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DE SENA
I DIRITTI DELL’UOMO
- Introduzione.
La produzione di norme internazionali volte alla tutela della persona umana in quanto tale è un fenomeno che ha iniziato a manifestarsi subito dopo la fine del secondo conflitto mondiale. L’inclusione di tale valore fra i principi generali della Carta delle Nazioni Unite nel 1945, l’adozione della Dichiarazione universale dei diritti umani nel 1948 e la conclusione della Convenzione sul genocidio nello stesso anno, la stipulazione della Cedu nel 1950, ne sono gli indici più noti. Ciò non significa, tuttavia, che l’esigenza di tutelare interessi individuali, oltre (o in contrapposizione) a quelli degli Stati, non avesse assunto rilievo giuridico internazionalistico già in precedenza. Si tratta, più che delle norme non attuate del Trattato di Versailles sulla repressione dei crimini della prima guerra mondiale, del complesso sistema di protezione delle minoranze creato nel quadro della Società delle Nazioni, delle norme in materia sindacale e sulla protezione dei lavoratori adottate dall’Ilo ecc. Tuttavia, pur se idonee a proteggere individui, le norme suddette non potevano tuttavia dirsi poste, tout court , a tutela della persona umana. Non è un caso, dunque, che l’esigenza di protezione giuridica della persona umana abbia influenzato il diritto internazionale essenzialmente negli ultimi sessanta anni, in corrispondenza con il consolidarsi del divieto dell’uso della forza armata nei rapporti tra Stati.
- Norme internazionali sui diritti dell’uomo e posizione giuridica dell’individuo.
Ci si può anzitutto domandare se il fenomeno della tutela internazionale de diritti dell’uomo non abbia inciso sulla posizione giuridica dell’individuo. Al riguardo si è di recente esclusa l’esistenza di ostacoli teorici a concludere che norme internazionali sui diritti dell’uomo si rivolgano, direttamente e formalmente, nei confronti degli individui, aggiungendosi che il problema andrebbe risolto, per via della concreta identificazione dei destinatari di tali norme, e non con riferimento alla vecchia categoria della soggettività internazionale. Già in precedenza si era del resto suggerito, più in generale, di configurare gli individui come soggetti limitati o destinatari di norme dirette nei loro confronti, data la difficoltà di qualificarli tecnicamente come soggetti al pari degli Stati. Benché le suddette posizioni si distinguano da quelle tradizionalmente sostenute in argomento, permane tuttavia l’impressione che la questione resti essenzialmente teorica. In altri termini, ritenere che gli individui siano soggetti o diretti destinatari, piuttosto che semplici beneficiari di norme sui diritti dell’uomo, non sembra costituire né una premessa, né una conseguenza necessaria dell’evoluzione vissuta in materia da istituti e meccanismi tipici del diritto internazionale.
- Norme internazionali sui diritti dell’uomo e fonti del diritto internazionale.
Sebbene il notevole sviluppo di norme internazionali sui diritti dell’uomo non abbia rivoluzionato il quadro del sistema delle fonti internazionali, l’impatto esercitato da questo fenomeno sulla relativa problematica è tuttavia significativo. La circostanza che le norme in questione abbiano ad oggetto interessi della persona umana si è innanzitutto progressivamente venuta a riflettere sui loro procedimenti di produzione, a causa del ruolo crescente, svolto in quest’ambito da parte di individui, o meglio di gruppi di individui organizzati, ONG, portatori dei suddetti interessi. Per quanto concerne il diritto convenzionale, si tratta non solo del rilievo delle posizioni sostenute da tali gruppi nella formazione della volontà degli Stati, ma anche della diretta partecipazione degli stessi, sia pure in veste di osservatori, alla negoziazione di accordi. Relativamente al diritto internazionale generale, va anzitutto richiamato il ruolo svolto dalle ONG nella formazione della prassi rilevante delle maggiori organizzazioni internazionali; e ciò, per via della loro ramificata ed attiva presenza in tali organizzazioni, che spesso si traduce nell’acquisizione dello status di parte consultiva. Parimenti degno di nota è poi il ruolo svolto da queste nella formazione della stessa prassi giudiziaria in materia. Tramite l’utilizzazione dell’istituto anglosassone dell’ amicus curiae , questi ultimi hanno talora influito sull’adozione di importanti