Lo Stato e i suoi Modelli: Da Democratico-Pluralistico a Federale - Capitolo IV e V, Sintesi del corso di Diritto Pubblico Comparato

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DIRITTO PUBBLICO COMPARATO

Parte Prima - NOZIONI INTRODUTTIVE

Capitolo I - INTRODUZIONE

DEFINIZIONE: il diritto pubblico comparato può essere definito come la scienza che intende condurre il pensiero giuridico a constatare e a cogliere, attraverso un procedimento ordinato, le somiglianze, le divergenze e le cause fra le strutture e le funzioni di termini appartenenti a differenti ordinamenti. È una scienza poiché ha: a) uno specifico oggetto di studio (una pluralità di ordinamenti vigenti); b) uno specifico obiettivo di conoscenza (la rilevazione delle somiglianze e delle differenze fra loro).

FUNZIONI: la sua funzione principale non è quella di enunciare un modello migliore, ma di contribuire alla conoscenza degli altri ordinamenti (attraverso uno studio che metta in evidenza differenze e similitudini); ci sono, inoltre, delle funzioni accessorie, e sono: a) la verifica delle conoscenze acquisite; b) una migliore conoscenza degli istituti del proprio ordinamento; c) la possibilità di procedere ad un’interpretazione sistematica del diritto; d) il contributo nella preparazione di testi legislativi; e) il contributo nell’unificazione e nell’armonizzazione delle normative.

1. Verifica delle conoscenze acquisite : la possibilità di far riferimento ad istituti di altri ordinamenti può essere indispensabile per la verifica dei risultati raggiunti analizzando un singolo ordinamento.
2. Migliore conoscenza degli istituti del proprio ordinamento : il raffronto fra istituti simili in vari ordinamenti consente di capire la reale portata degli istituti presenti nel proprio ordinamento.
3. Possibilità di procedere ad un’interpretazione sistematica del diritto : è la capacità di procedere ad un’interpretazione delle fonti normative attraverso un raffronto con la disciplina di altri ordinamenti.
4. Contributo nella preparazione di testi legislativi : quando in uno Stato si decide di procedere ad una riforma di un particolare istituto o si intende recepire da un altro ordinamento un istituto che non trova nessuna disciplina nazionale, la fase della proposta legislativa è preceduta da uno studio che mette a confronto le esperienze di altri ordinamenti.
5. Contributo nell’unificazione e nell’armonizzazione delle normative : è particolarmente importante per l’elaborazione di trattati internazionali in settori come quello commerciale.

oggetto: l’oggetto di questa disciplina è rappresentato dai vari ordinamenti giuridici (ci deve essere uno studio dei diversi ordinamenti statali): a) ci può essere una differenza tra comparazione interna e comparazione esterna, poiché attività comparative possono essere condotte nell’ambito dello stesso ordinamento giuridico (con forte decentramento o di tipo federale); b) vi è la possibilità di comparare fra loro anche ordinamenti non statali, ma è essenziale che ci sia un certo grado di omogeneità fra gli ordinamenti messi a confronto; c) il diritto oggetto dell’analisi deve essere positivo, ovvero effettivamente vigente in quel momento.

Capitolo II - LO STATO

LO STATO E I SUOI ELEMENTI COSTITUTIVI: lo Stato può essere definito come una comunità di individui stanziata su di un territorio ed organizzata in base ad un ordinamento giuridico. Esso: a) è un’istituzione sovrana (è al di sopra di ogni altro centro di potere presente sul territorio); b) ha potere effettivo (deve avere la possibilità e la capacità di imporre a tutti l’osservanza delle norme giuridiche); c) è un’istituzione politica e giuridica (determina le scelte politiche generali e provvede alla formazione e all’applicazione delle norme giuridiche). I suoi elementi costitutivi sono: a) il popolo; b) il territorio; c) l’ordinamento giuridico.

1. Il popolo : rappresenta il complesso degli individui che hanno vissuto, che vivono e che vivranno sul territorio dello Stato; tale concetto può essere individuato anche tramite il vincolo di sudditanza (sottoposizione dell’individuo alla potestà d’imperio statale) e il vincolo di cittadinanza (appartenenza giuridica di un individuo ad un determinato Stato); la cittadinanza costituisce uno status personale che segue il soggetto ovunque, attribuendogli diritti e doveri.

dal legislatore, che garantisce un numero fisso di rappresentanti); b) una rappresentanza specifica delle minoranze (cerca di riprodurre in seggi il quadro delle varie forze politiche, cercando di dare spazio a tutte le minoranze).

