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IL PARLAMENTO
capitoloVII la stru�ura
Il Parlamento Repubblicano è composto da:
• Camera dei deputa�;
• Senato della Repubblica.
Le ragioni che spinsero i Cos�tuen� ad ado�are il modello di bicameralismo peculiare sono riconducibili all'esperienza fascista e quindi per evitare che si richiamassero troppo da vicino le is�tuzioni del regime. Si parla, dunque, di un modello di bicameralismo eguale, paritario e indifferenziato : i due rami del Parlamento esercitano gli stessi poteri e tu� gli a� Parlamentari sono il fru�o dell'approvazione di ambedue le Camere. L'unica dis�zione tra Camere è il numero dei loro componen� (630 deputa�; 315 senatori). Originariamente vi era la differenza della durata della carica ( 5 anni per la Camera; 6 anni per il Senato), ma la legge cost. 2/1963 ha portato a 5 anni la durata in carica del Senato.
I REGOLAMENTI PARLAMENTARI
I regolamen� parlamentari (generali) toccano nel vivo il rapporto tra le forze poli�che rappresentate in Parlamento e stabiliscono le modalità a�raverso le quali si snoda il contronto-scontro tra maggioranza ed opposizione. Tra le modifiche regolamentari più recen�, troviamo la decisione di abolire il voto segreto (evitando il fenomeno dei "franchi �ratori" ovvero, coloro che votano in senso difforme alle norme); l'arricchimento dei poteri del Governo in Parlamento. (Ar�.23-24) L'approvazione del programma (rela�vo ad un periodo da due a tre mesi) e del calendario (di durata trise�manale) spe�a sempre alla conferenza dei capigruppo, non più all'unanimità, bensì col consenso dei presiden� dei gruppi, la cui consistenza sia complessivamente pari ad almeno tre quar� dei componen� della Camera. In caso di mancato raggiungimento della maggioranza richiesta, il programma il calendario sono predispos� dal Presidente dell'assemblea.La riforma regolamentare si occupa di rilevan� profili della decisione legisla�va a�nen� al miglioramento della qualità della legge (di cui è chiamato ad occuparsi un apposito comitato per la legislazione, a composizione paritaria tra rappresentan� della maggioranza e dell'opposizione). Nel febbraio 1999 anche il Senato ha proceduto a una riforma regolamentare che punta a risolvere in modo equilibrato il rapporto tra esigenze della maggioranza e esigenze delle opposizioni, cominciando a immaginare uno statuto delle opposizioni. I regolamen� parlamentari sono so�ra� ad ogni forma di controllo esterno. La natura della "riserva di regolamento2 disposta dall'ar�colo 64 Cost. è da intendersi come esclusiva, non solo nel senso di escludere ogni altra fonte norma�va dalla disciplina della materia, ma anche nel senso di escludere ogni altra forma di controllo diverso da quello che le stesse camere possono esercitare sui propri regolamen� (le Camere hanno il potere di decidere autonomamente le ques�oni rela�ve ai rappor� di lavoro con i propri dipenden�).
L'ORGANIZZAZIONE INTERNA DELLE CAMERE: PRESIDENTE E UFFICIO DI PRESIDENZA
Uno dei primi compi� delle Camere è quello di eleggere tra i propri membri il Presidente e i componen� dell'Ufficio di presidenza. Il Presidente viene ele�o, a scu�nio segreto, da una maggioranza qualificata.
• Ciò vuol dire che:
• 1^ scru�nio è richiesta la maggioranza dei 2/3 dei componen� della Camera.
• 2^ scru�nio è richiesta la maggioranza dei 2/3 dei vo�
• 3^ scru�nio in poi --> è richiesta la maggioranza assoluta dei vo�
• 1^ e 2^ scru�nio --> è richiesta la maggioranza assoluta dei, componen� del Senato
• 3^ --> la maggioranza assoluta dei vo�
procedendo a questo punto all'eventuale ballo�aggio tra i due senatori più vota�. Le principali funzioni del Presidente sono la programmazione dei lavori parlamentari e la definizione del rela�vo calendario, dirigere la discussione e garan�re il rispe�o del regolamento, assicurare il mantenimento dell'ordine all'interno della Camera, può applicare sanzioni ai parlamentari previste dai regolamen�.
