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RIASSUNTI DIRITTO INTERNAZIONALE PRIMO LIBRO
CAPITOLO I: CARATTERI FONDAMENTALI, EVOLUZIONE STORICA E SOGGETTI DEL
DIRITTO INTERNAZIONALE
1. LA NOZIONE DI DIRITTO INTERNAZIONALE
Il Diritto internazionale comprende l’insieme delle norme giuridiche che regolano i rapporti tra gli Stati. Oltre che soggetti originari, gli Stati sono soggetti necessari dell’ordinamento internazionale. Uno Stato non può sottrarsi alla qualità di destinatario di norme di Diritto internazionale e ritenersi svincolato dagli obblighi che ne derivano. Dal presupposto che il Diritto internazionale regola i rapporti tra gli Stati discendono alcune importanti conseguenze:
- Il Diritto internazionale è diverso e separato dai vari sistemi di diritto che si sono formati all’interno degli Stati: esso è unico, essendo unica la comunità degli Stati, mentre i diritti nazionali sono molteplici, tanti quanti sono i singoli Stati
- Il Diritto internazionale non avrebbe alcuna ragione di essere se venisse a mancare una pluralità di Stati sovrani ed indipendenti l’uno dall’altro. Tra i vari modi di intendere la parola sovranità vale, ai fini che ci interessano, il significato di indipendenza: è sovrano l’ente che non è subordinato alle decisioni prese da altri enti che siano a esso superiori. L’uguaglianza degli Stati, che è una diretta conseguenza della loro sovranità, si traduce in una parità sul piano giuridico.
2. A: LO STATO
L’esistenza di uno Stato va dedotta nei dati di fatto e non da norme giuridiche: non esiste alcuna norma di Diritto internazionale che prescriva quali siano i caratteri essenziali di uno Stato, in quanto soggetto di Diritto internazionale. I dati di fatto attestano che si ha uno Stato quando un’autorità politica indipendente si afferma in modo normale e stabile entro un determinato spazio e nei confronti degli individui che ivi si trovano. Questi tre elementi (territorio, individui, governo) sono indicati come gli elementi essenziali di uno Stato. Come indicazione sostanzialmente corretta, ma priva di contenuto normativo, va inteso l’art. 1 della Convenzione sui diritti e sui doveri degli stati (Montevideo, 1933), che ai tre elementi sopra indicati aggiunge la capacità di entrare in relazione con altri Stati.
- L’elemento geografico del territorio, visto come ambito spaziale entro il quale si manifesta l’autorità dello Stato tramite i suoi agenti, identifica lo Stato e ne rende i connotati immediatamente riconoscibili nella loro rappresentazione cartografica.
- Legato al territorio è l’elemento sociale degli individui, che può venire inteso in due sensi: tutti coloro i quali si trovino nel territorio e che sono, per questo solo fatto, soggetti all’autorità dello Stato, cittadini o stranieri che siano; tutti coloro i quali che, sulla base di determinati presupposti (ius soli, ius sanguinis), hanno la cittadinanza di uno Stato e sono quindi ad esso legati da un particolare insieme di diritti e doveri, ovunque tali individui si trovino. Il popolo (o la nazione), inteso come una collettività di individui che presenti marcati caratteri specifici in base a fattori culturali, religiosi o linguistici, non è uno Stato e non è un ente di perso dotato di soggettività internazionale.
- L’elemento politico del governo, inteso come l’insieme degli agenti dello Stato, comprende tutti coloro che esercitano un’autorità di natura pubblica normale e stabile in nome e per conto dello Stato e che, per questo motivo, si distinguono dagli individui in generale.
Non è uno Stato il cosiddetto Stato apparente (o Stato fantoccio), cioè un ente governato da autorità solo formalmente indipendenti, ma di fatto dominate dalle autorità di un altro Stato, che esercitano sulle prime un decisivo potere politico-militare (es. repubblica sociale italiana, di fatto dominata dalla Germania, 1943-1945). Visti gli obblighi discendenti la Carta delle Nazioni Unite, non possono considerarsi Stati quegli enti costituiti a seguito di manifestazioni di uso della forza condannate dagli organi delle Nazioni unite, in particolare dal Consiglio di Sicurezza (es. Repubblica Turca di Cipro, 1983). Il territorio sottoposto ad
amministrazione fiduciaria non può essere considerato uno Stato, ma lo può diventare una volta che tale regime cessi (es. Somalia, 1960). Questo istituto previsto dalla CNU è caduto in desuetudine. Non sono Stati per il Diritto internazionale gli enti, qualsivoglia chiamati, membri di uno Stato federale, il quale è l’unico a gestire le relazioni internazionali (es. California).
- B: IL RICONOSCIMENTO
Il riconoscimento è un atto unilaterale o bilaterale (trattato) avente natura politica, espressione della volontà di instaurare normali relazioni tra lo Stato riconoscente e riconosciuto. Non ha carattere costitutivo: esso non costituisce sul piano giuridico la soggettività internazionale di un nuovo Stato. Dato che non esiste una procedura unitaria di riconoscimento che valga per l’intera comunità internazionale, se la soggettività internazionale dipendesse dal riconoscimento si avrebbe il paradosso che uno Stato nuovo diventerebbe un soggetto di diritto non nei confronti di tutti gli altri Stati, ma soltanto di quelli che hanno effettuato il riconoscimento; e anche rispetto a questi ultimi, in momenti diversi, a seconda di quando sono intervenuti i vari riconoscimenti. Uno Stato è pertanto tale a seguito della sua esistenza di fatto, indipendentemente dal numero di riconoscimenti che abbia ottenuto e dalle relazioni che intrattenga con altri Stati.
- C: IL NOME DELLO STATO
Lo Stato è di solito conosciuto con un nome geografico o con un nome geografico-politico che si affianca a quello geografico o talora lo sostituisce. Il nome è scelto dallo Stato stesso, che può anche decidere di cambiarlo.
- D: I CAMBIAMENTI NELLO STATO
In quanto fenomeno politico e sociale, lo Stato è soggetto a cambiamenti nei suoi elementi fondamentali che, a volte, possono incidere sulla sua stessa identità, portando alla formazione di nuovi stati o all’estinzione di Stati preesistenti. Non hanno molta rilevanza i cambiamenti nella popolazione, che per sua natura costituisce un elemento costantemente mutevole. Questioni ben più complesse suscitano i cambiamenti nel territorio, anche per la difficoltà che sovente si verifica di collocare i singoli casi concreti nelle cinque situazioni prospettabili in astratto:
- Trasferimento: una porzione di territorio passa da uno Stato ad un altro, senza che cambi l’identità dei due Stati coinvolti, pur con un territorio ora più ridotto o più ampio (es. Alaska)
- Unione: i territori di due o più Stati preesistenti, che si estinguono, formano il territorio di uno Stato nuovo (es. Yemen)
- Dissoluzione: uno Stato preesistente si estingue a causa della formazione nel suo territorio di due o più Stati nuovi (es. Cecoslovacchia)
- (^) Annessione: uno Stato, che rimane tale, annette il territorio di uno stato preesistente, che si estingue (es. Germania dopo la caduta del Muro)
- Secessione: dal territorio di uno Stato, che rimane tale, si distacca un territorio che forma uno Stato nuovo (es. URSS).
Il cambiamento delle autorità di governo, fosse pure di natura rivoluzionaria, come pure il cambiamento della forma di governo, non comportano un cambiamento dello Stato.