Capitolo III – LA COSTITUZIONE

IL CONCETTO DI COSTITUZIONE: il concetto di Costituzione ha assunto diversi significati, sebbene spesso tra loro interdipendenti; ancora oggi, la dottrina non fornisce una definizione unanime al riguardo. La più recente, quale atto normativo che disciplina i rapporti tra i pubblici poteri, e tra questi ultimi e i cittadini ed enuncia, allo stesso tempo, i principi e i diritti fondamentali degli individui che l’assetto sociale e politico dello Stato intende garantire, è di uso recente. Allo scopo di comprendere il significato odierno del termine, si deve fare riferimento alle Costituzioni degli Stati liberali: del Nord America (1776-1780), degli Stati Uniti d’America (1787) e della Rivoluzione francese (1789-1791).

CARATTERI: queste Costituzioni avevano alcuni caratteri in comune:

1. La consacrazione in un documento scritto : le norme costituzionali vengono consacrate in testi scritti e diventano norme di diritto positivo.
2. Il riferimento alla teoria della separazione dei poteri : la separazione dei poteri fu teorizzata da Montesquieu, che indovinò l’esistenza di tre poteri statali ben definiti: quello legislativo, esecutivo e giudiziario; secondo egli era necessario che tali poteri venissero affidati rispettivamente a tre organi diversi e tra loro indipendenti.
3. Il fondamento della sovranità popolare : è il popolo sovrano che, attraverso i propri rappresentanti eletti nelle assemblee costituenti, esprime il consenso ad una specifica forma di governo.
4. La previsione di un’ampia tutela di diritti : nella struttura dei documenti costituzionali settecenteschi del Nord America e della Rivoluzione francese, la prima parte era dedicata ai diritti dei cittadini, considerati inalienabili ed imprescrittibili (il diritto alla vita, alla libertà, alla proprietà, alla felicità).
5. La sovraordinazione della Costituzione rispetto alle altre leggi : il riconoscimento della superiorità giuridica della Costituzione rese necessaria la previsione di meccanismi di controllo della costituzionalità delle leggi.

CONCETTO DI COSTITUZIONE GARANTISTA: la concezione garantista pone l’accento sul carattere normativo e razionale della Costituzione; il primo è dato dal fatto che le norme costituzionali non solo condizionano la produzione delle leggi e orientano l’attività dei pubblici poteri, ma fungono da parametro per valutarne la legittimità costituzionale dei comportamenti di questi ultimi. Il secondo è dato dal fatto che la Costituzione è considerata un insieme organico di principi ragionevoli e scritti, che vincolano gli stessi organi di potere e che riconoscono e garantiscono una giusta collocazione all’individuo e ai suoi diritti.

Capitolo IV – LE FORME DI STATO

Definizione: con il termine forma di stato s’intende il rapporto che esiste tra i vari elementi costitutivi dello Stato (popolo, territorio, sovranità); con il termine forma di governo ci si riferisce al solo elemento della sovranità e ai rapporti che intercorrono tra gli organi costituzionali, in merito all’esercizio del potere sovrano.

LE FORME DI STATO NELLA LORO EVOLUZIONE STORICA: a partire dal XV secolo, si sono succedute una serie di forme di stato, che sono:

