Contabilità pubblica, Sintesi del corso di Contabilità Pubblica

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Contabilità Pubblica

Università degli Studi dell’Aquila

Sommario

• La Contabilità Pubblica – Definizioni..............................................................................................................................
• Vincoli Economici e Finanziari derivanti dall’Ordinamento dell’UE...........................................................................
  • Il Patto di Stabilità e Crescita (PSC)............................................................................................................................
    • Ragioni del PSC..........................................................................................................................................................
    • Il Braccio Preventivo...................................................................................................................................................
    • Il Braccio Correttivo..................................................................................................................................................
  • Il Fiscal Compact.........................................................................................................................................................
• L’Amministrazione Finanziaria e Contabile dello Stato..............................................................................................
  • Il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF)...................................................................................................
  • L’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB)................................................................................................................
• Il Bilancio dello Stato italiano.........................................................................................................................................
  • Articolo 81 Costituzione..............................................................................................................................................
  • Legge n. 196/2009 di riforma della contabilità e finanza pubblica..........................................................................
  • Legge costituzionale n. 1/2012.....................................................................................................................................
  • Legge n. 243/2012.........................................................................................................................................................
• Le Entrate e le Spese dello Stato.....................................................................................................................................
  • La procedura delle entrate..........................................................................................................................................
  • Procedura delle spese...................................................................................................................................................
  • Bilancio di competenza ed il bilancio di cassa...........................................................................................................
  • Residui attivi e passivi.................................................................................................................................................
  • Il Bilancio Politico ed il Bilancio Amministrativo.....................................................................................................
    • Il Bilancio "decisionale" (politico)............................................................................................................................
    • Il Bilancio “gestionale” (amministrativo)..................................................................................................................
• Ciclo evolutivo del bilancio dello Stato...........................................................................................................................
  • Stato di previsione dell’entrata...................................................................................................................................
  • Stati di previsione della spesa.....................................................................................................................................
  • Quadri generali riassuntivi.........................................................................................................................................
  • Il Bilancio Economico dello Stato (Il Budget dello Stato)........................................................................................
• Il Conto Economico Consolidato delle Amministrazioni Pubbliche............................................................................
  • Il settore delle amministrazioni pubbliche................................................................................................................
• Il Sistema dei Controlli....................................................................................................................................................
  • Il controllo parlamentare............................................................................................................................................
  • I controlli del dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato........................................................................
  • I controlli della Corte dei Conti..................................................................................................................................
• La responsabilità amministrativa e contabile................................................................................................................
  • La responsabilità amministrativa...............................................................................................................................
  • La responsabilità contabile.........................................................................................................................................
• L’ordinamento contabile finanziario degli enti diversi dallo Stato.............................................................................
  • Il bilancio e la contabilità delle Regioni.....................................................................................................................
  • L’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali............................................................................................
  • L’amministrazione e la contabilità degli enti pubblici.............................................................................................
  • Fondo rischi per passività potenziali..........................................................................................................................
• I Quattro Principi Contabili Applicati...........................................................................................................................
  • a) Principio Contabile applicato concernente la programmazione di bilancio1. Definizione..........................
  • b)Principio Contabile concernente la contabilità finanziaria................................................................................

La nozione di “amministrazioni pubbliche” è fornita dall’art.1 comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che definisce tali: a) tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti, le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative; b) le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo; c) le regioni, le province, i comuni, le comunità montane e loro consorzi od associazioni; d) le istituzioni universitarie; e) gli istituti autonomi case popolari; f) le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni; g) tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali; h) le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale; i) l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni; j) le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Agenzia del demanio, Agenzia delle entrate, Agenzia delle dogane ed Agenzia del territorio).

Vincoli Economici e Finanziari derivanti dall’Ordinamento dell’UE

L’introduzione dell’Euro come moneta unica è stata accompagnata dall’approvazione a livello comunitario di strumenti normativi volti a garantire:

