Scarica Diritto internazionale dell'ambiente: principi, evoluzione e prospettive - Prof. Nucera e più Sintesi del corso in PDF di Diritto solo su Docsity!
CAPITOLO PRIMO
La tutela dell’ambiente nel diritto internazionale: le due fasi - La comunità internazionale ha riconosciuto l’esigenza di rispondere ai problemi ecologici nella seconda metà del XX secolo, con strumenti di riduzione delle cause di inquinamento e tutela dell’ambiente. Diritto internazionale ambientale: -Conferenza delle Nazioni Unite di Stoccolma (1972), con trattati settoriali basati sul principio di prevenzione del danno, fase del funzionalismo ambientale; -Conferenza di Rio de Janeiro su ambiente e sviluppo (1992), cooperazione internazionale con convenzioni globali basate sul principio di precauzione, fase del globalismo ambientale. Definizione di diritto internazionale dell’ambiente: complesso dei principi e norme giuridiche che stabiliscono regole di comportamento per Stati al fine di realizzare la tutela dell’ambiente e l’uso equilibrato di risorse naturali in un contesto di sviluppo economico e sociale. Solo nella seconda metà del secolo XIX gli Stati hanno iniziato a regolamentare l’utilizzo di risorse naturali condivise, ad esempio le commissioni internazionali fluviali per il Danubio, Reno, Oder e Elba, create in Europa per regolare la navigazione. Da ricordare il caso della Commissione centrale di navigazione del Reno (1815-1831) con competenze normative, poi divenuta nel 1963, Commissione internazionale per la protezione del Reno contro l’inquinamento. Agli inizi del XX secolo invece vengono stipulati i primi trattati multilaterali e bilaterali come la Convenzione di Parigi del 19 marzo 1902 sugli uccelli utili all'agricoltura. Nello stesso periodo vengono concluse alcune convenzioni volte a istituire meccanismi di consultazione periodica tra Stati e a facilitare la prevenzione e soluzione di controversie sull'uso di risorse naturali condivise. La decisione arbitrale dell'11 marzo 1941 nella controversia relativa ai fumi inquinanti emessi dalla fonderia canadese Smelter con conseguenze dannose nel territorio statunitense, è la prima ad affermare che, nessuno Stato ha il diritto di utilizzare, causare danni al territorio o alle proprietà di individui di un altro Stato. Lo Statuto delle Nazioni Unite del 26 giugno 1945 non menziona, all'art. 1, la tutela dell'ambiente tra gli obiettivi dell’Organizzazione, né viene assegnata una competenza in materia ambientale. Il diritto internazionale resta ancorato al principio della sovranità degli Stati e sulle risorse naturali in essi contenute; corollario implicito del principio era la considerazione della libertà di sfruttarne le risorse e di inquinare l'ambiente senza osservare obblighi di comportamento. I trattati ambientali degli anni Cinquanta e Sessanta costituiscono l’emergere di una coscienza ecologica degli Stati, limitata alla visione utilitaristica, ad es. la Convenzione di Parigi del 18 ottobre 1950 sulla protezione degli uccelli, o a specifici fenomeni d'inquinamento come la Convenzione di Londra del 12 maggio 1954 sull'inquinamento delle acque marine da idrocarburi.
L'universalizzazione della comunità internazionale, la decolonizzazione e l'acquisizione dell’indipendenza da parte dei paesi coloniali, conducono ad una riaffermazione della sovrana eguaglianza degli Stati. In questo contesto si colloca la risoluzione 1803 (XVII) adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 14 dicembre 1962, con annessa la Dichiarazione sulla sovranità permanente degli Stati sulle proprie risorse naturali. “Il diritto dei popoli e delle nazioni alla sovranità permanente sulle loro ricchezze e risorse naturali deve essere esercitato nell'interesse del loro sviluppo nazionale e del benessere delle popolazioni dello Stato interessato.” Prende corpo il diritto internazionale dello sviluppo, sintomo dell’esigenza di riconoscere la priorità delle questioni ambientali globali, individuando strumenti di cooperazione. La fase del funzionalismo - L’attenzione degli Stati si concentra sui problemi ambientali internazionali solo negli ultimi decenni del sec. XX, con il consolidamento dell’interesse comune a mitigare il crescente degrado ambientale. I fattori che invertono la tendenza sono: l’allarme della comunità scientifica, il sorgere di movimenti ecologisti e gravi incidenti come quello del 1967 della petroliera Torrey Canyon, che versa sul mare della Manica 120 mila tonnellate di petrolio, dimostrando l’inadeguatezza delle misure adottate. Il processo culminò con la Conferenza sull’ambiente umano di Stoccolma convocata dall’Assemblea generale dell’ONU (1972), in cui vengono adottate la Dichiarazione di principi e il Piano mondiale di azione ambientale. Si afferma per la prima volta che la gravità del degrado ambientale debba essere affrontata dagli Stati attraverso politiche internazionali tendenti a prevenire le cause principali dell’inquinamento. Il Principio 21 della Dichiarazione di Stoccolma, stabilisce che gli Stati hanno «il diritto sovrano di sfruttare le loro risorse secondo le loro politiche ambientali» e «il dovere di assicurare che le attività esercitate nei limiti della loro giurisdizione non causino danni all’ambiente di altri Stati». La Dichiarazione riconosce anche la diversa responsabilità dei paesi in via di sviluppo, rispetto ai paesi sviluppati. L’Assemblea generale dell’ONU completa il suo contributo all’affermazione di principi generali con l’adozione della Carta mondiale della natura, 29 ottobre 1982, che introduce la precauzione, che richiede di evitare le attività suscettibili di causare danni irreversibili alla natura. A seguito della Conferenza di Stoccolma viene creato il primo organo internazionale con competenze specifiche nel settore ambientale, Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente (UNEP), con la risoluzione 2997(XXVII) del 1972, come organo sussidiario è dotato di forte autonomia e di una propria struttura (Direttore esecutivo e Consiglio di amministrazione). I compiti dell’UNEP sono: Funzioni di studio e operative, assistenza tecnica agli Stati in via di sviluppo - Adottare atti non vincolanti (raccomandazioni) e progetti di convenzioni da sottoporre alla ratifica degli Stati. Nel 1982 dall’UNEP vengono avviati i negoziati che condurranno alla Convenzione di Vienna sulla protezione della fascia d’ozono, resa esecutiva dal Protocollo di Montreal (1987) sui