1. L’ordinamento feudale : in tale sistema il Monarca era considerato tale per volontà e grazia di Dio, ma per esercitare il suo potere doveva necessariamente avvalersi della collaborazione dei signori feudali; a loro volta, essi esercitavano un’autorità sovrana sui territori loro affidati dal sovrano. Quindi il Monarca finì per esercitare un controllo effettivo solo sui territori che direttamente gli appartenevano.
2. Lo Stato assoluto : con questo termine si intende un regime politico in cui il potere è esercitato dal sovrano senza restrizioni o limitazioni; i caratteri principali sono: a) la nascita di un apparato burocratico e accentratore; b) il monopolio della produzione legislativa da parte dello Stato; c) la sostituzione della vecchia nobiltà da parte della borghesia; d) il primato dello Stato sulla Chiesa; e) la formazione di eserciti direttamente dipendenti dal potere sovrano dello Stato.
3. Lo Stato di polizia : è una forma di Stato che si preoccupa della felicità e del benessere dei sudditi; in tal modo si spiega l’intervento statale nei settori dell’economia, della religione, dei costumi, della sanità e della sicurezza. L’amministrazione raggiunse una tale complessità da potersi configurare come dotata di un’organizzazione propria e distinta da quella costituzionale, finendo così per condizionare e limitare i poteri del Sovrano.
4. Lo Stato liberale : in Inghilterra e in Olanda si sviluppò un pensiero politico che attribuiva un valore primario all’individuo e ai suoi diritti: esso rivendicava una sfera di autonomia dei singoli nei confronti dello Stato e sottolineava la necessità di un controllo e di limiti costituzionali al potere dei governanti. I caratteri peculiari sono: a) una base sociale omogenea; b) il ridimensionamento dei compiti dello Stato, destinato solo a garantire l’ordine, la sicurezza e a non intervenire in economia; c) il riconoscimento delle libertà individuali; d) la soggezione dei poteri pubblici alla supremazia della legge, con cui l’agire della pubblica amministrazione doveva svolgersi in modo da non violare la legge e sulla base di una previa norma attributiva del potere; e) la tendenziale separazione dei poteri.
5. Lo Stato democratico-pluralistico e lo Stato sociale : lo Stato democratico è l’evoluzione dello Stato liberale; l’obiettivo primario era la rimozione degli ostacoli di natura sociale ed economica che impediscono la partecipazione di tutti alla vita del Paese, ed in tal modo esso si configura come Stato interventista, soprattutto in economia, dove all’iniziativa privata si affianca quella pubblica. Nello Stato sociale (o Welfare State), i diritti economici vengono funzionalizzati in chiave sociale e sono approvate legislazioni per la tutela del lavoro e la sicurezza sociale; inoltre è uno Stato di tipo assistenziale, in quanto interviene concretamente per migliorare il tenore di vita di tutta la popolazione. Lo Stato sociale crea una rete di servizi e di prestazioni finalizzata ad eliminare ogni forma di privilegio e a garantire il soddisfacimento dei bisogni minimi vitali e un miglioramento generalizzato della qualità della vita. Da un punto di vista giuridico, si ha: a) l’evoluzione del principio di legalità e di costituzionalità, con cui i valori ed i principi condivisi da più classi sociali sono enunciati in Costituzioni rigide, modificabili cioè solo con procedimenti aggravati; b) l’affermazione del principio democratico della sovranità popolare, che garantisce la partecipazione politica dei cittadini attraverso i tradizionali istituti della democrazia rappresentativa; c) l’affermazione del pluralismo, ovvero il riconoscimento e la promozione dell’autonomia delle formazioni sociali intermedie fra gli individui e lo Stato.
6. Lo Stato autoritario : è lo Stato che si ispira ai principi dell’autorità e della gerarchia, in dispregio dei valori di libertà ed uguaglianza; è una forma di Stato diretta ad aumentare i poteri dei governanti allo scopo di consentire ai cittadini politicamente più capaci un’azione più efficiente, nell’interesse della collettività nazionale. Si assiste ad un ritorno alla dimensione pubblicistica di attività che in precedenza erano annesse alla sfera privata, proprio perché nulla sfugge al controllo statale; inoltre, la società finisce per integrarsi nello Stato, con l’affermazione della superiorità della volontà statale, espressa da un capo.
7. Lo Stato socialista : è una forma di Stato oggi quali del tutto scomparsa; nata in Russia nel 1917, dove fu instaurata una dittatura del proletariato, fu poi adottata in molti Paesi dell’Europa centro- orientale, in Asia, Africa e America Latina ma, col crollo del muro di Berlino nel 1989, la maggior parte di essi iniziò una lunga transizione verso forme democratiche più o meno riuscite. I suoi

- il federalismo cooperativo : è quello che prevale ai giorni nostri, e prevede il concorso dello Stato centrale e degli Stati membri nella titolarità delle competenze; è comunque allo Stato centrale che spetta la funzione di indirizzo e coordinamento.

3. Lo Stato regionale : in pratica viene qualificato come una categoria intermedia tra lo Stato unitario e lo Stato federale; esso attua il principio di autonomia, in quanto considera le Regioni delle entità politiche, e non meramente amministrative.
4. la confederazione di Stati : essa è un’aggregazione tra Stati indipendenti e sovrani, i quali collaborano per affrontare comuni problemi di natura economica o militare; questa unione non da vita ad un nuovo Stato, ma ad un soggetto di diritto internazionale fondato su un accordo siglato fra i singoli Stati partecipanti. Al suo interno, ogni Stato mantiene la propria sovranità ed indipendenza.

Capitolo V – LE FORME DI GOVERNO

NOZIONE DI FORMA DI GOVERNO: per forma di governo si intende il modello organizzativo che uno Stato assume per esercitare il potere sovrano; esso riguarda le concrete modalità di gestione del potere statale, la struttura degli organi, il loro numero e i rapporti di forza tra gli stessi (la forma di Stato influisce anche sulla forma di governo che si realizza). Uno dei principi fondamentali è quello della separazione dei poteri, secondo cui ogni funzione statale deve essere esercitata da organi diversi, ciascuno dotato di proprio potere di decisione, senza interferenze fra l’uno e l’altro: a) al potere legislativo spetta il compito di creare la norma giuridica; b) al potere esecutivo spetta il compito di darvi concreta attuazione; c) al potere giudiziario spetta il compito di interpretare e attuare tale norma, applicandola ai casi concreti.

I CRITERI DI CLASSIFICAZIONE DELLE FORME DI GOVERNO: i criteri posti dalla dottrina sono molteplici e tengono conto di diversi elementi.