• il coordinamento e il monitoraggio delle rispettive iniziative in campo economico (Patto di Stabilità e Crescita);
• le procedure da attivare nei confronti dei Paesi non rispettosi dei vincoli europei di bilancio (la procedura per i disavanzi eccessivi). La crisi finanziaria del sistema bancario, iniziata nel 2008 negli USA ed estesasi in breve tempo anche in Europa sotto forma di crisi del debito sovrano, ha spinto l’UE e l’UME ad adottare misure complesse volte a limitarne gli effetti negativi. Poiché l’origine e la fonte del contagio europeo è stata individuata principalmente nel debito sovrano , è su quest’ultimo elemento che ha maggiormente inciso l’azione europea, sia in termini di limitazione dell’uso di strumenti di politica economica nazionale degli Stati membri, sia in termini di prevenzione, programmazione, coordinamento, monitoraggio e sistema sanzionatorio da applicare in caso di instabilità finanziaria. Perché vi è stata crisi del debito sovrano? Perché si è innescato il seguente circolo vizioso: le banche rischiano il fallimento  lo Stato interviene a sostegno di esse, in quanto, se la banca fallisce, fallisce tutto il sistema, considerando anche che la banca ha in pancia parte del debito pubblico nazionale  lo Stato si indebita per salvare il sistema bancario la Spesa pubblica aumenta. Gli ulteriori strumenti adottati durante questo periodo avevano i seguenti obiettivi:
• Introdurre procedure europee di coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri. A tal fine, il Consiglio Ecofin del settembre 2010, introdusse il c.d. “ semestre europeo ”;
• Definire gli obiettivi prioritari da realizzare per rispondere alla crisi finanziaria, per preservare la stabilità finanziaria e per porre le per basi di una crescita sostenibile. A tal fine venne adottato, nel marzo 2011, il c.d. “ Patto euro plus ”;
• Prevenire situazioni di crisi del debito sovrano, anche attraverso un irrigidimento dei vincoli di finanza pubblica, un più efficace coordinamento a livello comunitario delle politiche economiche nazionali e un più incisivo sistema sanzionatorio per eventuali infrazioni. A tal fine venne adottato un pacchetto normativo costituito da 6 provvedimenti (il c.d. Six Pack );
• Definire un meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria che, attraverso aiuti finanziari a carico di tutti gli Stati membri, eviti che le difficoltà finanziarie di un singolo Paese producano effetti contagiosi per l’intera Eurozona. In questa prospettiva venne istituito il c.d. Fondo Europeo per la Stabilità Finanziaria (European Financial Stability Facility – EFSF), sostituito in via permanente dal Meccanismo Europeo di Stabilità (European Stability Mechanism – ESM) nel 2012;
• Introdurre negli ordinamenti interni degli Stati membri, preferibilmente a livello costituzionale, la regola dell’equilibrio tra le entrate e le spese di bilancio , con conseguente definizione della c.d. regola del debito , ossia l’obbligo per gli Stati membri che presentano un rapporto debito/PIL superiore al 60% di operare una riduzione del debito ad un ritmo medio di un ventesimo all’anno (“Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria”, c.d. “ Fiscal Compact ”, sottoscritto nel 2012);

indicatori macroeconomici, che dovrebbe essere in grado di prevenire e correggere gli squilibri eccessivi all’interno dell’UME. Ragioni del PSC Il PSC ha avuto l’effetto di limitare bruscamente la gestione delle politiche fiscali nazionali all’interno dell’UME. Da ciò, le principali ragioni che hanno portato al PSC sono:

• Debolezza delle compagini di Governo – Motivazione più rilevante, che sostiene il fatto che l’introduzione di regole fiscali sovranazionali possano rappresentare un valido aiuto per quei governi che non hanno il consenso e la forza politica necessari per frenare la crescita dell’indebitamento;
• Massima efficacia degli stabilizzatori fiscali – Deficit elevati e crescenti impediscono il corretto funzionamento degli stabilizzatori fiscali automatici (elementi della politica fiscale che riducono le fluttuazioni economiche senza alcun intervento – es. imposte ed indennità di disoccupazione). Questa argomentazione trascura però il fatto che gli stabilizzatori, proprio perché compensano solo in parte le variazioni del reddito disponibile ed entrano in funzione quando l’economia ha già registrato uno shock, possono risultare inadeguati a contrastarne gli effetti;
• Effetti spillover – Una prima argomentazione è che i vincoli imposti dal PSC sarebbero necessari perché, in un’unione monetaria, i governi non avrebbero alcun incentivo a considerare gli effetti spillover (o effetti di traboccamento, ossia il fenomeno per cui un’attività economica volta a beneficiare un determinato settore o una determinata area territoriale produce effetti positivi anche in altri ambiti) prodotti dalle loro decisioni di finanza pubblica. In sostanza, in assenza di regole fiscali esplicite, essi terrebbero conto solo degli effetti interni di un eventuale squilibrio di bilancio e trascurerebbero i costi esterni. Tali esternalità negative verrebbero trasmesse soprattutto attraverso i tassi di interesse a lungo termine, poiché la crescita dell’indebitamento in un paese tenderebbe a far salire il costo del denaro anche negli altri. Questa tesi si presta però a diverse obbiezioni: in primis, non tiene conto del fatto che una politica fiscale espansiva adottata in un paese può avere effetti positivi sul livello dell’attività economica degli altri paesi da compensare un eventuale rialzo dei tassi di interesse. In secondo luogo, si presuppone, senza alcun dubbio, che l’aumento del deficit di bilancio in un singolo paese faccia lievitare automaticamente i tassi di interesse in tutta l’area euro.