- E: I MOVIMENTI INSURREZIONALI
Il procedimento formativo di uno Stato nuovo si può realizzare o pacificamente o attraverso un conflitto interno di varia durata che vede un movimento insurrezionale lottare contro le autorità di uno Stato al fine di realizzare la secessione di un determinato territorio da quest’ultimo. A volte, l’obbiettivo degli insorti è diverso dalla formazione di un nuovo Stato e mira o al cambiamento del governo (senza modifiche per lo Stato) oppure alla separazione di un territorio da uno Stato per fare parte del territorio di un altro Stato (con mutamenti dei relativi territori). Nonostante la sua natura transitoria, un movimento insurrezionale presenta anche un rilievo sul piano del Diritto internazionale e acquisisce una soggettività internazionale, anche se
della forza nelle relazioni tra gli Stati e le norme, ad essa collegate, che stabiliscono un meccanismo per assicurare la pace e la sicurezza internazionali, quale è oggi, pur con tutti i suoi limiti, il meccanismo creato dalla CNU.
- GLI OBIETTIVI FONDAMENTALI DELLA COMUNITA’ INTERNAZIONALE
Il principale obbiettivo della comunità internazionale del XX secolo è il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, al quale poi se ne sono aggiunti altri come l’autodeterminazione dei popoli, la tutela dei diritti umani, lo sviluppo economico e la protezione dell’ambiente naturale.
- IL FENOMENO DELL’ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE
Con l’inizio del XX secolo viene a compiuto sviluppo un fenomeno destinato a determinare importanti conseguenze nella successiva evoluzione della comunità internazionale: la creazione da parte degli Stati di organizzazioni internazionali, ossia di enti intergovernativi dotati di una propria soggettività giuridica e portatori di interessi collettivi loro attribuiti da parte degli Stati che li hanno istituiti con un apposito trattato.
- A: LA SOCIETA’ DELLE NAZIONI
La Società delle Nazioni fu istituita con un trattato, detto Patto, approvato dalla Conferenza della pace il 28 Settembre 1919 e inserito nei trattati di pace conclusi con dalle potenze vincitrici della Grande Guerra. Il Patto non vietava agli stati membri il ricorso alla guerra tra loro, ma lo subordinava al previo esperimento di una procedura di arbitrato o inchiesta e al trascorrere di tre mesi dalla relativa decisione. La Società delle Nazioni presentava limiti relativi ad alcuni aspetti giuridici del Patto, come ad esempio la regola dell’unanimità cui erano sottoposte le decisioni dei suoi organi, ai quali si aggiungevano i limiti assai rilevanti del contesto politico in cui l’organizzazione veniva ad operare. L’inizio della II Guerra Mondiale segnò il definitivo fallimento dell’obbiettivo che la Società delle Nazioni intendeva conseguire: l’organizzazione si dissolse il 18 Aprile 1946.
- B: LE NAZIONI UNITE
Dopo la II Guerra Mondiale, l’eredità ideale della Società delle Nazioni passò all’Organizzazione delle Nazioni Unite, istituita con un trattato chiamato Carta delle Nazioni Unite aperto alla firma a San Francisco il 26 Giugno 1945 ed entrato in vigore il 24 ottobre. Sede delle nazioni unite è New York. Dai 51 stati membri originari, oggi si è passati a 193 Stati membri: ovvero tutti gli Stati tranne Città del Vaticano, Palestina e Taiwan. L’Italia fa parte dell’ONU dal 14 Dicembre 1955. La procedure per l’ammissione di nuovi stati membri prevede una decisione dell’assemblea generale sulla base di una raccomandazione del consiglio di sicurezza (questione sostanziale ai fini del diritto di veto). L’ONU è la sola organizzazione internazionale avente nello stesso tempo una natura politica, per quanto riguarda i suoi obbiettivi, e una dimensione mondiale, per quanto riguarda la partecipazione degli Stati all’organizzazione. Alla base dell’ONU sta l’esperienza dei due conflitti mondiali e la necessità di “preservare le generazioni successive dal flagello della guerra, che per due volte nel corso di questa generazione ha portato indicibili sofferenze all’umanità” (così recita il Preambolo). Il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali e la soluzione pacifica delle controversie internazionali costituiscono il fine fondamentale seppure non unico. Al fine principale si aggiungono altri fini di natura politica, economica e umanitaria. Le nazioni unite non sono un super-stato e non cancellano la sovranità degli stati membri. Anzi, esse si fondano sulla sovrana uguaglianza degli stati membri. La carta stessa richiama il concetto di competenza interna come comprendente le materie nelle quali l’organizzazione non può intervenire. Il fatto che gli stati membri abbiano affidato determinate competenze alle nazioni unite determina una corrispondente riduzione del numero delle materie rientranti essenzialmente nella competenza interna degli stati membri, intesa come la sfera rispetto alla quale uno stato non è vincolato da obblighi valevoli sul piano internazionale. Mentre l’assemblea generale è composta di tutti gli stati membri (potenze vincitrici della seconda guerra mondiale: Cina, Francia, Regno Unito, Stati Uniti e Unione Sovietica, ora federazione russa), hanno un peso ben diverso da quello di tutti gli altri. Essi sono membri permanenti del consiglio di sicurezza, organo composto da soli 15 stati cui spetta la responsabilità principale di mantenere la pace e la sicurezza internazionali e di prendere decisioni al riguardo, e ciascuno dei membri permanenti può impedire con il suo voto negativo qualsiasi decisione sostanziale di tale organo. Ogni emendamento della carta deve essere adottato
dall’assemblea generale alla maggioranza dei 2/3 e poi ratificato da due/3 degli stati membri delle nazioni unite, ivi compresi tutti i membri permanenti del consiglio di sicurezza.
Il fenomeno dell’organizzazione internazionale ha profondamente caratterizzato le relazioni internazionali nel corso del secolo XX. Il costante incremento del numero delle organizzazioni internazionali e delle materie oggetto della loro competenza è una manifestazione della generale tendenza degli stati a intensificare la loro cooperazione e a regolare su base multilaterale le questioni di comune interesse.
- (^) D: LA SOGGETTIVITA’ DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI
Gli Stati che creano un’organizzazione internazionale non si limitano a redigere norme per regolarne la loro reciproca cooperazione, come potrebbero fare con un qualsiasi altro trattato che stabilisca diritti e obblighi tra le parti: essi concludono invece un trattato con lo specifico obbiettivo di istituire un’entità a sé stante, caratterizzata da una propria indipendenza. Questa entità si pone sullo stesso piano degli Stati che l’hanno creata, è titolare di una propria soggettività giuridica nei confronti sia degli Stati parte che degli Stati terzi, e svolge una propria azione nelle materie rientranti nella sua sfera di competenza. In quanto soggetti a sé stanti, le organizzazioni internazionali sono dotate di propri organi, ognuno dei quali esercita specifiche competenze; ogni organizzazione internazionale è dotata di un proprio “diritto interno”, regolante gli aspetti della vita interna e dell’organizzazione. Sotto il profilo politico, il fenomeno dell’organizzazione internazionale ha contribuito a rafforzare, rendendoli unitari e collettivi, vari obiettivi condividi da più stati.
- LE ARMI VIETATE
I due principi fondamentali del diritto internazionale umanitario sono: il divieto di usare armi che provocano sofferenze eccessive e il divieto di attaccare la popolazione civile. Essi hanno trovato conferma nel XX secolo a seguito della conclusione di un ampio numero di trattati. Purtroppo i progressi del diritto internazionale umanitario incontrarono costantemente forti ostacoli ed evidenti smentite che ne mettono in dubbio l’efficacia.
Nel periodo tra le due guerr3e mondiali va segnalato il protocollo relativo al divieto d’impiego in tempo di guerra di gas asfissianti, tossici o similari e di mezzi batteriologici (l’Italia ha largamente violato questo trattato). Dopo la II Guerra Mondiale, il diritto umanitario internazionale fu codificato con le quattro Convenzioni di Ginevra del 1949 riguardanti: il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati delle forze armati terresti; il miglioramento della sorte dei feriti dei malati e dei naufraghi delle forze armate marittime; il trattamento dei prigionieri di guerra; la protezione dei civili in tempo di guerra.
Ad esse sono seguite due Protocolli addizionali di Ginevra del 1977 relativi a: la protezione delle vittime dei conflitti armati internazionali; la protezione delle vittime dei conflitti armati non internazionali. Nel 2005 a Ginevra è stato adottato un terzo Protocollo addizionale relativo all’adozione di un emblema distintivo aggiuntivo.
