La nascita del Diritto alla Sicurezza Sociale: intervento statale contro problemi sociali | Appunti di Diritto Della Sicurezza Sociale

Diritto della sicurezza sociale 26/02

Il cittadino pur essendo stato inserito, rispetto al nostro diritto previdenziale, in istituti in cui prima

non poteva accedere, non ha lo stesso accesso ai diritti previdenziali del lavoratore, poiché il

lavoratore è un cittadino particolare. Infatti egli ha delle tutele previdenziali che il cittadino “non

lavoratore” non potrà avere. Vedremo che ci sono dei lavoratori, in senso ampio, che non hanno

delle tutele o comunque ne hanno meno, oppure dei soggetti che prestano attività ma che non

hanno coperture previdenziali, immaginiamo i volontari, gli stagisti e altre figure che nella realtà

lavorano, si pensi alla casalinga (pochi sanno che per la casalinga esiste una copertura

assicurativa contro gli infortuni).

Aspetti preliminari

Che venga definita come previdenza, che venga definita come sicurezza, vi è un aggettivo che

deve essere abbinato a questi due sostantivi, che è: sociale. Quando si usa il termine sociale in

ambito lavoristico ci riferiamo a quelle particolari situazioni della società per le quali si ritiene di

dover intervenire con maggiore attenzione, i cosiddetti problemi sociali. La previdenza sociale

nasce proprio come reazione dello stato liberale ai problemi sociali, o meglio, ai rischi dei problemi

sociali. Questa infatti è una materia che nasce come termometro sociale, perché riguarda il disagio

del cittadino e il suo correlarsi con la società e con l’ordinamento. Per arrivare a tutto ciò però

dobbiamo retrodatare il nostro orologio storico e come trampolino di lancio dobbiamo andare nel

1700, non perché la previdenza nasce in questo periodo ma perché è un secolo dove ci sono

grandi cambiamenti e in particolare nasce, si consolida, un modo particolare di associazionismo,

antesignano all’associazionismo sindacale, ossia il cosiddetto sistema delle mutue. Ogni settore

aveva la sua mutua. Noi oggi, il termine mutua non lo usiamo quasi più, anzi lo utilizziamo in

un’altra accezione che è mutualità. Il concetto mutualità può essere sinonimo di solidarietà? Sono

la stessa cosa o potrebbero essere la stessa cosa? Se un individuo è affiliato ad una associazione

di volontariato, questo fa volontariato o solidarietà? In prevalenza farà solidarietà però entra

all’interno di un meccanismo mutualistico, perché nella mutualità vi è una sorta di aggregazione e

ripartizione degli oneri e di benefici. Le mutue nascono con questa idea, nascono cioè con l’intento

di sopperire all’assenza di intervento da parte dello stato in presenza di situazioni della vita che

danneggiavano la capacità di produrre reddito di quel soggetto o la capacità di porsi sul mercato.

Immaginiamo il lavoratore che si infortunava o si ammalava, ora è naturale che egli ha una sua

protezione, sia in termini lavoristici, non può infatti essere licenziato in questo periodo, sia

previdenzialistici, egli non potendo lavorare e quindi venendo meno la obbligazione retributiva da

parte del datore di lavoro, ha diritto ad una parte di retribuzione che gli viene data in via

indennitaria. Vedremo che questo è lo schema tipico dell’associazione privata. Le mutue nascono

dunque con l’idea di solidarizzare, applicare concetti mutualistici tra gruppi omogenei di soggetti

(per ex minatori delle cave di Carrara). Vengono dunque create le mutue o sostanzialmente fondi

comuni. Il sistema è avanzato, però soffre per il fatto della difficoltà di avere capacità economiche

individuali di finanziamento, perché per finanziare, il lavoratore deve avere delle risorse. La

maggior parte dei lavoratori non avevano tali disponibilità, le mutue rimangono dunque una nicchia

in settori dove la capacità di quei lavoratori è un po’ più alta della media e pertanto riescono ad

accantonare tali somme di denaro. Se poi parliamo di sistema mutualistico non ci dimentichiamo

che in questo sistema con tutti i suoi distinguo e criticità, la Chiesa ha dato un contributo notevole

perché le parrocchie di campagna ottenevano dalla collettività somme di denaro, che, se gestite

