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DIRITTO PARLAMENTARE
27.02.14 Prima lezione
In estrema sintesi si può dire che il diritto parlamentare è costituito dall'insieme di norme che disciplinano, da un primo punto di vista, l'organizzazione della struttura delle assemblee parlamentari, cioè gli elementi strutturali organizzativi delle assemblee con cui si organizza un parlamento; ci sono poi le funzioni svolte da queste assemblee; e, in terzo luogo, disciplinano i rapporti che queste assemblee parlamentari intrattengono con soggetti terzi → quindi abbiamo 3 contenuti sostanziali del diritto parlamentare: un elemento organizzativo, un elemento funzionale e un elemento relazionale. Come si colloca questa disciplina all'interno dell'ordinamento giuridico? È sicuramente una disciplina di confine, di confine tra la sfera del giuridico (= ciò che è disciplinato da norme giuridiche, caratterizzato dalla prescrittività, cioè contengono un elemento di dover essere, non è soltanto una descrizione di un insieme di regolarità. Altro elemento tipico della sfera del giuridico è la giustiziabilità, cioè l'esistenza di un soggetto idoneo a rilevare un'eventuale violazione di queste norme giuridiche prescrittive ed eventualmente idoneo a comminare una sanzione per tale violazione. Questi elementi non sono del tutto e sempre presenti nel diritto parlamentare, il diritto parlamentare contiene degli elementi di prescrittività, ma ad esempio contiene una dose di giustiziabilità molto inferiore rispetto ad altri settori dell'ordinamento, non tutte le norme di diritto parlamentare qualora siano violate hanno come conseguenza l'intervento di un giudice e la comminazione di una sanzione) e la sfera del politico ( caratterizzata da un elemento di libertà nella sfera dei soggetti, libertà limitata da valutazioni relative ai rapporti di forza che si realizzano tra i soggetti che operano in ambito politico ). Il diritto parlamentare è tipicamente qualificato come una branca del diritto pubblico, in particolare del diritto costituzionale, e da questo punto di vista questa collocazione tradizionale consuetudinaria può ancora
essere accolta con una certa validità, nel senso che anche dal punto di vista storico si riscontrano dei parallelismi nella evoluzione di questi due settori dell'ordinamento. In particolare nel corso del 600/700 si riscontra un parallelismo tra la nascita del costituzionalismo e la nascita, il consolidarsi e il diffondersi del parlamentarismo, invocare cioè la costituzione come atto fondativo di un ordinamento fondato su alcune caratteristiche specifiche (la separazione dei poteri, il principio dello stato di diritto, il principio di eguaglianza formale di fronte alla legge) storicamente avviene questo passaggio in parallelo con l'invocazione del parlamentarismo, cioè l'esistenza delle istituzioni, del rafforzamento di un apparato istituzionale che ha le caratteristiche di un'assemblea parlamentare, cioè un organo elettivo e rappresentativo. La democrazia costituzionale nasce come democrazia parlamentare, in quanto il parlamento si presenta ed è percepito come il cardine di quelle istituzioni democratiche che danno concretezza all'ordinamento costituzionale. Prima di valutare quali sono i contenuti del diritto parlamentare nell'ordinamento costituzionale italiano occorrono 2 ordini di premesse: una premessa definitoria/storica e una premessa relativa al sistema delle fonti di diritto di questo settore dell'ordinamento. Cos'è un parlamento? Qualche indicazione, al di là di quella che è l'elaborazione dottrinale risalente, ci è giunta anche dalla Corte Costituzionale, che nella Sentenza 106/2002 (conflitto di attribuzione che aveva ad oggetto alcune disposizioni dello statuto della regione Liguria, che intendevano qualificare il Consiglio Regionale di quella regione come un organo parlamentare, la Corte Costituzionale italiana rifiuta questa prospettiva e coglie l'occasione per connotare l'istituzione parlamentare e quindi anche il nome “parlamento” con un contenuto specifico. Per la Corte infatti il nome “parlamento” non ha un valore puramente lessicale, ma è la sede della rappresentanza politica nazionale). La nozione di parlamento è variabile nel tempo e nello spazio, quando parliamo di parlamento oggi facciamo riferimento a un organo che è frutto di un'evoluzione ormai più che centenaria e che non ha avuto sempre lo stesso significato, così anche dal punto di vista sincronico anche in ordinamenti diversi il termine parlamento è inteso con significati diversi. Vi sono però alcuni elementi caratteristici, ricorrenti, che ci dicono che si può riconoscere un modello generale di parlamento, si può riconoscere alla nozione di parlamento non univoco, ma tuttavia abbastanza generale da essere qualificabile come contenuto proprio di quest'istituzione. Quando si parla di parlamento si fa generalmente riferimento, in primo luogo, ad un'assemblea di carattere permanente composta da rappresentanti, quindi un organo permanente che ha una sua continuità nel tempo (diverso ad esempio da un'assemblea costituente, un organo cioè eletto una volta soltanto per svolgere una determinata funzione e una volta esercitata cessa di esistere), quindi la regolarità di istituzione e convocazione costituiscono un elemento caratterizzante dell'istituzione parlamentare. In più è un'assemblea composta da soggetti che sono dei rappresentanti, cioè che sono scelti per agire in nome e per conto di altri soggetti
(questo è uno dei significati di rappresentatività dell'assemblea parlamentare). Altro significato: sono rappresentanti anche nel senso che il parlamento rispecchia quella che è l'articolazione politica del corpo sociale che lo esprime, rappresentanza come rispecchiamento, capacità di fotografare la composizione, l'articolazione di un certo substrato sociale. 2° caratteristica tipica generale è quella di collocarsi in una posizione intermedia tra la società e il vertice delle istituzioni, il parlamento è un elemento che mette in relazione il vertice delle istituzioni (in particolare il governo) e il vertice sociale (in particolare il corpo elettorale). Si caratterizza anche per il tipo di funzioni che svolge, il parlamento, nel corso del tempo, si è specializzato nella titolarità, nell'esercizio della funzione legislativa, funzione di introdurre nell'ordinamento norme generali ed astratte. Questa però non è una specializzazione esclusiva, nel senso che il parlamento non è l'unico titolare della funzione di porre nell'ordinamento le norme generali ed astratte, anzi vi è un processo di erosione di questo ruolo del parlamento, sempre più il parlamento si trova in concorrenza con altri soggetti (regioni, governo, livello sovranazionale). D'altra parte il parlamento è titolare anche di funzioni diverse da quella legislativa, si dice che il parlamento contemporaneo sposta sempre più il proprio baricentro verso altri tipi di funzioni, funzioni di indirizzo politico, ispettive, di controllo. Il parlamento, inoltre, si distingue anche per il metodo con il quale lavora (metodo diverso da quello utilizzato dal potere esecutivo). Tipicamente il parlamento lavora attraverso il metodo del dibattito e della deliberazione, quindi un'attività che conosce una fase di acquisizione delle informazioni e una fase di confronto tra i diversi soggetti del parlamento. Inoltre ha anche un elemento di natura organizzativa: il parlamento ha una larga autonomia organizzativa, autonomia che si ottiene attraverso il regolamento parlamentare. Anche le costituzioni attribuiscono ai parlamenti un ampio margine di autonomia organizzativa, più ampio rispetto a quello riservato ad altri organi costituzionali (potere esecutivo è disciplinato da disposizioni di legge).