Il primo Protocollo addizionale ha portato ad importanti progressi in materia. Ad esempio, in esso è previsto il principio di distinzione tra civili e combattenti, potendo le operazioni militari esser condotte soltanto contro gli obbiettivi militari. Il Protocollo definisce un “obbiettivo militare” in base a due condizioni cumulative: l’esistenza di un oggetto che, per vari motivi, dia un contributo effettivo all’azione militare e il conseguimento di un vantaggio militare definito. Sono vietati gli attacchi indiscriminati, sia quando non diretti contro uno specifico obbiettivo, sia quando non permettano di distinguere tra obbiettivi militari e civili. La protezione garantita ai civili, sia pure con alcune eccezioni, si estende anche ai beni indispensabili per la sopravvivenza: è vietato affamare i civili o costringerli a sfollare. Il Protocollo prevede una serie di precauzioni da prendersi al momento di decidere e di effettuare un attacco: si deve verificare la liceità dell’obbiettivo sino al momento del suo attacco, e si deve fare in modo che i civili subiscano il minor numero possibile di danni incidentali. Anche lo Stato attaccato ha obblighi: non deve usare i civili come scudi umani per impedire azioni contro i propri obbiettivi militari. Molto significativi, anche per le attinenze che presentano con il tema del disarmo, sono i trattati multilaterali che mirano a vietare la detenzione e l’uso di armi disumane o indiscriminate.
Molto generici sono invece gli obblighi di disarmo che gravano sulle parti dotate di armi nucleari, essendo previsto che ogni parte “si impegna a condurre negoziati in buona fede circa misure effettive relative alla cessazione della corsa alle armi nucleari entro un termine ravvicinato e al disarmo nucleare e circa un trattato sul disarmo generale e completo sotto un controllo internazionale rigoroso ed effettivo”. Proprio questa disparità di diritti e di obblighi, gravando gli obblighi di disarmo soltanto sui contraenti non dotati di armi nucleari, ha fatto sì che il trattato in questione venisse qualificato come esempio di trattato ineguale. Ulteriori dubbi circa l’efficacia del trattato sulla non proliferazione derivano dal fatto che alcuni Stati dotati di armi nucleari non sono divenuti parti del trattato (Israele, India, Pakistan).
Nel parere consultivo della CIG del 1996 sulla Legalità della minaccia o dell’uso delle armi nucleari, si è giunti alla conclusione che l’insieme dei trattati relativi al disarmo nucleare non esprime un divieto assoluto e generale all’uso dell’arma atomica, ma solo un presagio di un simile divieto. La circostanza che gli obblighi degli Stati in materia di disarmo trovino la loro fonte esclusivamente in trattati non impedisce che il CdS possa qualificare, in un caso specifico, i programmi militari attuati da uno Stato, eventualmente in violazione di propri obblighi convenzionali, alla stregua di una minaccia per la pace e applicare di conseguenza le misure coercitive della CNU (es. Corea del Nord, 2006). Trova invece una spiegazione nel contesto della lotta al terrorismo globale la risoluzione del 2004 del CdS con la quale vengono qualificate in termini generali la proliferazione delle armi di distruzione di massa e il loro traffico illecito come minaccia alla pace.
- L’AUTODETERMINAZIONE DEI POPOLI
La CNU (carta nazioni unite) enuncia tra i fini dell’organizzazione anche il principio degli uguali diritti e dell’autodeterminazione dei popoli. Nel seguito della Carta il concetto di autodeterminazione, che presuppone il diritto di un popolo di decidere liberamente sul proprio assetto politico, è stato degradato nel ben diverso concetto di autogoverno, che comporta soltanto il diritto degli individui del territorio a partecipare agli organi di governo locale. Tuttavia, nel giro di pochi anni, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite si orientò verso un’interpretazione estensiva del principio di autodeterminazione dei popoli e dichiarò, con una risoluzione nel 1960, che l’assoggettamento dei popoli ad un dominio straniero è contrario ai fondamentali diritti umani e alla CNU, che i popoli hanno il diritto di determinare liberamente la loro condizione politica, che situazioni di inadeguatezza politica economica sociale o educativa non devono servire come pretesto per ritardare l’indipendenza, che ogni azione armata o misura repressiva contro i popoli sottoposti a dipendenza doveva cessare. Sempre nello stesso anno, l’Assemblea Generale dichiarò con un’altra risoluzione che un territorio può raggiungere una piena condizione di autogoverno solo con la sua costituzione in Stato sovrano indipendente o con la libera associazione ad un altro Stato indipendente o con l’integrazione in un altro Stato indipendente. Nel 1974, con un ulteriore risoluzione l’Assemblea Generale dichiarò che la lotta dei popoli contro i domini coloniali e razzisti od altre forme di dominio straniero non costituisce aggressione per l’esercizio del loro diritto all’autodeterminazione. Anche la CIG con vari pareri ribadì il principio di autodeterminazione dei popoli: il più importante fu quello del 1971, dove stabilì che il sistema dei mandati doveva ora essere interpretato nel senso di promozione verso l’autodeterminazione dei popoli sottoposti ad esso. In una sentenza del 1995, la CIG evidenziò come il diritto di autodeterminazione dei popoli sia opponibile erga omnes e costituisce un principio essenziale del Diritto internazionale contemporaneo. Nel concreto va precisato che il concetto di popolo, come una comunanza di cultura lingua religione ed altri fattori presenti in una comunità, risulta spesso difficile da accertarsi. Si deve precisare che soltanto i popoli assoggettati ad un dominio straniero sono titolari del diritto all’autodeterminazione erga omnes: negli altri casi, si applica nelle relazioni tra Stati il principio del rispetto dell’integrità territoriale e dell’indipendenza politica di ogni Stato. In questo senso, coesistono due principi antitetici: la CNU riconosce ai popoli il diritto di ricercare e ricevere il sostegno di terzi se ostacolati nel loro processo di autodeterminazione, al contempo non si vuole incoraggiare alcuna azione che minacci l’integrità territoriale e l’unità politica di uno Stato che rispetti il principio di autodeterminazione.
- I DIRITTI UMANI
A partire dalla seconda metà del secolo XX norme sulla tutela dei diritti umani sono entrate a far parte del diritto internazionale. La nozione di diritti umani si fonda sul presupposto che l’individuo non deve essere considerato un mezzo per la realizzazione di superiori finalità dello Stato: al contrario, la tutela del singolo
costituisce in sé l’obbiettivo cui l’azione dello Stato si deve ispirare. Ne consegue che esiste una serie di diritti fondamentali della persona che lo Stato non può sopprimere, ma che è tenuto a riconoscere e rispettare. L’esigenza di proteggere i diritti umani fondamentali, che si fonda su concezioni religiose o filosofiche di antica origine, si è anzitutto manifestata nell’ambito degli ordinamenti nazionali. Per lungo tempo si è sostenuto che il modo in cui uno Stato tratta i propri cittadini fosse materia rientrante nella sfera di competenza interna, e come tale immune da ingerenze esterne. Soltanto con la fine della II Guerra Mondiale si bevve una chiara affermazione dell’idea che l’individuo richiede, anche sul piano del Diritto internazionale, di essere tutelato in quanto tale, indipendentemente dalla sua cittadinanza: tale impulso venne recepito dalla CNU, che inserì il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali tra i fini dell’organizzazione. L’art. 55 della CNU ribadisce che il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali per tutti, senza distinzione di razza, sesso, lingua o religione, è uno strumento necessario per il conseguimento di rapporti pacifici e amichevoli tra le nazioni. L’ONU ha promosso l’adozione di una serie di strumenti internazionali di varia natura relativi ai diritti umani. All’origine dell’azione in questa materia sta la Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948. Oggigiorno, per molti diritti umani sussiste una doppia tutela, che si esplica sia sul piano del diritto interno che sul piano del diritto internazionale: ciò comporta in una più ampia possibilità di tutela.