Il Presidente è coadiuvato dall'ufficio di presidenza, anch'esso ele�o dall'assemblea tra i suoi membri. La Legge 140/2003 voleva garan�re, alle più alte cariche delle Stato, una par�colare guaren�gia (IMMUNITA') rappresentata dall'improcedibilità nei loro confron� ( Condizione per cui una domanda giudiziale non può aver corso a causa dell'inosservanza di prescrizioni della legge processuale.) Tali dispposizioni sono state dichiarate incos�tuzionali. La Legge 124/2008 prevedeva la sospensione dei processi penali a carico dei sogge� che ricoprono tali caiche per tu�a la durata delle medesime. La corte cos�tuzionale ha dichiarato illegi�ma nella sua interezza tale legge.
I GRUPPI PARLAMENTARI
I gruppi parlamentari rappresentano la proiezione dei par�� o dei movimen� poli�ci all'interno delle Camere; perchè si possa dar vita ad un par�to poli�co, i regolamen� parlamentari, hanno stabilito una soglia minima di rappresentanza: 20 deputa� e 10 senatori. Tu�avia l'ufficio di presidenza può autorizzare la cos�tuzione di gruppi più ristre�. L'adesione a un gruppo è obbligatoria, tant'è che coloro che non manifestano nessuna scelta entrano a far parte di un unico gruppo misto. All'interno del gruppo vengono definite le linee di condo�a da tenere nel corso delle discussioni che si tengono in Parlamento. Ha assunto negli ul�mi tempi una consistenza par�colarmente rilevante il fenomeno del passaggio di parlamentari da un gruppo a un altro. In cer� casi si è tra�ato della conseguenza della nascita di nuovi gruppi, in altri si è tra�ato di scelte individuali di singoli parlamentari.
LE GIUNTE
Ambedue le Camere si compongono dalle Giunte o Commissioni; le giunte prendono nome in base alle funzioni che sono state loro deferite:
- La giunta per il regolamento ha il compito di proporre all'assemblea modifiche regolamentari necessarie, e di esprimere pareri in ordine all'interpretazione del regolamento vigente.
- La giunta delle elezioni procede alla verifica dei poteri nonchè si accerta che le operazioni ele�orali vengono svolte in maniera regolare.
- La giunta per le autorizzazioni richieste ai sensi dell'art.68 della Cos�tuzione ha il compito di esaminare le richieste di misure limita�ve della libertà da parte del giudice verso il parlamentare. Si occupa anche delle speciali richieste di procedura nei confron� del Presidente della Camera e del Consiglio dei Ministri per i rea� ministeriali. La stessa legge del 1989 ha stabilito che il Presidente della Repubblica per rea� come a�entato alla Cos�tuzione e di alto tradimento venga messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta dei suoi membri affiancato dal comitato formato dai componen� della giunta delle elezioni e delle immunità parlamentare del Senato, e da quelli della giunta per le autorizzazioni a procedere della camera.
LE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Le commissioni parlamentari sono ar�colazioni interne, al pari delle giunte; sono composte "...in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari".
- Le commissioni temporanee vengono cos�tuite per lo svolgimento di compi� specifici che durano in carica solo per il tempo necessario.
- Le commissioni permanen� hanno la stessa durata della Camera cui appartengono. Hanno competenza per materia che si richiama alle competenze che spe�ano ai Ministeri nell'ambito della compagnia governa�va. Accanto alle commissioni monocamerali cioè apparten� ad una sola Camera, in epoca recente sono sorte le commissioni bicamerali composte da un egual numero di deputa� e senatori. L'is�tuzione di commissioni miste ha lo scopo di ovviare (rimediare) alle disfunzioni del nostro modello bicamerale. Le commissioni bicamerali svolgono funzioni di vigilanza e indirizzo, di vigilanza e di controllo. I lavori delle commissioni bicamerali sono dire� dal regolamento dela Camera di appartenenza. Le commissioni possono operare in sede:
- referente => riorganizzano i proge� di sede in modo che siano presenta� in aula in un certo modo, senza errori stru�urali, gramma�cali ecc;
- redigente => in aula si vota sull'intero proge�o; in commissione si votano gli ar�coli;
- deliberante => in commissione si votano sia gli ar�coli che l'intero proge�o.