ORIGINE STORICA DI QUESTO ISTITUTO PARLAMENTARE
Si può parlare di parlamento soltanto in epoca moderna, soltanto a partire dal ‘500 e soltanto in alcune esperienze specifiche, soltanto il parlamento inglese del ‘500 è un’istituzione dotata di tutte queste caratteristiche che abbiamo visto essere proprie del parlamento in generale. Si può cercare di risalire più indietro nel tempo, per cercare le basi dell’esperienza parlamentare in epoche molto più antiche, tuttavia questi tentativi presentano dei limiti non superabili. È difficile per esempio individuare delle esperienze assembleari della Grecia classica, che pure costituisce per certi aspetti un laboratorio di istituzioni e di esperienze in qualche modo riconducibili a quelle della democrazia costituzionale. La democrazia nasce in Grecia, ma con caratteristiche molto diverse dalla democrazia contemporanea. La democrazia degli antichi era una democrazia diretta, ma si organizzava anche attraverso organi assembleari/collegiali più ristretti, che hanno svolto funzioni fondamentali nella dinamica della democrazia; tuttavia mancavano tutti di una o più delle caratteristiche che abbiamo visto essere proprie dell’istituzione parlamentare, non erano innanzitutto organi rappresentativi, non erano titolari della funzione legislativa. Anche l’ordinamento romano classico conosceva al proprio interno degli organi collegiali, tuttavia si trattava di organi che non avevano le caratteristiche tipiche dell’assemblea parlamentare (il senato non era un organo rappresentativo, non rappresentavano la generalità dei cittadini). Lo stesso discorso vale per gli organi collegiali sviluppatisi nel Medioevo. Per quanto riguarda la parola “parlamento” questa compare nel corso del 1100 e compare in Italia nel contesto dell’esperienza della Sicilia (Dominio degli Svevi) dove viene utilizzato per la prima volta il termine “ Parliamentum ” riferito però a qualcosa di molto diverso rispetto al parlamento. Il parliamentum è essenzialmente non tanto un’istituzione, quanto un evento, nel senso che si convoca un evento solenne, un’assemblea solenne dei soggetti più rilevanti per l’ordinamento regio (gli alti feudatari, gli alti ecclesiastici e rappresentanti delle comunità urbane), assemblea convocata dal sovrano e convocata con lo scopo di vincolare a sé quei soggetti nel rispetto delle decisioni comunicate dal sovrano durante quell’assemblea e i membri dell’assemblea, venuti a conoscenza di quelle decisioni, sono obbligati a rispettarle. Quindi era uno strumento utilizzato dal sovrano per comunicare le proprie decisioni e vincolare i soggetti dell’assemblea, si riferisce più a un evento occasionale convocato dal sovrano, più che un’istituzione, non era un corpo organizzato e caratterizzato da una propria continuità. Un’esperienza che invece fa compiere un passo ulteriore nell’avvicinarsi al livello di parlamento moderno è quella della cd Curia Regis (l’esperienza dell’Italia meridionale è stata fondamentale, la premessa storica per le esperienze successive riscontrabili, per esempio, nel contesto spagnolo con le cortes o nel contesto francese con gli stati generali). Il passaggio ulteriore che si riscontra con la curia regis è dato da un elemento
prerogative che la Camera dei Comuni non ha, quindi il bicameralismo nasce con una preminenza di rango della Camera dei Lords rispetto a quella dei Comuni.
- Tuttavia nel corso dei decenni questo rapporto si ribalta: 1408 fine del BICAMERALISMO PERFETTO : la Camera dei Comuni prende il sopravvento, e questo avviene perché la Camera dei Comuni diventa un organo rappresentativo, è percepita come idonea a manifestare la volontà generale del popolo.
- 1376 nasce anche il rapporto che lega il parlamento al governo funzione di controllo politico sull’esecutivo si consolida il principio secondo cui il parlamento può condizionare la composizione e l’esercizio delle funzioni del governo. Si ha anche il 1° caso di IMPEACHEMENT (= mettere in stato d’accusa) contro il Gran Ciambellano/Camerlengo (= alto funzionario finanziario) e Gran Siniscalco. Dalla fine del ‘300 formalmente tutte le spedizioni militari sono possibili solo se autorizzate espressamente dai Lords. Questa esperienza fino alla fine del ‘300 è ancora un’esperienza pre-parlamentare, perché è ancora un’esperienza pre-rappresentativa, fino al ‘400 il parlamento inglese non è ancora un organo rappresentativo e non ha ancora gran potere legislativo, tale potere è ancora affidato al re. Fondamentale per passare da quest’esperienza pre-parlamentare all’esperienza parlamentare in senso completo/compiuto è l’emergere della nozione di RAPPRESENTANZA. Si deve a Sir Thomas Smith (1565) la prima formulazione compiuta in termini giuridici del concetto di rappresentanza: “ Il parlamento rappresenta e detiene il potere dell’intero reame, per cui si reputa che ogni inglese sia in esso presente, sia per persona sia per procura e mandato, di qualsivoglia eminenza, stato, dignità o qualità egli sia, dal monarca alla più infima persona d'Inghilterra. E il consenso del Parlamento è considerato rappresentare quello di tutti i cittadini ”, questa enunciazione è il cardine dell’evoluzione del parlamentarismo moderno, perché rappresenta la prima enunciazione del contesto di rappresentanza politica, si passa da scambio corporativo, contrattazione tra ceti e stati a rappresentanza politica. Questo passaggio è favorito dalla mancata divisione per stati della composizione delle 2 camere inglesi.
Nel ‘600 avvengono due passaggi cruciali per il delinearsi dei parlamenti moderni: 1641 il Triennial Act regolamenta la convocazione periodica del Parlamento; 1649 non vi è un atto formale, bensì un evento storico: il parlamento ordina la decapitazione di Carlo I Stuart questo evento è rappresentativo della posizione di supremazia che il parlamento e della Camera dei Comuni ha assunto nei confronti della corona. Termina la dinastia degli Stuart, viene chiamato Guglielmo d’Orange 1689 Bill of Rights: altro caposaldo della storia del diritto parlamentare, che contiene disposizioni molto varie. Dal punto di vista della stessa approvazione di questo atto emerge che il potere del parlamento non deriva più da un accordo con il sovrano, il Bill of Rights è approvato spontaneamente dal parlamento, non è autorizzato. Vi è, inoltre, la rinuncia da parte del sovrano al diritto di concedere dispensa dal rispetto di quanto approvato dal parlamento. Ciò apre la strada all’affermarsi in Inghilterra di quello che sarà poi il principio di legalità, ossia tutti gli atti pubblici (in particolare tutti gli atti della pubblica amministrazione, del governo, dell’esecutivo) sono soggetti al rispetto di quanto stabilito dal parlamento. 1701 Act of Settlement : stabilisce l’incompatibilità fra l'ufficio di deputato e la condizione di stipendiato dal re (delineando l’autonomia del parlamento), libertà di parola, l’insindacabilità dei parlamentari, e il principio di inamovibilità dei magistrati (= una volta nominati i magistrati non possono essere rimossi dalle loro funzioni, se non in caso di gravi inadempienza dei propri doveri), si introduce così anche il principio della nomina a vita di magistrati (in realtà solo finché si comporteranno bene). Nel ‘700 emerge la figura del Premier , cioè un soggetto che non è un funzionario come gli altri, ma è il vero e proprio capo del governo/dell’esecutivo, con poteri di leadership e direzione. Alla fine del ‘ c’è il 1° caso in cui il parlamento obbliga il Premier a dimettersi (1782). Sempre nel ‘700 Montesquieu elabora la tripartizione delle funzioni, la separazione dei poteri (legislativo, esecutivo, giudiziario). 1784 nasce l’ Alternative Government = modello di alternanza al governo tra maggioranze di segno politico differente; il leader di maggioranza parlamentare è automaticamente anche il premier. 1832 Reform Act : riforma generale della legislazione elettorale. Si ridisegnano i confini dei collegi elettorali, si estende il diritto di voto. Nasce l’idea che la scelta è tra persone, ma anche tra i programmi proposti.
1911 si afferma la supremazia della Camera dei Comuni (Camera dei Lords non ha più poteri decisori, bensì consultivi).
28.02.14 Seconda lezione
Oggi parleremo dell’altra questione preliminare di cui vi ho accennato ieri. Prima di andare a valutare il contenuto delle disposizioni che il d.p. nel suo insieme detta circa l’organizzazione e il funzionamento delle due camere occorre chiarire quale sia il sistema delle fonti che disciplina questa materia.
Andando a valutare quali siano le fonti del d.p. nel sistema costituzionale italiano la prima fondamentale fonte è la Costituzione italiana del1948 che dedica alla disciplina dell’organizzazione e della funzioni del parlamento il Titolo I della Parte II, che è la disciplina relativa all’organizzazione costituzionale della Repubblica..anche la stessa collocazione in questo Titolo indica come nella prospettiva dei costituenti la disciplina del parlamentare costituisse il cardine dell’organizzazione costituzionale repubblicana. A sua volta questo titolo si divide in due sezioni:
- ..dedicata alle camere, art.55-59(?) che detta norme relativa all’organizzazione/struttura delle camere (ex. composizione ecc.)