L’esistenza di molti trattati in materia di diritti umani non basta ad assicurare il pieno rispetto degli stessi. In materia di diritti umani assumono un’importanza decisiva non soltanto i cataloghi dei diritti tutelati, ma soprattutto i meccanismi procedurali, ossia gli strumenti che i trattati forniscono all’individuo per ricorrere contro uno stato presunto responsabile di violazioni. È inevitabile notare come sul piano mondiale il sistema previsto dalla CNU manchi di procedure sufficientemente stringenti per imporre agli Stati la tutela dei diritti umani, non prevedendo ad esempio un organo giurisdizionale globale. L’unico organo globale in materia di diritti civili e politici è il Comitato dei Diritti umani: tuttavia, le constatazioni da esso emanate non hanno carattere vincolante.
A livello regionale, invece, il sistema per la tutela dei diritti pare funzionare meglio. In Europa è attiva la Corte Europea dei Diritti Umani, creata nell’ambito del Consiglio d’Europa. La CEDU può emanare sentenze che accertano le eventuali violazioni da parte degli Stati della Convenzione europea dei diritti umani, ed ha il potere di accordare un’equa soddisfazione all’individuo leso qualora il diritto interno dello Stato responsabile non permetta di eliminare le conseguenze della violazione. Nel procedimento l’individuo ricorrente e lo stato cui è addebitata una violazione dei diritti umani sono posti su di un piano di totale parità. La giurisprudenza della CEDU è molto interessante ai fini non solo dell’interpretazione della convenzione di riferimento, ma anche dell’accertamento di norme generali sui diritti umani. Il concetto del doppio livello di protezione dei diritti umani ossia di una tut3ela che si esplichi sia sul piano dei vari diritti interni che sul piano del diritto internazionale, assume un pieno significato soltanto in presenza di adeguati strumenti procedurali.
Il caso Artico c. Italia è significativo. La convenzione europea dei diritti umani prevede3 ce ogni accusati abbia il diritto di essere assistito gratuitamente da un avvocato se non ha i mezzi per remunerare un difensore. Il diritto al gr5atuito patrocinio è anche pr3evisio da norme di diritto interno italiano. Ciononostante, l’imputato artico, dopo essere stato ammesso al beneficio del patrocinio gratuito, fu definitivamente condannato dalla cassazione, senza aver potuto avvalersi di alcuna difesa tecnica effettiva: l’avvocato designato aveva espresso per iscritto ad Artico la sua volontà di essere lasciato in pace e i magistrati non avevano dato corso alle reiterate richieste di Artico di designare un altro avvocato, perché la legge italiana allora non consentiva di rifiutare l’incarico senza giustificato motivo. La CEDU accertò che l’Italia aveva violato la convenzione e la condannò a versare al ricorrente un indennizzo per pregiudizio morale, anche “a causa della penosa impressone di isolamento, di disarmo e di abbandono” che una simile situazione aveva determinato in lui. Resta il fatto che l’indifeso Artico non avrebbe potuto ottenere alcun adempimento di un diritto che gli spettava se la convenzione non gli avesse consentito di investire del suo caso un giudice internazionale. Gli organi italiani erano convinti che la difesa dei non abbienti si esaurisse in un formalismo, nella mera designazione di un difensore.
- I CRIMINI INTERNAZIONALI DELL’INDIVIDUO
Norimberga, tuttavia, emersero due questioni assai importanti dal punto di vista giuridico ed esse furono ampiamente discusse:
- L’irretroattività del diritto penale: gli imputati vennero giudicati in base a norme penali, come nel caso dei crimini contro la pace, che all’epoca dei fatti non esistevano né nei diritti interni né nel Diritto internazionale. Il Tribunale sostenne che l’irretroattività del diritto penale non può costituire un limite alla sovranità degli Stati ed è evidentemente errato asserire che sia ingiusto punire coloro che, in base a violazioni di trattati e impegni, hanno deciso di attaccare gli Stati vicini senza avvertimento, perché in tali circostanze essi non potevano ignorare che stavano compiendo un atto illecito: lungi dall’essere ingiusta la punizione, sarebbe ingiusto se il loro atto illecito rimanesse impunito. La posizione, non del tutto convincente, venne argomentata secondo i principi generali di giustizia. Per quanto riguarda i crimini di guerra e contro l’umanità, essi erano riconosciuti dal Diritto Internazionale e nazionale come illeciti, seppur magari non con la stessa specificità (es. genocidio visto come la somma di più omicidi)
- La giustizia dei vincitori: benché questo immancabilmente si verifichi, non sta scritto da nessuna parte che i crimini di guerra debbano ricercarsi soltanto tra gli sconfitti, né che la vittoria costituisca un’automatica assoluzione per ogni crimine commesso. La constatazione che è comunque meglio sottoporre a giudizio e condannare alcuni criminali di guerra, piuttosto che lasciare che tutti rimangano impuniti, è di innegabile evidenza, ma resta insoddisfacente per chiunque abbia un senso della giustizia. Ad esempio, agli imputati nazisti non venne mai rimproverato di aver commesso bombardamenti terroristici (es. Coventry), in quanto pure gli alleati si macchiarono di tale crimine (es. Dresda).
B: IL PROCESSO DI TOKYO
Analogamente a quando avvenne a Norimberga, venne istituito il Tribunale Militare Internazionale per l’Estremo Oriente a Tokyo il 19 Gennaio 1946 al fine di processare gli imputati giapponesi di crimini contro la pace, di guerra e contro l’umanità. I giudici del Tribunale di Tokyo vennero designati da undici nazioni differenti. Vi si riscontrarono gli stessi problemi di Norimberga: addirittura, il giudice designato dall’India propose l’assoluzione per tutti gli imputati, ritenendo che tale tribunale era stato istituito per soli obbiettivi di vendetta politica.
C. I TRIBUNALI PER L’EX-IUGOSLAVIA E PER IL RUANDA
Nel 1993 il Consiglio di Sicurezza istituì il Tribunale internazionale per l’ex-Iugoslavia, al fine di giudicare le persone responsabili di gravi violazioni del diritto internazionale umanitario commesse nel territorio iugoslavo a partire dal 1991. Lo statuto del Tribunale presenta considerevole innovazioni per quanto riguarda l’elenco dei crimini contro l’umanità (es. è incluso lo stupro) e la tutela dei diritti dell’imputato e del condannato (es. diritto ad un giudizio di appello ed esclusione della pena di morte).
Nel 1994 venne invece istituito il Tribunale internazionale per il Ruanda, al fine di giudicare le persone responsabili di genocidio e altre gravi violazioni del diritto internazionale umanitario commessi nel territorio del Ruanda e per gli analoghi crimini commessi dai cittadini ruandesi nei territori vicini.
D: LA CORTE PENALE INTERNAZIONALE: I CRIMINI GIUDICABILI
Una migliore possibilità di prevenire e reprimere i crimini internazionali dell’individuo si ha soltanto se gli imputati di tali crimini possano essere giudicati da un tribunale penale non occasionale, ma precostituito e operante sul piano internazionale in modo permanente. Questo obbiettivo si è realizzato, sia pure con vari limiti, il 17 Luglio 1998 con il trattato recante lo Statuto della Corte Penale Internazionale. Lo Statuto enuncia quattro categorie di crimini internazionali:
- Crimine di genocidio: viene ripresa la definizione della Convenzione del 1948, tuttavia ora tale crimine è una fattispecie autonoma rispetto al crimine contro l’umanità
- Crimine contro l’umanità: viene ampliato l’elenco dei crimini contro l’umanità rispetto a quanto enunciato a Norimberga: ora rientrano in questa fattispecie la tortura, lo stupro e gli altri reati di
natura sessuale, la sparizione forzata di persone, la segregazione razziale, il trasferimento forzato delle popolazioni. È inoltre precisato che tali condotte costituiscono un crimine internazionale dell’individuo se tenute nel corso di un attacco generalizzato e sistematico contro la popolazione civile e con la consapevolezza dell’attacco
- Crimine di guerra: elenco elaborato di fattispecie, ripreso dalle convenzioni di Ginevra del 1949 e successive e dalle consuetudini o altre fonti vigenti. È recepito il divieto di armi che provocano sofferenze eccessive ed il divieto di armi indiscriminate
- Crimine di aggressione: corrisponde al crimine contro la pace di Norimberga. Esso è compiuto da chi pianifica, prepara, inizia od esegue un atto di aggressione che, per i suoi carattere, gravità e scala, costituisce una manifesta violazione della CNU, purché si tratti di una persona che occupi una posizione di rilievo tale da dirigere l’azione politica o militare dello Stato.
