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Con la sottoscrizione del Trattato di Maastricht, l’Italia si è impegnata a mantenere il proprio bilancio pubblico in una situazione di sostanziale pareggio e a raggiungere e consolidare il proprio livello di debito pubblico entro un valore tale da garantire la sostenibilità del sistema finanziario europeo e la stabilità della moneta unica. La contabilità e la finanza pubblica sono state oggetto di un’ampia riforma attraverso la legge 196/2009 in materia di contabilità e di finanza pubblica in considerazione della nuova governance delle politiche economiche in via di definizione nell’ambito dell’UE. Un primo passo fatto dal legislatore è stato quello di adeguare l’ordinamento interno al c.d. “semestre europeo”, una procedura organica diretta a consentire il coordinamento preventivo delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri. La legge n. 196 assegna un ruolo centrale all’armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche ed affida alla legislazione delegata, il compito di definire gli schemi di bilancio, nonché i relativi termini di presentazione e di approvazione in funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica. I sistemi e gli schemi di bilancio devono essere raccordabili con quelli adottati in ambito europeo pertanto oltre al piano dei conti integrato (è lo strumento che, riconducendo ad una schema classificatorio comune tutte le operazioni attuate dai diversi enti, rende possibile il consolidamento e la costruzione di un conto aggregato per tutte le unità che lo adottano. Le regole internazionali prescrivono che il piano dei conti debba essere compatibile con l'obiettivo della funzione contabile, ovvero con la rilevazione cronologica e sistematica degli eventi di gestione, originari e derivati, per far fronte ad esigenze informative interne ed esterne. Esso deve essere costruito sulla base di una preventiva identificazione delle esigenze informative da soddisfare. Nel definire quale sarà lo schema del piano dei conti al più alto livello di aggregazione sarà opportuno prendere in considerazione quelli già attualmente in uso per i bilanci degli enti pubblici, tra cui quello del bilancio dello Stato, gli schemi SIOPE, quelli esistenti a livello internazionale (FMI, SNA2008, SEC95, ecc.), nonché gli schemi integrati già adottati da altri paesi) la legge prescrive anche l’adozione di principi e regole contabili uniformi. Alla loro individuazione dovrà provvedere il Comitato per i principi contabili, appositamente costituito nell’ambito della stessa normativa.
La legge prevede inoltre la “definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica”. Tra queste rientrano le società pubbliche, quali ad esempio ANAS ed Equitalia, o enti di diritto pubblico come le Camere di Commercio. Tale schema di riclassificazione consentirà di rendere le informazioni contabili di questi enti coerenti con quelle delle amministrazioni pubbliche che adottano la contabilità finanziaria. Attraverso la predisposizione di una tabella di corrispondenza sarà associata a ciascuna voce elementare del bilancio civilistico una voce del piano dei conti adottato dalle stesse amministrazioni pubbliche.
La legge 196 fa riferimento all’“adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale. Si tratta, nella sostanza, di individuare per tutte le amministrazioni pubbliche una classificazione che ricalca quella già adottata per il bilancio dello Stato. La coerenza con i principi comunitari sotto l’aspetto funzionale riguarda, oltre alla classificazione COFOG, anche le classificazioni utilizzate nei conti satellite. Si tratta di conti che affiancano il nucleo centrale dei conti del SEC, esponendo in modo più analitico le informazioni relative ad alcune particolari funzioni (ad esempio protezione sociale, protezione dell’ambiente, turismo, ecc.) o fornendo informazioni supplementari su flussi e stock nonmonetari.
Il riferimento alle classificazioni dei conti satellite assicura dunque – sempre secondo modalità armonizzate – la possibilità di esporre sia in fase di bilancio di previsione, sia in fase di consuntivo, informazioni focalizzate su specifiche funzioni garantendone la coerenza e la comparabilità con i conti costruiti a latere del SEC sulle funzioni stesse.
Bilancio consolidato delle amministrazioni con le proprie aziende
La legge prevede l’adozione del bilancio consolidato delle amministrazioni con le proprie aziende, società ed altri organismi controllati, secondo uno schema tipo definito dal Ministero dell’economia e delle finanze. La norma risponde all’esigenza di poter disporre di una rappresentazione esaustiva delle attività riconducibili alle amministrazioni pubbliche, siano esse svolte direttamente sia per il
tramite di società controllate. Nel secondo caso, il solo bilancio dell’ente pubblico non restituisce, infatti, un quadro contabile sufficientemente dettagliato sulle spese sostenute per la produzione di tali servizi.