I PRINCIPI CHE GUIDANO IL FUNZIONAMENTO DELLE CAMERE
La durata in carica delle Camere è oggi di 5 anni. Nel periodo dell'insediamento delle nuove Camere, quelle vecchie vengono definite Camere in " proroga�o ". L'art. 85.3 stabilisce che le Camere in proroga�o, a par�re dai 3 mesi che precedono il loro scioglimento NON possono procedere all'elezione del Presidente della Repubblica. Anche l'a�vità delle commissioni parlamentari subisce delle limitazioni in periodo di "proroga�o": quelle permanen� sono a�ve per l'esericizio delle funzioni referen� e consul�ve; quelle d'inchiesta provvedono a concludere a�vità inquiren� già svolte. La fine della legislatura prevede la decadenza di tu� i disegni di legge all'esame del Parlamento anche se già approva� dalla Camera. L'avvio della legislatura si ha con lo svolgimento della prima riunione del Parlamento fissata dal Presidente della Repubblica. L'art. 64.3 si occupa della validità delle sedute fissando il numero legale nella metà più uno degli appartenen� all'organo (maggioranza assoluta) e il quorum necassario per le deliberazioni, al di là dei casi in cui la Cos�tuzione non prescriva una maggioranza più elevata, nella metà più uno dei presen� (maggioranza semplice). Per quanto riguarda il quorum per le deliberazioni, Senato e Camera procedono al computo (conteggio) degli astenu�, secondo criteri diversi. La Camera considera "non presen�" gli astenu� (quindi chi presente, non convinto della validitàdegli argomen� non assume una decisione, è al pari di chi non è presente fisicamente alla votazione); mentre il Senato considera la maggioranza dei Senatori presen�, salvi i casi per i quali sia richiesta una maggioranza speciale La Corte cos�tuzionale nella sentenza 78/1984 ha affermato che entrambe le interpretazioni dell'art 64.3 sono compa�bili con la Cos�tuzione. In caso di parità di vo� a favore e vo� contrari la proposta viene respinta. Il voto può essere:
- Voto segreto : s'intende ,ad esempio, il voto per schede.
- Voto palese : s'intende, il voto per alzata di mano, per divisione dell'assemblea oppure il voto per appello nominale. La nuova disciplina prevede un sistema ar�colato di regole:
a. per alcune ipotesi, l'obbligo del voto palese
b. per un'unica ipotesi, l'obblig del voto segreto (votazione su persone);
c. per tu�e le altre ipotesi è prevista la regola del voto palese, salva la possibilità di chiedere il
voto segreto <-- (20 deputa� o 20 senatori). La disciplina dei diba�� punta ad uno svolgimento delle discussioni più razionale e contenuto e a rendere prevedibile la durata. Il principio dei lavori parlamentari rigurda le sedute dell'assemblea che, secondo l'art.64 Cost., devono essere di regola pubblica , salvo diversa decisione delle Camere. Il principio di pubblicità vale anche per i lavori delle commissioni, regolato però, in modo diverso: vi è la mancata partecipazione del pubblico alle loro sedute, il resoconto dei loro lavori è molto più sinte�co, quindi, questo regime pubblicitario più discreto fa si che venga affidata alle commissioni l'approvazione di cer� provvedimen� legisla�vi.