La Corte è composta da 18 giudici, eletti a scrutinio segreto dagli Stati parte. Organo indipendente e separato dalla corte è il Procuratore, eletto a scrutinio segreto a maggioranza assoluta. La corte decise sui casi:
- Riferiti al Procuratore dal Consiglio di Sicurezza nell’ambito delle azioni previste dal capitolo VII della CNU
- Riferiti al Procuratore dagli Stati parte
- (^) Su iniziativa del Procuratore stesso previa autorizzazione della Corte stessa.
Tuttavia, un’indagine non può essere avviata o un’azione esercitata se il Consiglio di Sicurezza adotta una risoluzione richiedente di ritardare di dodici mesi l’attivazione della CPI, la richiesta è rinnovabile (es. per instabilità geopolitica che deriverebbe da processo in determinate aree). La CPI ha giurisdizione:
- Ratione temporis: soltanto per i crimini verificatisi dopo l’entrata in vigore dello Statuto.
- Ratione loci: per i crimini commessi sul territorio di uno Stato parte.
- Ratione personae: per i crimini commessi da un cittadino di uno Stato parte.
Tuttavia, gli ultimi due presupposti non operano quando il caso è aperto su iniziativa del CdS. La giurisdizione della CPI è complementare rispetto alle giurisdizioni penali nazionali: essa è esercitata solo su casi non sottoposti agli organi di uno Stato che ha giurisdizione, a meno che non risulti che tale Stato non abbia la volontà o la capacità di esercitare efficacemente la giurisdizione.
Lo Statuto esclude che la qualità ufficiale dell’imputato possa esonerarlo dalla responsabilità per i reati compiuti o possa garantirgli un’immunità al procedimento. Il fatto di aver eseguito un ordine da un superiore non solleva dalla responsabilità l’inferiore, a meno che non concorrano tre specifiche situazioni: esistenza di un obbligo di eseguire l’ordine, ignoranza del carattere illecito dell’ordine, carattere non manifestamente illecito dell’ordine. Al contrario, il superiore è responsabile della condotta di un inferiore, se ne era o avrebbe dovuto esserne a conoscenza e se non ha preso tutte le misure a sua disposizione per prevenire o reprimere la condotta criminale. Gli individui riconosciuti colpevoli dalla CPI sono condannati ad una pena detentiva fino a 30 anni, oppure all’ergastolo se concorrono circostanze oggettive e soggettive particolarmente gravi. La CPI può anche comminare una multa, ordinare la confisca dei proventi del reato (fatti salvi i diritti di terzi in buona fede), e disporre forme di riparazione a favore delle vittime come restituzione risarcimento o riabilitazione.
La sentenza è impugnabile di fronte alla Camera d’Appello su istanza del Procuratore o del condannato, per errore di fatto o di diritto o per ogni altro motivo che pregiudichi la giustizia o l’affidabilità della procedura o della decisione. La sentenza è eseguita in uno Stato designato dalla Corte in base alla lista degli stati che hanno espresso la loro disponibilità ad accettare i condannati nelle loro carceri.
Lo Statuto della CPI è entrato in vigore il 1 Luglio 2002 e vincola 122 Stati parte. La prima e unica sentenza della Corte è stata resa nel 2012 per il caso Procuratore c. Lubanga Dyilo e ha accertato la responsabilità dell’imputato per crimini di guerra. Circa le future prospettive della Corte, al momento preoccupa
urgente negli ultimi anni, quando si è fatta ancora più netta la differenza tra paesi più e meno dotati di risorse.
- LE SOCIETA’ MULTINAZIONALI
Significativo dell’attuale situazione delle relazioni economiche internazionali è il caso delle società multinazionali, ossia di quei ruppi economici operanti in più Stati che sono caratterizzati da una molteplicità di società costituite secondo i diritti nazionali di Stati diversi, ma che rispondono a un unico centro di decisione, costituito dalla società capogruppo, che controlla tutte le altre attraverso il possesso delle relative azioni. Grazie alla progressiva liberalizzazione su scala mondiale dei movimenti di capitali e di merci, le società multinazionali possono facilmente investire in paesi dove il costo del lavoro è particolarmente basso e le norme sulla tutela dei lavoratori e dell’ambiente sono eccessivamente permissive, inapplicate o addirittura inesistenti. Nell’ambito della strategia globale di un gruppo multinazionale, le merci così prodotte sono poi esportate in altri Stati per la vendita su di un mercato che spesso è mondiale. Il risultato di un simile meccanismo è quello di determinare una corsa alla concorrenza verso il basso tra Stati che dipendono fortemente da investimenti esteri, con grave pregiudizio per la tutela di diritti fondamentali dei lavoratori e degli individui in generale (es. in Birmania la Total stipendiava i miliziani del regime per assoggettare la popolazione in un clima di terrore e garantire così una manodopera a basso prezzo). Tutti i tentativi dell’ONU di regolamentare le attività delle multinazionali, ed anche i tentativi svoltisi in altre sedi, si sono conclusi con un nulla di fatto.
- LA PROTEZIONE DEL’AMBIENTE
Uno degli aspetti più significativi dell’evoluzione recente del diritto internazionale è il sempre maggiore rilievo che assumono le esigenze della protezione dell’ambiente naturale. Da numerose dichiarazioni di principi o rapporti di conferenze internazionali (la più recente è il documento The Future We Want di Rio de Janeiro 2012) emerge l’avvenuta formazione di tre norme di diritto internazionale generale:
- Divieto di inquinamento transfrontaliero: divieto ad uno Stato di inquinare il territorio di un altro Stato o uno spazio posto al di là delle giurisdizioni nazionali, al fine di evitare l’inquinamento transfrontaliero e globale
- (^) Prevenzione e mitigazione di rischi globali
- Obbligo per gli Stati di cooperare al fine della protezione dell’ambiente e della prevenzione dell’inquinamento.
In tal senso, il più emblematico sforzo è rappresentato dal Protocollo di Kyoto (1997, entrato in vigore nel 2005), il quale ripartisce fra i singoli Stati delle quote di emissioni inquinanti da non superare, in relazione al loro grado di sviluppo, al fine di ridurre l’inquinamento globale. L’efficacia del Protocollo è tuttavia pregiudicata dalla non adesione di importanti Stati quali USA, Cina, India, Brasile, i quali contribuiscono in grande percentuale all’inquinamento globale.