Il processo di armonizzazione dei bilanci ha riguardato anche Regioni ed Enti locali. Il governo unitario e condiviso della finanza pubblica richiede, infatti, una base informativa omogenea nel processo di definizione delle grandezze di bilancio e delle loro modalità di rappresentazione tale da consentire la partecipazione responsabile delle autonomie locali, nonché un effettivo e completo monitoraggio dei conti pubblici ed un loro più agevole consolidamento dopo l’entrata a regime del federalismo fiscale. Anche gli enti territoriali dovranno pertanto adeguare i propri schemi contabili utilizzando regole uniformi, articolando il proprio bilancio secondo la classificazione funzionale per missioni e programmi e secondo una classificazione economica in linea con quella individuata dai
regolamenti comunitari, adottando un comune piano dei conti integrato. Dovranno altresì costruire un bilancio consolidato con le proprie aziende e società controllate e affiancare, a fini conoscitivi, alla contabilità finanziaria una contabilità economico patrimoniale Il processo di armonizzazione è stato avviato nel corso del 2009 nell’ambito di un gruppo di lavoro interistituzionale coordinato dalla Ragioneria generale dello Stato Con riferimento alle amministrazioni regionali e alle province autonome, i lavori del gruppo hanno portato alla definizione di uno schema unico a cui gli enti hanno dovuto ricondurre i dati dei propri bilanci (che attualmente sono redatti secondo schemi tra loro fortemente differenziati) (con la possibilità di passare già in questo periodo transitorio alla classificazione COFOG, prevista dalla legge 196). Per gli enti locali invece, sebbene caratterizzati dalla presenza di un unico schema contabile e quindi da un minore grado di variabilità rispetto alle amministrazioni regionali, il gruppo ha concentrato le analisi sulla disomogeneità dei dati contabili prodotta dalle differenti modalità di applicazione della classificazione funzionale e dal diversificato ricorso alle esternalizzazioni dei servizi.
Nella sua configurazione tradizionale, il bilancio svolge soprattutto una funzione autorizzatoria, tuttavia, negli anni recenti, le nuove esigenze poste dal perseguimento di obiettivi di efficacia ed efficienza nell’utilizzo delle risorse hanno determinato una maggiore attenzione alla funzione di tipo gestionale, caratterizzata da approcci economico-aziendalistici. Tale approccio, recepito dalla nuova legge di contabilità affiancando, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria (rileva entrate ed uscite. Le entrate sono le risorse monetarie che devono essere acquisite per il soddisfacimento dei bisogni pubblici. Le uscite rappresentano gli esborsi monetari connessi all’acquisizione dei fattori produttivi e alle altre operazioni che vengono effettuate. Nel caso del settore pubblico, entrate ed uscite possono essere rilevate nelle fasi giuridiche dell’accertamento e dell’impegno, nel qual caso originano bilanci di competenza finanziaria (o giuridica), ovvero nelle fasi della manifestazione numeraria della riscossione e/o versamento e del pagamento, nel qual caso originano bilanci di cassa. La contabilità finanziaria ha tipicamente funzione autorizzatoria, nell’ottica di una “governance interna”, ed è prevalentemente di tipo previsionale. Il sistema di contabilità finanziaria è tenuto con il metodo della partita semplice_._ ) , un sistema di contabilità economico-patrimoniale (La contabilità economico-patrimoniale (o generale) rileva entrate ed uscite, nell’aspetto numerario, che misurano ricavi/proventi e costi, nell’aspetto economico. I
ricavi/proventi rappresentano il valore monetario dei beni e servizi erogati e dei finanziamenti ottenuti. I costi rappresentano il valore monetario dei fattori produttivi acquisiti e dei finanziamenti
Pubblica (DFP) con la l. 196/2009. L’attuale denominazione deriva dalla l. 39/2011, che ha adeguato la tempistica e i contenuti delle procedure di programmazione al nuovo modello di governance economica dell’Unione Europea e in particolare al cosiddetto semestre europeo, il quale comporta l’anticipo alla prima metà dell’anno della definizione delle strategie di bilancio dei singoli Stati membri e un più stretto coordinamento delle stesse mediante il coinvolgimento delle diverse istituzioni europee.