LA FUNZIONE LEGISLATIVA: IN GENERALE
capitolo VII le funzioni La legge è un elemento fondamentale del sistema norma�vo, ma incontra limi� sia di ordine procedimentale, che di ordine contenu�s�co. I primi impongono alla legge di rispe�are le disposizioni cos�tuzionali, mentre i secondi presentano un profilo nega�vo che esclude che la legge ordinaria possa derogare alle norme cos�tuzionali, e uno posi�vo che obbliga la legge ordinaria a disciplinare certe materie secondo precise indicazioni contenute nella cos�tuzione. La cos�tuzione impone che le leggi che disciplinano par�colari se�ori possono essere ado�ate solo mediante procedimen� aggrava�, come le leggi rinforzate. Qualora il Parlamento intenda procedere ad una amnis�a (provvedimento legisla�vo di cara�ere generale con cui lo stato rinuncia all'applicazione della pena) o ad un indulto (provvedimento generale di clemenza con il quale lo stato condona la pena principale a persone già condannate) si richiede un l'al�ssimo consenso parlamentare (pari ai due terzi dei vo� dei deputa� e dei Senatori). Per le norme internazionali, la cos�tuzione opera una dis�nzione tra quelle di �po consuetudinario (per cui la cos�tuzione stabilisce un meccanismo di ada�amento automa�co del diri�o interno), cui alcuni assimilano i principi uniformemente segui�
dagli sta�, e quelle, assai più numerose, pa�zie (che per entrare in vigore necessitano di un apposito intervento del legislatore nazionale), nascen� cioè da un apposito accordo internazionale tra due o
più sta�. (CONTROLLARE)
IL PROCEDIMENTO D REVISIONE COSTITUZIONALE
La cos�tuzione repubblicana a�ribuisce al Parlamento la funzione di revisione cos�tuzionale
disciplinando il rela�vo procedimento nell' art 138.
"Le leggi di revisione della Cos�tuzione e le altre leggi cos�tuzionali sono ado�ate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componen� di ciascuna Camera nella seconda votazione [cfr. art. 72 c.4]. Le leggi stesse sono so�oposte a referendum popolare [cfr. art. 87 c.6] quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila ele�ori o cinque Consigli regionali. La legge so�oposta a referendum non è promulgata [cfr. ar�. 73 c.1, 87 c.5 ], se non è approvata dalla maggioranza dei vo� validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componen�."
Il procedimento si compone di due fasi: una necessaria che vede l'intervento del Parlamento una eventuale che coinvolge il corpo ele�orale. Nella prima fase l'art 138 impone una doppia votazione espressa da ciascuna Camera. Nella seconda votazione, a distanza non minore di 3 mesi, è richiesta la maggioranza assoluta (metà+1 di quelli che hanno diri�o al voto) da parte delle due camere. Se la maggioranza o�enuta raggiunge i 2\3 dei componen� delle camere il procedimento si arresta e la legge cos�tuzionale o di revisione cos�tuzionale passa nelle mani del Presidente della Repubblica per la promulgazione. Se in una delle due Camere non vengono raggiun� i 2\3 il testo legisla�vo viene pubblicato sulla Gazze�a Ufficiale ( pubblicazione anomala ). Entro 3 mesi dalla pubblicazione il testo legisla�vo può essere so�oposto a referendum il quale deve essere richiesto:
• 1\5 dei membri di una camera;
• 500.000 ele�ori;
• 5 consigli regionali.
LIMITI ALLA REVISIONE COSTITUZIONALE
L'ar�colo 138 non accenna ad alcun limite di potere della revisione cos�tuzionale; solo il
successivo Art.139 stabilisce che non può essere modificata in alcun modo la forma
repubblicana dello Stato ( limite espresso ). Accanto a questo limite espresso, la revisione
cos�tuzionale va incontro dei limi� implici� , ovvero:
• Art.1 principio di unità e indiviibilità dello Stato;
• Art.2 principi sull'eguaglianza e libertà dei ci�adini;
• Art.5 diri� inviolabili della persona.
Quindi, più semplicemente, si parla di quei principi il cui sovver�mento sarebbe operabile
solo a�raverso un nuovo processo cos�tuente e un nuovo pa�o sociale.
La Corte Cos�tuzionale nella sentenza 1146/1988 e 366/1991 stabilisce l'esistenza, nella C.
italiana, di principi supremi i quali non sono modificabili da leggi di revisione cos�tuzionale o
da leggi cos�tuzionali.
LA FUNZIONE DI INDIRIZZO E CONTROLO SUL GOVERNO E SULLA PUBBICA AMMINISTRAZIONE
Il Parlamento esercita la sua funzione di indirizzo-controllo nei confron� dell'a�vità del
Governo. Questa funzione ha il suo fondamento nell' elemento cardine nel rapporto di fiducia
tra Governo e Parlamento.