bene andavano ai bisognosi con molto apporto della solidarietà. Ecco dunque che l’attuale

volontario è più un solidale che un portatore di mutualità per l’apporto che dà. Questo è un punto

molto importante tant’è che in sostanza se la vogliamo intendere come primo intervento normativo

di legislazione sociale (e probabilmente lo è), la legge Crispi instituisce quelle che sono rimaste

come tali fino agli anni 80’, poi sono diventati enti privati, ossia le cosiddette IPAB (istituto pubblico

di assistenza e beneficenza). In questo periodo poi, vi erano gli stati liberali e come sappiamo

l’idea di fondo di tali stati è che essi devono rimanere neutri. La legge Crispi è un primo segnale di

una reazione dello stato alle problematiche sociali. E allora quali possono essere le problematiche

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Diritto della sicurezza sociale 26/

Il cittadino pur essendo stato inserito, rispetto al nostro diritto previdenziale, in istituti in cui prima non poteva accedere, non ha lo stesso accesso ai diritti previdenziali del lavoratore, poiché il lavoratore è un cittadino particolare. Infatti egli ha delle tutele previdenziali che il cittadino “non lavoratore” non potrà avere. Vedremo che ci sono dei lavoratori, in senso ampio, che non hanno delle tutele o comunque ne hanno meno, oppure dei soggetti che prestano attività ma che non hanno coperture previdenziali, immaginiamo i volontari, gli stagisti e altre figure che nella realtà lavorano, si pensi alla casalinga (pochi sanno che per la casalinga esiste una copertura assicurativa contro gli infortuni).

Aspetti preliminari

Che venga definita come previdenza, che venga definita come sicurezza, vi è un aggettivo che deve essere abbinato a questi due sostantivi, che è: sociale. Quando si usa il termine sociale in ambito lavoristico ci riferiamo a quelle particolari situazioni della società per le quali si ritiene di dover intervenire con maggiore attenzione, i cosiddetti problemi sociali. La previdenza sociale nasce proprio come reazione dello stato liberale ai problemi sociali, o meglio, ai rischi dei problemi sociali. Questa infatti è una materia che nasce come termometro sociale, perché riguarda il disagio del cittadino e il suo correlarsi con la società e con l’ordinamento. Per arrivare a tutto ciò però dobbiamo retrodatare il nostro orologio storico e come trampolino di lancio dobbiamo andare nel 1700, non perché la previdenza nasce in questo periodo ma perché è un secolo dove ci sono grandi cambiamenti e in particolare nasce, si consolida, un modo particolare di associazionismo, antesignano all’associazionismo sindacale, ossia il cosiddetto sistema delle mutue. Ogni settore aveva la sua mutua. Noi oggi, il termine mutua non lo usiamo quasi più, anzi lo utilizziamo in un’altra accezione che è mutualità. Il concetto mutualità può essere sinonimo di solidarietà? Sono la stessa cosa o potrebbero essere la stessa cosa? Se un individuo è affiliato ad una associazione di volontariato, questo fa volontariato o solidarietà? In prevalenza farà solidarietà però entra all’interno di un meccanismo mutualistico, perché nella mutualità vi è una sorta di aggregazione e ripartizione degli oneri e di benefici. Le mutue nascono con questa idea, nascono cioè con l’intento di sopperire all’assenza di intervento da parte dello stato in presenza di situazioni della vita che danneggiavano la capacità di produrre reddito di quel soggetto o la capacità di porsi sul mercato. Immaginiamo il lavoratore che si infortunava o si ammalava, ora è naturale che egli ha una sua protezione, sia in termini lavoristici, non può infatti essere licenziato in questo periodo, sia previdenzialistici, egli non potendo lavorare e quindi venendo meno la obbligazione retributiva da parte del datore di lavoro, ha diritto ad una parte di retribuzione che gli viene data in via indennitaria. Vedremo che questo è lo schema tipico dell’associazione privata. Le mutue nascono dunque con l’idea di solidarizzare, applicare concetti mutualistici tra gruppi omogenei di soggetti (per ex minatori delle cave di Carrara). Vengono dunque create le mutue o sostanzialmente fondi comuni. Il sistema è avanzato, però soffre per il fatto della difficoltà di avere capacità economiche individuali di finanziamento, perché per finanziare, il lavoratore deve avere delle risorse. La maggior parte dei lavoratori non avevano tali disponibilità, le mutue rimangono dunque una nicchia in settori dove la capacità di quei lavoratori è un po’ più alta della media e pertanto riescono ad accantonare tali somme di denaro. Se poi parliamo di sistema mutualistico non ci dimentichiamo che in questo sistema con tutti i suoi distinguo e criticità, la Chiesa ha dato un contributo notevole perché le parrocchie di campagna ottenevano dalla collettività somme di denaro, che, se gestite bene andavano ai bisognosi con molto apporto della solidarietà. Ecco dunque che l’attuale volontario è più un solidale che un portatore di mutualità per l’apporto che dà. Questo è un punto molto importante tant’è che in sostanza se la vogliamo intendere come primo intervento normativo di legislazione sociale (e probabilmente lo è), la legge Crispi instituisce quelle che sono rimaste come tali fino agli anni 80’, poi sono diventati enti privati, ossia le cosiddette IPAB (istituto pubblico di assistenza e beneficenza). In questo periodo poi, vi erano gli stati liberali e come sappiamo l’idea di fondo di tali stati è che essi devono rimanere neutri. La legge Crispi è un primo segnale di una reazione dello stato alle problematiche sociali. E allora quali possono essere le problematiche