1. Il primo riguarda le modalità con cui viene scelto l’organo titolare del potere sovrano , distinguendo tra: a) forme di governo dirette (la titolarità non è il frutto della volontà di altri soggetti); b) forme di governo indirette (il titolare del potere sovrano è legittimato dalla volontà di terzi).
2. Il secondo riguarda il numero di soggetti posti al vertice del potere , distinguendo tra: a) forme di governo pure (il vertice dell’organizzazione statale è attribuito ad un solo soggetto); b) forme di governo miste (si opera una ripartizione del potere fra più organi).
3. Il terzo riguarda il grado di separazione esistente tra il potere esecutivo e quello legislativo , distinguendo tra: a) forme di governo a separazione rigida (assenza di interferenze nell’esercizio dei poteri attribuiti a ciascun organo); b) forme di governo flessibili (collaborazione tra i due organi, non c’è una netta separazione tra esecutivo e legislativo).
4. Il quarto riguarda la titolarità dell’indirizzo politico , distinguendo tra: a) forma di governo costituzionale pura (il titolare dell’indirizzo politico è il Capo dello Stato); b) forma di governo costituzionale parlamentare (l’indirizzo politico è esercitato dal Governo e dal Parlamento); c) forma di governo direttoriale (il titolare è il Direttorio, che veste la duplice carica di Capo dello Stato e del Governo). Nelle forme di governo attuali occorre tener conto, in realtà, di due distinti criteri:
5. il primo riguarda il rapporto che si instaura tra Governo e Parlamento , ed è riconducibile alla distinzione tra forme di governo che prevedono un rapporto fiduciario tra i due organi e forme di governo che, al contrario, non lo contemplano;
6. il secondo riguarda la derivazione e il ruolo assunto dal Capo dello Stato , poiché tale figura si diversifica: a) per le modalità di assunzione della carica (ereditaria per il Monarca, elettiva per il Presidente); b) per le modalità di elezione (direttamente dal popolo e dal Parlamento); c) per il livello di partecipazione alla determinazione dell’indirizzo politico (marginale o di fondamentale importanza). Sulla base di tali criteri, si può distinguere tra:

- monarchia costituzionale , in cui la gestione del potere del Monarca viene vincolata al rispetto di precise garanzie giuridiche con un “patto” chiamato Statuto o Costituzione; il Governo non è legato al Parlamento da un rapporto fiduciario, ma risponde unicamente al Re, capo dell’esecutivo e titolare dell’indirizzo politico. È così strutturata: a) al Re spetta il potere esecutivo, senza interventi in merito da parte del Parlamento; b) al Parlamento spetta il potere legislativo, e il Re si limita a ratificare le leggi; c) i ministri sono politicamente responsabili nei confronti del sovrano, mentre rispondono, in casi di reati penali, al Parlamento. - forma di governo parlamentare , dove il Governo formula un indirizzo politico che si impegna ad eseguire, e di cui è responsabile solo davanti al Parlamento il quale, può in ogni momento sfiduciarlo; la carica di Capo dello Stato è assunta da un Monarca o da un Presidente eletto, ma in genere ha poteri limitati e non partecipa alla determinazione dell’indirizzo politico. Gli elementi caratteristici sono: a) l’assenza di una netta separazione dei poteri a favore di una condivisione di quest’ultimo fra esecutivo e legislativo; b) la presenza di un solo organo rappresentativo della volontà popolare, ovvero il Parlamento; c) l’esercizio del potere esecutivo da parte del Governo, che deve ricevere la fiducia del Parlamento; d) l’esistenza di una responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento, che si esprime attraverso l’istituto della fiducia; e) le funzioni di pura rappresentanza del Capo dello Stato, organo di equilibrio volto a garantire la continuità democratica e l’osservanza della Costituzione. - forma di governo presidenziale , nella quale il ruolo chiave è assunto dal Presidente della Repubblica, che riveste la duplice carica di Capo dello Stato e di Capo del Governo; viene eletto direttamente dal popolo e non presenta nessun vincolo fiduciario col Parlamento. Gli elementi sono: a) l’esistenza di un Presidente eletto direttamente dal popolo; b) l’assunzione, da parte del Presidente, della duplice carica di Capo dello Stato e del Governo; c) l’impossibilità, da parte del Parlamento, di approvare una mozione di sfiducia che imponga le dimissioni dell’esecutivo. - forma di governo direttoriale , caratterizzata dal fatto che il potere esecutivo, esercitato da un Consiglio federale formato da 7 membri eletti dal Parlamento all’inizio della legislatura, e non può essere revocato (non è contemplato l’istituto della sfiducia), garantendo la stabilità d’opera; il Direttorio assume la veste di Capo dello Stato. - forma di governo semi-presidenziale , che costituisce una via di mezzo tra la forma di governo presidenziale e parlamentare, adottata in Francia con la Costituzione del 1958; qui il rapporto di fiducia esistente tra Governo e Parlamento è notevolmente allentato: infatti, non è previsto alcun voto di fiducia del Parlamento nei confronti del Governo, poiché entra automaticamente nella pienezza dei suoi poteri dal momento in cui viene nominato dal Presidente della Repubblica. Quest’ultimo gode di ampi poteri, distinti in: a) ordinari (nomina del Primo ministro, promulga e rinvia le leggi, è a capo delle forze armate, indice il referendum, …); b) straordinari (l’art. 16 della Costituzione francese attribuisce al Presidente poteri eccezionali in gravi casi di emergenza nazionale: la decisione spetta a lui, anche se è previsto il parere del Primo ministro).

