diritto internazionale, evidenziando come l'ordinamento giuridico italiano sia in relazione con le norme internazionali – non in maniera mera o accidentale, ma come parte integrante di una classe di istituzioni che caratterizzano il diritto a livello globale. Passando alla seconda parte della Costituzione, dopo i principi fondamentali, troviamo la parte dedicata ai diritti e ai doveri dei cittadini. In questo ambito si riflette il tipo di Stato che siamo: come si relazionano i nostri diritti e come viene strutturato l'ordinamento giuridico, che include anche gli enti pubblici e gli enti locali (regioni, province, comuni), i quali, pur essendo subordinati allo Stato centrale, costituiscono parte integrante dell'ordinamento pubblico. Le distinzioni fin qui evidenziate ci aiutano a comprendere la complessità del nostro sistema: lo Stato, con i suoi elementi costitutivi, è l'ordinamento giuridico che si differenzia da altri ordinamenti pubblici che, pur essendo originari o territoriali, non detengono il medesimo grado di supremazia o di generalità. Lo Stato si configura, dunque, come un insieme di organi, procedure e corpi amministrativi che costituiscono l'apparato governante e che esercitano la sovranità. Questo apparato, essendo dotato di personalità giuridica, si esprime anche a livello regionale – il Consiglio regionale, la giunta, il Presidente della regione, gli uffici e i dipartimenti dell'amministrazione costituiscono una macchina amministrativa complessa. È importante sottolineare che, pur essendo parte integrante dell'ordinamento statale, le leggi emanate dallo Stato occupano una posizione gerarchicamente superiore rispetto a quelle prodotte da enti locali, sebbene questi ultimi abbiano poteri legislativi propri in ambiti specifici. Ad esempio, solo lo Stato possiede il potere di modificare la Costituzione, e in alcuni casi può persino sostituire, a norma di particolari articoli (come il 120, e non il 126), le leggi o gli ordini emanati da enti regionali, provinciali o comunali, quando questi non adempiono ai loro doveri istituzionali. Da un punto di vista più ampio, lo Stato è un apparato di sostituzione e supremazia, un’entità che esercita il governo e che, al contempo, rappresenta la somma della "cognitività" governata e de-governata. In altri termini, esiste una distinzione tra lo Stato inteso come entità comunitaria (l'Italia, il Paese, la Nazione) e lo Stato inteso come apparato esecutivo. Ad esempio, quando parliamo di "Italia" ci riferiamo alla collettività, allo Stato comunità, mentre parlando di Stato inteso come apparato ci riferiamo alla struttura organizzativa che opera a livello regionale e nazionale. Un ulteriore compito fondamentale della Repubblica è rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impedendo il pieno sviluppo della persona e la partecipazione attiva dei lavoratori alla vita collettiva. Questo obiettivo, di altissimo livello, mira a rendere tutti i cittadini liberi ed eguali, eliminando ogni impedimento che ostacola la libertà individuale e la parità. La Repubblica, peraltro, si manifesta in articoli fondamentali della nostra Costituzione, come l'articolo 1 – che identifica l'Italia – e l'articolo 114, che ne definisce la struttura istituzionale. La Repubblica è costituita da enti pubblici territoriali – comuni, province, città metropolitane, regioni – e dallo Stato, che rappresenta soltanto una parte dell'insieme. Nonostante ciò, esiste anche una norma peculiare che distribuisce le competenze amministrative, evidenziando come il potere di gestione non sia monopolizzato esclusivamente dallo Stato. Infine, un compito molto interessante riguarda i poteri amministrativi e le attività di interesse generale. Gli enti pubblici, infatti, favoriscono l'autonomia e l'iniziativa dei cittadini – singoli o associati – per lo svolgimento di attività di interesse pubblico. Queste attività possono spaziare dal decoro urbano alla cura dei più bisognosi e rappresentano una parte essenziale dell'azione repubblicana, distinta dall'apparato statale. La Repubblica si configura, dunque, come l'insieme