sociali che si contrappongono alla “forte invasiva” neutralità dello stato liberale? Sono il latente disagio sociale che comincia a preoccupare gli stati assoluti per quelle che potrebbero essere le reazioni. Dunque questo problema che fino ad allora era un “non problema” per lo stato assoluto, inizia ad esserlo. È un problema poi che viene acuito dalla rivoluzione industriale, la quale porta allo spopolamento delle campagne e al conseguente sovrappopolamento delle città che non avevano le capacità urbanistiche di sopperire a questo fenomeno (si pensi alle condizioni igieniche). Inoltre in questo periodo esplode un fenomeno quasi sconosciuto ossia l ’infortunio , che diventa un elemento scatenante delle reazioni scomposte dei vari gruppi. Si creano dunque molti problemi che abbracciano più ambiti ma che per lo Stato sono unitari. Lo stato inizia quindi a preoccuparsi di quello che le condizioni igieniche, il sovrappopolamento, l’eccesso di infortuni, la povertà, la mancanza di reddito può complessivamente arrecare come danno allo Stato e cosa può arrecare l’insieme di questi fenomeni? Come già detto, le reazioni scomposte di gruppi e se vogliamo la rivoluzione francese è proprio sintomatica di questa situazione. Gli stati quindi cominciano a ragionare su quale possa essere l’alternativa a questi fenomeni per edulcorarlo ma non per reprimerlo. La soluzione è dunque quella di evitare di reprimere con la forza i potenziali moti, si deve cercare una alternativa che pur lasciando inalterato il DNA riesca a risolvere questo tipo di problematica. lo stato per fare ciò si muoverà da un lato, da un punto di vista più previdenzialistico (teoria bismarckiana) e da un punto di vista più sociale. l’Italia interviene con la legge Crispi, la quale instituisce le IPAB, ossia enti pubblici controllati dai comuni che si occupavano di beneficenza e assistenza per contenere il fenomeno della povertà, poiché per lo stesso ragionamento fatto in precedenza la povertà accumulata, sovraccarica di esigenze la collettività e la reazione di questa non può che essere quella che prevede la scala dei bisogni di Maslow.

La concentrazione in massa nei centri urbani, le stesse forme di povertà, lo sfruttamento intensivo di fanciulli e donne (chiamati anche mezze forze ) e l’aumento esponenziale degli infortuni sul lavoro portano a delle reazioni ed inizia da qui l’aggregazione delle organizzazioni sindacali, le quali reagiscono con il concetto e l’dea che “l’unione fa la forza” e da qui il germinare delle teorie; da un lato la teoria Marxista, che si basa sull’idea della lotta di classe, dall’altro quella più temperata che è quella propria della Chiesa Cattolica, ossia la cosiddetta dottrina sociale della Chiesa. Due encicliche sono importanti in questo periodo, la più nota Rerum Novarum del 1891 di Leone XIII e l’altra del 1931 di Pio XXI, l’enciclica Quadragesimo Anno. Ecco dunque la necessità che diventa quasi una esigenza dello stato liberale di mettere in discussione il suo dogma fondamentale della neutralità assoluta. La neutralità nei rapporti sociali secondo lo stile liberale era quello di rimanere, appunto, neutro, sia nell’economia che nei rapporti di scambio e produzione. Allora questo parziale sgretolamento della neutralità dello stato liberale vedremo, che verrà attuato su tre direttrici:

La prima è quella più intima e legata al diritto del lavoro e sindacale ed è la regolamentazione del contratto di lavoro
Il contratto stabilisce le regole giuridiche del rapporto ma come lo si riempie di contenuti? E allora la seconda direttrice è quella degli interventi sul rapporto di lavoro.
La terza riguarda interventi incisivi tesi a migliorare le condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori, in particolar modo di quelle che erano le fasce più deboli, ossia le mezze forze.

I primi due interventi sono chiaramente ad appannaggio del diritto del lavoro e del diritto sindacale, il terzo filone di intervento è quello che andrà ad originare la legislazione sociale, che poi si evolverà in diritto alla previdenza sociale e poi ulteriormente in diritto alla sicurezza sociale. Sulla base di questo se vogliamo andare a sezionare il periodo, la storia o comunque l’intervento della legislazione sociale possiamo dividere in tre macro-periodi (escludendo il periodo delle mutue):

Periodo Giolittiano (Giolitti è stato uno dei personaggi più autorevoli dell’epoca, che ha connotato quel periodo)

imprenditori e di convincerli ad accollarsi il costo dell’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro. In pratica una sorta di convenienza reciproca. Tale idea bismarckiana viene importata in Italia e tradotta in una legge, ossia la legge 80 del 1898 , che dal punto di vista iconografico la consideriamo la pietra miliare della nascita del diritto della previdenza sociale. Non è però in assoluto la prima legge sociale perché vi sono almeno altre due leggi antecedenti, una è la legge Crispi, la quale non è finalizzata però al mondo del lavoro, l’altra guarda al mondo del lavoro ma da una angolazione particolare. Tale legge diceva che su base volontaria e con un piccolissimo iniziale contributo dello stato si istituiva una sorta di fondo pensionistico. Il lavoratore che volontariamente si fosse iscritto a questa gestione previdenziale poteva avere un piccolo contributo dallo stato attraverso il quale questi poteva costruirci le sue risorse economiche post-lavoro. Tale legge un po’ come le mutue non ebbe un grande sviluppo. La legge 80 è importante comunque per come viene concepita, da un lato vi è una sorta di limitazione, la legge è infatti finalizzata alla tutela degli infortuni sul posto di lavoro solo per gli operai dell’industria, rimane dunque fuori il settore agricolo, i non operai dell’industria e quello che poi diventerà il settore terziario. Con questo intervento così come in Germania, anche in Italia viene rafforzato il concetto di rischio professionale. Ma cosa si intende per rischio professionale? Il concetto è semplice, se il datore di lavoro trae beneficio dal lavoro prestato dal suo dipendente, è chiaro che anche se questi lo paga, il suo ricavato sarà sicuramente maggiore ed esso dovrà accollarsi anche il rovescio della medaglia, ossia il rischio. Anche qui vi fu un compromesso perché venivano assicurati solo gli infortuni che non fossero dipesi da colpa del datore. Tutti i datori di lavoro dell’industria dovevano assicurare contro gli infortuni sul posto di lavoro i proprio operai, e lo potevano fare in forma privatistica con una compagnia di assicurazioni privata. Pertanto a fronte di un obbligo legale rimaneva una situazione civilistica da gestire attraverso il civilistico o privatistico contratto di assicurazione. Sulla base di questa prima apertura che lo stato liberale ha dato, vedremo che ha inizio un percorso evolutivo di intervento normativo che piano piano si trasforma, (pur mantenendo inalterata la linea dell’obbligatorietà della forma assicurativa) da assicurazione privata ad assicurazione pubblica e dunque ad assicurazione sociale , che riguarda tutti gli eventi che il legislatore ritiene di interesse sociale e per i quali ritiene obbligatoria una forma di assicurazione.

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