Viene previsto, in particolare, che il documento esponga, almeno per il triennio successivo: gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica; le previsioni tendenziali a legislazione vigente del conto economico della pubblica amministrazione, del saldo di cassa e del debito, sia complessivi che articolati per i sottosettori istituzionali; gli obiettivi programmatici dei saldi e del debito, per il complesso delle amministrazioni pubbliche e per i suoi sottosettori, al netto e al lordo degli interessi e delle misure una tantum, espressi in percentuale del Pil. Il DEF illustra, inoltre, la manovra necessaria a conseguire, per ciascun anno del triennio, gli obiettivi di finanza pubblica fissati nello stesso documento e indica gli eventuali
disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica da presentare alle Camere entro il successivo mese di febbraio. La modalità con cui il DEF interagisce con l’Unione europea può essere spiegata nel fatto che : due delle tre sezioni componenti il DEF devono essere sottoposte alle due più grandi istituzioni europee, Consiglio e Commissione Europea: All'inizio di giugno, sulla base dei documenti programmatici preparati dal governo italiano, la Commissione Europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio, non solo per l'Italia, ma anche per i diversi paesi che il 10 aprile hanno inviato il proprio DEF. Ogni anno, entro il 10 aprile, il Governo deve presentare il DEF al Parlamento italiano. La scadenza del 10 aprile è fissata dalla legge del 2009, che rappresenta il primo appuntamento di programmazione per l’esercizio finanziario ed economico del nostro sistema. A giugno, spetta al Consiglio Ecofin, che riunisce i ministri delle finanze di tutti gli Stati membri, di approvare le raccomandazioni formulate dalla Commissione. Nel Documento di Economia e Finanza sono presenti stime aggiornate del quadro macroeconomico e delle finanze pubbliche. Il DEF si compone di tre sezioni, così denominate: Programma di Stabilità dell’Italia ... Analisi e tendenze della Finanza pubblica e in allegato la Nota metodologica sui criteri di formulazione delle previsioni tendenziali ... Programma Nazionale di Riforma Il primo punto, il Programma di Stabilità, contiene gli obiettivi di politica economica e le previsioni per accelerare la riduzione del debito pubblico per il triennio successivo. Nel Programma di Stabilità vengono analizzate le cifre e le tendenze della finanza pubblica. La seconda sezione comprende principalmente: un'analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche che riguardano l'anno precedente; previsioni tendenziali a legislazione vigente per un triennio; conti dei principali settori di spesa, con particolare riferimento al pubblico impiego ... La terza parte, infine, è rappresentata dal Programma Nazionale di Riforma (PNR), con l'indicazione dello stato di avanzamento delle riforme avviate, le priorità del Paese e le principali riforme che il Governo intende attuare. Come anticipato nei paragrafi precedenti, è previsto dalla l. 39/2011 che il DEF venga presentato dal Governo al Parlamento e che venga approvato entro il 10 aprile. La stessa legge prevede inoltre che ogni anno, non oltre il 27 settembre, il Governo, tenendo conto dell'importanza delle disposizioni contenute nel programma, presenti la nota di aggiornamento del DEF. Nella nota di aggiornamento, il Governo può aggiornare, se ci sono, gli obiettivi del programma di stabilità e del programma nazionale di riforma. La data di scadenza del DEF è definita da Bruxelles e si applica a tutti i paesi membri. Questa è una delle innovazioni contenute nel cosiddetto "semestre europeo".
LA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA
I documenti di finanza pubblica contengono le politiche economiche e finanziarie decise dal Governo. Nel corso degli ultimi decenni i documenti programmatici hanno assunto sempre di più un ruolo chiave nella definizione ed esposizione delle linee guida di politica economica del Paese. In una economia caratterizzata da continui e rapidi cambiamenti, essi svolgono una delicata e importante funzione informativa a livello nazionale, comunitario e internazionale,. La manovra di finanza pubblica dispone le misure attraverso le quali gli obiettivi indicati nel DEF vengono perseguiti con la modificazione della legislazione vigente. La manovra si compone:
1)Documento Programmatico di Bilancio (DPB)
Il Documento programmatico di bilancio è stato istituito dal regolamento UE n. 473/2013. Entro il 15 ottobre di ogni anno, gli Stati membri trasmettono alla Commissione Europea e all'Eurogruppo un progetto di DPB per l’anno successivo, nel quale illustrano all’Europa il proprio progetto di bilancio per l’anno successivo. In particolare, il Documento contiene l'obiettivo di saldo di bilancio e le proiezioni delle entrate e delle spese. Al DPB viene allegato, inoltre, un documento contenente la metodologia, i modelli economici e le ipotesi, e ogni altro parametro pertinente alla base delle previsioni di bilancio e l'impatto stimato delle misure aggregate di bilancio sulla crescita economica.
2)Legge di Bilancio.
Il bilancio di previsione dello Stato è un atto con forma di legge, predisposto su base annuale
e pluriennale, sia in termini di competenza che di cassa, col quale il Parlamento autorizza il
Governo a prelevare ed utilizzare le risorse pubbliche necessarie per l’esecuzione delle politiche pubbliche e delle attività amministrative dello Stato e rappresenta il principale
documento contabile per l’allocazione, la gestione e il monitoraggio delle risorse finanziarie dello Stato.
A partire dalla legge di bilancio per il triennio 2017-2019, per effetto delle modifiche
normative intervenute (Legge rinforzata n. 243 del 2012 e Legge n. 163 del 2016) viene eliminata la legge di stabilità e contestualmente la legge di bilancio assume natura di legge
sostanziale. La legge di bilancio si compone di due sezioni: la Sezione I, dedicata alle
innovazioni legislative, definisce il quadro di riferimento finanziario e contiene le misure quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici indicati nel DEF (e nella Nota
di aggiornamento al DEF); La Sezione II espone, per l'entrata e per la spesa, le unità di voto
parlamentare e riporta le variazioni non determinate da innovazioni normative (ad es., rimodulazioni compensative verticali - tra capitoli di spesa – ed orizzontali - su uno stesso
capitolo di spesa, nonché rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese
disposte da norme preesistenti). La manovra di finanza pubblica, ovvero l’insieme degli interventi volti a modificare la legislazione vigente, si compone degli interventi previsti dalla
legge di bilancio nella Sezione I e nella Sezione II. In particolare, quest’ultima, deve esporre
gli stanziamenti complessivi ottenuti dall’integrazione delle due sezioni, dando separata evidenza agli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative contenute nella Sezione I,
nonché agli altri interventi di modifica della legislazione vigente previsti. Il nuovo disegno di
legge di bilancio viene presentato al Parlamento entro il 20 ottobre di ogni anno.