dalla Conferenza, convocata dall’ONU sono:Dichiarazione di Rio su ambiente e sviluppo, composta da 27 principi generali;Agenda 21, identifica gli interventi necessari a realizzare lo sviluppo sostenibile. Dichiarazione autorevole, non vincolante, su gestione, conservazione, e sviluppo delle foreste. La Dichiarazione di Rio è composta da principi generali, costituendo il punto di partenza, la visione dinamica dei risultati da raggiungere. Gli atti dell’UNCED hanno orientamenti generali della legislazione, formando la base giuridica per le normative d’attuazione. La Dichiarazione presenta le caratteristiche di una law-developing revolution, cioè ha concorso al processo formativo di norme consuetudinarie ed utilizzata come punto di riferimento per la conclusione di accordi internazionali. -Principio 1: concezione antropocentrica, gli essere umani sono al centro delle preoccupazioni per lo sviluppo sostenibile ed hanno diritto ad una vita in armonia con la natura. -Principio 2: riafferma il principio 21 della Dichiarazione di Stoccolma, il diritto sovrano degli Stati di sfruttare le proprie risorse naturali secondo le loro politiche ambientali e il dovere di non determinare fenomeni di inquinamento transfrontaliero. Gli Stati hanno il diritto di sfruttare le proprie risorse naturali secondo le loro politiche ambientali e politiche di sviluppo. Gli atti di Rio hanno recepito l’esigenza di tutela dei beni ambientali di carattere globale come clima e biodiversità, affermando che il loro degrado sono una preoccupazione comune dell’umanità. -Principio 3: tutela ambientale delle generazioni presenti e future, responsabilità intergenerazionale, non è sancito il diritto all’ambiente come diritto umano fondamentale. -Principio 4: si stabilisce che “al fine di prevenire ad uno sviluppo sostenibile, la tutela dell’ambiente costituirà parte integrante del processo di sviluppo e non potrà essere considerata separatamente da questo”. Principio applicato dal Tribunale arbitrale, 2005, nella controversia tra Belgio e Olanda, affermando che il diritto ambientale e il diritto allo sviluppo si integrano e si rafforzano reciprocamente. Consegue che, se lo sviluppo è suscettibile di provocare un danno significativo all’ambiente, vi è l’obbligo di prevenire il danno. -Principio 5: eliminazione della povertà come requisito essenziale dello sviluppo sostenibile. -Principio 7: gli Stati hanno il dovere di cooperare nella conservazione e protezione dell’ecosistema secondo il criterio responsabilità comune ma differenziata, in base al diverso contributo al degrado ambientale globale; i paesi sviluppati riconoscono l’onere maggiore nel perseguimento dello sviluppo sostenibile. Le risorse finanziarie e trasferimenti di tecnologie si basano sul principio della contribuzione volontaria degli Stati donatori, che destinano lo 0,7% del PIL al finanziamento dello sviluppo sostenibile.
-Principio 8: dichiara che i modi di produzione e consumo degli Stati industrializzati sono incompatibili con lo sviluppo sostenibile, prefigurando una progressiva differenziazione tra obblighi ambientali dei paesi sviluppati e in via di sviluppo. -Principio 10: le questioni ambientali devono essere gestite assicurando la partecipazione di tutti i cittadini interessati, per rendere il processo decisionale democratico e trasparente. La convenzione non contiene un riferimento esplicito al diritto ambientale, ma la Corte europea dei diritti umani ha riconosciuto che il deterioramento dell’ambiente può ostacolare il diritto alla vita privata e familiare (art. 8 CEDU). Lo stato ha anche l’obbligo di adottare tutte le misure ragionevoli finalizzate alla tutela della salute degli abitanti. L’inquinamento massiccio è stato ricondotto all’applicazione dell’art. 2 CEDU (diritto alla vita) o art. 1, Protocollo 1, qualora lo Stato non provveda con misure e sussiste un nesso causale tra l’assenza di tali misure e il decesso di individui. -Principio 11: la base per uno sviluppo sostenibile è una legislazione nazionale efficace, in cui gli standard di tutela siano rapportati al contesto in cui si applicano e differenziati in base ai costi economico-sociali. La Dichiarazione di Rio si occupa di misure di politica commerciale a scopo ecologico, con 2 criteri: non devono provocare discriminazioni arbitrarie o ingiustificate; il Paese portatore dovrà evitare azioni unilaterali per le questioni ambientali fuori dalla sua giurisdizione. L’agenda 21 riconosce che le restrizioni commerciali possono contribuire a rendere più efficaci gli strumenti di politica ambientale. L’importanza dei principi va considerata in relazione al problema della compatibilità delle misure con le regole dell’ WTO, le cui decisioni non realizzano sempre il giusto equilibrio delle esigenze di tutela ambientale. Altri principi di politica ambientale la cui applicazione è raccomandata da Rio, anche per adempiere all’obbligo di evitare l’inquinamento transfrontaliero, sono i principi di precauzione, di internalizzazione dei costi ambientali e di valutazione di impatto ambientale. -Principio 15: concetto di precauzione, secondo il quale gli Stati non devono invocare l’assenza di certezza scientifica come motivo per rinviare l’adozione di misure efficaci quandosi delinea una minaccia di danno serio o irreversibile all’ambiente. Principio già contenuto nei trattati di Emendamenti di Londra (1990), Protocollo di Montreal (1987), Dichiarazione ministeriale di Bergen (1990) e Dichiarazione ministeriale della seconda Conferenza mondiale sul clima (1990). Le due Convenzioni di Rio confermano l’applicazione del principio di precauzione in relazione agli effetti negativi dei cambiamenti climatici e della perdita di biodiversità. Il principio di precauzione completa quello di prevenzione, ne costituisce un corollario; prevenire significa evitare alla fonte il danno ambientale certo, con misure correttive, prima che si realizzi.