ed innovative decisioni, sia da parte di corti internazionali sia da parte di corti interne. Il fatto che le norme sui diritti umani riguardino la persona in quanto tale, oltre ad influire sul modo di configurarsi dei relativi procedimenti di produzione, si riflette anche sui caratteri di fondo degli obblighi che ne scaturiscono, nonché sugli effetti di tali procedimenti. Con riguardo al primo di questi due aspetti, è comunemente riconosciuto che gli obblighi in esame si sottraggono alla logica della reciprocità, che dà corpo ad uno dei principi fondamentali della disciplina tradizionale delle relazioni giuridiche interstatali (una delle caratteristiche della comunità internazionale dal ‘600 all’ ‘800), configurandosi come obblighi “oggettivi” o erga omnes. Tale circostanza comporta anzitutto l’inapplicabilità della classica regola inadimplenti non est adimplendum (all’inadempiente non è dovuto l’adempimento) ai trattati sui diritti dell’uomo. Sempre per il non operare del principio della reciprocità, si ritiene poi che la riserva apposta da uno Stato ad una norma convenzionale sui diritti dell’uomo non svincoli gli altri Stati parti dal rispetto di tale norma nei confronti dei cittadini dello Stato riservante, in deroga a quanto consentito dal diritto dei trattati (secondo cui, in seguito alla riserva, tra lo Stato che ne è autore e gli altri Stati contraenti, l’accordo si forma solo per la parte non investita dalla riserva, mentre tra gli altri Stati rimane integralmente applicabile). L’esigenza di realizzare diritti della persona, sottesa a tali obblighi, determina inoltre che questi ultimi non siano configurabili solo come obblighi “negativi”, o di astensione a carico degli Stati, ma che essi possano manifestarsi anche come obblighi di fare, o “positivi”, come emerge chiaramente dalla giurisprudenza sviluppatasi al riguardo in sede Cedu ( x es. caso X e Y c. Olanda, M. c. Bulgaria e Makaratzis c. Grecia). Relativamente al secondo profilo, e cioè agli effetti delle fonti in tema di diritti dell’uomo, va detto che queste ultime, pur non contemplando l’attribuzione di obbligatorietà ad atti che ne sono attualmente privi, tendono tuttavia a caratterizzarsi per un surplus di efficacia rispetto alle fonti del diritto internazionale comune. Si allude, in particolare, alla tendenza giurisprudenziale (Corte Edu) a ritenere che una riserva inammissibile rispetto ad un trattato sui diritti dell’uomo debba ritenersi invalida e tamquam non esset ( mentre la regola generale sarebbe l’esclusione dello Stato formulante dal Trattato). Tale tendenza comporta l’estensione degli obblighi oggetto di riserva anche allo Stato che l’abbia avanzata, salvo che quest’ultimo non l’abbia ritenuta essenziale al fine della sua partecipazione al trattato.
Due sono le circostanze da sottolineare: 1) si tratta delle limitazioni subite dal potere stesso di allontanamento degli stranieri, per via del principio secondo cui questi ultimi non possono essere espulsi o estradati verso Paesi in cui rischino di essere torturati o soggetti a trattamenti disumani (x es. art. 26 Cedu e caso Soering). 2) si tratta poi della trasformazione della disciplina della protezione diplomatica di cittadini all’estero da disciplina essenzialmente interstatale a regime funzionale sempre più a tutela dei diritti individuali (x es. art. II-106 Costituzione europea). Sempre in tema di modifiche della disciplina relativa all’esercizio del potere di governo in senso favorevole alla tutela dei diritti individuali, va poi richiamata l’evoluzione di due istituti collegati tra loro fra i quali: 1) l’universalità della giurisdizione. Questo regime affermatosi originariamente in materia penale per consentire ad ogni Stato di procedere alla punizione di crimini internazionali individuali, sia pure in assenza di qualsiasi collegamento con tali fattispecie, sembra infatti progressivamente estendersi anche alle loro conseguenze civilistiche. 2) in tempi più recenti, l’esigenza di dare soddisfazione a pretese individuali di risarcimento di danni derivanti da violazioni gravi dei diritti umani si è tradotta, infine, nella propensione a disconoscere l’immunità degli Stati dalla giurisdizione straniera in questa materia, come avvenuto nella sentenza Ferrini. Tale orientamento però non si è consolidato.
- L’applicazione interna di norme internazionali sui diritti dell’uomo. Cenni al loro impatto sull’ordinamento italiano.