Le nuove regole di bilancio, conseguenti all'introduzione, nel 2012, del principio del pareggio
di bilancio in Costituzione, hanno reso necessario modificare alcune delle principali regole e procedure di contabilità. Una delle più importanti modifiche è costituita dall'introduzione di
una unica legge di bilancio, che ricomprene in un solo provvedimento sia la legge di stabilità
che quella di bilancio. La disciplina di tale nuova legge costituisce l'oggetto della legge 4 agosto 2016, n.163, che a tal fine ridisegna la struttura della legge di contabilità e finanza
della spesa (NAVS). Tali nuclei hanno lo scopo di individuare e quantificare i principali fattori che ostacolano l’allocazione ottimale e l’utilizzo efficiente delle risorse da parte delle amministrazioni centrali dello Stato, nonché verificare l’efficacia delle misure disposte, ai fini del raggiungimento degli obiettivi di razionalizzazione della spesa, nella legge di stabilità. Essi sono chiamati a verificare l’articolazione dei programmi, la coerenza delle norme autorizzatorie delle spese rispetto al contenuto degli stessi, nonché a formulare proposte per l’accorpamento e razionalizzazione delle leggi di spesa sottostanti i programmi (articolo 39, comma 2).
Caratterizzata da tali funzioni, l’analisi e valutazione della spesa si configura come uno strumento funzionale sia a una migliore programmazione pluriennale delle risorse da parte delle amministrazioni che alla stipula di accordi triennali credibili. Da un punto di vista operativo, i nuclei, la cui nomina ha una durata di tre anni secondo quando previsto dal decreto istitutivo, sono tenuti a redigere, entro trenta giorni dalla loro costituzione, e successivamente entro il mese di gennaio di ciascun anno, un programma di lavoro al fine di rendere note le attività da intraprendere nel triennio. Tale programma viene trasmesso dai rappresentanti di ciascun Ministero ai rispettivi Ministri per eventuali modifiche e, ove ritenuto necessario, integrazioni. I programmi dovranno includere una tempistica delle attività e delle scadenze previste, e comunque entro il mese di gennaio di ciascun anno, i nuclei dovranno render conto dell’esito del lavoro svolto tramite una relazione ai Ministri.
Gli stati di previsione, definiti a conclusione del processo descritto, formano il DLB a legislazione vigente che viene presentato dal Governo al Parlamento. Le modifiche che intervengono durante l’iter parlamentare, fino all’approvazione della legge di stabilità e della legge di bilancio, formano oggetto di apposite note di variazione. Tra i documenti allegati al bilancio, di particolare interesse è la Nota integrativa agli stati di previsione, in sostituzione della precedente Nota preliminare. La Nota integrativa si compone di una sezione per le entrate e di due sezioni per le spese. Le informazioni rese dal bilancio sono integrate con la rappresentazione, per ciascuno stato di previsione, del budget dei costi della relativa amministrazione e il prospetto di riconciliazione delle previsioni economiche con quelle finanziarie.
E’ poi previsto un apposito disegno di legge per l’assestamento di bilancio con cadenza nel mese di giugno di ogni anno che Il disegno di legge di assestamento ha il suo principale riferimento normativo nell'art. 33 della legge di contabilità e finanza pubblica (n. 196 del 2009). La norma dispone che entro il mese di giugno di ciascun anno il Ministro dell'economia e delle finanze presenti al Parlamento un disegno di legge per l'assestamento delle previsioni di bilancio, anche sulla scorta della consistenza dei residui attivi e passivi accertata in sede di rendiconto dell'esercizio concluso il 31 dicembre precedente. Con tale DDL possono essere proposte variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie relative a programmi di una stessa missione, ivi comprese le spese predeterminate per legge (c.d. fattori legislativi). Le variazioni devono essere limitate all'esercizio in corso, assicurare il rispetto dei saldi di finanza pubblica e conformarsi al divieto di utilizzare stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti
Quanto alla sua funzione, il DDL di assestamento costituisce lo strumento di aggiornamento a metà anno degli stanziamenti di bilancio determinati in applicazione dei criteri della competenza e della cassa e con esposizione riferita a missioni e programmi; questi ultimi, si ricorda, costituiscono le unità di voto nell'ambito dell'esame parlamentare. In particolare l'assestamento in esame registra: a. le variazioni nella consistenza dei residui attivi e passivi al 1° gennaio che risultano tenendo conto sia dei residui provenienti da esercizi precedenti sia dei residui di nuova formazione b. le variazioni introdotte in bilancio nel periodo gennaio-maggio 2015 in conseguenza di atti amministrativi. Si tratta della rappresentazione degli effetti finanziari derivanti da atti di
prelevamento da fondi (3)^ , da atti di riassegnazione alla spesa di somme affluite in entrata, dall'attuazione di specifiche norme di legge (4)^ ; c. le variazioni che hanno il loro titolo specifico nel DDL in esame apportate alle previsioni di entrata e di spesa. In tale ambito sono considerati gli effetti finanziari conseguenti, ad esempio, all'andamento del gettito, all'adeguamento del quadro macroeconomico dell'anno preso a riferimento nell'elaborazione delle stime del DEF 2015, alla spesa per interessi. Con il DDL in esame le poste finanziarie relative ai fattori legislativi possono essere quindi rimodulate soltanto in via compensativa garantendo il rispetto dei saldi di finanza pubblica. Oggetto specifico della valutazione parlamentare è l'approvazione/modifica delle variazioni che hanno titolo nel disegno di legge di assestamento.