Il Braccio Preventivo La parte preventiva del PSC è disciplinata dal regolamento n. 1466/97 , come modificato dal regolamento n. 1175/2011 sulla sorveglianza multilaterale e sul coordinamento delle politiche economiche (Six Pack). In particolare, il braccio preventivo mira ad assicurare, attraverso la definizione di procedure di sorveglianza (cioè di una vigilanza ex ante) che gli Stati membri seguano politiche di bilancio sostenibili nel medio periodo. Esaminiamone le principali caratteristiche. La norma quadro di riferimento La parte preventiva del PSC dà attuazione alla norma quadro contenuta nell’articolo 121 del TFUE e, a tal fine, stabilisce le disposizioni relative ai programmi di stabilità e ai programmi di convergenza, per prevenire il determinarsi di disavanzi pubblici eccessivi e promuove la sorveglianza e il coordinamento delle politiche economiche. Gli obiettivi di bilancio a medio termine Come già detto, il braccio preventivo è “lo strumento” che interviene prima che il bilancio venga redatto e prima che le scelte fiscali e allocative vengano poste in essere. Cioè, la prima parte del PSC, alla luce del TFUE, consente alle istituzioni europee (consiglio e commissione) di controllare che gli Stati raggiungano dei target di bilancio nel medio periodo. Il braccio preventivo, originariamente concepito nel PSC del ‘97, fissava come obiettivo di bilancio il pareggio o l’avanzo (reale) di medio termine (mentre il 3% è la verifica a valle (braccio correttivo: hai un deficit eccessivo se superi il 3%), con il braccio preventivo tu devi, nel medio- lungo periodo, dimostrare di poter raggiungere o il pareggio o l’avanzo di bilancio). Questo si fa prima di approvare il bilancio. Alla luce delle suddette premesse è chiaro che, nel ‘97, attraverso il PSC, in maniera miope, sostanzialmente il governo della moneta unica, sul piano delle finanze nazionali, si affidava a degli indicatori rigidi, prevedibili e non sensibili alle esigenze che un sistema complesso come quello economico pone in maniera sempre diversa. Nel 2005 (quando ancora non c’era la crisi), perciò, ci si accorse che queste regole di bilancio non consentivano margini di manovra della finanza pubblica sull’economia e, soprattutto, privava gli Stati della leva finanziaria che gli consentiva di porre in essere quel minimo di politiche keynesiane che stavano nella loro cultura economica. Venne perciò introdotta la flessibilità proprio nel 2005 con la revisione del patto di stabilità; in particolare le modifiche hanno riguardato il braccio preventivo. A seguito della modifica del 2005 entra, quale concetto chiave utilizzato in maniera di sorveglianza e orientamento, il saldo strutturale. Il PSC impegna gli Stati dell’Unione Europea ad adottare misure di politica economica necessarie per consentire un saldo strutturale (e non reale) di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o in attivo; ciò al fine di consentire ai singoli Paesi di affrontare fluttuazioni cicliche di normale ampiezza, mantenendo il rapporto deficit/PIL entro il

le misure adottate o proposte siano sufficienti per conseguire l’obiettivo di bilancio a medio termine nel corso del ciclo. Per valutare l’adeguatezza del percorso di avvicinamento verso l’OMT, il Consiglio e la Commissione esaminano molteplici elementi, come:

• L’andamento annuale del saldo strutturale;
• L’andamento della spesa pubblica e l’effetto delle misure adottate o programmate sul lato delle entrate;
• La capacità del PS di realizzare gli indirizzi e gli orientamenti economici ed occupazionali. In presenza di deviazioni significative dall’OMT o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo, è prevista l’attivazione di un meccanismo di correzioni automatica, che include l’obbligo dello Stato membro interessato di attuare misure per correggere le deviazioni in un periodo di tempo definito (Fiscal Compact art. 3). L’esame dei programmi di stabilità Ai sensi dell’art. 6 del regolamento n. 1466/97, il Consiglio e la Commissione esaminano il programma di stabilità (PS) entro i tre mesi successivi alla sua presentazione. Tale esame, che deve concludersi entro luglio, si svolge secondo le seguenti fasi:

1. Il Consiglio, sulla base della raccomandazione della Commissione, adotta (se necessario) un parere sul PS. Se ritiene che, ai fini del perseguimento dell’OMT, occorre un rafforzamento del contenuto del programma, il Consiglio nel suo parere invita lo Stato membro ad adeguare il programma;
2. Se viene rilevata una deviazione significativa dal percorso di avvicinamento all’OMT, la Commissione, al fine di evitare il verificarsi di un disavanzo eccessivo, rivolge allo Stato un avvertimento;
3. Entro un mese dall’avvertimento, il Consiglio esamina la situazione e, sulla base di una raccomandazione della Commissione , adotta una raccomandazione con la quale indica allo Stato gli interventi da adottare, fissando un termine massimo di 5 mesi per correggere la deviazione;
4. Entro il termine fissato dal Consiglio, lo Stato deve riferire al Consiglio stesso sulle azioni intraprese in risposta alla raccomandazione;
5. Se lo Stato non adotta i provvedimenti opportuni entro il termine fissato nella raccomandazione, il Consiglio, dietro raccomandazione della Commissione, può adottare una decisione con la quale constata l’assenza di interventi efficaci;
6. Se, nonostante la raccomandazione della Commissione, il Consiglio ritenga di non adottare la decisione e lo Stato membro persista nell’inadempimento in ordine all’adozione di provvedimenti opportuni, la Commissione formula al Consiglio una seconda raccomandazione invitandolo ad adottare la decisione. Tale decisione si considera adottata dal Consiglio a meno che quest’ultimo, a maggioranza semplice, non decida di respingerla entro 10 giorni dalla sua adozione da parte della Commissione (c.d. procedura a maggioranza semplice inversa).

Le sanzioni (braccio preventivo) Le sanzioni di natura amministrativa a carico degli Stati che violino le regole del PSC (sia la parte preventiva sia quella correttiva) sono disciplinate dal regolamento n.1173/2011 (Six Pack). Le sanzioni relative alla parte preventiva del PSC (articolo 4 del regolamento 1173/2011), che consistono nella costituzione di depositi fruttiferi dello 0,2% (nel senso che gli prende in cauzione, con la prospettiva di incamerare nel bilancio europeo queste somme), hanno lo scopo di prevenire il determinarsi di un disavanzo eccessivo e si applicano nel caso in cui Consiglio decida che uno Stato membro non ha dato seguito effettivo alla raccomandazione intesa a correggere la deviazione. La procedura può essere così riassunta:

1. nel caso in cui lo Stato membro non abbia dato seguito alla raccomandazione con cui il Consiglio ha richiesto l’adozione di misure di aggiustamento del proprio bilancio, la Commissione, entro i 20 giorni successivi all’adozione della decisione del Consiglio, raccomanda che quest’ultimo, mediante un’ulteriore decisione, richieda allo Stato membro inadempiente la costituzione di un deposito fruttifero di ammontare pari allo 0,2% del PIL dell’anno precedente;
2. a questo punto, a seconda del comportamento adottato dal Consiglio, possono verificarsi i seguenti tre casi: a) se il Consiglio non respinge la raccomandazione della Commissione, la decisione di quest’ultima in ordine alla costituzione del deposito fruttifero si considera adottata; b) se il Consiglio intende respingere la raccomandazione della Commissione, dovrà deliberarlo con la maggioranza qualificata entro dieci giorni dalla sua adozione da parte della Commissione; c) se, infine, il Consiglio intende modificare la raccomandazione della Commissione, dovrà deliberarlo a maggioranza qualificata, adottando così la decisione del testo modificato. È previsto, inoltre, che la Commissione possa raccomandare al Consiglio di ridurre l’importo del deposito fruttifero o di annullarlo. Una volta venuta meno la situazione che ha motivato la raccomandazione del Consiglio europeo, quest’ultimo decide che il deposito stesso e gli interessi maturati siano restituiti allo Stato interessato. Questo è il braccio preventivo delineato 121 TFUE e disciplinato da 1466/97 come modificato dal Six Pack nel 2011.