- Formazione delle leggi, con disposizioni che sono prevalentemente destinate a disciplinare il provv. legislativo ma anche altri tipi di procedimenti ispettivi per esempio(ex. istituzione delle commissioni di inchiesta ecc.) Al di là di queste disposizioni che la Cost. dedica specificatamente all’organizzazione/funzionamento delle camere, possono riscontrarsi anche altre disposizioni cost. che indirettamente incidono sul funzionamento del parlamento -ex. quando si prescrive la normativa relativa al rapporto di fiducia tra governo e parlamento, indirettamente si incide su una potestà parlamentare relativa alla verifica del rapporto fiduciario della camera con il governo. E poi lo stesso assetto costituzionale complessivo che incide sul sistema delle fonti del d.p. e poi sul d.p. in quanto tale, oltre che sulla posizione del parlamento all’interno dell’ordinamento. La rigidità cost. e l’apporto che la Cost. repubblicana del ’48 dà in termini evolutivi rispetto all’esperienza cost. Precedente -l’ordinamento statutario del 1848, Statuto Albertino, Cost. del Regno di Sardegna e poi del Regno di Italia, era un ordinamento a Cost. flessibile, ovvero le disposizioni, anche quelle relativa all’organizzazione/ funzionamento del parlamento erano poste sullo stesso livello gerarchico della legge, e quindi derogabili da una qualunque legge ordinaria approvata dal parlamento, in questo senso la legge ordinaria, che è l’atto normativo tipico che esprime la posizione parlamentare, era idonea a derogare qualunque prescrizione costituzionale in merito all’organizzazione del parlamento stesso. Quindi la Cost. in quanto flessibile non era in grado di vincolare il parlamento rispetto alla sua organizzazione/funzionamento perché l’atto parlamentare tipico(la legge) poteva ad essa derogare. Viceversa nel contesto repubblicano, la rigidità cost. sottrae alla legge ordinaria -atto normativo tipico con cui si esprime la funzione legislativa parlamentare- la possibilità di derogare a queste prescrizioni, quindi la posizione istituzionale del parlamento nell’esercizio dei poteri dello stato la sua organizzazione/ funzionamento non sono più nella disposizione del parlamento stesso, attraverso l’atto legislativo ordinario.
Certamente il parlamento resta il soggetto che anche nel ordinamento repubblicano è idoneo ad approvare le leggi di revisione cost., quindi attraverso il procedimento di revisione cost. potrebbe incidere sulle stesse disposizioni che ne disciplinano l’organizzazione/ funzionamento, ma non più attraverso la legge ordinaria, ma attraverso il più aggravato procedimento di revisione della Costituzione.
L’insieme delle disposizioni cost. in ordine all’organizzazione/funzionamento del parlamento si compongono di interventi regolativi di grado diverso: disposizioni prescrittive in termini di regole
immediatamente applicabili, relative ad esempio alla composizione numerica delle camere, e che non sono suscettibili di un’integrazione normativa successiva, in altri casi la Cost. si limita ad intervenire con norme di principio, rinviando spesso ad altre norme la definizione della disciplina di dettaglio, ed. ex i regolamenti parlamentari» art.72 Cost. in materia del procedimento di formazione della legge, procedimento di approvazione molto complesso e articolato, ove intervengono organi diversi (ex. le commissioni parlamentari, l’assemblea, il PdR ecc.), questo procedimento di formazione non è interamente disciplinato dalla Cost. perché sarebbe una disciplina troppo complessa e troppo analitica da inserire in un testo cost., così l’art.72 si limita ad indicare alcune norme di principio(ex. necessità di far intervenire nel procedimento organi collegiali più ristretti, quali le commissioni parlamentari e la possibilità di utilizzarle sia in sede
di r.p. opererebbe secondo la ricostruzione della dottrina prevalente riguardo alla definizione degli organi interni delle camere(ufficio di presidenza, gruppi e commissioni parlamentari ecc., tutti gli organi che costituiscono un’articolazione interna delle sue assemblee parlamentari sono oggetto di disciplina definita nel r.p.), disciplina relativa allo status/prerogative e organizzazione dei membri del parlamento(ex. procedura di verifica delle elezioni che conduce alla proclamazione dei membri del parlamento..procedura di verifica delle cause di ineleggibilità/insindacabilità parlamentare ecc.), in oltre tutta la disciplina relativa all’esercizio delle funzioni parlamentari(Cost. definisce come oggetto di disciplina il procedimento di formazione della legge, ma anche funzione conoscitiva/ispettiva, di indirizzo, procedure relative alle mozioni di fiducia/sfiducia ecc.), elemento ulteriore di disciplina dei r.p. sono le strutture di servizio interne alle due camere(servizio informativo, organizzazione delle biblioteche, rapporti con i dipendenti/funzionari parlamentari..), così pure i rapporti fra il parlamento e soggetti terzi, laddove nel corso di un’audizione il parlamento chiami a rendere la propria opinione un soggetto appartenente alla PA, o quando nel corso di un’indagine conoscitiva inviti ad esprimere le proprie opinioni un esperto in una determinata materia..materia quindi ampia non delineata tassativamente dalla Cost., ma per lo più di ricostruzione dottrinaria.
I r.p. sono atti a cui è riservata la disciplina di questa materia, implicitamente stabilendo che si tratta di una materia riservata ai r.p. abbiamo qualificato i r.p. come fonti del diritto, atti normativi, atti ad introdurre norme giuridiche disciplinanti quella determinata materia. Ma il carattere dei r.p. come fonte giuridica non è sempre stato un carattere univoco, ma dubbio, soprattutto circa al tipo di fonte, e a dove inserirla all’interno del sistema delle fonti del diritto, con quale rango. Alla domanda se i r.p. fossero qualificabili come fonte del diritto è stata data nel tempo una risposta diversa. La risposta più tradizionale e risalente è quelle di Santi Romano» originariamente al r.p. non sarebbe stato possibile attribuire da nessun punto di vista il carattere di fonte del diritto, originariamente per Santi Romano il r.p. è solo un insieme di norme che hanno un valore essenzialmente consuetudinario o di regole di correttezza cost., una raccolta di suggerimenti dati dal parlamento ai parlamentari stessi su come ben comportarsi nei rapporti con gli altri organi cost. Quindi norme non caratterizzate da un grado di giuridicità o da rilievo esterno, ma valide solo all’interno del parlamento e per i parlamentari stessi. Successivamente per una più compiuta teorizzazione sulla ‘pluralità degli ordinamenti giuridici’ -Teoria più nota di Santi Romano, sul fatto che accanto all’ordinamento giuridico generale esistono nel corpo sociale altri ordinamenti(ex. la famiglia che prevede regole comportamentali assistite da sanzioni, analogo per le
confessioni religiose, così un partito politico..ecc.), che sono anch’essi caratterizzati da un proprio sistema delle fonti e assistiti da un proprio grado di giuridicità-, all’interno di questa teoria anche l’ordinamento parlamentare può qualificarsi come ordinamento giuridico e in questo senso diviene fonte tipica di questo specifico ordinamento giuridico. Quindi nella versione più aggiornata della teoria di Santi Romano, i r.p. non sono fonti dell’ordinamento generale, ma di un ordinamento particolare interno alle due camere. La dottrina più recente è invece prevalentemente orientata a riconoscere ai r.p. il carattere di fonte del diritto non solo dell’ordinamento parlamentare, ma anche all’ordinamento generale, fonte del diritto in senso pieno. Ma per far ciò occorre individuare nei r.p. la presenza di quei caratteri che sono riconosciuti come caratteri tipici delle fonti del diritto..anche in questo caso non esiste disciplina giuridica esplicita che indichi questi caratteri ma è frutto di una ricostruzione della dottrina, la più classica è stata elaborata da Crisafulli che indica come caratteri tipici delle fonti del diritto i caratteri di:
- ..generalità: atti che pongono regole generali, valide per un ambito non predefinito di soggetti;
- (^) ..astrattezza: idonee ad essere applicate per un numero non predefinito di casi;
- ..novità: idonee a mutare il contenuto dell’ordinamento giuridico, incidendo sui rapporti giuridici. Se si valuta il r.p. in questa prospettiva, si può dire certamente che il carattere dell’astrattezza è presente. Le norme dei r.p. sono idonee ad essere applicate ad un numero non predefinito di casi, tendenzialmente un numero illimitato di situazioni future. Sicuramente l’elemento della novità è presente, le norme dei r.p. innovano rispetto a quanto previsto in precedenza circa l’organizzazione/funzione del parlamento..più dubbio è il rispetto del requisito della generalità, non avendo le sue norme come destinatari tutti i soggetti dell’ordinamento, ma le norme del r.p. si indirizzano come soggetti in primo luogo ai parlamentari stessi e poi ai dipendenti delle camera. Certo contengono norme che possono interagire tra parlamento e soggetti terzi non predeterminati, permettendo quindi di individuare un certo grado di generalità. Secondo un’altra prospettiva, proposta dal Prof. Zagrebelsky nel suo libro ‘Le fonti del diritto’, la fonte del diritto sarebbe tale quanto espressione di un processo di integrazione politica, non si tratterebbe di dover ricercare tratti tecnico- giuridici, quanto di inquadrare l’atto nell’ambito del progressivo procedimento di formazione, e se questo
procedimento esprime in qualche modo un processo di integrazione politica, allora l’atto è una fonte del diritto. Ex. legge è discussa e approvata in parlamento attraverso un procedimento che è il culmine dell’integrazione politica espresso dalla rappresentanza politica-nazionale espressa dalla sue camere, così un regolamento comunale è prodotto dal processo di integrazione politica che si determina a livello locale. Diversamente una sentenza resa da un giudice, se pur abbia un contenuto prescrittivo indubbio, non potrebbe essere qualificata come fonte del diritto perché la decisione del giudice è di tipo tecnico-giuridico e non il frutto di un’integrazione politica.