3)Rendiconto Generale dello Stato
Il Rendiconto Generale dello Stato è il documento di consuntivo che espone i risultati della gestione del bilancio dello Stato dell’esercizio finanziario scaduto il 31 dicembre dell'anno precedente e che consente di verificare le modalità e la misura in cui ciascuna Amministrazione ha dato attuazione alle previsioni del bilancio. La legge di contabilità e finanza pubblica stabilisce che il Ministro dell’Economia e delle Finanze invii il Rendiconto generale dell'esercizio entro il 31 maggio alla Corte dei Conti per il giudizio di parificazione che ne attesta la regolarità e che entro il 30 giugno lo presenti al Parlamento per l’approvazione. A partire dall’esercizio finanziario 2013, in base a quanto previsto dal Codice dell Amministrazione Digitale, il Rendiconto generale dello Stato viene prodotto esclusivamente in formato digitale. Il Rendiconto Generale dello Stato, confermando la struttura previgente, si articola in due diversi documenti:
il “Conto del bilancio” e il “Conto generale del patrimonio”.
Il primo espone le risultanze delle entrate e delle spese con riferimento alla gestione finanziaria, mentre il secondo illustra e dà conto delle attività e delle passività finanziarie e patrimoniali, della loro consistenza alla chiusura dell’esercizio per effetto della gestione annuale del bilancio da parte delle Amministrazioni centrali dello Stato, nonché la dimostrazione dei punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e quella patrimoniale. Per simmetria con il bilancio di previsione e per consentire un'analisi ex-post dell'attività svolta, il conto del bilancio (consuntivo) espone le risultanze secondo la medesima struttura del bilancio di previsione per missioni e programmi. Inoltre è corredato da una apposita Nota preliminare generale che illustra la gestione svolta nel corso dell’anno.
Nota integrativa
Per ciascun ministero è inoltre prevista una nota integrativa, anch'essa articolata per missioni e programmi, elaborata in coerenza con le indicazioni contenute nella nota integrativa al bilancio di previsione. Come già accennato nel paragrafo precedente, la nota integrativa espone i risultati e il grado di realizzazione degli obiettivi riferiti a ciascun programma e le relative risorse utilizzate, motivando gli eventuali scostamenti rispetto a quanto previsto con il bilancio di previsione.
Missioni e programmi
Con riferimento ai programmi sono illustrati i risultati finanziari ed evidenziati gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali e i risultati a consuntivo.
Inoltre, in maniera speculare rispetto al budget dei costi, al Rendiconto generale dello Stato è allegata la “rilevazione dei costi” in cui sono presentate le risultanze economiche di ciascuna amministrazione. Nella rilevazione sono dettagliati per centro di costo (profilo della responsabilità organizzativa), per programma (profilo funzionale) e secondo il piano dei conti (profilo della natura
- effettuare il monitoraggio degli effetti finanziari delle misure previste dalla manovra di bilancio e dei principali provvedimenti adottati in corso d’anno (art. 14, comma 1, lett.c);
- verificare, tramite i servizi ispettivi di finanza pubblica, la regolarità della gestione amministrativo-contabile per tutte le amministrazioni ad eccezione delle Regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano. Per queste ultime è stabilito un raccordo con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica che si realizza attraverso l’invio degli esiti delle verifiche volte a rilevare eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica (art. 14, comma 1, lett. d).
c) Le maggiori informazioni, ottenute anche attraverso l’arricchimento dei contenuti informativi di tutti i documenti programmatici, nonché del disegno di legge del bilancio dello Stato agevoleranno lo svolgimento da parte del Parlamento della funzione di controllo. la legge n. 196 in diverse occasioni sottolinea il ruolo di controllo e monitoraggio assegnato al Parlamento e, a tale fine, prevede un arricchimento del contenuto informativo dei principali documenti di finanza pubblica.
«Articolo 6 – Accesso alle banche dati e pubblicità di elementi informativi. Ai fini del controllo parlamentare sulla finanza pubblica anche di settore, la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica hanno accesso, sulla base di apposite intese, alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica ».