Il Fiscal Compact Il Fiscal Compact è un trattato firmato il 2 marzo nel 2012 e ratificato nel nostro ordinamento nell’estate del medesimo anno. È stato recepito principalmente per dare un segnale di credibilità alla moneta unica attraverso un maggior controllo sugli Stati delle loro politiche di bilancio, ma in sé il Fiscal Compact ha un contenuto innovativo prossimo allo zero. Sostanzialmente il FC incorpora tutte quelle che sono le regole contenute sia nei trattati sia nel PSC sia nelle varie norme del 2011 poste dall’UE. L’obiettivo del FC, come normativa estranea al diritto dell’UE e avente natura giuridica di trattato internazionale, è rafforzare (in altre parole, dare credibilità) all’architettura dell’UEM, partendo dai trattati su cui si fonda l’UE e agevolando le misure a norma degli articoli 121, 126 e 136 del TFUE. C’è qualche piccola regola innovativa, tra cui l’aver fissato per gli aderenti al FC l’OMT allo 0,5%, l’istituzione del Comitato Eurogruppo (un comitato ristretto degli Stati aderenti dell’UEM che ha voce in capitolo nel governo della moneta). Il Fiscal Compact, però, non ha imposto nuovi vincoli. La conseguenza interna al Fiscal Compact è stata la riforma strutturale del 2012 approvata dal Parlamento a maggioranza quasi unanime. Tutto ciò ha comportato che nel nostro ordinamento si introducessero sempre nuove regole, maggiormente dettagliate e dotate di forza maggiore. La riforma costituzionale n. 1 del 2012, indotta da questo processo di rafforzamento, ha fatto sì che venissero modificati gli articoli della costituzione che già si occupavano della materia contabile, inasprendone e migliorandone il contenuto, ma la stessa riforma ha preteso che venisse adottata per la sua attuazione una legge ordinaria ma rinforzata (legge 24 Dicembre n. 243/2012), allo scopo di essere maggiormente resistente a future modifiche, evidenziando in tal modo l’impegno del paese a rispettare le regole imposte. La modifica della costituzione non fu necessaria a rendere imperative tali norme, in quanto non era necessario recepirle essendo esse vigenti e direttamente efficaci nel nostro ordinamento e, quindi, senza il bisogno di atti di recepimento. Il vero obiettivo fu far capire all’opinione pubblica che queste norme non erano accettate dall’alto ma erano imposte dal basso e fu quello di dimostrare agli investitori che lo stato prendeva sul serio il rispetto delle norme europee tanto da introdurle a livello costituzionale. In senso stretto infatti questa riforma non introduce nulla di nuovo rispetto alle regole vigenti europee; tuttavia, giuridicamente non è priva di significato perché, mentre fino al 2012 il meccanismo di PSC era oggetto di controllo delle istituzioni comunitarie e quindi il rapporto si realizzava tra stato e istituzioni europee, nel momento in cui la regola dell’equilibrio di bilancio viene costituzionalizzata si crea un meccanismo di controlli giuridici interni (il mancato rispetto dell’OMT oggi è incostituzionale e oggetto di scrutinio della corte costituzionale). Quindi, il FC comporta la presenza di una legge costituzionale che va a modificare in parte la legislazione vigente e in parte contiene norme esterne alla costituzione vigente ma sempre di rango costituzionale.

L’Amministrazione Finanziaria e Contabile dello Stato

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) In Italia, tutta l’attività amministrativa si svolge conformemente all’indirizzo politico fissato dal Governo in stretta collaborazione con il Parlamento. Componente fondamentale di queste linee politiche generali è l’indirizzo economico e finanziario, della cui concreta attuazione è responsabile il Ministero dell’Economia e delle Finanze , nato nel 1999 dall’accorpamento tra Ministero del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica con quello delle finanze. Con tale fusione, l’organizzazione finanziaria dello Stato italiano si è allineata a quella prevalente nei paesi comunitari, nei quali generalmente vi è un unico dicastero cui è attribuito tutto il complesso delle funzioni finanziarie e contabili. Il Mef ha competenza in materia di:

• politica economica e finanziaria;
• politica di bilancio;
• programmazione economica e finanziaria;
• politica fiscale;
• amministrazione generale. L’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB) L’Ufficio Parlamentare di bilancio è un organismo indipendente, istituito dalla legge costituzionale 1/2012, creato al fine di analizzare e verificare gli andamenti di finanza pubblica, nonché di valutare l’osservanza delle regole di bilancio. L’Ufficio ha sede in Roma, presso le Camere, ed opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione. Organo dell’Ufficio è un Consiglio composto da tre componenti, nominato con decreto adottato d’intesa dai Presidenti delle Camere, scelti tra una rosa di dieci persone di riconosciuta indipendenza e comprovata esperienza e competenza in materia di economia e di finanza pubblica a livello nazionale ed internazionale. Al fine di perseguire le proprie finalità istituzionali, anche attraverso l’elaborazione di proprie stime, l’UPB effettua analisi, verifiche e valutazioni in merito a: a) le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica; b) l’impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi di maggiore rilievo; c) gli andamenti di finanza pubblica, anche per sottosettore, e l’osservanza delle regole di bilancio; d) la sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo; e) l’attivazione e l’utilizzo del meccanismo correttivo e gli scostamenti dagli obiettivi derivanti dal verificarsi di eventi eccezionali; f) ulteriori temi di economia e finanza pubblica rilevanti ai fini delle analisi, delle verifiche e delle valutazioni di cui sopra. L’Ufficio, inoltre, predispone analisi e rapporti su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica. Le valutazioni espresse dall’Ufficio nell’esercizio delle sue funzioni assumono particolare rilevanza: infatti, in presenza di valutazioni “significativamente divergenti” rispetto a quelle del Governo, quest’ultimo, su richiesta di almeno un terzo dei componenti di una Commissione parlamentare competente in materia di finanza pubblica, ove non ritenga di conformarsi alle valutazioni dell’Ufficio, è tenuto a fornire adeguate motivazioni.

Articolo 81 Costituzione Testo originario: Le camere approvano ogni anno i bilanci ed il rendiconto consuntivo presentati dal governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. Testo Dopo Legge 1/ « Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni […] legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio ed il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. [comma 3 – abrogato] Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale. » Sono evidenziate in grassetto le modifiche introdotte dalla legge 1/ Obbligo costituzionale dell’equilibrio tra entrate e spese (comma 1 art. 81) Con le modifiche previste dalla legge 1/2012 è stato elevato a rango costituzionale il principio dell’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio statale. Esso implica il riconoscimento a livello costituzionale della compensazione ciclica tra avanzi e disavanzi di bilancio, connotando in tal modo l’equilibrio di bilancio per la sua natura dinamica. Tale dinamicità, peraltro, risulta confermata anche dalla scelta da parte del legislatore di utilizzare il termine “equilibrio” anziché “pareggio”, termini dal significato tutt’altro che coincidente. Infatti, mentre il concetto di pareggio attiene ad una posizione di contabile di statica uguaglianza tra entrate ed uscite, il concetto di