dell’8%Stati Uniti 7%Giappone 6%Nessuna riduzione ma stabilizzazione per Russia, Nuova Zelanda, Ucraina. Per favorire la realizzazione degli obiettivi sono stati elaborati meccanismi di flessibilità: Finanziamento di progetti di riduzione delle emissioni per paesi dello stesso gruppo (joint implementation). Finanziamento di progetti di riduzione delle emissioni per paesi in via di sviluppo (clean development mechanism)Trasferimento di unità di riduzione di sviluppo (emissions trading). La ratifica della Russia (2004), con 17,4% di emissioni, ha facilitato entrata in vigore del Protocollo, in quanto i contraenti erano il 55% delle emissioni totali ai livelli del 1990. Gli Stati Uniti non hanno ratificato il Protocollo perché la riduzione delle emissioni di biossido di carbonio non deve avvenire a scapito dello sviluppo economico e occupazione, inoltre non accettano che i paesi in via di sviluppo assumano obblighi meno stringenti delle potenze industriali. Nel 2009 a Copenaghen la Conferenza delle Parti alla Convenzione sui cambiamenti climatici ha prolungato solo i negoziati, rappresentando un’intesa per sostituire il Protocollo di Kyoto, indicando l’obiettivo per il contenimento dell’innalzamento della temperatura mondiale a 2°C, per l’adattamento umano e naturale agli effetti del cambiamento climatico. L’Accordo di Copenaghen non ha determinato alcun obbligo, ma introdotto il meccanismo di notifiche volontarie di riduzione, dichiarate dai singoli Stati. Le seguenti COP di Cancun (2010) e Durban (2011) hanno avuto un clima di disaccordo. L’adozione della Durban Platform for Enhanced Action ha definito una nuova strategia con 2 binari paralleli:Continuare il negoziato per estendere al 2020 gli obblighi di Kyoto. La COP a Doha (2012) ha modificato il Protocollo di Kyoto stabilendo un 2° periodo di impegni (2013-20) e aggiornato le % di riduzione dei gas serra, però non è mai entrato in vigore, ratificato solo da 65 di 144 Stati. Iniziare un negoziato per un nuovo Trattato per il periodo successivo al 2020. Nel 2015 si è arrivati all’Accordo di Parigi, con la COP 21, stabilisce l’obiettivo di mantenimento dell’aumento della temperatura entro i 2°C e promuove l’adattamento attraverso risorse finanziarie. Non pone obblighi vincolanti di riduzione e non stabilisce delle quote delle Parti, ma promuove iniziative mirate a mitigare gli effetti e trasferimento di tecnologie, soprattutto verso i Small Islands Devoloping States (SIDS). Un ruolo è svolto dal principio della trasparenza, dato che ha carattere facoltativo, non intrusivo e non sanzionatorio. Un elemento innovativo è il Global Stocktake, meccanismo che revisiona periodicamente gli obiettivi. L’accordo non ha modificato il principio della responsabilità comune ma differenziata, si aggiunge il concetto di respective capabilities; si discute della sua inidoneità perché la Cina, primo inquinatore, è nella lista di Stati che non hanno obblighi di riduzione. L’accordo coprirà il periodo 2020 – 2050, l’art. 21 stabilisce un doppio requisito per l’entrata in vigore, ratifica di 55 Stati, corrispondenti al 55% delle emissioni globali di gas serra. Convenzione sulla diversità biologica (1993), regola l’uso delle risorse genetiche, di specie ed ecosistemi, attribuendo rilevanza agli strumenti giuridici di diritto interno per assicurare la
conservazione e l’uso sostenibile. Mezzi principali sono gli interventi diretti a identificare e valutare le risorse biologiche, conservandole in situ ed ex situ. È compito delle Parti istituire un sistema di aree protette ed elaborare direttive per la selezione, creazione e gestione di aree, per conservare la diversità biologica. Si astiene da fare liste di specie o ecosistemi da salvare. Un punto chiave è l’accesso alle risorse biologiche, secondo il diritto di sovranità sulle risorse, concordando a livello internazionale e col consenso dello Stato. La Convezione sulla diversità biologica è integrata da 2 Protocolli: Biosicurezza (2000) a Cartagena in vigore dal 2003, obiettivo: assicurare un adeguato livello di protezione del trasferimento, la gestione e l’uso di organismi geneticamente modificati; il meccanismo si basa sulla procedura di advanced informed agreement (AIA), lo Stato esportatore, con notifica scritta, informa il paese importatore di traferire organismi, lo Stato importatore, valuta il grado di rischio e sulla base di prove scientifiche può rifiutare l’importazione. Accesso alle risorse genetiche e l’equa condivisione dei benefici (2010) a Nagoya in vigore dal 2014, specifica gli obblighi dell’art. 15 della Convenzione sulla diversità biologica, obiettivo: garantire l’equa distribuzione dei benefici derivanti dall’utilizzo delle risorse attraverso l’accesso, trasferimento, finanziamenti, conservazione e uso sostenibile della biodiversità. Alla categoria delle convenzioni globali appartengono 2 convenzioni: Convenzione sulla desertificazione, Parigi (1994) in vigore dal 1996 Accordo sulla specie ittiche sconfinanti e altamente migratorie, New York (1995) in vigore dal 2001. Principio 27 della Dichiarazione di Rio su ambiente e sviluppo: Gli Stati cooperano in buona fede all’applicazione dei principi e all’elaborazione progressiva del diritto internazionale. Il diritto internazionale ambientale attuale - I principali risultati dell’UNCED sono 2: consolidamento dei principi generali e il progressivo tradursi in convenzioni ambientali. È in corso la terza fase, in cui