- Il r.p. ha questa caratteristica perché la decisione circa l’approvazione/modifica di un r.p. è il frutto di un procedimento deliberativo che si svolge all’interno delle camere e che si esprime in un processo di integrazione politica che si realizza attraverso il carattere rappresentativo della camera. In una terza prospettiva, quella di Pizzorusso, le fonti del diritto sarebbero tali in quanto caratterizzate da efficacia ‘erga omnes’, attitudine a rivolgersi in termini prescrittivi a tutti e che discenderebbe dalla pubblicità legale dell’atto stesso che deriva dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. I r.p. non sempre sono stati oggetto di pubblicità legale nella Gazzetta Ufficiale, tuttavia a partire dagli anni’70 questo è sempre avvenuto, ogni approvazione/modifica di ogni r.p. è sempre stata oggetto di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.
Tuttavia i r.p. presentano indubbiamente delle peculiarità rispetto alle altre fonti del diritto..ex. difficilmente i r.p. sono giustiziabili, difficilmente un giudice potrà sanzionare la violazione di una norma parlamentare, non sono sindacabili ad opera della Corte Cost., ma nemmeno ad opera di un giudice comune. Quindi che significato ha stabilire una norma prescrittiva all’interno di un r.p. se poi quando questa fosse violata, nessuno può rilevare e sanzionare questa violazione? Senza dubbio ciò incide sul grado di prescrittività delle norme dei r.p., che di fatto è una materia che si colloca al confine tra ciò che è giuridico, e quindi giustiziabile e ciò che è politico. Altro elemento che caratterizza il diritto dei r.p. e che li qualifica come fonti primarie con una propria specificità è la derogabilità dei r.p. -esiste infatti nell’ambito delle consuetudini di d.p., c.d. del ‘nemine contradicente’ in forza della quale qualunque posizione posta da un r.p. può essere derogata, ignorata/ violata, se nessuno eccepisce questa violazione, ovvero se nessuno tra i parlamentari richiede che una data prescrizione sia rispettata, questa può essere derogata-, carattere di notevole elasticità dei r.p., utile da un punti di vista politico, perché può ritenersi necessario in determinate circostanze qualora gli equilibri politici lo richiedano derogare alla rigidità di una norma di r.p., ma solo se nessuno si oppone a questa deroga. Elemento di flessibilità/derogabilità del d.p. è sconosciuto alla generalità delle altre fonti del diritto scritto, una legge non è derogabile per il solo fatto che nessuno si opponga alla sua violazione. Questi due elementi, la tendenziale mancanza di un giudice che rilevi/sanzioni la violazione delle norme dei r.p., quindi la tendenziale non giustiziabilità e la tendenziale derogabilità delle norme dei r.p. sono due caratteristiche che connotano i r.p. e li distinguono rispetto alle altre fonti del diritto.
Come si inseriscono i r.p. all’interno del sistema delle fonti del diritto: Da questo punto di vista il nomen ‘regolamento’ non è indicativo, nel sistema delle fonti del diritto il nome regolamento si applica a fonti che hanno caratteristiche e il grado gerarchico molto differente. Ex. i regolamenti dell’esecutivo, r. governativi approvati dal CdM, sono tipicamente il paradigma delle fonti secondarie, poste in rapporto di subordinazione gerarchica rispetto alla legge e alle altre fonti primarie, e sono proprio per questo atti amministrativi e non legislativi, sono controllati dal GA e non dalla Corte Cost. ..vs.. regolamenti dell’UE, sono collocati in una posizione gerarchica del tutto diversa, in un rapporto di separazione di competenza rispetto alla legge, e nelle materie riservate alla competenza dell’UE sono poste in una posizione di superiorità rispetto ad una legge italiana, che laddove si ponga in contrasto con un regolamento dell’UE, in una materia riservata alla competenza dell’UE sarà disapplicata. Il r.p. si colloca in questo sistema delle fonti, qualificandosi indubbiamente come fonte primario in quanto
istituito direttamente dalla Cost. in rapporto di non subordinazione rispetto alla legge -fonti primarie sono quelle e soltanto quelle istituite direttamente dalla Cost. e poste in rapporto diretto con la Cost., senza alcuna intermediazione da parte di altre fonti del diritto- il r.p. non ha alcun filtro tra sé e la Cost., art.74 lo fonda direttamente. Tra l’altro la Cost. stessa pone il r.p. in rapporto di separazione di competenza con la legge e le altre fonti primarie, quando si individua una materia oggetto di riserva di r.p. ciò significa che in quella materia sarà escluso l’intervento della legge..
cui ci si trovi di fronte ad un procedimento di formazione di una legge avvenuto in violazione di una norma contenuta in un r.p. -art.72Cost. espressamente rinvia al r.p. la disciplina del procedimento di formazione delle leggi per quanto non previsto in Cost.-..quindi se il parlamento approva una legge violando le procedure che lui stesso a stabilito nel r.p., la legge sarà affetta da un vizio in procedendo, cioè da un vizio formale? Secondo la Corte no, anche qualora una camera del parlamento approvasse una legge utilizzando un procedimento che violi una o più prescrizioni contenute nel proprio r.p. questa legge non potrà essere dichiara illegittima per vizio in procedendo, cioè per essere stata approvata in violazione di un r.p. Questo caso si è posto già negli anni’50(primissimi anni di attività della Corte), e l’ipotesi era quella di una legge tributaria approvata in commissione deliberante quando secondo il regolamento della camera si escludeva la possibilità di utilizzare questo procedimento per le leggi tributarie -l’art.72 Cost. già di per sé esclude di poter utilizzare il procedimento decentrato, cioè quello nel quale la legge è approvata definitivamente dalla commissione parlamentare senza passare attraverso una discussione da parte del plenum dell’assemblea(quindi una legge tributaria approvata dalla commissione finanze della camera senza essere discussa dal plenum dell’assemblea), ma questo è escluso dalla Cost. per certe materie(ex...elettorale, di approvazione del bilancio ecc.), ma non lo esclude per la materia tributaria -che non è una legge di bilancio-, e il r.p. in qualche modo integrava/ampliava l’ambito delle materie escluse affermando che non soltanto la materia di bilancio ma anche quella tributaria avrebbe dovuto essere oggetto di leggi discusse dal plenum dell’assemblea, escludendo quindi di poter utilizzare in tale ambito il procedimento decentrato, e tuttavia fu approvata una legge tributaria da parte della camera con tale procedimento, e fu quindi impugnata dinanzi alla Corte Cost. la quale tuttavia ritenne di non poter dichiarare illegittima la legge per questo motivo..» Motivazioni della Corte: ‘ [..]Nella competenza di giudicare sulle controversie relative alla legittimità cost. delle leggi attribuita alla corte dall’art.134Cost. rientra senza dubbio, e anzi in primo luogo, quella di controllare l’osservanza delle norme della Cost. sul procedimento di formazione della legge (..quindi è possibile per la Corte dichiarare
illegittima una legge perché approvata secondo un procedimento di giuridicamente scorretto!) ; l’art.72Cost. dopo aver descritto al primo comma il procedimento normale di approvazione di un disegno di legge, dispone nel terzo comma che il regolamento può altresì stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni anche permanenti composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari (rimanda cioè al procedimento decentrato a cui abbiamo fatto riferimento). L’art.40 del r.d.c. dei deputati stabilisce che la procedura di approvazione del disegno di legge rimesso alle commissioni in sede deliberante non si applica ai disegni di legge per i quali tale procedura è esclusa dall’ultimo comma dell’art.72, nonché ai progetti di legge in materia tributaria (r.p. estende il divieto oltre le materie indicate espressamente dalla Cost.). Nel caso concreto si controversia sul punto se l’inosservanza della norma dell’art.40 del r.p. che esclude l’applicazione della procedura decentrata ai progetti in materia tributaria costituisca un vizio di formazione della legge che sia cost. rilevante agli effetti del controllo della Corte Cost.[..]La Corte afferma che l’esistenza nel r. di disposizioni che ammettono la procedura decentrata fa dipendere la possibilità dell’approvazione del disegno di legge con detta procedura in deroga a quella normale stabilita dall’art.72, ma ciò non importa che sia infondata la tesi prospettata da altro tribunale secondo cui l’art.72Cost. deferendo al r.d.c. per stabilire in quali casi il disegno può essere assegnato alle commissioni in sede legislativa ha proposto una norma in bianco, in queste condizione serve dettare i criteri sopra affermati sulle competenze della Corte a controllare la legittimità cost., la Corte ritiene che non sia fondata la questione. ’..La Corte ritiene che, in sintesi, una violazione di una norma posta direttamente dalla Cost. relativa al procedimento di formazione della legge ha come conseguenza l’illegittimità cost. di quella legge, quindi se fosse violata una norma posta direttamente dall’art.72, ad. esempio se fosse approvata in commissione deliberante una legge in materia elettorale ciò renderebbe la legge illegittima, viceversa se la violazione procedurale è la violazione di una norma esclusivamente regolamentare, questo spunto non può essere sindacato dalla Corte, che non può dichiarare illegittima una legge per violazione di quella norma. Più recentemente questa stessa ricostruzione teorica è stata riconfermata dalla Sent. 22/2012, che riconferma il principio per cui nelle norme di conversione dei decreti legge non possono inserirsi norme eterogenee rispetto al contenuto originario del decreto legge stesso, inserimento vietato anche da norme regolamentari a cui si era fatto richiamo nello stesso ricorso, e la Corte richiama questo passaggio, cioè l’esistenza di una norma regolamentare che vieta l’inserimento nelle leggi di conversione dei decreti legge di norme eterogenee: ‘ La necessaria omogeneità del decreto legge la cui interna coerenza va valutata in relazione al andamento (?) politico operato dal parlamento e controllato dal governo deve essere osservato dalla legge di conversione. Il principio di sostanziale omogeneità delle norme contenute nella legge di conversione è pienamente recepito dall’art.96bis comma 7 del r.d.c. dei deputati’.. per cui il presidente di assemblea dichiara inammissibili gli emendamenti che non siano