Con le stesse finalità l’articolo 14 (comma 1 lettera e) sancisce, in via rafforzativa, l’accesso alle informazioni contenute nella banca dati unitaria (di cui all’articolo 13) alle Camere per garantire il pieno espletamento dei compiti loro assegnati. In base all’articolo 13 della legge n. 196, che istituisce la BDU presso il Ministero dell’economia e delle finanze, le amministrazioni pubbliche provvedono a rendere disponibili le informazioni che alimentano la stessa banca dati, la quale deve essere resa accessibile alle amministrazioni stesse.
d) Con il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze anno 2010 è stata individuata nella Ragioneria generale dello Stato la struttura dipartimentale responsabile della banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche. In base alle indicazioni presenti nella legge, le principali finalità e funzioni che la banca dati unitaria deve supportare sono le seguenti:• controllo, monitoraggio e consolidamento dei conti pubblici,• attuazione e stabilità del federalismo fiscale,• analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali dello Stato. Quanto alla natura dei dati che le amministrazioni pubbliche dovranno inserire nella BDU, l’articolo 13 indica quelli concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi e le connesse operazioni gestionali di tutti gli enti che compongono l’aggregato delle amministrazioni pubbliche. Esso prescrive inoltre che siano raccolte anche tutte le informazioni necessarie all'attuazione della legge n. 196, ivi comprese quelle non finanziarie. Sia le modalità, gli schemi e i tempi di acquisizione dei dati e il loro inserimento nella BDU da parte delle amministrazioni pubbliche, sia le modalità con cui le stesse amministrazioni avranno accesso alla BDU, saranno definiti con appositi decreti del Ministro dell’economia edelle finanze. In particolare per l’acquisizione dei dati, dovranno essere sentiti l’ISTAT, il CNIPA e la Conferenza Permanente per il coordinamento della finanza pubblica, in particolare per gli enti territoriali.
e) In tema di monitoraggio è bene ricordare che Al Dipartimento delle Finanze è altresì affidato il monitoraggio degli effetti sulle entrate delle principali misure tributarie adottate e l’analisi dei risultati conseguiti in materia di entrata, con riferimento all’andamento di tutte le imposte, tasse e tributi, anche di competenza di regioni e enti locali, con indicazioni relative all’attività accertativa e alla riscossione. Un’analisi degli esiti di tale attività è allegata alle citate relazioni di cassa del Ministro dell’economia e delle finanze.
f) Ai fini del controllo e del monitoraggio della finanza pubblica, l’articolo 14 della nuova legge di contabilità prevede che il Ministero dell’economia e delle finanze, tramite i Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica, effettui verifiche sulla regolarità amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche.
g) Infine, si ricorda il contenuto dell’articolo 16 della legge 196 il quale stabilisce che deve essere assicurata la presenza di un rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze presso i collegi sindacali e di revisione di tutte le amministrazioni pubbliche (con esclusione degli enti territoriali e degli enti e organismi da questi vigilati).
Il sistema dei controlli di finanza pubblica
Le funzioni di vigilanza, monitoraggio e controllo delle gestioni finanziarie pubbliche sono svolte direttamente o coordinate sul piano funzionale dalla Ragioneria Generale dello Stato. Tale attività si articola in un sistema integrato di controlli di finanza pubblica dislocato sul territorio, che può così sintetizzarsi:
a) controlli ispettivi svolti dai Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica (S.I.Fi.P.) mediante verifiche amministrativo- contabili eseguite presso le Amministrazioni pubbliche; I Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica (S.I.Fi.P.) costituiscono la struttura operativa della Ragioneria generale dello Stato addetta allo svolgimento di verifiche amministrativo-contabili con competenza di carattere generale. A differenza dei servizi ispettivi delle singole Amministrazioni pubbliche, le funzioni dei S.I.Fi.P. non trovano origine in un rapporto gerarchico con gli uffici ispezionati, ma in una potestà ispettiva extra-gerarchica conferita dalla normativa vigente nei confronti delle amministrazioni statali ed interistituzionale nei confronti degli Enti pubblici e delle Autonomie locali. L’attività di verifica si sviluppa principalmente attraverso l’esame e l’analisi della documentazione amministrativa e contabile visionata, in particolare, presso i soggetti pubblici ispezionati, allo scopo di riscontrarne la correttezza e la proficuità.
b) controlli di ragioneria svolti dal sistema delle ragionerie, costituito al centro dagli Uffici centrali di bilancio (UCB) ed in periferia dalle Ragionerie territoriali dello Stato (RTS); Gli Uffici centrali del Bilancio (UCB – ex Ragionerie centrali) sono istituiti presso tutti i Ministeri con Portafoglio e, quale Ufficio centrale di ragioneria (UCR), presso l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato. Essi svolgono molteplici attività: tengono le scritture contabili concernenti la gestione delle relative amministrazioni nell’ambito dell’unitarietà della gestione del bilancio dello Stato, controllano la regolarità dei singoli atti di spesa posti in essere dalle amministrazioni stesse (auditing di legalità), valutano gli oneri delle funzioni e dei servizi istituzionali, dei programmi e
dei progetti, ai fini della predisposizione del bilancio di previsione dello Stato. inoltre, gli Uffici
centrali di Bilancio ricevono dalle amministrazioni tutte le informazioni relative alla contabilità
economica redatta per centri di costo. Inoltre, ai sensi della Legge di Contabilità di Stato, vigilano sull’osservanza delle normeche riguardano:la conservazione del patrimonio dello Stato;l’esatto accertamento delle entrate;la regolare gestione dei fondi di bilancio.