Gli is�tu� che seguono rappresentano gli strumen� tramite i quali si sviluppa tale rapporto:
Gli a� di indirizzo:
a. Mozione di fiducia è un a�o di indirizzo. L'art.94 stabilisce che il Governo una volta
nominato dal Presidente della Repubblica, deve presentarsi in Parlamento per
I RAPPORTI TRA PARLAMENTO E UNIONE EUROPEA
I rappor� con le altre is�tuzioni Capitolo VII
A norma dei tra�a� is�tu�vi, le norme comunitarie devono essere "dire�amente applicabili" negli ordinamen� degli Sta� membri, quindi, devono avere un contenuto norma�vo completo e puntuale. L'intervento "a�ua�vo" del Parlamento è necessario quando si parla di norme comunitarie non dire�amente applicabili come ad esempio le dire�ve o i regolamen�. La legge comunitaria è una legge a cadenza annuale, con la quale il Parlamento provvedeva, fino all'ul�mo intervento norma�vo in materia, alle modifiche dell'ordinamento interno e a fissare il quadro norma�vo di riferimento per tu� i sogge�: il Governo, le Regioni. L'esigenza di una più avver�ta partecipazione dei parlamen� nazionali alla definizione delle poli�che comunitarie ha prodo�o: (Legge 234/2012) Nascita della COSAC (Conferenza degli organi parlamentari specializza� in affari comunitari) organo di raccordo tra Parlamen� degli Sta� europei membri dell'UE e tra il Parlamento europeo. Il risultato del diba�to del Tra�ato di Lisbona e dei due protocolli annessi ( Protocollo sull'applicazione dei principio di sussidiarietà e proporzionalità e il protocollo sul ruolo dei Parlamen� nazionali) è stato l'ingresso, per la prima volta, dei Parlamen� nel circuito decisionale dell'UE senza l'intermediazione dei Governi nazionali. Ques� ul�mi hanno la possibilità di intervenire in merito alle proposte dell'UE, per questo, vi è l'introduzione di una procedura di allarme preven�vo che consente ai Parlamen� di esprimere un parere mo�vato, con l'obbligo per la Commissione europea di riesaminare le medesime. In secondo luogo la legge prevede che il Governo in casi di par�colare rilievo poli�co può chiedere di sospendere la decisione in ordine ad un par�colare a�o, si tra�a di una riserva di esame parlamentare ( se dopo 30 giorni il Parlamento non ha assunto alcuna delibera (decisione) il Governo è libero di procedere. La legge n. 234 del 2012 ha previsto lo sdoppiamento della legge comunitaria annuale in due dis�n� provvedimen�: la legge di delegazione europea : il Governo è delegato a dare a�uazione alla norma�va dell'Unione secondo una procedura che vede coinvolte le Regioni e le commissioni parlamentari di se�ore, e la legge europea: il Parlamento provvede a modificare o abrogare a� legisla�vi vigen� in contrasto con gli obblighi assun� in sede europea.
I RAPPORTI TRA PARLAMENTO E CORTE COSTITUZIONALE
La Corte cos�tuzionale ha il potere di dichiarare l'incos�tuzionalità di una legge. L'art. 36 Cost. prevede che le dichiarazioni di incos�tuzionalità vengano comunicate alle Camere perchè queste provvedano alle eventuali inizia�ve legisla�ve. I regolamen� parlamentari disciplinano una procedura al riguardo: le sentenze della Corte vengono trasmesse all'esame della commissione competente per materia; la commisisione le esamina ed indica le linee che devono essere tenute presen� nell'impostazone di tali inizia�ve. Il Governo ha l'obbligo di riferire periodicamente alle Camere lo stato del contenzioso e di segnalare l'opportunità di specifiche inizia�ve legisla�ve rela�ve ad esso.
I RAPPORTI TRA PARLAMENTO E REGIONI
La commissione bicamerale si occupa delle ques�oni regionali; l'art 216 Cost. prevede che la c.d. esprima un parere sullo scioglimento dei Consigli regionali in caso di a� contrari alla Cos�tuzione. La legge cost. 3/2001 prevede che la commissione bicamerale per le ques�oni regionali possa essere integrata da rappresentan� delle autonomie locali e regionali. L'is�tuto c.d. vo� delle Regioni trova il suo fondamento nell'art. 50 Cost., il quale disciplina le pe�zioni che i ci�adini posso rivolgere alle Camere, come i ci�adini anche i vo� delle Regioni. Vi è un assoluto disinteresse per le inizia�ve regionali.