Capitolo VI – LE STRUTTURE COSTITUZIONALI

IL PARLAMENTO

Esso è, insieme, organo rappresentativo e democratico : i suoi componenti rappresentano la collettività nazionale, che a sua volta esercita forme di collegamento e condizionamento attraverso i partiti e il controllo politico operato dagli elettori sul comportamento dei deputati in assemblea; la presenza di un Parlamento liberamente eletto è la condizione necessaria perché un Ordinamento possa dirsi democratico. Attualmente, il bicameralismo assolve, soprattutto negli Stati federali, alla funzione di garantire la rappresentanza delle collettività; anche negli Stati non federali si assiste ad una trasformazione di tali Parlamenti verso forme di bicameralismo imperfetto , in cui sono attribuiti poteri diversi alle due Camere ed una preponderanza della prima Camera (o Camera

parlamentari (quorum); le delibere sono assunte a maggioranza dei presenti, tranne che nei casi in cui la Costituzione non richieda maggioranze qualificate, normalmente per l’adozione di atti importanti. Il voto può essere palese, con (voto per appello nominale) o senza (voto orale) individuazione dell’esterno del votante o segreto (voto elettronico), di solito usato per votazioni su persone. I membri dell’opposizione possono adottare tecniche volte a ritardare i lavori senza violare i regolamenti (ostruzionismo tecnico).

LO STATUS DEI PARLAMENTARI: ai membri del Parlamento sono riconosciute delle immunità, irrinunciabili in quanto il loro scopo è tutelare la regolarità e l’indipendenza del mandato parlamentare; le principali sono: a) l’insindacabilità per i voti e le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni, che si protrae anche dopo la scadenza della carica e vale per tutti i tipi di responsabilità; b) l’inviolabilità, che consiste nella possibilità di sottoporre il parlamentare a provvedimenti civili o penali solo previa autorizzazione della Camera d’appartenenza, e non si protrae oltre il mandato. Per essere parlamentare sono necessari requisiti sia positivi (età, cittadinanza, residenza) sia negativi (no condanne penali per certi reati); inoltre, non devono esistere cause di ineleggibilità o cause di incompatibilità.

FUNZIONI: il Parlamento ricopre diverse funzioni: a) di indirizzo politico; b) di controllo; c) conoscitiva ed ispettiva; d) legislativa.

1. Funzione di indirizzo politico : tale organo partecipa alla funzione di indirizzo politico in diversi modi: a) in alcuni Ordinamenti, il Governo assume la pienezza dei suoi poteri solo dopo aver ricevuto un’investitura formale da parte del Parlamento; in tutti gli Ordinamenti parlamentari, poi, la fiducia può essere revocata; b) il Parlamento esprime il proprio indirizzo politico attraverso atti monocamerali o bicamerali non legislativi quali mozioni, risoluzioni o ordini del giorno; c) il Parlamento esercita la funzione di indirizzo politico attraverso atti aventi forma di legge; in particolare, si definiscono leggi di indirizzo quelle che contengono decisioni politiche fondamentali attraverso le quali il Parlamento riesce ad interferire in ambiti di competenza del Governo o del Capo dello Stato.
2. Funzione di controllo : con essa il Parlamento controlla l’operato del Governo; può assumere caratteri diversi, a seconda che ad attivarla sia la maggioranza o l’opposizione. Nel primo caso, essa tende a verificare l’operato governativo esprimendo valutazioni, mentre nel secondo caso, il comportamento del Governo è parametrato ad un alternativo e potenziale indirizzo politico, contrario a certe scelte.
3. Funzione conoscitiva ed ispettiva : per ciò che riguarda l’attività conoscitiva, non sussiste un rapporto vincolante fra Parlamento e i soggetti inviati a fornire le informazioni; rientrano in questo campo le udienze attivate dalle Commissioni del Congresso americano. Nell’ambito dell’attività ispettiva, sono inquadrabili: a) l’audizione del Governo (obbligo di presentarsi almeno una volta l’anno per rendere conto della gestione); b) le interrogazioni (con le quali ogni parlamentare può chiedere, in forma orale o scritta, al Governo o al singolo Ministro, informazioni su un fatto specifico, senza però mettere in discussione la responsabilità politica degli stessi organi); c) le interpellanze (con le quali ogni parlamentare mira ad accertare l’atteggiamento del Governo o di un singolo Ministro in ordine ad un determinato fatto); d) le commissioni d’inchiesta (temporanee o permanenti, svolgono attività ispettiva su determinate questioni, e concludono il lavoro con una relazione da presentare all’assemblea).
4. Funzione legislativa : è la funzione preponderante del Parlamento, ed è composta da diverse fasi:

- fase di iniziativa : il procedimento è attivato con la presentazione, secondo certe modalità, di un testo redatto in articoli; essa spetta ad ogni parlamentare (la può presentare alla Camera d’appartenenza), ma l’iniziativa più importante è quella del Governo, che nelle forme parlamentari maggioritarie è in grado di realizzare il suo programma. - fase istruttoria e di approvazione : una volta introdotta la proposta di legge, essa deve essere sottoposta ad un esame; qui una Commissione competente per materia, dopo aver esaminato il progetto, nomina dei relatori che devono riferire all’aula con un rapporto scritto sulla conclusione

dei lavori. Si discute e si vota prima sull’intera proposta di legge e, se il progetto passa, sui singoli articoli; infine, si fa una votazione complessiva del testo formulato e si proclama il risultato.

- fase di promulgazione e pubblicazione : una volta approvato, il testo è soggetto all’intervento del Capo dello Stato, che effettua un controllo di regolarità del procedimento e di autenticità del testo, procedendo poi alla sua promulgazione; gli può esercitare un potere di veto (o di rinvio) sul testo di legge approvato dal Parlamento. Infine, la legge deve essere pubblicata perché possa entrare in vigore, di solito alla scadenza di un termine variabile a seconda degli Ordinamenti per permettere la conoscenza del testo (vacatio legis).

IL GOVERNO

È l’organo posto al vertice del potere esecutivo, con compiti di formazione ed attuazione dell’indirizzo politico e di direzione dell’attività della pubblica amministrazione; è possibile distinguere un esecutivo dualistico in cui, al vertice, accanto al Governo si colloca il Capo dello Stato, da un esecutivo monistico in cui, al vertice, si pone un unico organo, composto da una o più persone.

LA STRUTTURA: il Governo è complesso, nel senso che è composto da organi individuali e collegiali; alcuni di essi sono necessari, altri sono eventuali. La direzione è affidata ad un organo monocratico che, nella forma presidenziale è il Presidente della Repubblica, nelle forme parlamentare e semi-presidenziale è il Primo Ministro ( o Presidente ), che esercita compiti di direzione politica, d’indirizzo e coordinamento dell’operato dei vari Ministri. Nei governi maggioritari con un sistema di partiti bipolare la scelta del Primo Ministro viene compiuta dal corpo elettorale, mentre nelle forme non maggioritarie tale figura riveste la funzione di mediatore fra le diverse componenti politiche della coalizione che sostiene il Governo. Possono affiancare il Primo Ministro uno o più Vice Primi Ministri ( o Vice Presidenti ). Negli Stati Uniti egli è eletto assieme al Presidente e, in caso di morte, impedimento o dimissione, lo sostituisce al vertice dell’esecutivo; nei governi di coalizione, tale carica è spesso affidata al rappresentante del secondo partito per importanza della stessa coalizione. I Ministri fanno parte del Governo, contribuendo a determinare l’indirizzo politico, ma sono anche titolari di un dicastero (o ministero), ovvero un apparato burocratico che deve dirigere un settore dell’amministrazione statale. Possono anche essere istituiti Ministri senza portafoglio (non a capo di un ministero), incaricati di svolgere particolari compiti non inquadrabili nei dicasteri ordinari. Affiancano i Ministri nell’esercizio delle loro funzioni i Sottosegretari , facenti parte dell’esecutivo ma non del Governo.

LA NOMINA DEL PRIMO MINISTRO: essa si articola in tre fasi: a) fase preparatoria; b) fase costitutiva; c) fase integrativa dell’efficacia.

1. Fase preparatoria : la candidatura a tale carica è a pannaggio, nelle forme di governo maggioritarie, del leader politico del partito di maggioranza o del partito più importante all’interno della coalizione; nelle forme non maggioritarie, la guida del Governo può essere affidata anche a soggetti politici non leader del partito.
2. Fase costitutiva : la scelta può avvenire mediante: a) elezione da parte del corpo elettorale (come avviene nella forma presidenziale e semi-presidenziale); b) elezione parlamentare (su designazione dello stesso Parlamento o da parte del Capo dello Stato; può avvenire a maggioranza assoluta); c) nomina del Capo dello Stato (con o senza necessità di un voto parlamentare di fiducia).
3. Fase integrativa dell’efficacia : alla nomina del Governo, segue di solito il giuramento dei suoi componenti; in alcuni Ordinamenti, il Governo deve presentarsi dinanzi al Parlamento per ottenere la fiducia.