Il controllo svolto dal Sistema delle Ragionerie si esplica in fase preventiva sugli atti emanati dalle amministrazioni oggetto di riscontro, i quali necessitano del visto positivo per l’ulteriore corso, ovvero, in fase successiva, sui rendiconti delle spese già effettuate da parte dei funzionari delegati titolari di fondi presso la Tesoreria dello Stato o le relative Sezioni dislocate sul territorio.
c) vigilanza e controllo sugli enti pubblici non territoriali e sull’attività svolta dai rappresentanti del MEF in seno ai Collegi sindacali e di revisione.
Monitoraggio Conto Disponibilità
Il “Conto disponibilità del Tesoro per il servizio di tesoreria”, più brevemente indicato come conto disponibilità, è detenuto presso la Banca d’Italia per assicurare le funzioni di esecuzione per conto dello Stato tutti gli incassi e i pagamenti e non può mai presentare un saldo negativo conformemente con la normativa comunitaria, che vieta alle banche centrali degli Stati membri di concedere qualsiasi forma di finanziamento al Tesoro.
o Controlli da parte della Corte dei Conti (art. 100)
o Giurisdizione contabile della Corte dei Conti (art. 103)
o Decentramento alle Regioni di attività finanziarie (art. 119)
- Leggi ordinarie inerenti:
o Bilancio dello Stato
o Testo Unico della Corte dei Conti
o Autonomia finanziaria e contabile delle Regioni a statuto ordinario (D. Lgs. 76/2000)
o Testo Unico sugli Enti Locali (D. Lgs. 267/2000)
Art. 81 Costituzione: - Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati al Governo. => potere di indirizzo del Governo che ha, in via esclusiva, il potere di iniziativa legislativa in materia di legge di bilancio; il bilancio è sottoposto ad un controllo unitario del Parlamento che solo può approvare il bilancio; art 75 Costituzione menziona espressamente le leggi di bilancio fra quelle non sottoponibili a referendum abrogativo
- L’esercizio provvisorio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi => solo il Parlamento può con apposita legge autorizzare la gestione provvisoria del bilancio
- Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese => limite superato con l’introduzione nel 1978 della Legge Finanziaria
- Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte => i mezzi di copertura sono solitamente distinti in: o Mezzi esterni di copertura: F 0A 7 Nuovi tributi o inasprimento di quelli già esistenti F 0A 7 Accensione di prestiti o Mezzi interni F 0A 7 Utilizzo di risorse accantonati in appositi fondi di bilancio F 0A 7 trasferimento di risorse da un capitolo di spesa ad un altro F 0A 7 utilizzo di risorse già previste in bilancio e risultanti esuberanti.
L’articolo 81 della Costituzione stabilisce che ogni legge (diversa dalla legge di bilancio) che comporti nuovi o maggiori oneri deve indicare i mezzi per farvi fronte in modo da garantire la neutralità finanziaria della nuova iniziativa legislativa sui saldi di finanza pubblica.
L’articolo 17 della legge n. 196, al fine di rispettare tali presupposti normativi, individua le modalità di copertura finanziaria, mediante:
a) utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dalla legge finanziaria
b) riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;
c) modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente con entrate in conto capitale.
La copertura degli oneri recati dalla legge di stabilità, come già per la legge finanziaria, segue una specifica regolamentazione. Per questa legge, l’obbligo di copertura riguarda solo gli oneri di parte corrente derivanti dalle disposizioni della suddetta legge, che devono essere compensati ricorrendo a maggiori entrate o minori spese correnti41. La riforma stabilisce inoltre che potrà essere utilizzato come strumento di copertura degli oneri correnti il miglioramento del risparmio pubblico risultante dal bilancio di previsione a legislazione vigente, rispetto all’assestamento relativo all’esercizio precedente, purché il suo valore risulti positivo. La possibilità di presentare emendamenti al
Disegno di legge trova un limite nei limiti del saldo netto da finanziare programmatico del bilancio dello Stato. Per raccordarsi in maniera più diretta agli obiettivi concordati in sede europea, alla valutazione dei provvedimenti in termini di saldo netto da finanziare si è quindi gradualmente affiancata la valutazione degli effetti anche in termini di fabbisogno e indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche.
Nella legge n. 196 questa prassi è stata formalizzata con l’articolo 17, comma 4. In particolare la citata disposizione prevede che, ai fini della definizione della copertura finanziaria, la relazione tecnica che accompagna i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa con effetti finanziari, evidenzi gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni, illustrando i criteri per la determinazione degli oneri e della relativa copertura nell’ambito della stessa copertura finanziaria.