La questione dell’applicazione interna delle norme internazionali sui diritti dell’uomo è particolarmente rilevante, se si pensa al carattere sussidiario dei meccanismi internazionali di controllo rispetto alla protezione statale. Affinché tali norme operino negli ordinamenti statali è necessario che vi vengano introdotte secondo le regole riguardanti l’adattamento al diritto internazionale. È inoltre necessario che esse siano direttamente applicabili, per poter essere invocate dagli individui a beneficio dei quali sono poste. Questa circostanza implica che i problemi relativi all’impatto sul diritto interno delle norme sui diritti dell’uomo tendono a coincidere con quelli posti da altre norme internazionali. Per quanto attiene, in particolare, alle poche norme consuetudinarie in materia, potrà allora dirsi che il modesto livello di applicazione complessiva che le caratterizza dipende tanto dalla scarsa propensione dei giudici di civil law a richiamarle direttamente, quanto dalla riluttanza dei giudici di common law a farle prevalere su norme interne di segno contrario. Relativamente alle molteplici norme convenzionali, potrà invece osservarsi che la loro applicazione appare meglio garantita dalla generalizzata tendenza a realizzare la prevalenza dei trattati su norme interne configgenti. Due aspetti vanno evidenziati per quanto riguarda l’applicazione interna della normativa internazionale sui diritti dell’uomo. 1) il primo riguarda mutamenti assai rilevanti che la normativa maturata nell’ambito dei sistemi convenzionali di tutela ha talvolta complessivamente determinato nelle legislazioni interne degli Stati. 2) il secondo aspetto consiste nell’orientamento delle corti nazionali ad interpretare norme interne, alla luce delle norme internazionali in argomento, anche al di là della diretta applicazione di quest’ultime (indirect application). Questi aspetti hanno prodotto notevoli effetti all’interno degli ordinamenti nazionali ed anche di quello italiano quindi. In particolare di grande rilevanza è stata l’applicazione della normativa Cedu. Quel che caratterizza l’attuazione della Cedu consiste nella capacità di uniformare interi settori del nostro ordinamento, determinandone gli indirizzi normativi di fondo, e garantendo la
complessiva penetrazione di questi ultimi al suo interno. Si tratta dunque del ruolo di parametro di riferimento che la Cedu ha svolto per il legislatore sia nel campo del processo penale che in quello del processo civile.
- Le garanzie di esecuzione di norme internazionali sui diritti umani; a) la posizione dell’individuo nei procedimenti di controllo.
Nel tema delle garanzie di esecuzione delle norme internazionali sui diritti dell’uomo possono farsi rientrare si i procedimenti di controllo sul rispetto di tali norme, sia gli aspetti più strettamente riguardanti le loro violazioni e le relative conseguenze. Per quanto attiene ai procedimenti di controllo, essi danno corpo ad una tipologia piuttosto variegata in ragione della loro diversa efficacia nei confronti degli Stati parte dei sistemi di tutela attualmente esistenti. In quest’ambito il principale aspetto di distinzione rispetto ai mezzi tradizionali di soluzione delle controversie internazionali è ovviamente costituito dalla posizione riservata agli individui. Tale posizione risulta piuttosto debole nel quadro dei sistemi universali di protezione, nel quale sono distinguibili tre modelli.
- il primo si rintraccia nel procedimento relativo al rispetto delle norme del Patto sui diritti economici, sociali e culturali, che non comporta alcuna possibilità di comunicazione individuale al Comitato dei diritti economici, sociali e culturali istituito dall’ECOSOC. Il comitato, infatti, ha competenza a vigilare sul rispetto del Patto solo attraverso l’esame dei rapporti periodici inviati dagli Stati, in relazione ai quali adotta osservazioni conclusive per altro non vincolanti.
- il secondo modello attiene alla procedura di controllo che fa capo alla Commissione dei diritti umani dell’Onu nel cui ambito è previsto che questa possa ricevere e prendere in esame comunicazioni individuali in merito a violazioni flagranti e sistematiche dei diritti umani. In linea con il carattere politico del meccanismo in esame, però, il rilievo della posizione individuale resta fattuale, in quanto la Commissione non è tenuta a prendere in esame tali comunicazioni; non può adottare alcuna risoluzione direttamente riguardante gli individui; non può svolgere inchieste sul posto se non col consenso degli Stati interessati.
- un vero e proprio diritto di petizione caratterizza invece il terzo modello emergente nel quadro di un trattato generale di tutela come il Patto per i diritti civili e politici ma anche nel quadro di alcuni trattati speciali. In tali sistemi si prevede che gli individui vittime di violazioni possano indirizzare comunicazioni ai rispettivi organi di controllo; che questi ultimi siano tenuti a riceverle e a prenderle in considerazione nei confronti degli Stati che abbiano accettato tale competenza ed infine, che tali organi adottino constatazioni o raccomandazioni di natura però non vincolante. La posizione dell’individuo assume maggior rilievo nei sistemi regionali di protezione, ove i procedimenti assumono caratteri giurisdizionali. Il prototipo di tale forma di controllo è costituito dal sistema della Cedu, nel quale a seguito della riforma realizzata dal Protocollo n. 11 del 1998 è previsto che la Corte edu sia competente a giudicare, con efficacia vincolante, su ricorsi individuali rivolti contro gli Stati parte, indipendentemente da una loro specifica accettazione, e cioè in virtù della semplice ratifica della Convenzione.
- Segue b) il valore della tutela della persona umana e la disciplina dell’illecito internazionale.
Neppure in tema di violazioni di norme sui diritti umani, può parlarsi di un corpus di regole autonome rispetto a quelle concernenti l’illecito internazionale tout court.