le obbligazioni di risultato nelle convenzioni quadro devono trasformarsi in precise norme di condotta. Il diritto internazionale ambientale manca di tutti i necessari fattori d’applicazione, infatti l’evoluzione del diritto deve tenere conto dell’insufficiente livello d’attuazione della Conferenza di Rio. I ritardi e gli inadempimenti hanno aggravato i problemi ambientali. Altro dato allarmante è il progressivo declino delle risorse finanziarie destinate agli interventi per lo sviluppo sostenibile, il PIL dei paesi industrializzati destinato all’ODA è calato, nel 2015 è 0,3%. La conferenza per il finanziamento dello sviluppo a Monterrey (2002), si è conclusa con un consensus, per conseguire lo sradicamento della povertà e crescita economica, promuovendo lo sviluppo sostenibile. Nel documento si conferma la richiesta di destinare all’ODA lo 0,7% del PIL. La questione ambientale perde quel carattere prioritario che aveva acquisito, le cause sono: Deterioramento della situazione economica generale Timore di politiche ambientali troppo restrittive che abbiano degli effetti sul libero commercio Ripercussioni negative sull’occupazione Con una contrapposizione da un lato, il modello di sviluppo sostenibile che si basa sul rispetto
coordinamento. La Dichiarazione The Future We Want, adottata con la Conferenza di Rio+20, riconosce agli accordi ambientali globali il contributo che danno allo sviluppo sostenibile, incoraggia gli Stati a migliorare l’efficienza e il coordinamento tra convenzioni. La Conferenza di Rio+20 abolisce la Commissione sullo sviluppo sostenibile istituendo il “Forum politico di alto livello” (HLPF) di cui l’Assemblea Generale definisce gli aspetti normativi. L’UNCSD ha affrontato la questione della green economy, lasciando ai governi il compito di adattare il concetto alle rispettive esigenze. La Conferenza definisce anche serie di Obiettivi del Millennio, proclamati al Vertice delle Nazioni Unite del 2015. I Sustainable Development Goals riflettono i 3 pilastri dello sviluppo sostenibile: Tutela delle risorse idriche - Energia rinnovabile - Modelli di consumo e produzione sostenibile - Cambiamenti climatici - Uso sostenibile degli oceani - Gestione sostenibile delle foreste - Contrasto alla desertificazione - Perdita di biodiversità. Le fonti del diritto internazionale ambientale - I trattati ambientali costituiscono la fonte principale dei diritti e obblighi degli Stati per la protezione dell’ambiente, da un esame comparativo delle convenzioni si traggono caratteri comuni: Sono il risultato di pressioni esercitate dalla comunità scientifica sui governi, per evitare l’accentuarsi di fenomeni di grave degrado, ponendo obblighi di cooperazione degli Stati Carattere non self-executing presentano gli accordi che contengono obblighi di risultato, con ampia discrezionalità di forme e mezzi nel raggiungere gli obiettivi. Creare strutture ad hoc: conferenze delle Parti, segretariati, consigli e commissioni alle quali sono affidate funzioni di elaborazioni di norme e controllo dell’attuazione. Le convenzioni ambientali seguono lo schema di regimi giuridici ad incastro, composti da trattati quadro, integrati da protocolli, annessi e altri atti derivati. Sono frequenti i casi in cui i trattati ambientali contemplano procedimenti di produzione giuridica subordinati all’accordo, che consentono una maggiore adattabilità al progresso tecnico e conoscenze. Il principio di revisione si basa su revisioni periodiche attraverso procedure semplificate di emendamento, le quali consentono di imporre nuove norme in deroga al principio consensuale della modifica dei trattati. Il recesso dal Protocollo è pertanto l’unica alternativa per gli Stati che ritengono inaccettabili le modifiche adottate. Un’altra procedura usata è il consenso tacito, per cui le norme vengono adottate a meno che la maggioranza degli Stati non vi si opponga. I trattati ambientali globali, di portata universale, a cui è affidato l’obiettivo di risolvere problemi ambientali di dimensione mondiale. Tutti gli accordi internazionali sono normativi, costituiscono fonti di norme giuridiche tra le parti. Nei trattati relativi ai rischi ambientali è presente un’ampia partecipazione degli Stati, provvedendo alla gestione di risorse o prevenzione di rischi, favorendo l’affermazione nel diritto internazionale consuetudinario di limiti alla libertà di sfruttamento delle risorse. Il concetto di Trattato globale istituiscono obblighi solidali (erga omnes partes), che ciascun contraente è tenuto a rispettare. È presente il comune riferimento
dei trattati globali ad alcuni principi di politica ambientale tipici, codificati nella Dichiarazione di Rio (1992): Principio di precauzione - Principio di responsabilità comune ma differenziata - Principio di valutazione di impatto ambientale - Principio “chi inquina paga”. Ulteriore caratteristica dei trattati è che si va dall’ipotesi di bilanciamento dei diritti e obblighi come per la Convenzione sulla diversità biologica, a quello di una differenziazione degli obblighi tra Stati in via di sviluppo e paesi sviluppati come per la Convenzione sul clima. Fondamentali sono gli strumenti di joint implementation, per realizzare l’equa ripartizione dei benefici derivanti dall’uso delle risorse o la graduazione degli impegni, verso un comune obiettivo. Secondo l’UNEP i trattati che presentano relazioni reciproche possono essere ricondotti ad alcuni grandi gruppi (clusters): biodiversità, atmosfera e fondi d’energia, protezione del suolo, rifiuti pericolosi, protezione dell’ambiente marino. Così da favorire la cooperazione tra i rispettivi Stati contraenti. Le convenzioni ambientali globali sono essenziali per il raggiungimento degli obiettivi dell’ONU, inseriti nell’elenco dei 25 strumenti multilaterali identificati come “core treaties” per il raggiungimento degli obiettivi delle Nazioni Unite, aggiunti nella lettera del 2000 del Vertice del Millennio, con cui il Segretario generale ha incoraggiato gli Stati membri ad accettare tali trattati. I regimi di responsabilità internazionale - La Commissione del diritto internazionale, mediante l’Assemblea generale, svolge il compito dello Stato delle Nazioni Unite, di promuovere lo sviluppo progressivo del diritto internazionale e la sa codificazione, adottando nel 2001 il Progetto di articoli sulla responsabilità internazionale degli Stati per fatti internazionalmente illeciti. Il primo è sulla violazione di obblighi posti da norme del diritto internazionale, che comporta l’obbligo di riparare l’illecito, cessazione delle attività illecite e risarcimento del danno. È in dubbio se si debba comprendere norme internazionali. Il Progetto di articoli sui crimini contro la pace e la sicurezza dell’umanità, adottato dalla Commissione del diritto internazionale (1991) contiene 12 crimini individuali rilevanti e disciplina il danneggiamento grave dell’ambiente. Lo Statuto della Corte penale internazionale, Roma (1998), qualifica come crimine internazionale degli individui alcuni comportamenti identificati tra i crimini di guerra, viene anche introdotto un parametro di riferimento, cioè il rapporto con il vantaggio militare ottenuto attraverso il comportamento produttivo del danno ambientale. La Commissione del diritto internazionale ha adottato: nel 2001 un Progetto di articoli avente ad oggetto la prevenzione del danno transfrontaliero causato da attività pericolose: conferma la natura consuetudinaria dell’obbligo di prevenire danni significativi all’ambiente di altri Stati nel 2006, un Progetto di articoli sulla responsabilità per danno transfrontaliero causato da attività pericolose: afferma il principio di pronto e adeguato indennizzo alle vittime di danni transfrontalieri causati da attività pericolose. Spesso vengono concluse convenzioni il cui scopo è quello di uniformare il regime della responsabilità civile per danni
Nazioni Unite». Inoltre, l'obbligo di risolvere pacificamente le controversie ambientali comporta almeno 2 impliciti corollari: astenersi nel corso della controversia da ogni azione che possa aggravare la situazione, danneggiare l'ambiente e rendere più difficile o impedire la soluzione pacifica. prevenzione delle controversie, anche se molti Stati mostrano una certa diffidenza rispetto ai meccanismi preventivi, associati ad interferenze esterne in questioni ambientali interne. In definitiva, le controversie possono essere risolte per mezzo di un accordo diretto tra le parti interessate o mediante la decisione di un giudice internazionale (tribunale arbitrale o Corte internazionale di giustizia). Quanto alla definizione del concetto di controversia ambientale, esaminato da tre punti di vista: chiedendosi quando una controversia può essere classificata come ambientale, la definizione non può che essere flessibile. Il Rapporto del Direttore Esecutivo dell'UNEP (1991) si riferisce a controversie «sulle risorse naturali e/o impatti del danno ambientale», non è utile adottare una definizione ristretta, lasciando agli strumenti pertinenti di dare una definizione. quando una questione ambientale si configura come controversia, la definizione del termine “controversia" è come ogni disaccordo o difformità di vedute o interessi tra Stati in materia di alterazione, per mezzo dell'intervento umano, del sistema ambientale naturale. Il Rapporto del Direttore Esecutivo dell' UNEP afferma che «una caratteristica dei conflitti ambientali è la divergenza di interessi tra Stati vicini». quando una controversia ambientale ha carattere internazionale, se ci si chiede quali controversie ambientali sono internazionali, occorre considerare che i soggetti coinvolti in una controversia di questo tipo sono gli Stati, mentre non sono internazionali le controversie che coinvolgono soggetti diversi dagli Stati. Si possono identificare tre categorie di controversie ambientali: -controversie ambientali tra Stati (internazionali); -controversie ambientali tra Stati e soggetti privati stranieri; -controversie ambientali tra soggetti privati (nazionali e stranieri). Venendo ora ai meccanismi di soluzione delle controversie, la maggior parte di esse presenta un unico sistema di soluzione delle controversie. Solo pochi trattati ambientali limitano l'applicazione dei meccanismi relativi alle controversie a determinati articoli (Protocollo di Madrid sulla protezione dell'ambiente al Trattato antartico).Una clausola di regolamento prevede 2 stadi di gestione della controversia: la fase dei mezzi diplomatici, per pervenire a un accordo e generalmente obbligatoria; la fase dell'intervento obbligatorio di un giudice (arbitrato o Corte internazionale di giustizia), facoltativa Può rientrare anche l'intervento di un terzo in forma di mediazione, che comporta la predisposizione di un piano. Stessa considerazione è da farsi per l'inchiesta e l'accertamento dei fatti (fact-finding), ai quali si può fare ricorso nel quadro di