equilibrio non presuppone affatto tale uguaglianza, bensì la dinamica sostenibilità del bilancio nel medio termine in funzione della visione generale dello sviluppo economico e sociale del Paese e della situazione finanziaria dello Stato e delle amministrazioni pubbliche, così come individuati sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione Europea. Con il termine “bilanci”, l'articolo 81 si riferisce ai bilanci preventivi, presupposto di quelli consuntivi (cosiddetto rendiconto consuntivo). Il bilancio preventivo si riferisce all'esercizio posteriore a quello in cui è redatto e contiene le entrate e le spese che si prevede di realizzare e sostenere nell'esercizio finanziario che sta per iniziare. Una mera autorizzazione che il Governo chiede al Parlamento per effettuare le operazioni di gestione ivi indicate. Al contrario, il rendiconto consuntivo si riferisce ad un esercizio già concluso ed indica le entrate concretamente realizzate e le spese effettivamente sostenute in tale periodo. Quindi, esso è qualificato rendiconto e non bilancio, in quanto rappresenta solo uno strumento di controllo e non di programmazione. Quanto alla definizione del valore di equilibrio del bilancio dello Stato, il legislatore stabilisce che esso corrisponde ad un valore del saldo netto da finanziare o da impiegare che risulti coerente con gli obiettivi programmatici di equilibrio dell’intero comparto delle amministrazioni pubbliche individuati sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione Europea. Questa definizione trova giustificazione nel fatto che un effettivo equilibrio di bilancio sussiste solo in presenza di un equilibrio dell’intero sistema della finanza pubblica, ragion per cui il legislatore ha ritenuto di dover agganciare l’equilibrio del bilancio dello Stato a quello dei bilanci delle amministrazioni pubbliche. Per quanto riguarda la materia dell’equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche, la relativa normativa è contenuta nella parte preventiva del Patto di Stabilità e Crescita. In particolare, in conformità alla normativa sovranazionale, il legislatore interno chiarisce che per le amministrazioni pubbliche l’equilibrio dei bilanci corrisponde all’obiettivo di medio termine (valore del saldo del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche - saldo strutturale – individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione Europea). Per gli stati membri la cui moneta è l’Euro il PSC individua gli obiettivi di bilancio a medio termine in un rapporto tra indebitamento netto e PIL (saldo strutturale) compreso nell’intervallo tra l’1% del PIL (disavanzo strutturale o deficit) e il pareggio o l’attivo (avanzo strutturale). Il Fiscal Compact, per i paesi più indebitati – tra cui l’Italia - (rapporto debito pubblico/PIL maggiore del 60%) restringe il predetto valore di riferimento del disavanzo strutturale allo 0,5% del PIL. Ai fini della valutazione riguardo la capacità di uno Stato membro di perseguire gli obiettivi di medio termine, in aggiunta ai parametri rappresentati dal rapporto deficit/PIL e debito pubblico/PIL , assume rilevanza anche l’ andamento annuo della spesa del comparto delle amministrazioni pubbliche. Si tratta della cosiddetta “regola sull’evoluzione della spesa”, prevista a livello comunitario dalla parte preventiva del PSC. Per i paesi eccessivamente indebitati come l’Italia, la crescita annua della spesa deve risultare inferiore a quella del PIL potenziale di medio termine di una misura tale da consentire una riduzione annua del “saldo strutturale” di almeno lo 0,5% del PIL. Il monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica, incluso il rispetto dei vincoli del saldo strutturale rispetto agli obiettivi programmatici, è competenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Qualora emerga il rischio che si determinino scostamenti del saldo strutturale rispetto agli obiettivi programmatici, il Governo deve riferire alle Camere cui spetteranno le conseguenti

• nel secondo caso, in cui la spesa è destinata a gravare su esercizi futuri, la copertura deve essere indicata con riferimento alle previsioni del bilancio pluriennale. L’indicazione dei mezzi di copertura deve avvenire da parte dell’autorità cui compete l’iniziativa legislativa, all’atto stesso dell’approvazione dei disegni di legge o al momento dell’emanazione dei decreti-legge. Nel caso di legislazione delegata, spetta al legislatore delegante l’obbligo di disporre le modalità di copertura delle spese. Per quanto riguarda il concreto rispetto del principio di copertura, l’art. 17 comma 1 della legge 196/2009 precisa che la copertura di ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri deve essere indicata:
• per ogni intervento da essa previsto, nel senso che non è ammessa una copertura onnicomprensiva;
• per ciascun anno, nel senso che l’onere deve essere ripartito con riferimento a ciascuno degli anni nei quali si dispiegheranno gli effetti finanziari della norma. Una importante distinzione è quella tra leggi pluriennali di spesa in conto capitale, ossia le spese di investimento, e leggi di spesa a carattere permanente che si ripetono nel tempo ed hanno natura corrente. In particolare:
• le leggi pluriennali di spesa in conto capitale (es. costruzione di una ferrovia) devono quantificare la spesa complessiva, l’onere relativo al primo anno nonché le quote di competenza di ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale; - le leggi di spesa a carattere permanente (es. assunzione di personale) devono quantificare l’onere annuale per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio pluriennale. Quanto alle modalità di copertura degli oneri delle leggi di spesa, occorre preliminarmente distinguere tra le spese autorizzate e le spese previste:
• per le spese autorizzate deve essere indicato il limite massimo di spesa, oggetto della quantificazione dell’onere da coprire;
• per le spese previste (valutate) occorre integrare la copertura definendo una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione degli effetti che eccedano le previsioni stesse. In sostanza, in caso di spesa autorizzata, questa indica il tetto che non può essere superato, sicché, una volta giunti al limite massimo, la spesa si blocca fino all’emanazione di un nuovo provvedimento legislativo di finanziamento; in caso di previsioni di spesa, i relativi provvedimenti legislativi devono contenere una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione delle eventuali eccedenze. Con l’espressione “clausola di salvaguardia” si intende una clausola dei trattati commerciali internazionali che autorizza uno Stato contraente ad adottare un regime tariffario più oneroso o limitazioni quantitative nei confronti di quei prodotti di altri paesi la cui importazione potrebbe avere effetti negativi sulla produzione nazionale di merci similari. Tale clausola deve essere effettiva e automatica e deve indicare le misure di riduzione delle spese o aumenti di entrata nel caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi degli scostamenti rispetto alle previsioni. Sostanzialmente, la clausola di salvaguardia deve garantire, anche temporalmente, la corrispondenza tra l’onere e la relativa copertura, e ciò per tutta la durata della legge, l’eventuale rinvio alla legge di stabilità per la copertura degli oneri relativi agli esercizi successivi a quello in cui si è verificato lo scostamento eluderebbe il disposto normativo. La clausola di salvaguardia,