CAPITOLO II: IL MANTENIMENTO DELLA PACE E L’USO DELLA FORZA
- IL DIVIETO DI USO DELLA FORZA NELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI
Il mantenimento della pace e della sicurezza rappresenta uno degli obbiettivi caratterizzanti e fondamentali della moderna comunità internazionale. Il mantenimento della pace si trova menzionato nell’art. 1 CNU al primo posto tra i fini che l’ONU intende perseguire. Nel sistema della CNU, l’obbiettivo del mantenimento della pace è strutturalmente collegato all’idea che gli Stati debbano astenersi dal ricorso unilaterale alla forza armata nei rapporti internazionali. Molto più concretamente, l’art. 2 CNU, che enuncia i principi secondo i quali l’ONU de i suoi Stati Membri devono agire, proibisce di minacciare o usare la forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato. La nozione proposta da questo articolo è assai più stringente rispetto alle precedenti in materia:
- Viene proibito l’uso della forza in senso ampio, vietando ogni forma di coercizione militare anche di entità minore alla vera e propria guerra
- È vietato non solo l’uso attuale della forza ma anche la minaccia dell’uso
- (^) È vietato l’uso della forza diretto contro l’integrità territoriale e l’indipendenza politica di ogni Stato o in ogni altra maniera incompatibile coi fini dell’ONU
- Come ulteriore corollario del divieto generale di uso della forza, viene ribadito come la guerra e la violenza armata non sono considerate uno strumento lecito per la soluzione delle controversie internazionali, a differenza di quanto avveniva in passato.
Nonostante la formulazione stringente, l’applicazione e l’efficacia sul piano internazionale del divieto di uso della forza presenta due criticità:
- Il rispetto del divieto è indissolubilmente legato al funzionamento del sistema di sicurezza collettiva facente capo al CdS: le uniche eccezioni a tale divieto previste dalla CNU sono le misure coercitive autorizzate dal CdS per mantenere o ristabilire la pace internazionale ed il diritto naturale di legittima difesa riconosciuto allo Stato vittima di un attacco (fino all’adozione di misure per il ristabilimento della pace da parte del CdS). Il disegno prospettato dalla CNU intende sottrarre agli Stati il diritto di ricorso unilaterale alla forza armata nei reciproci rapporti, attribuendo a un organo centralizzato del sistema la gestione della reazione armata da svolgersi nell’interesse comune quando la pace venga minacciata o violata. Tuttavia, tale disegno assai logico non tiene pieno conto del fatto che il CdS, e di conseguenza l’intero sistema di sicurezza collettiva, può essere pesantemente condizionato da fattori politici, che in estremi casi ne paralizzano il funzionamento
- Sotto influsso della CNU, il divieto di uso della forza ha acquisito il valore di norma consuetudinaria del Diritto internazionale, dotata di portata generale e valevole per tutti gli Stati. In più, viene riconosciuto a questa norma il valore di principio cardine dell’ordinamento internazionale, quindi inderogabile (ius cogens). Tuttavia questa doppia disciplina circa fonte e portata del divieto di uso della forza, anziché rappresentare una ulteriore garanzia, può essere fonte di gravi incertezze e complicazioni (es. USA c. Nicaragua).
2. IL SISTEMA DI SICUREZZA COLETTIVA DELL’ONU E I FATTORI POLITICI CHE NE
CONDIZIONANO IL FUNZIONALENTO
L’effettiva applicazione delle norme della CNU relative al mantenimento della pace e della sicurezza internazionali è fortemente condizionato da fattori politici. La rinuncia all’uso della forza e lo stabilimento di un sistema di sicurezza collettiva si collegano strettamente alle norme relative alla composizione del CdS. A quest’organo gli Stati membri dell’ONU hanno conferito la responsabilità principale per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali e lo stesso detiene, sempre su mandato degli Stati membri, lo specifico potere di decidere le azioni da intraprendere al riguardo. Il CdS è composto da solo 15 membri, fra i quali detengono una posizione di supremazia i 5 Stati vincitori della II Guerra Mondiale (Russia, Cina, UK, Francia, USA): essi hanno il seggio permanente ed il diritto di veto. Gli altri dieci Stati membri sono eletti dall’Assemblea Generale e rimangono in carica per 2 anni. Il CdS adotta le delibere su questioni procedurali con una maggioranza di 9 voti su 15, tra i quali debbono esserci tutti e 5 i voti dei membri permanenti: con il solo proprio voto contrario, un membro permanente potrà bloccare l’adozione della delibera (diritto di veto). L’astensione, l’assenza o la non partecipazione al voto di uno o più membri permanenti non impediscono l’adozione di una decisione, qualora la maggioranza di 9 voti sia altrimenti raggiunta.
L’Assemblea Generale è un organo a composizione plenaria e competenza generale: è composta da tutti gli Stati membri dell’ONU e già discutere di qualsiasi questione o materia rientrante nelle competenze della CNU. Mentre il CdS può decidere misure da adottare o azioni da intraprendere, l’AG può solo fare raccomandazioni, prese a seconda dei casi con la maggioranza dei 2/3 (per le questioni importanti come il mantenimento della pace e l’elezione del CdS) o la maggioranza semplice (per ogni altra questione). Seppure anche l’AG possa intervenire sulla questione del mantenimento della pace, va ricordato che è una prerogativa del solo CdS l’adozione delle misure coercitive (art. 11); e l’AG non può fare raccomandazioni non richieste
quale sono stati commessi crimini rientranti nelle competenze della corte stessa, con la conseguenza che quest’ultima potrà nel caso esercitare la propria giurisdizione anche prescindendo dalle condizioni stabilite nello Statuto (es. reati commessi da cittadini di / nel territorio di Stati non parte o che non accettano la giurisdizione). Da ultimo, occorre ricordare che le decisioni del CdS, in virtù dell’art. 103 CNU, generano in capo agli Stati, al pari di qualsiasi altra disposizione della Carta, obblighi internazionali che prevalgono su qualsiasi altro obbligo derivante da diverso trattato (effetto di priorità). Tale interpretazione è stata sviluppata nella prassi, ritenendo che in forza dell’art. 25 le decisioni del CdS sarebbero pienamente assimilabili ad “obblighi derivanti dalla Carta”.
- L’ACCERTAMENTO DI UNA MNACCIA ALLA PACE, DI UNA VIOLAZIONE DI PACE O DI UN ATTO DI AGGRESSIONE
L’art 39 impone al CdS l’obbligo di determinare l’esistenza della minaccia alla pace, della violazione della pace e dell’atto di aggressione prima di fare raccomandazioni o decidere quali misure debbano essere prese conformemente agli art. 41 e 42 per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionali. La principale difficoltà posta dall’art. 39 risiede nel fatto che la differenza tra le tre situazioni non è chiara, non trovando tali termini alcuna definizione nella Carta. Nella prassi, si suppone che la differenza fra minaccia alla pace, violazione della pace e atto di aggressione sia un differente grado di intensità e gravità, presupponendo la violazione e l’aggressione un conflitto armato già scatenato, mentre la minaccia alla pace una situazione di pericolo reale ed impellente ma non necessariamente delle ostilità in atto.
L’aggressione potrebbe apparire, di primo acchito, come la situazione più facilmente identificabile tra quelle indicate dall’art. 39, poiché essa evoca intuitivamente l’attacco armato perpetrato da uno Stato contro un altro. In realtà, nella prassi la lista di atti rientranti nella definizione di aggressione è ampia, arrivando anche a comprendere la complicità negli atti di aggressione di Stati terzi, l’invio di bande armate irregolari o mercenarie od il coinvolgimento in una simile operazione. Se si eccettuano alcuni episodi eccezionali in cui il CdS si è limitato a condannare isolati comportamenti aggressivi tenuti da uno Stato (es. Israele per il bombardamento del quartier generale dell’Organizzazione per la Liberazione della Palestina a Tunisi, 1985), non è dato registrare risoluzioni quali l’organo abbia apertamente constatato l’esistenza di un atto di aggressione e vi abbia poi collegato le conseguenze previste nel capitolo VII della Carta. Anche nei casi che più facilmente avrebbero potuto essere qualificati come aggressione il CdS ha preferito fare ricorso alla categoria della violazione della pace, accertandone l’esistenza e decidendo poi, in taluni frangenti, le applicazioni delle misure armate e non ex artt. 41-42. I casi rilevanti restano in ogni caso limitati (es. Guerra di Corea, 1950; invasione argentina delle Falkland, 1982; invasione del Kuwait da parte dell’Iraq, 1990). Le ragioni per le quali, in simili occasioni, il CdS preferisce utilizzare la nozione di violazione della pace anziché quella di aggressione sono da ascrivere a motivi politici ed al fatto che questa categoria si presenta come maggiormente neutra dal punto di vista dell’attribuzione delle responsabilità circa il ricorso illecito della forza armata.