strettamente attinenti alla materia del decreto legge), ma la Corte non dichiara illegittima la legge per violazione di questa norma del r.p. ma perché ritiene che in qualche modo questo vincolo discenda direttamente dalla Cost. ‘[..]si deve ritenere che l’esclusione della possibilità di inserire nella legge di conversione elementi del tutto estranei all’oggetto del testo originario, non risponde soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa ma sia imposta dallo stesso art. 77 2 Cost. che istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra il decreto legge e la legge di conversione’ ..e sulla base di questa argomentazione dichiara illegittima la legge di conversione, quindi anche se apparentemente la Corte individua l’esistenza di una norma di r.p. violata e dichiara illegittima la legge che ha violato tale norma, tuttavia lo fa solo perché oltre alla violazione della detta norma è individuata la violazione anche e direttamente della norma cost. - direttamente dall’art.77 discende questo nesso contenutistico che implica che la legge di conversione non possa avere un contenuto radicalmente eterogeneo rispetto al contenuto del decreto legge originario. Se dunque si può dire che il r.p. è una fonte primaria ma senza forza di legge, e che quindi non può essere usato né come oggetto né come parametro di legittimità cost., è tuttavia possibile immaginare un qualche intervento della Corte Cost. nella materia regolata da r.p. ma solo con uno strumento diverso dal giudizio di legittimità cost., ovvero con lo strumento dei conflitti di attribuzione» è possibile per la Corte giudicare che il parlamento abbia mal esercitato le sue attribuzioni, abbia ecceduto dalle proprie attribuzioni menomando quelle di un altro potere dello Stato anche utilizzando come base di valutazione norme contenute nei r.p. -ex. relativamente alla prerogativa di insindacabilità, ciò è accaduto proprio nella materia relativa ai conflitti di attribuzione sorti tra magistratura ordinaria e giunta per le autorizzazioni a procedere, quando si trattava di stabilire se una certa manifestazione del pensiero di un parlamentare di contenuto offensivo nei confronti di soggetti terzi, fosse o meno coperta dalla prerogativa di insindacabilità..in questa materia la Corte è intervenuta andando a sindacare anche il contenuto di norme regolamentari.
Procedimento di formazione dei regolamenti parlamentari Art. 74 Cost. prescrive che il r.p. sia adottato a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera - quindi con un quorum superiore rispetto a quello richiesto per l’approvazione ordinaria delle leggi, che è la maggioranza semplice-..in un contesto di legge elettorale proporzionale questo quorum ha una valenza garantista perché implica un largo coinvolgimento delle forze politiche rappresentate in parlamento tendenzialmente comportante anche un dialogo con le forze di opposizione, viceversa in un contesto di legge elettorale ad ‘impatto maggioritario’ quale può essere quella vigente imperniata sul premio di maggioranza, l’effetto garantistico di tutela della prescritta maggioranza assoluta viene sostanzialmente meno, perché è tipicamente frequente che la semplice maggioranza politica parlamentare spesso espressione di una minoranza del corpo politico elettorale possa godere in parlamento di un’ampia maggioranza assoluta. Quindi si discute rispetto a questo profilo, come alla generalità dei quorum di garanzia previsti dalla Cost., se sia opportuno o necessario un aggiornamento dei quorum stessi elevandoli per tener conto del
carattere maggioritario della vigente legge elettorale. Questo quorum della maggioranza assoluta è stato storicamente interpretato in modo diverso dalla Camera e dal Senato, con esiti che nel corso del tempo si sono sostanzialmente avvicinati.
Il Senato ha interpretato questo quorum dapprima in modo molto rigido, richiedendo cioè la puntuale verifica del numero legale e della maggioranza assoluta per ogni passaggio nell’iter di discussione di una revisione regolamentare, con un’applicazione molto puntuale e garantistica del quorum stesso. Successivamente a partire dagli anni’60 ha attenuato questa rigidità e attualmente si richiede la verifica del numero legale e del raggiungimento della maggioranza assoluta solo per l’approvazione finale di una revisione regolamentare.
Nella Camera si riscontra un percorso inverso. Nei primissimi anni si è ritenuto di non applicare questo quorum neanche quando si è deciso di adottare come regolamento della camera quello statutario risalente all’ordinamento cost. precedente. Solo nel 1950 si è, in ragione di rilievi critici rispetto a questo atteggiamento interpretativo, si è irrigidito il provvedimento stabilendo che fosse possibile chiedere la verifica del numero legale e contestualmente quella del raggiungimento della maggioranza assoluta per le votazioni finali di un procedimento di revisione regolamentare qualora ne avessero fatto richiesta un capogruppo parlamentare o 10deputati, e a partire dal 1990 questa verifica è richiesta come automatica per la votazione finale di una revisione regolamentare.
In questo procedimento di modifica, un ruolo essenziale è svolto da un organo interno al parlamento, una giunta -organo ristretto, nominato dal presidente di assemblea e con funzioni rivolte all’interno del
Tuttavia i primi regolamenti parlamentari nel Regno di Sardegna non sono frutto di un autonoma elaborazione da parte delle camere del parlamento ma viene costituita una Commissione che elaborò il regolamento da dare alle 2 camere. Il modello scelto, come punto di riferimento, fu quello francese, proprio perché l’esperienza costituzionale e parlamentare francese rappresentava in Europa un paradigma. In particolare la costituzione francese del 1830 era vista come il punto di riferimento x quei ordinamenti che uscendo da una fase di restaurazione intendevano evolversi verso un ordinamento di stampo liberale. Il modello inglese era difficilmente portante, anche perché il costituzionalismo inglese era il frutto di un processo plurisecolare -> il parlamento inglese ha le sue radici nel 1300-1400, e le istituzioni si sono consolidate durante i secoli. Il modello francese si è formato ex novo per tappe successive radicalmente rinnovatrici, già dal periodo rivoluzionario abbiamo assistito ad un susseguirsi di costituzioni, arrivando alla costituzione del 1830 che presenta un ordinamento che era stato integralmente ricostruito x cui appariva più facilmente esportabile in esperienze diverse. Il modello di organizzazione del parlamento, in particolare dei lavori parlamentari, ossia l’attività di formazione delle leggi assunto dalla costituzione francese del 1830 e ripreso nello statuto albertino e poi nel regolamento parlamentare in vigore nel periodo statutario, fu il c.d. modello degli uffici -> ossia tutti i componenti del parlamento, erano estratti a sorte e raggruppati in una sorte di uffici elettorali, che erano dei organi collegiali ristretti composti da un certo numero di deputati estratti a sorte quindi non si teneva conto dell’appartenenza politica dei deputati o della competenza di alcuni di loro in determinate materie, in questo contesto il parlamento non si divide al proprio interno secondo linee di frattura nette a livello politico, ma i parlamentari sono caratterizzati da omogeneità politica (sappiamo che il suffragio elettorale era ristretto, coloro che avevano il diritto di voto erano soltanto i ceti più abbienti e quindi vi era una certa comunanza dal punto di vista politico dalla parte del corpo elettorale e degli eletti -> i gruppi politici sono più che altro
legati dall’appartenenza territoriale). Una volta composti questi uffici, che si rinnovano ad un ritmo molto accelerato, il progetto di legge viene trasmesso a tutti gli uffici, ciascun ufficio sceglie al proprio interno un proprio esponente da indicare come relatore, e ogni relatore va a formare una diversa commissione che si occuperà della discussione di quel progetto di legge -> è un meccanismo molto complesso che non consente una specializzazione per materia di questi uffici, ma volta per volta operano uffici diversi formati da componenti diversi. Questo rappresenterà x molti decenni un punto critico dell’organizzazione parlamentare italiana, e uno degli effetti x aver scelto come punto di riferimento il modello francese x l’elaborazione dei primi regolamenti parlamentari nel periodo statutario. In realtà già in quel contesto erano presenti modelli differenti:
- (^) Modello inglese : c.d. delle 3 letture -> difficilmente esportabile;
- prevede una prima lettura generale del progetto di legge nel plenum dell’assemblea;
- il progetto viene poi trasmesso ad una commissione competente per materia che svolge un lavoro istruttorio;
- successivamente viene ritrasmesso all’aula per una 3-a lettura, nella quale verranno discussi eventuali emendamenti e verrà poi approvato il testo finale.