inoltre, deve essere idonea a compensare lo scostamento per tutti i saldi di finanza pubblica (saldo netto da finanziare, saldo di cassa e indebitamento delle amministrazioni pubbliche). Sulla base delle suddette considerazioni, è stato osservato che non esiste una formulazione standard della clausola di salvaguardia, dal momento che ciò rischierebbe di trasformarla in una norma priva di reale efficacia. La sua definizione, invece, deve tenere conto sia delle caratteristiche dell’onere sia della sua copertura. In generale, si distingue circa la possibilità di definire la clausola di salvaguardia:

• nell’ambito dello stesso onere previsto dalla norma, prevedendone la riduzione;
• al di fuori dell’onere previsto dalla norma attraverso un incremento della copertura. L’approvazione parlamentare del bilancio (comma 4 art. 81) La disposizione prevista dal comma 4 rappresenta il pilastro della disciplina giuridica in materia di bilancio e stabilisce:
• la cadenza annuale della procedura di bilancio;
• il ruolo attivo del Governo nella predisposizione dei documenti finanziari e nella gestione del bilancio;
• il controllo preventivo e successivo del Parlamento sull’attività finanziaria posta in essere dal Governo e, di riflesso, nella sua politica generale;
• l’unitarietà della decisione parlamentare e del relativo prospetto di bilancio. Tale comma, inoltre, delinea una netta separazione di compiti e ruoli tra Parlamento e Governo:
• il Governo, dal quale dipende la burocrazia, amministra il bilancio e detiene in via esclusiva il potere di iniziativa legislativa in materia di bilancio. Spetta unicamente al Governo la predisposizione del relativo progetto di legge; - il Parlamento ha il potere di adottare la decisione di bilancio e di esercitare il controllo dell’azione esecutiva. Le statuizioni di bilancio costituiscono scelte di indirizzo politico talmente rilevanti che la sua approvazione rappresenta uno dei principali atti attraverso cui il Parlamento partecipa alla direzione politica dello Stato. Questa fondamentale funzione politica appare del tutto evidente se si considera che il bilancio riflette gli indirizzi programmatici sui quali il Governo, all’atto del suo insediamento, ha ricevuto la fiducia dalle Camere. A differenza di quanto avviene nella maggior parte dei paesi dell’Unione Europea, in Italia il Parlamento può ampiamente modificare il progetto di bilancio gli altri documenti finanziari presentati dal Governo. Quanto alla natura della legge di approvazione del bilancio preventivo, prima delle modifiche introdotte dalla legge costituzionale 1/2012, non esisteva un indirizzo univoco, sebbene nella versione anteriore alla riforma l’articolo recitava che “con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”, in tal modo vietando espressamente al Parlamento di innovare il quadro normativo vigente con la legge di approvazione del bilancio e rinviando le modificazioni del regime delle spese e delle entrate ad una diversa sede legislativa. Il nuovo articolo non ha riprodotto nel nuovo testo il previgente comma 3, superando l’ormai obsoleta concezione della legge di bilancio quale legge meramente formale. Ciò è confermato anche dall’analisi testuale