Ai fini del rispetto dell’art. 81 cost sono previste delle clausole di salvaguardia. Le clausole di salvaguardia sono norme che nel prevedere misure fiscali di maggior gettito per assicurare il rispetto dei saldi di finanza pubblica, dispongono contestualmente che a tali misure non si procederà (c.d. disattivazione delle stesse) qualora le risorse affidate all'operare delle clausole possano essere reperite con altri interventi. Le cosiddette clausole di salvaguardia sono norme che prevedono la variazione automatica di specifiche voci di tasse e imposte con efficacia differita nel tempo rispetto al momento dell'entrata in vigore della legge che le contiene. Sono dette di salvaguardia in quanto finalizzate a salvaguardare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti dal Governo per gli anni in cui le variazioni diventano efficaci. Poiché di norma esse prevedono che agli incrementi di gettito che le stesse comportano potrà poi non procedersi qualora le corrispondenti risorse possano essere reperite con altre misure, possono in sostanza definirsi come misure di maggiore entrata a efficacia differita, normativamente operative nell'anno per il quale sono previste ma per le quali vi è un impegno programmatico – stante gli effetti economici recessivi connessi al maggior carico fiscale determinato dagli aumenti delle aliquote o accise – ad individuare misure alternative. Introdotte per la prima volta dal Governo Berlusconi, sono state più volte reintrodotte e modificate. Con il decreto-legge n. 201 del 2011 del Governo Monti vengono trasformate in aumenti di aliquote IVA. Le più recenti clausole di salvaguardia, previste dal Governo Renzi con la legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità 2015), dispongono l'incremento delle aliquote dell'IVA (ordinaria e ridotta) e delle accise sui carburanti per assicurare maggiori entrate fiscali. Trattandosi tipicamente di norme volte a ridurre la spesa pubblica o aumentare le entrate fiscali, le clausole di salvaguardia incorporano nella legislazione vigente una misura di politica di bilancio di segno restrittivo. Per questo motivo, sono state via via oggetto negli anni di interventi volti a impedirne, totalmente o parzialmente, l'entrata in vigore al fine di evitare un potenziale effetto recessivo sull'economia. Si dice, in questi casi, che le clausole sono sterilizzate, ovvero disattivate, impedendo, ad esempio, gli aumenti di aliquota e i conseguenti effetti sul gettito fiscale. La sterilizzazione costituisce pertanto una misura di politica di bilancio di segno espansivo in quanto volta a neutralizzare quella di segno restrittivo operata dalla clausola. In particolare, le clausole di salvaguardia disposte dalla legge di stabilità 2015 sono state sterilizzate, totalmente o parzialmente, dai seguenti interventi legislativi.
Definizione dei saldi
La nuova legge di contabilità pubblica, all’articolo 44, commi 1 e 2, definisce i saldi di cassa del settore statale e delle amministrazioni pubbliche: il primo è definito come il risultato del consolidamento del bilancio e della tesoreria statale. Esso esprime il fabbisogno da finanziare attraverso le emissioni di titoli di stato o di altri strumenti a breve e lungo termine; mentre il secondo è definito come il risultato del consolidamento dei flussi di cassa dei singoli sottosettori.
La legge n.163/2016, inoltre, ha mutato i tempi di presentazione dei documen� che compongono il ciclo di bilancio, rispe�o a quanto ora disciplinato dall'ar�colo 7 della legge di contabilità. In par�colare viene posposta al 27 se�embre, rispe�o alla a�uale data del 20 se�embre, il termine per la presentazione della Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza, e viene anche introdo�o il termine del 20 o�obre (ora fissato al 15 o�obre) per la presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio. Vengono poi amplia� i contenu� del DEF, nel quale si sistema�zza la disciplina (di cui all'ar�colo 6 della legge n. 243/2012) che concerne l'ipotesi in cui il Governo, in caso di even� eccezionali, intenda discostarsi dall'obie�vo programma�co o aggiornare il piano di rientro verso il medesimo, prevedendosi in tal caso che la rela�va relazione debba essere presentata come annesso al DEF o come annesso alla Nota di aggiornamento. Viene inoltre previsto che in annesso al DEF sia presentata una relazione recante l'andamento nell'ul�mo triennio degli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES), nonché le previsioni riguardo alla evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento, e viene a ta fine is�tuito presso l'Istat un apposito Comitato. Risulta inoltre arricchito il contenuto della Nota di aggiornamento, prevedendo che la stessa rechi i principali ambi� di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, con una sinte�ca illustrazione degli effe� finanziari a�esi dalla manovra stessa in termini di entrata e di spesa, ai fini del raggiungimento degli obie�vi programma�ci di finanza pubblica.
Is�tu� nello stato di previsione del mef il cui stanziamento è annualmente determinato, con apposito articolo, dalla legge del bilancio. e sono quello per l’integrazione delle autorizzazioni di cassa-che colma deficienze di risorse- e quello per spese obbligatorie o impreviste.
Quello per provvedimen� legisla�vi non ancora approva� e fondi per residui peren�
è pari al risultato differenziale tra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie e il totale delle spese corren�.