- Le commissioni non sono vere e proprie commissioni competenti per materia, ma sono dei comitati più stabili rispetto agli uffici, ma non ancora organizzati monostrutturati come delle vere e proprie commissioni parlamentari.
- Modello statunitense: prevede la presenza di commissioni parlamentari permanenti che ancora oggi hanno un ruolo rilevantissimo all’interno del parlamento. Il presidente della commissione parlamentare si trova a dover gestire il lavoro di organi che hanno un potere decisivo nella vita del parlamento statunitense. Già a partire dell’800 il parlamento incomincia ad organizzarsi sulla base di commissioni che sono organi collegiali ristretti composti da membri del parlamento e specializzati in una certa materia. Sono organi permanenti, istituiti per un’intera legislatura e competenti per materia. Questo modello verrà assunto dall’ordinamento italiano solo molti decenni dopo.
Questi regolamenti elaborati dal governo furono presentati come provvisori al parlamento, tuttavia occorrerà molto più tempo perché il parlamento si dia dei regolamenti definitivi, infatti i primi regolamenti definitivi
risalgono al 1863 che verranno aggiornati nel 1865 e nel 1868 -> dando luogo a sperimentazione e all’introduzione di istituti di diritto parlamentare, ad esempio, verranno istituite alcune commissioni permanenti in alcuni settori dell’ordinamento (commissione per i bilanci); si differenzieranno le commissioni dalle giunte; 1888 -> ulteriore fase di revisione con la RIFORMA BONGHI -> il parlamento affronta la sua prima grande crisi , nell’ambito della c.d crisi di fine secolo, caratterizzata da tensioni economiche, politiche e sociali. Sul parlamento si riflettono le tensioni politiche tra il governo e l’opposizione in senso largo (ossia opposizioni parlamentari, sociali e culturali). Nel corso dell’800 il parlamento italiano aveva conosciuto un’evoluzione che l’aveva portato a distaccarsi dalla lettera dello statuto albertino, il quale prevedeva una forma di governo costituzionale pura nella quale il potere esecutivo continuava a promanare dalla corona mentre il parlamento era un contitolare del potere legislativo, tra l’altro la corona deteneva ancora il potere di sanzionare le leggi -> quindi una forma di governo dualista nella quale ci sono due poli di legittimazione politica : parlamento, legittimato attraverso le elezioni e corona legittimata in via ereditaria, e il governo trae legittimazione non dal parlamento ma dalla corona. Questo modello non viene seguito sin dai primi tempi di vita dell’ordinamento statutario, perché si assiste ad una netta evoluzione in una forma di governo parlamentare, cioè della centralità del parlamento nel senso che si afferma in via di fatto il rapporto di fiducia -> il governo non può governare se non ha l’appoggio politico della maggioranza parlamentare. Quest’evoluzione è recepita dai regolamenti parlamentari che disciplinano le procedure attraverso le quali il rapporto di fiducia si instaura o viene meno anche se a livello embrionale, perché per arrivare alla formalizzazione dell’istituto ci vorranno alcuni anni. La vita parlamentare regolata dai regolamenti tiene conto di quest’evoluzione della forma di governo in senso parlamentare. -> è un’evoluzione che viene messa in discussione durante la crisi di fine secolo:
- I governi cominciano ad appoggiarsi solo più al sovrano e non più anche al parlamento;
- (^) I governi tentano di introdurre provvedimenti di restrizione di alcune libertà statutarie (di espressione, di riunione, libertà di associazione) -> contro questi progetti di legge i gruppi parlamentari mettono in atto le prime manovre di ostruzionismo, attraverso il rallentamento delle discussioni all’interno dell’assemblea -> questo porta il governo a reagire attraverso la revisione dei regolamenti parlamentari che mirino a contenere queste tattiche ostruzionistiche con l’introduzione di un termine per le discussioni in aula dei progetti di legge. Questa riforma regolamentare viene a sua volta contestata dalle opposizioni parlamentari perché adottata senza la consultazione dell’opposizione.
- D’altra parte molti interventi legislativi vengono introdotti dal governo attraverso l’istituto del decreto legge che non è disciplinato dallo statuto albertino -> possibilità per il governo di adottare in situazioni d’urgenza atti avente la stessa forza della legge del parlamento. Il governo si attribuisce di fatto questa prerogativa, dato che lo statuto non la prevedeva, questo per superare l’ostruzionismo parlamentare. Questa manovra del governo porta a pensare che ci sia un ritorno allo statuto, ossia alle prerogative di un governo che non deve più cercare l’appoggio della maggioranza parlamentare, così come era previsto dalla lettere dello statuto. Questo passaggio si risolve con una prevalenza del parlamento sul governo, quindi con un ripristino della forma di governo che prevede la centralità del parlamento e la stabilizzazione della forma di governo parlamentare nei primi anni dell’900 -> età d’oro del parlamento liberale italiana: ETA’ GIOLITTIANA, caratterizzata da stabilità politica, ripresa economica e allargamento della sfera dei diritti civili.
Frattura netta si riscontra con la 1-a guerra mondiale -> porta conseguenze sul piano internazionale ma anche sul piano economico, proprio perché l’Italia entra in una crisi economica dalla quale non uscirà per molti decenni. L’Italia che esce dalla guerra è stremata dal punto di vista economica ma anche dal punto di vista istituzionale. Le vecchie istituzioni liberali che avevano sostenuto il paese e lo sviluppo economico e civile fino agli anni 1912-1913 vengono messe in discussione -> c’è spinta all’allargamento della cittadinanza politica e un allentamento del carattere selettivo della legge elettorale : estensione del suffragio elettorale nel senso del suffragio universale e poi il passaggio da forme elettorali maggioritarie, funzionali al mantenimento delle vecchie istituzioni politiche, a forme elettorali proporzionali, funzionali all’immissione in parlamento dei gruppi partitici di massa. Si passa quindi da un sistema politico elitario fondato su personalità di spicco, ad un sistema fondato su partiti politici di massa (socialisti, cattolici, liberali) -> che produce contrasti politici e fratture più nette e il Parlamento ne risente di questa configurazione del quadro
Questi 2 organi collegiali scelgono come proprio regolamento, il vecchio regolamento della Camera del Deputati precedente al regime fascista, cioè quello del 1922. Queste assemblee parlamentari transitorie assumono il regolamento della camera dei deputati del 1922. La stessa prima Camera dei deputati, eletta nel 1948, con l prime elezioni dell’ordinamento costituzionale repubblicano, assume come proprio regolamento provvisorio il Regolamento parlamentare del 1922 con alcuni aggiornamenti nel 1949 e con successive modifiche circoscritte, sostanzialmente le innovazioni più significative: -> istituzionalizzazione della Conferenza dei capigruppo -> già il regolamento del 1922 teneva conto del gruppo parlamentare come proiezione dei partiti politici, tuttavia emerge la necessità di un luogo di raccordo, di consultazione dei vari vertici dei vari gruppi parlamentari; quindi è un organo collegiale che raggruppa ciascun leader di ogni gruppo parlamentare e che assumerà un ruolo fondamentale nell’esperienza odierna, ad esempio nella gestione dei tempi dei lavori parlamentari. -> procedimento legislativo in sede redigente -> terzo tipo di procedimento legislativo, accanto a quello ordinario e decentrato.