Fra le tre situazioni indicate dall’art. 39, la minaccia alla pace è quella che ha conosciuto il più ampio riscontro nella prassi del CdS. I casi di ricorso a tale nozione restano comunque limitati nel periodo della guerra fredda (es. Apartheid in Sudafrica, 1977) per poi aumentare esponenzialmente a partire dal 1990. La nozione di minaccia alla pace non è necessariamente legata a controversie che coinvolgono diversi Stati, ma si presta a coprire anche situazioni interne ad un singolo Stato che, per la loro gravità e per i potenziali effetti transfrontalieri, sono suscettibili di ripercuotersi sul mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. La minaccia alla pace non va necessariamente identificata con una situazione di uso della forza, imminente o in atto, ma può corrispondere anche a situazioni di crisi che, pur essendo sovente connesse a conflitti armati, interessano il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali in ragione delle loro implicazioni sul piano umanitario, sociale, economico od ecologico. In casi eccezionali, il CdS ha infatti qualificato come minaccia alla pace anche la situazione provocata dal rovesciamento del presidente legittimo mediante un golpe militare con il conseguente afflusso di rifugiati nei paesi vicini (es. Haiti, 1984), oppure il deterioramento dell’ordine interno di uno Stato legato ad una grave crisi economica (es. Albania, 1997). La nozione di minaccia alla pace è stata poi impiegata dal CdS per inquadrare nel capitolo VII della CNU fenomeni in senso ampio riconducibili all’uso della forza nelle relazioni internazionali, come il terrorismo o la proliferazione e la diffusione di armi di distruzione di massa. Sul versante del terrorismo, la
determinazione di minaccia alla pace è stata inizialmente riservata a singoli episodi di terrorismo di Stato (es. Libia, 1992); in tempi più recenti l’attenzione del CdS si è concentrata sul fenomeno del terrorismo globale come minaccia alla pace e alla sicurezza internazionali. Un analogo sviluppo può registrarsi sul versante della proliferazione delle armi di distruzione di massa: il CdS ha provveduto a qualificare come minaccia alla pace in senso globale la proliferazione delle armi nucleari, chimiche e biologiche ed il loro traffico illecito.
Infine, quale singolare declinazione della minaccia alla pace, può ricordarsi l’accertamento effettuato dal CdS nel 2008, con riferimento agli atti di pirateria contro navi commerciali verificatesi nelle acque territoriali e nell’alto mare al largo delle coste della Somalia. Un requisito minimo per la legittimità del ricorso al capitolo VII della Carta risiede nella circostanza che l’art. 39 domandi l’esistenza, e dunque l’attualità, di una minaccia alla pace, violazione della pace o atto di aggressione: tali situazioni, ed in particolare la prima, non potranno dunque essere accertate dal CdS in via presuntiva, generale o ipotetica.
- LE MISURE PROVVISORIE
A seguito dell’accertamento di una delle situazioni previste dall’art. 39, il CdS può fare raccomandazioni oppure decidere quali misure debbano essere prese conformemente agli artt. 41-42, per mantenere o ristabilire la pace o la sicurezza internazionali. Queste ultime misure, oltre a essere oggetto di una decisione del CdS ed essere dunque dotate di portata obbligatoria, si distinguono per il loro carattere coercitivo, ovvero per il fatto di presentarsi come strumenti di pressione volti a costringere lo Stato o gli altri soggetti destinatari dell’azione del CdS ad abbandonare il comportamento minaccioso per il mantenimento della pace. Secondo l’art. 40, prima di fare le raccomandazioni o decidere le misure da prendersi, il CdS può invitare le parti a conformarsi a quelle misure provvisorie ritenute necessarie o desiderabili. Le misure provvisorie si distinguono dalle successive misure previste dagli artt. 41-42 per il fatto di essere prive di natura coercitiva ed essere tendenzialmente neutrali, ovvero “senza pregiudizio dei diritti, delle pretese e della posizione delle parti interessate”. Si tratta, in buona sostanza, di un passo che il CdS adotta nelle fasi iniziali di una crisi per impedirne l’aggravamento, ma prima di giungere all’adozione di più penetranti misure coercitive. Nella prassi, le misure provvisorie si concentrano sovente in richieste di cessate il fuoco o di ritiro alle posizioni precedenti l’inizio dello scontro armato. Una questione delicata relativa alle misure provvisorie riguarda il punto de esse abbiano o meno portata obbligatoria: l’art. 40 prevede infatti che il CdS inviti gli Stati ad adottare tali misure, sembrando così esclusa la loro portata obbligatoria. Tuttavia sembra essere stato chiarito, con una risoluzione del 2006 del CdS relativa al programma nucleare dell’Iran, che anche le misure provvisorie dell’art. 40 hanno carattere vincolante.
- (^) LE MISURE NON IMPLICANTI L’USO DELLA FORZA
Come primo strumento coercitivo del CdS per mantenere o ristabilire la pace, la CNU prevede con l’art. 41 le misure non implicanti l’uso della forza. Esse sono per l’appunto distinte dalle misure previste dall’art. 42 in quanto non presuppongono il ricorso alla forza armata. La loro portata è comunque dichiaratamente coercitiva, stante la finalità di “dare effetto” alle decisioni del CdS. L’art. 41 presenta poi un elenco non esaustivo delle misure non implicanti l’uso della forza armata che il CdS può decretare: tra esse, l’interruzione completa o parziale delle relazioni economiche o delle comunicazioni ferroviarie, marittimi, aree, postali, telefoniche, radioelettriche e degli alti mezzi di comunicazione, nonché la rottura delle relazioni diplomatiche.
L’elenco appena citato dà corpo alla gamma delle misure non armate tipicamente riconducibili all’art. 41 il cui scopo è di isolare sul piano dei rapporti internazionali lo Stato o gli altri soggetti che ne sono destinatari e indurli a cessare il comportamento minaccioso per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. La presi dimostra che, pur con le possibili varianti che caratterizzano i singoli casi, le azioni previste dall’art. 41 si sostanziano o in misure di embargo economico, con le quali si impone agli Stati membri dell’ONU di interrompere i rapporti commerciali con un certo Stato o altro soggetto specificamente individuato, o in misure di interruzione delle comunicazioni, sempre rivolte agli Stati membri. Per evitare le pesanti conseguenze umanitarie derivanti dalle forme di embargo generalizzate, che possono produrre effetti disastrosi sul tessuto economico e sociale dello Stato colpito, si è imposto nella prassi del CdS il ricorso alle “sanzioni intelligenti” (o mirate), ovvero misure che intendono colpire, anziché un certo Stato nel suo
- L’azione in essa prevista presuppone il ricorso a misure armate di carattere coercitivo miranti a mantenere o ristabilire la pace e in principio dirette contro uno Stato (o più Stati) o altri soggetti (es. gruppi insurrezionali) la cui condotta ponga in pericolo la pace stessa
- Il CdS è il diretto gestore dell’azione armata, sia nella fase decisionale e nella scelta delle misure armate, sia nella fase operativa di esecuzione delle stesse
- Sul piano concreto, l’azione del CdS deve necessariamente svilupparsi attraverso forze armate provenienti dagli Stati membri
Per consentire la messa in opera di questo disegno, gli artt. 43-47 prevedevano che degli appositi accordi (da concludersi “al più presto”) intervenissero tra il CdS da una parte ed i singoli Stati membri (o gruppi) dall’altra, aventi ad oggetto la messa a disposizione del CdS dei contingenti militari; oltre che l’istituzione di un Comitato di Stato Maggiore, composto dai Capi di Stato Maggiore dei cinque membri permanenti del CdS, incaricato di assistere l’organo nella predisposizione di piani per l’impiego della forza armata e di assumere la direzione strategica delle forze messe a disposizione dagli Stati membri. Tuttavia, a causa della contrapposizione tra differenti blocchi politici sopravvenuta all’entrata in vigore della CNU, gli accordi dell’art. 43 e ss. non furono mai conclusi e il Comitato di Stato Maggiore, pur formalmente costituito, non ebbe mai modo di operare concretamente. Inattuati i presupposti essenziali per la sua messa in opera, la parte del sistema di sicurezza collettiva dell’ONU concernente la gestione della forza armata si è sviluppata secondo modalità alternative rispetto alla lettera dell’art. 42, che restano formalmente concorrenti tra loro, a dispetto di occasionali sovrapposizioni:
- Una prima modalità, consolidatasi specialmente nel periodo della guerra fredda, è rappresentata dal peace-keeping dell’ONU e si svolge attraverso operazioni di mantenimento della pace che sono di volta in volta costituite e schierate nel contesto di particolari situazioni conflittuali: data la funzione di conservazione o promozione della pace piuttosto che di imposizione forzata della stessa, manca nelle operazioni di pace-keeping la finalità coercitiva che è propria delle misure dell’art. 42
- Finalità chiaramente coercitive, e perciò in principio rispondenti alla logica dell’art. 42, hanno invece le operazioni militari composte di contingenti di Stati membri disponibili a parteciparvi che sono di volta in volta autorizzate dal CdS ad usare la forza per imporre il mantenimento o ristabilimento della pace: si parla a tal riguardo non più di pacekeeping ma di peace-enforcement. La differenza rispetto alla lettera dell’art. 42 sta proprio nel fatto che tali operazioni non sono svolte e dirette dal CdS, ma dagli Stati membri delegati.