procedimenti di soluzione e con l'intervento di organi e commissioni istituiti su richiesta delle parti da organizzazioni internazionali, l'UNEP. È da rilevare che alcuni dei meccanismi utilizzati non solo per assistere gli Stati coinvolti in controversie in atto, ma anche per prevenire l'insorgere di controversie. La seconda fase della procedura è quella del regolamento giudiziale, secondo l'art. 20 della Convenzione di Bamako (1991) «Se le parti interessate non possono risolvere le loro controversie come previsto al par. 1, la controversia sarà sottoposta ad un organo ad hoc istituito dalla Conferenza delle parti o alla Corte internazionale di giustizia". L'organo ad hoc è un tribunale arbitrale previsto all'Annesso V. In altri casi, le clausole relative all'arbitrato o alla soluzione giudiziale contenute nei trattati ambientali sono deboli, perché non attribuiscono a ciascuna parte il potere di attivare unilateralmente il procedimento arbitrale. Un esempio è opting-in-clause, nell'art. 11 della Convenzione di Vienna sulla protezione della fascia d'ozono, stabilisce che «In caso di controversia le Parti […] interessate ricercheranno una soluzione mediante negoziato». Se le Parti interessate non possono pervenire a un accordo mediante negoziato, chiederanno la mediazione di un terzo. È ovvio che controversia ambientale può essere sottoposta ad arbitrato o alla Corte internazionale di giustizia anche in base a compromesso o a trattati generali d'arbitrato o di regolamento giudiziale. In particolare la giurisdizione della Corte internazionale di giustizia può essere stabilita in due modi: in base ad accordo speciale, le parti interessate deferiscono alla Corte una controversia, o mediante clausole giurisdizionali racchiuse in trattati e convenzioni in vigore mediante una dichiarazione ad hoc resa in conformità all'art. 36, dello Statuto della Corte. La giurisdizione obbligatoria non sussiste rispetto alle controversie ambientali se la dichiarazione è fatta con riserva di tale categoria di controversie (es. Polonia). Se non vi sono riserve, la differenza tra dichiarazione resa in base ad un Trattato e una dichiarazione resa in conformità all’36, par. 2: la Corte ha giurisdizione solo rispetto alle controversie relative all’interpretazione e applicazione del Trattato in questione; la Dichiarazione ha portata generale, si applica a tutte le controversie giuridiche, con Stati che hanno accettato la stessa giurisdizione. Nel 1993, la Corte ha istituito una camera speciale per decidere le controversie su questioni ambientali, che deciso di chiudere nel 2006, perché nessuna controversia in materia ambientale è stata sottoposta durante tale periodo. Al riguardo si osserva la controversia tra Ungheria e Slovacchia relativa al progetto di diga sul Danubio Gabickvo-Nagymaros è stata decisa dalla Corte in sessione plenaria nel 1997. Esistono alcuni meccanismi deputati alla soluzione delle controversie ambientali, tra i quali la Corte permanente di arbitrato dell'Aja, che ha adottato il 19 giugno 2001 le Regole facoltative per la soluzione di controversie in materia ambientale. In questo contesto si colloca anche la proposta di un Tribunale internazionale dell'ambiente, della quale si è fatta portavoce la Fondazione ICEF. L'ultimo aspetto da considerare riguarda le procedure e i mezzi di regolamento nazionali, che
il diritto dell’Unione in materia ambientale il meccanismo in virtù del quale queste norme giungono a penetrare negli ordinamenti interni. Il processo di armonizzazione di questi ultimi avviato negli anni precedenti la conclusione dell’Atto Unico europeo e continuato dopo il Trattato di Lisbona, entro in vigore nel 2009. Nel recente periodo si registra una certa riduzione del numero e dell’importanza degli atti vincolanti. Il diritto dell’Unione Europea esercita un’influenza penetrante sugli ordinamenti interni, in virtù della sua applicabilità, concepito come ordinamento giuridico autonomo, prevale sugli ordinamenti interni; le norme sono “direttamente applicabili” e fonte immediata di diritti e obblighi anche per i singoli. La nozione di “diritto dell’Unione europea in materia ambientale” - Con il Trattato firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 era stata introdotta la distinzione tra Comunità europee e Unione europea. Le Parti avevano il compito di sviluppare in modo coerente e solidale una cooperazione di natura intergovernativa. A seguito dell’entrata in vigore, nel 2009, del Trattato sull’Unione europea (TUE) e del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), a Lisbona 2007, è venuto meno il dualismo fra Comunità europea e Unione europea. L’Unione si adopera per uno sviluppo sostenibile basato su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente (art. 3TUE). Rapporto tra diritto comunitario generale e diritto comunitario ambientale: quest’ultimo si caratterizza per la peculiarità dei principi, degli obiettivi, dei processi tali da indurre a qualificarlo come una sorta di ordinamento particolare all’interno del diritto dell’Unione europea. Pur riconoscendo la specificità l’idea che si tratti di un vero e proprio ordinamento particolare non sembra essere accolta. I principi di integrazione e di sussidiarietà con l’Atto Unico Europeo del 1986, erano stati riconosciuti unicamente con riferimento alla politica ambientale comunitaria. La genesi della politica ambientale comunitaria - Con l’Atto Unico Europeo