Il senato avverte già da subito la necessità di darsi sin da subito un Regolamento perché da una parte recepire il regolamento della Camera sarebbe inopportuno, e dall’altra il Regolamento del Senato del Regno d’Italia era inutilizzabile perché il senato di allora era diverso dal Senato dell’età repubblicana -> era organo composto da membri non eletti, ma nominati, non raggruppati politicamente, ed era inopportuno un recepimento del regolamento della camera x cui il Senato fu spinto a darsi sin da subito un regolamento, quindi già dal 1948. Elaborando ex novo il proprio regolamento tiene maggiormente conto delle disposizioni costituzionali, mentre non potevano essere contemplate nel vecchio regolamento della Camera del 1922. Passaggio fondamentale nell’evoluzione storica è quello che si verifica nel 1971.
Per la prima volta in un contesto repubblicano si elabora ex novo un Regolamento parlamentare di entrambe le camere -> sono regolamenti scritti integralmente e non più aggiornamenti e riforme di quelli vecchi. Il contesto politico istituzionale nel quale questa opera di elaborazione dei nuovi regolamenti è avvenuta -> fine anni’60 inizio anni ’70 -> vengono per la prima volta attuati alcuni istituti che erano rimasti sospesi nei primi decenni dell’ordinamento repubblicano, ad esempio: -> referendum abrogativo che per la prima volta viene introdotto e disciplinato, e applicato nel 1970 sulla legge del divorzio, segno di un evoluzione sociale e culturale. -> vengono istituite le regioni, l’assetto regionale era stato oggetto di ostruzionismo della maggioranza. Normalmente l’ostruzionismo, ossia la prassi volta a ostacolare l’adozione di alcune decisioni è posta in essere dalla opposizione parlamentare. In questo caso, alcuni istituti erano stati ostacolati nella loro attuazione, dalle forze di maggioranza, considerati degli strumenti in mano alla opposizione per contestare l’indirizzo politico della maggioranza. Ad esempio con il referendum abrogativo l’opposizione avrebbe potuto contestare la politica legislativa portata avanti dalla maggioranza parlamentare. In quel contesto, tuttavia, a monte di quelle conflittualità tra maggioranza e opposizione si riscontra la conseguenza del quadro politico internazionale, nel quale è inserita l’Italia: il mondo è diviso tra due grandi sfere di influenza: stati uniti e unione sovietica -> l’Italia si trova sotto l’influenza statunitense e non è concepibile che un paese che si trovi sotto l’influenza degli Stati Uniti abbia come forza di governo un partito politico che richiama all’altra grande esperienza che è l’Unione Sovietica -> è una convenzione non scritta ma che va rispettata e per la quale non è concepibile che il partito comunista italiano assuma funzioni di governo, anche se il partito comunista ha collaborato attivamente alla fase di costituzione della Costituzione, viene escluso per convenzione dalla sfera del governo. Tuttavia c’è la necessità di mantenere questa forza politica leale alle istituzioni repubblicane, per cui la scelta è di escluderla dall’ambito governativo però includerla nel lavoro parlamentare e nella gestione parlamentare. In questi anni si instaura la prassi per cui il Presidente della Camera dei Deputati venga scelto tra i membri del partito comunista stesso, in accordo col fatto che anche se escluso dalla prospettiva governativa, venga incluso nella vita del parlamento.
I regolamenti parlamentari del 1971 risentono pienamente di questo clima politico-> quadro politico bloccato, nel quale la maggioranza è predefinita e l’opposizione è predefinita, c’è una gestione quasi consensuale, unanimistica dei lavori del parlamento. In questo periodo c’è una valorizzazione dei gruppi parlamentari e delle commissioni -> fino al 1971 le commissioni parlamentari quando discutono di un progetto di legge possono relazionarsi solo con il governo
-> quindi solo membri del governo o funzionari della PA, possono essere consultati quando la commissione discutono di un progetto di legge. Successivamente si cerca di favorire un dialogo più ampio con la società civile -> possibilità di attività istruttorie nella quale sono coinvolti esperti anche al di fuori della commissione: professori universitari, avvocati, professionisti in una determinata materia. Si ha anche la tendenza verso una spinta relazionale tra i maggiori esponenti politici nella gestione dell’attività del Parlamento, in particolare per la programmazione dei lavori parlamentari, dell’agenda parlamentare, che occorre di una decisione assunta in unanimità. -> questo comporta che non sarà mai calendarizzata una legge che è sgradita dalle forze di opposizione, quindi in qualche modo le forze di opposizione non possono sostituirsi alla guida del parlamento ma hanno la possibilità di condizionare il contenuto della legislazione. Uno spazio molto ampio è teoreticamente possibile per l’ostruzionismo parlamentare, proprio perché non esiste una calendarizzazione dei lavori parlamentari decisa a maggioranza (non esiste la possibilità per la maggioranza di imporre la chiusura dei lavori parlamentari entro un determinato tempo) -> questo comporta che è possibile per le forze di opposizione porre in atto comportamenti ostruzionistici, ossia prolungare all’infinito la discussione parlamentare, impedendo di fatto la votazione finale. Tuttavia questo non avviene, proprio perché l’opposizione vuole condividere il contenuto delle leggi. Ad esempio, lo statuto dei lavoratori è un atto normativo fondamentale, il cui contenuto è sostanzialmente concordato tra le forze politiche di maggioranza e di opposizione.
Il clima consensuale si rompe verso la fine degli anni ’70, inizio anni ’80, ad opera di una piccola forza politica, quella dei radicali -> si dichiarano estranei a queste prassi associative e anzi hanno l’intenzione di rompere questa forma di democrazia consensuale e muovono verso un tipo di democrazia conflittuale maggioritario dell’alternanza -> esprimono un ostruzionismo portato ad oltranza che producono il blocco del lavoro parlamentare. Questo fa si che nel corso degli ’80 si pongono in essere dei correttivi all’impianto originario dei Regolamenti Parlamentari, volti in primo luogo a superare il rischio dell’ostruzionismo, superando anche l’impianto unanimistico e consensuale che era proprio dei regolamenti parlamentari del 1971.
1988 -> Riforma dei regolamenti parlamentari, sotto la presidenza Spadolini, che interessa moltissimi articoli del testo originario -> può essere letta come una riforma antiostruzionistica attraverso:
- La generalizzazione del voto palese e la riduzione della possibilità di ricorso del voto segreto -> perché con il voto segreto vi è la possibilità per i membri politici, anche appartenenti alla maggioranza, di votare contro un progetto di legge sostenuto dal proprio gruppo parlamentare, senza nessuna conseguenza politica personale perché non è possibile risalire a chi ha posto in essere il voto segreto. Il voto palese responsabilizza il singolo parlamentare, essendoci comunque la possibilità di votare in dissenso del proprio gruppo politico di appartenenza, ma lo fa assumendosi la responsabilità politica della sua scelta ed eventualmente le conseguenze politiche, che possono condurre ad un allontanamento del singolo dal gruppo parlamentare.
- Contingentamento dei tempi di discussione per evitare un ostruzionismo illimitato si stabilisce che la Conferenza dei capigruppo può procedere ad attribuire a ciascun gruppo un tempo determinato per discutere un certo progetto di legge -> superato il quale si passa oltre, alla discussione finale, e al voto sul progetto.
Alla Camera dei deputati si giunge a risultati sostanzialmente analoghi ma con passaggi successivi, aggiornamenti successivi nel corso degli anni ’80. Alla camera e non al senato, si introduce la possibilità della sfiducia personale, ossia la possibilità di votare una mozione di sfiducia al singolo ministro -> questo istituto non essendo formalizzato anche per il Senato ha dato dei problemi quando nel 1996 il Senato voterà una mozione di sfiducia nei confronti di un ministro. Nel 1988 si ha la prima revisione del Regolamento della Camera approvato a maggioranza e con l’opposizione netta delle forze di opposizione -> al di là del contenuto le revisioni regolamentari negli anni ’80 erano condotti con il metodo del consenso, ma nel 88’ per la prima volta il regolamento viene adottato con la netta opposizione delle forze dell’opposizione.