NOMINA E REVOCA DEI MINISTRI: nella forma presidenziale, il Capo dello Stato nomina e revoca i suoi Ministri; in quella semi-presidenziale tale compito spetta al Presidente della

anticipato delle Camere; per contenere questo potere, in molti Ordinamenti sono previsti alcuni limiti: a) non può essere esercitato nel primo anno e negli ultimi sei mesi della legislatura; b) non può essere esercitato nell’ultima fase del mandato presidenziale; c) ) non può essere esercitato in momenti di crisi o in stato di guerra.

LA RESPONSABILITà: negli Ordinamenti repubblicani, è possibile distinguere fra diversi tipi:

1. Responsabilità giuridica (civile, penale o amministrativa); tale responsabilità può essere attivata, a seconda degli ordinamenti, in caso di attentato alla Costituzione, violazioni di legge, gravi reati o azioni incompatibili con la carica. La messa in stato d’accusa viene deliberata dal Parlamento nelle sue singole Camere, in una di esse o in seduta comune.
2. Responsabilità politica diffusa investe ogni organo costituzionale, quindi anche il Capo dello Stato, soggetto a critica da parte dei cittadini e dei soggetti politici, sempre nel rispetto dell’onore e della dignità del titolare della carica.
3. Responsabilità politica istituzionale può essere attivata solo in alcuni Ordinamenti, cioè dove il Parlamento può proporre la destituzione del Capo dello Stato anche al di fuori della commissione di reati.

Parte Seconda – LE SINGOLE FORME DI GOVERNO

Capitolo I – IL REGNO UNITO

INTRODUZIONE: il Regno Unito è lo Stato dove si è affermata per prima la forma di governo parlamentare. L’attuale forma di governo inglese è parlamentare di tipo maggioritario, con una forte predominanza del Governo; esso è il modello vivente di una forma di governo parlamentare: a) monista, poiché deriva dalla centralità del rapporto tra corpo elettorale, Camera dei Comuni e Governo; b) non razionalizzata, in quanto non disciplinata da norme scritte, ma basata su norme consuetudinarie non scritte; il Regno Unito non dispone di una Costituzione scritta, ma essa può ricavarsi da una serie di documenti storici e da alcune leggi fondamentali approvate nel XX secolo.

LE FONTI DELL’ORDINAMENTO GIURIDICO: sono tre: a) la common law; b) l’equity; c) statute law.

1. Common law : consiste nel complesso di regole e di principi elaborati a livello giurisprudenziale da antichi organi giudiziari della Corona; la sua origine viene ricercata nella volontà del sovrano (1066 d. C.) di creare un diritto centralizzato ed uniforme, che fosse in grado di superare le contraddittorie ed arbitrarie pronunce delle diverse Corti distrettuali o baronali. Nel corso degli anni, questo complesso di norme si è consolidato anche per opera del principio dello stare decisis, per effetto del quale una Corte superiore è vincolata alle decisioni prese in precedenza, e le decisioni dei giudici superiori vincolano quelli inferiori. Con esso, si ottiene un soddisfacente livello di certezza del diritto e, a garanzia dell’elasticità del sistema, il giudice può dichiarare (come extrema ratio) che la fattispecie differisce dai precedenti giudizi, apparendo quindi come nuova e impregiudicata; in tal modo, il giudice può liberamente decidere in merito.
2. Equity : storicamente, la sua nascita si può collocare alla fine del XIII secolo, è nata in funzione di correttivo alla tendenza all’irrigidimento dei writs della common law e si sostanzia nelle sentenze della Court of Chancery. Il sistema di common law, infatti, frenò notevolmente il proprio impeto creativo, cristallizzando il cospicuo patrimonio di regole e rimedi procedurali (writs) elaborato in precedenza; ai privati risultò così sempre più difficile farsi concedere dal Re nuove azioni processuali. L’incapacità dei writs di adeguarsi alle mutevoli istanze della società determinò un ricorso sempre più frequente alla Curia regis, in grado di emettere sentenze ispirate ad un ideale di

combinato con il sistema elettorale maggioritario uninominale, porta quasi sempre alla netta affermazione del partito conservatore o laburista; b) la consuetudine secondo cui la Corona nomina Primo Ministro il leader del partito vincente. La sua figura, inoltre, presenta le seguenti caratteristiche:

• è Capo del Governo, composto da persone di sua fiducia, che può dimettere quando ne sussistano le circostanze;
• è presidente del Gabinetto, di cui fissa l’ordine del giorno e le priorità;
• è il leader della maggioranza;
• decide la durata della legislatura, in quanto propone alla Corona la data delle elezioni;
• esercita il potere di proporre al Sovrano una serie di nomine, ed in particolare quelle concernenti i nuovi Lord vitalizi;
• rappresenta il Regno Unito nelle conferenze internazionali;
• è il canale esclusivo di comunicazione con il Sovrano.