la politica ambientale della Comunità viene per la prima volta disciplinata a livello dei trattati istituitivi. Conviene distinguere tra l’avvio di una politica d’insieme ed alcune direttive isolate, che perseguivano obiettivi di carattere ambientale. La politica d’insieme risale alla decisione presa dal Vertice di Parigi del 1972, in cui si dichiara che “la crescita economica non è fine a sé stessa” e “attenzione particolare dovrà essere data ai valori intangibili e alla protezione dell’ambiente, in modo che il progresso possa veramente essere messo al servizio dell’umanità”. Tale politica si è concretata nel Primo Programma di Azione per l’ambiente, che si rifà al Preambolo e all’art. 2 del Trattato CEE: l’ambiente non vi è esplicitamente menzionato ma si sottolinea un miglioramento costante delle condizioni di vita. Originariamente la ragione che aveva spinto verso l’elaborazione di una politica ambientale comunitaria era stata quella di evitare che la diversità dei sistemi nazionali in termini di protezione dell’ambiente potesse falsare le condizioni di concorrenza nel mercato comune. Dal 1973 le esigenze di natura ambientale sono sempre più id frequente
richiamate dagli atti comunitari. Il Programma è comunque privo di efficacia obbligatoria. L’importanza del Primo Programma di Azione va colta negli obiettivi e nei principi che esso delinea, rifacendosi ai punti essenziali della Dichiarazione di Stoccolma sull’ambiente (1972). Il Settimo Programma di azione del 2013, intitolato “Vivere bene entro i limiti del nostro pianeta” orienta la politica dell’Unione in materia ambientale fino al 2020; confermando gli obiettivi perseguiti con il Sesto Programma e prendendo atto dei limiti registrati. Si punta verso un superamento di tali limiti nelle aree prioritarie: cambiamenti climatici - natura e biodiversità – ambiente - saluta e qualità della vita - risorse naturali e rifiuti. Primi sviluppi della politica ambientale della Comunità - Gli atti che dopo il 1973 e prima della firma dell’Atto Unico Europeo hanno contribuito alla politica: serie di direttive che hanno l’obiettivo primario di migliorare il funzionamento del mercato interno, che contengono una serie di obblighi degli Stati membri in materia ambientale. Le direttive fanno riferimento ad un articolo del Trattato CE (ora art. 352 TFUE). direttiva 79/409/CEE 1979: concernente la conservazione degli uccelli selvatici, la tutela della fauna e degli habitat naturali forma per la prima volta oggetto di un atto specifico, in cui si sottolinea che la diminuzione di molte specie di uccelli rappresenta un serio pericolo per la conservazione dell’ambiente naturale, perché minaccia gli equilibri biologici, gli Stati membri possono prendere misure di protezione più rigorose di quelle previste dalla presente direttiva. Direttiva 85/337/CEE 1985: concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, costituisce un’applicazione del principio di prevenzione per i progetti che possono avere un impatto ambientale, prima del rilascio dell’autorizzazione, è richiesta una valutazione del loro impatto. Direttiva 75/442/CEE 1975: relativa ai rifiuti, che impone agli Stati si eliminare i rifiuti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza pregiudizio per l’ambiente. I principi contenuti nei Trattati istitutivi - Il principio di integrazione delle esigenze ambientali nelle diverse politiche dell’Unione aveva trovato un riconoscimento nel Primo Programma (1973), che sottolinea l’opportunità di valutare le conseguenze sulla qualità della vita e sull’ambiente naturale di tutte le misure adottate a livello nazionale o comunitario. Con il Trattato firmato a Maastricht (1992), il Titolo XVI del Trattato CE disciplinava in modo più dettagliato la politica della Comunità in materia ambientale. Tra le novità: obiettivo di assicurare un elevato livello di tutela ambientale; il principio di precauzione distinto da quella di prevenzione; riconoscimento delle necessità di promuovere misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale. In questo richiamo a una cooperazione ambientale ci sono i riflessi dell’incidente di Chernobyl (1986), dato che una realistica politica ambientale non poteva essere condotta a livello comunitario prescindendo dagli obiettivi perseguiti e dai risultati a livello mondiale. Il perseguimento di un elevato livello di protezione dell’ambiente costituisce un compito della
delle Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Bruxelles (2005), si definisce lo sviluppo sostenibile «un obiettivo chiave, sancito dal Trattato, per tutte le politiche della Comunità europea» e si indicano i principi del diritto comunitario dell’ambiente (prevenzione, precauzione e chi inquina paga) che devono essere coerenti con tale obiettivo. Il successivo Consiglio europeo (2007) definisce lo sviluppo sostenibile “un obiettivo fondamentale”, con la necessità di un collegamento più stretto fra strategia dell’Unione e strategie nazionali. Il Consiglio europeo nel prendere posizione in merito alla Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile “Rio+20” sottolinea che bisogna far progredire la transizione globale verso un’economia verde, promuovere la tutela dell’ambiente, eradicare la povertà e stimolare la bassa emissione di CO2. I principi della politica ambientale - Menzionati dall’art. 191 TFUE e art. 11 TFUE i seguenti principi: il principio “chi inquina paga” si è per primo affermato nel campo