Un ulteriore passaggio nella evoluzione dei regolamenti parlamentari alla Camera si hanno nel 1997 -> nel frattempo nel 1993 è stata modificata la legge elettorale: si è passati da una legge elettorale a base proporzionale pura ad una legge elettorale prevalentemente uninominale maggioritaria -> questo ha
- Un altro strumento utilizzato impropriamente è la questione di fiducia -> con il quale il Governo impone al Parlamento di pronunciarsi in tempi più brevi su provvedimenti nella forma voluta dal governo stesso. Questo strumento viene spesso utilizzato insieme al maxiemendamento -> il Parlamento discute di un progetto di legge, il Governo vuole che esso sia approvato in un certo tempo, raggiunge all’interno della propria maggioranza un compromesso, elabora un maxiemendamento che raggruppa tutti i punti su cui si è raggiunto il compromesso con la maggioranza e pone su di lui la questione di fiducia, obbligando il Parlamento adottare il progetto di legge, pena le dimissioni del Governo e scioglimento del Parlamento stesso. Questo strumento esercita una pressione fortissima da parte del Governo sul Parlamento.
- Un altro strumento utilizzato impropriamente sono lo strumento delle deleghe correttive come mezzo per definire l’agenda del Parlamento. Questo perché i regolamenti parlamentari vigenti non danno al Governo la possibilità di strumenti alternativi come invece in altri ordinamenti che consentono al Governo una corsia preferenziale per i propri disegni di legge, con discussione e votazione in tempi certi. Se così fosse anche nell’ordinamento italiano, a maggior ragione si potrebbe chiedere al Governo di non utilizzare questi strumenti impropri.
- Un'altra mancanza nei regolamenti parlamentari è rappresentata da disposizioni che tutelino l’opposizione parlamentare, ad esempio in altri sistemi all’opposizione parlamentare viene riconosciuto in Regolamento il potere di chiedere l’istituzione della commissione d’inchiesta, oppure il potere di porre in discussione in tempi certi i propri progetti di legge; in altri ordinamenti esiste anche lo statuto delle opposizioni parlamentari, ed esiste anche un soggetto che ha la qualifica di Capo dell’opposizione parlamentare ( In Inghilterra esiste il capo dell’opposizione di sua Maestà-
figura istituzionalizzata e retribuita ancora prima della figura del Capo del Governo).
Per tutti questi motivi nelle ultime legislature sono state proposte diversi progetti di revisione dei Regolamenti parlamentari -> per quanto riguarda le prerogative del Governo in Parlamento che consentirebbe in parallelo una riduzione del ricorso a strumenti impropri come l’abuso della questione di fiducia, abuso della decretazione d’urgenza e ricorsi ai maxiemendamenti. D’altra parte rimane aperta la discussione per l’introduzione di uno statuto dell’opposizione parlamentare, e dello spostamento della centralità della funzione legislativa alla centralità del controllo legislativo. Il Parlamento se vuole recuperare la sua centralità deve cercare di recuperarla anche su altri versanti.
07.03.14 Quarta lezione
Al di là del regolamento parlamentare, esiste una variegata tipologia di altre fonti che,seppure in misura minore,incidono in termini significativi sulla gestione dell’attività parlamentare,sui rapporti del regolamenti parlamentare e le fonti stesse e quindi costituiscono anch’esse fonti dell’ordinamento parlamentare. Al di là dell’ordinamento maggiore che fa direttamente riferimento alla Costituzione,esistono altri regolamenti diversi,i quali sono fonti di diritto parlamentare con rapporti a loro volta differenziati con lo stesso regolamento parlamentare. Essi trovano il loro regolamento:
- (^) Nel regolamento parlamentare stesso;
- In singole leggi. La loro collocazione nelle fonti non è,quindi, in quelle primarie,perché non sono poste in rapporto diretto con la Costituzione. Le tipologie sono:
✓ I regolamenti speciali Sono regolamenti previsti dal regolamento parlamentare,approvati con la stessa procedura di approvazione e di revisione del regolamento parlamentare ma spesso ulteriormente aggravata cioè è richiesto nella procedura di approvazione l’acquisizione di pareri ulteriori da parte di organi.
Esempio: il regolamento della verifica dei poteri,il regolamento per la verifica di stato d’accusa sono rivolti alla Giunta per le elezioni e al Parlamento stresso. Quando opera per porre lo stato d’accusa del Presidente della Repubblica comporta l’acquisizione di un parere da parte dell’organo a cui sono
destinati. Il regolamento per la verifica dei poteri è approvato con le forme previste per l’approvazione del regolamento generale,previa acquisizione del parere della Giunta per le elezioni. La procedura, quindi, viene aggravata rispetto a quella del regolamento generale e tuttavia questo non comporta una sovraordinazione di queste fonti rispetto al regolamento generale. Normalmente la procedura di aggravamento di un atto comporta la collocazione dell’atto approvato su un livello gerarchico superiore. (es: leggi di revisione costituzionale sono approvate con un procedimento che è aggravato rispetto al procedimento di approvazione ordinaria e dà luogo alla produzione fonti sovraordinate alla legge originaria). In questo caso, invece,le fonti sono pariordinate, cioè possono derogare al regolamento generale il quale a sua volta in futuro potrà derogare alle fonti stesse.
✓ I regolamenti minori/amministrativi Sono approvati dal solo Ufficio di Presidenza(Camera) o Consiglio di Presidenza(Senato),cioè quell’organo che riunisce quei presidenti di assemblea, vicepresidenti, questori, segretari d’aula e collabora con il Presidente di assemblea nella gestione dei lavori parlamentari. È un organo collegiale ristretto nel quale sono rappresentati tutti i diversi gruppi parlamentari senza che vi sia un rispetto delle proporzioni di consistenza dei diversi gruppi parlamentari. Deliberano a maggioranza e questo non vuol dire che sia la maggioranza del Senato o della Camera, per cui sono destinati a disciplinare aspetti non politicamente rilevanti ma di carattere più propriamente amministrativo(regolamenti per la biblioteca, per il personale, per la contabilità relativa a ciascuna amministrazione). In questo caso si può parlare di un rapporto gerarchico rispetto al regolamento generale ma è un rapporto di subordinazione: questi regolamenti di diritto parlamentare amministrativo sono fonti gerarchicamente subordinate al regolamento generale e non possono derogare al regolamento generale stesso. Esse creano una microgerarchia interna ai regolamenti riferibili all’ordinamento parlamentare.
✓ I regolamenti secondari Le denominazioni sono proposte dalla dottrina, ma a seconda degli autori,ci possono essere denominazioni diverse. Sono regolamenti riferiti a organi collegiali sulla base delle previsioni dei rispettivi atti istitutivi. Mentre i regolamenti precedenti si istituiscono per organi operanti stabilmente (giunta per l’elezione),in questo caso ci possono essere degli organi istituiti una tantum come, per esempio, le commissioni parlamentari d’inchiesta che sono istituite normalmente nel corso di una legislatura anche se in alcuni casi si dà luogo ad una istituzione continuativa nell’ambito di tutte le legislature.
Esempio:commissione antimafia si è stabilizzata nel corso del tempo.
Sono organi che non sono indispensabili per la vita del Parlamento e la scelta dell’istituzione di questi organi si deve a un legge o a una delibera parlamentare. In questo caso sarà proprio la legge istitutiva dell’organo o la mozione parlamentare a disciplinare l’organizzazione o a domandare all’organo stesso un potere di autoregolamentazione, che danno luogo ad atti regolamentari validi solo per la commissione stessa e che costituiscono un esempio di regolamento secondario. Anche la Commissione di vigilanza sui servizi radio televisivi bicamerale si è stabilizzata nell’ordinamento italiano ma non è un organo indefettibile dell’ordinamento perché si potrebbe decidere di non dar luogo alla costituzione di questo organo dando ad un altro organo le sue funzioni.
Il fatto che si possa parlare di una pluralità di regolamenti che affiancano il regolamento generale fa si che si possa dire che la riserva di regolamento parlamentare che si trova in Costituzione sia relativa, ovvero al regolamento generale è demandato il compito di disciplinare in linea di principio tutta la vita del Parlamento ma non esclude che il regolamento del Parlamento stesso possa demandare aspetti normativi più limitati a fonti secondari. Lo spazio per fonti diverse al regolamento generale è riempito da queste fonti secondarie e la riserva di regolamento posta in Costituzione deve essere interpretata come una riserva relativa.
Se si rimane nell’ambito di fonti che operano in modo esclusivo nell’ordinamento parlamentare, si hanno ipotesi di incidenza sull’ordinamento parlamentare stesso fonti che sono proprie dell’ordinamento generale. È il punto di contatto che si può avere tra leggi, altre atti aventi forza di legge(decreti legge,decreti legislativi delegati) e l’organizzazione e il funzionamento del Parlamento.
✓ Leggi ordinarie e atti con forza di legge