Le operazioni di peace-keeping dell’ONU non trovano una base giuridica espressa nelle disposizioni della CNU. Si tratta in effetti di operazioni che, salvo alcune rare eccezioni, sono create ad iniziativa del CdS, il quale ne definisce il comando e i compiti e ne controlla la direzione operativa grazie a una catena di comando che passa attraverso il Segretario Generale; sul piano concreto, esse sono costituite da contingenti messi a disposizione dagli Stati membri ad hoc, attraverso appositi accordi negoziati con il Segretario Generale. Il problema della ricerca di una precisa base giuridica risulta oggi superato da una prassi ampiamente consolidata, che ha visto dalla fondazione dell’ONU ad oggi la creazione di 68 missioni di peace-keeping, di cui 15 ancora attive. I principi di fondo comuni delle operazioni di peace-keeping si sono delineati da quella che viene considerata la prima vera e propria operazione di peace-keeping, la United Nations Protection Force (UNEF I), eccezionalmente creata dall’AG nel 1956 nel contesto della crisi relativa al Canale di Suez. Le tre caratteristiche fondamentali delle operazioni di peace-keeping sono:
- Il consenso delle parti interessate dal dispiegamento dell’operazione
- L’imparzialità dell’operazione rispetto alle parti coinvolte
- L’uso circoscritto della forza armata, limitato ai casi di legittima difesa del personale esposto ad attacco.
Tuttavia, a partire dal 1990, soprattuto per rispondere alle necessità del ristabilimento della pace in paesi devastati da prolungati conflitti interni, il modello tradizionale del peace-keeping ha conosciuto una notevole evoluzione sotto due diversi profili:
- Peace-keeping “multifunzionale”: accanto ai tradizionali compiti di interposizione e di controllo sulla cessazione delle ostilità, le operazioni hanno assunto più ampie e diversificate funzioni, che di volta in volta possono comprendere ad esempio la distribuzione di aiuti umanitari alla popolazione civile coinvolta nel conflitto, il disarmo e la reintegrazione nella vita civile dei gruppi combattenti e lo sminamento dei territori, l’opera di ricostruzione delle strutture statali in situazioni post- conflittuali attraverso l’organizzazione di processi elettorali, la riorganizzazione delle forze di polizia locali e il ripristino della sicurezza pubblica, fino ad arrivare allo svolgimento di veri e proprio compiti di amministrazione provvisoria di territori in vista del ristabilimento di autonome strutture di governo
- Peace-keeping “robusto”: aumento dei compiti di natura coercitiva attribuiti dal CdS alle operazioni di pace-keeping, ampliando la discrezionalità sull’uso della forza non solo limitatamente ai casi di legittima difesa in caso di attacco, ma anche per il conseguimento di obbiettivi strumentali alla protezione e alla realizzazione del mandato dell’operazione.
L’autorizzazione all’uso della forza concessa dal CdS agli Stati rappresenta la seconda modalità della gestione della forza armata sviluppata nell’ambito del sistema di sicurezza collettiva dell’ONU. Successivamente al 1990, la formula dell’autorizzazione all’uso della forza, racchiusa nella clausola di stile del ricorso a “tutti i mezzi necessari / tutte le misure necessarie”, si è consolidata nella prassi del CdS, per divenire il punto di riferimento per le azioni dell’ONU implicanti il ricorso alla forza armata. Pur condividendo la finalità coercitiva tipica delle misure dell’art. 42, l’autorizzazione all’uso della forza di discosta dai dettami di tale disposizione, per rispondere alla logica della delega. Infatti, nello schema dell’autorizzazione all’uso della forza, solo l’iniziale decisioni circa l’opportunità del ricorso alle armi è riservata al CdS, mentre la costituzione dell’operazione militare, il suo comando e la sua gestione, nonché il suo svolgimento sono in tutto e per tutto delegate agli Stati membri disponibili a raccogliere l’autorizzazione del CdS, ovvero le cosiddette “coalizioni dei volenterosi”. Sul piano giuridico, si pone la questione della compatibilità della delega all’uso della forza con il modello centralizzato della gestione della forza armata delicato nel capitolo VII della CNU. Al riguardo, si è sostenuto che le autorizzazioni all’uso della forza rappresenterebbero un legittimo adattamento delle disposizioni della Carta relative alla sicurezza collettiva, volto a garantire il massimo effetto utile di tali disposizioni anche in assenza di tutte le condizioni previste per il funzionamento del sistema centralizzato di gestione della forza armata: la logica di fondo è che, non potendo il CdS disporre direttamente dei mezzi necessari per lo svolgimento delle operazioni armate al fine del mantenimento della pace, ad esso non resterebbe altra alternativa che delegare lo svolgimento delle stesse agli Stati membri. Secondo altre interpretazioni, l’autorizzazione all’uso della forza non sarebbe incompatibile con la logica del sistema di sicurezza collettiva dell’ONU. Si rileva ad esempio che la Carta già contempla una forma di delega dell’uso della forza all’art. 53 (azioni coercitive intraprese da organizzazioni regionali). Su un altro versante, si sottolinea la contiguità tra l’autorizzazione all’uso della forza e il diritto di legittima difesa collettiva previsto dall’art. 51, in quanto la richiesta di assistenza rivolta dallo Stato oggetto di attacco armato a Stati terzi può nei fatti essere equiparata alla decisione in cui il CdS autorizza la costituzione di una coalizione di Stati a supporto della vittima di un’aggressione. Da ultimo, di adduce che la prassi numericamente cospicua delle delibere autorizzative avrebbe dato vita ad una norma consuetudinaria in materia. Più che porsi il problema astratto del fondamento giuridico dell’autorizzazione all’uso della forza, si deve costatare che la prassi del CdS in materia, lungi dal rispondere a un modello uniforme, presenta una molteplicità di varianti, rispondenti a modalità, esigenze, finalità e tipologie assai diverse tra loro:
- (^) In alcuni casi, la delibera autorizzativa ha fornito un ulteriore supporto di legittimità a operazioni armate già giustificabili in base a un diverso istituto di Diritto internazionale, il consenso del sovrano territoriale, e ha dato luogo a un “cumulo” di giustificazioni giuridiche (es. Kuwait 1990, Albania 1997, Somalia 2008)