del diritto ambientale. Vi si fa riferimento dal Primo Programma di Azioni 1973 (le spese per la prevenzione e l’eliminazione dei fattori nocivi devono essere sostenuti dall’inquinatore). Le applicazioni del principio si trovano nella direttiva 75/442 sui rifiuti e 91/156: il costo dello smaltimento dei rifiuti deve essere sostenuto dal detentore dei rifiuti, dai precedenti detentori o dal produttore del prodotto. Integrazioni sono state apportate dalla direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno. Art. 2: nel danno ambientale rientrano il “danno alle specie e agli habitat naturali protettivi”, il “danno alle acque”, il “danno al terreno”. Spetta all’operatore sostenere i costi di prevenzione e di riparazione del danno. La Corte di giustizia nel 1991 ha deciso che la mancata attuazione di una direttiva farebbe sorgere, per lo Stato che abbia omesso di provvedervi, un obbligo di risarcimento dei danni. Il principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente: è stato affermato con l’Atto Unico Europeo (1986), in relazione con l’azione preventiva si vuole evitare che un danno ambientale, già prodottosi, possa amplificarsi. Nella sentenza del 1992, la Corte di giustizia ha affermato che spetta a ciascuna regione, comune o entità adottare i provvedimenti al fine di garantire l’accoglimento, il trattamento e lo smaltimento dei prodotti rifiuti, al fine di limitare il trasporto. Il principio di prevenzione. Riparare un danno è più costoso di quanto sia evitarlo. Viene affermato nel Primo Programma (“per salvaguardare l’ambiente naturale è meglio evitare sin dall’inizio inquinamenti e altri inconvenienti, anziché combatterne successivamente gli effetti”) confermato negli altri Programmi, nell’Atto Unico Europeo e i Trattati istitutivi. La sua applicazione risalente alla direttiva del 1985 sulla valutazione di impatti ambientale (la migliore politica ecologica consiste nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti ed altre perturbazioni). Nella direttiva 92/43/CEE del Consiglio 1992 si fa riferimento ai pericoli che corrono gli habitat e le specie alla necessità di adottare misure di conservazione della natura a livello comunitario,
considerato che il principio chi inquina paga è di applicazione limitata. Il principio di precauzione. Contemporaneità tra l’inserimento di questo principio nel Trattato di Maastricht e la Dichiarazione di Rio. Diversamente da quanto è richiesto nel caso della prevenzione, la mera possibilità del danno sarebbero condizioni sufficienti per dare fondamento ad azioni basate sul principio in esame. Tale principio trova applicazione «in tutti i casi in cui una preliminare valutazione scientifica obiettiva indica che vi sono ragionevoli motivi di temere che i possibili effetti nocivi sull’ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante possono essere incompatibili con l’elevato livello di protezione prescelto dalla Comunità». Principio d’integrazione. Le innovazioni introdotte con il Trattato di Maastricht e con il Trattato di Amsterdam rispetto alla formulazione dell’art. 130 R del Trattato CE (Atto Unico Europeo 1986) hanno indotto la dottrina a ravvisare nel principio di integrazione “il più importante di tutti i principi” che riceve un esplicito riconoscimento nell’art. 11 TFUE. Fra le politiche rispetto alle quali il principio è stato frequentemente applicato ci sono: la politica energetica e protezione della salute umana. Ci si sofferma sugli OGM, evidenziando una serie di obblighi in quanto parti di accordi a livello mondiale e dal punto di vista europeo si guarda all’esigenza di tutelare la salute, l’ambiente e i consumatori con direttive e regolamenti basati sul principio di precauzione che solleva problemi di compatibilità con il sistema mondiale. La linea seguita dalla Commissione è più favorevole a privilegiare la libera circolazione delle merci, mentre ci sono divisioni tra gli Stati membri sull’importazione di OGM. I criteri di valutazione di cui all’art. 191 TFUE - L’art. 191 TFUE elenca, al par. 4, le condizioni per l’azione, i criteri o i parametri da prendere in considerazione nella predisposizione di questa politica. L’Unione tiene conto: Dei dati scientifici e tecnici disponibili; Delle condizioni dell’ambiente nelle varie regioni; Dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall’azione o dall’assenza di azione; Dello sviluppo socioeconomico nel suo insieme e sviluppo equilibrato delle singole regioni. La constatazione che i criteri sopra elencati non siano di natura vincolante, spinge a preferire il termine criteri a quello di condizioni. Le competenze concorrenti dell’Unione in materia ambientale - Il problema della determinazione delle competenze attribuite all’Unione in materia di ambiente costituisce un aspetto del più generale problema della ripartizione tra l’Unione e gli Stati membri. Esclusive sono quelle competenze esercitate solo dall’Unione. Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea ha posto in chiaro (art. 2, par. 1) che quando i Trattati attribuiscono all’Unione una competenza esclusiva, l’Unione è l’unica a poter legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Lo stesso Trattato precisa che gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria. Il par. 1 dell’art. 191: l’affermazione che «la politica dell’Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire» determinati obiettivi non esprime un principio isolato. Primo