IL BIPARTITISMO E LO SHADOW CABINET: il sistema politico britannico è fondato sulla dialettica tra i due principali partiti, conservatore e laburista. L’organizzazione di vertice dell’opposizione, i suoi programmi e le sue attività sono quelle di un partito con potenziale responsabilità di Governo, tant’è vero che è stato istituito un organo tipico dell’opposizione, lo Shadow Cabinet (Governo ombra); il leader dell’opposizione è il Primo Ministro ombra, con diritto ad uno stipendio a spese dello Stato ed il potere di chiamare i suoi più stretti collaboratori per la costituzione del fulcro organizzativo del governo ombra. Esso assume caratteristiche diverse a seconda che sia formato dal partito laburista o conservatore: nel primo caso ha un nucleo elettivo, nel secondo è formato da membri scelti dal leader.

COMPOSIZIONE DEL GOVERNO: composto complessivamente da un centinaio di membri, può essere liberamente modificato dal Primo Ministro. Il Gabinetto ministeriale è presieduto dal Primo Ministro, e comprende i responsabili dei dicasteri principali e alcuni Ministri senza portafoglio (organo di indirizzo politico); qui si decide l’indirizzo politico della maggioranza, si deliberano i provvedimenti da adottare per far fronte a situazioni di crisi, si coordinano le politiche dei vari ministeri, e le riunioni avvengono una o due volte la settimana. Inoltre, in virtù del principio di solidarietà ministeriale, le decisioni adottate vincolano tutti i componenti del Gabinetto, e al dissenziente non resta altra via che le dimissioni. Il Governo prepara poi, ogni anno, un discorso contenente le basi programmatiche tradizionalmente letto dal Sovrano; esso deve essere realizzato, poiché su questo il Governo ha ottenuto la maggioranza dei consensi ma, se nel corso della legislatura emergono nuove e importanti questioni da affrontare, si deve necessariamente tornate alla consultazione elettorale.

IL CIVIL SERVICE: la pubblica amministrazione britannica è composta dal “civil service” (organi amministrativi in senso stretto) e dalle “public corporations” (organi amministrativi dotati di autonomia). Secondo il principio della rule of law, tali organi sono sottoposti alla legge e ai giudici ordinari; quindi, i privilegi dell’amministrazione (coincidenti con quelli del Sovrano) sono stati progressivamente ridotti, e la stessa Corona è civilmente responsabile dei danni causati ai cittadini dai pubblici dipendenti.

Capitolo II – GLI STATI UNITI

INTRODUZIONE: i territori che oggi vanno sotto il nome di Stati Uniti d’America sono stati oggetto di colonizzazione dal 1607; nonostante la loro diversa origine, le colonie, tutte dotate di una legge fondamentale, presentavano una struttura di Governo simile, in quanto: a) il potere esecutivo era affidato ad un viceré o a un governatore; b) il potere giudiziario era affidato a giudici nominati dal Sovrano; c) vi era la presenza di un’assemblea bicamerale: c’era una camera alta, designata direttamente dal Re, e una camera bassa, nominata dal popolo. In questo modo, le colonie erano in grado di autogovernarsi. I rapporti fra Londra e le 13 colonie furono sereni fino alla “guerra dei sette anni”, combattuta contro la Francia e vinta dagli inglesi; proprio per le ingenti spese sostenute, la Corona decise di imporre nuovi tributi alle colonie senza attenderne l’approvazione delle assemblee coloniali. Ciò incrinò i molto i rapporti con la madrepatria, e la oramai insofferenza coloniale al tentativo sempre più opprimente di controllo britannico sfociò in ribellione e, conseguentemente, in guerra. Il 4 luglio 1776 a Filadelfia venne approvata la Dichiarazione di indipendenza, che trasformava le colonie in Stati, e ognuno di essi provvide a redigere una propria Costituzione. Nel 1778 fu redatto una sorta di patto di reciproca amicizia fra i vari Stati (Articles of Confederation), ma si temeva una guerra commerciale tra di essi; così, nel 1787 si riunì la Convenzione di Filadelfia, a cui parteciparono i 13 Stati e venne elaborato il nuovo testo della Costituzione federale, entrato in vigore il 30 aprile 1789, e i Bill of Rights (un pacchetto di dieci emendamenti elaborati nel corso della ratifica della Costituzione e allegati nella sua appendice).

I CARATTERI DELLA COSTITUZIONE FEDERALE: essa è:

- scritta (a garanzia della certezza del diritto); - breve (si compone di sei articoli, a cui si devono aggiungere quelli relativi al procedimento di ratifica e i Bill of Rights); - rigida (la procedura per emendare il testo costituzionale è aggravata). L’art. 5 prevede che l’emendamento possa essere proposto: a) dal Congresso agli Stati, solo se vi è il voto favorevole dei 2/3 degli Stati; b) dal Congresso agli organi legislativi dei 2/3 degli Stati. Gli emendamenti si intendono approvati se raccolgono il voto favorevole degli organi legislativi di almeno 3/4 degli Stati o dei 3/4 degli Stati membri della convenzione appositamente riunita.

LA FORMA DI STATO: dinanzi al problema della ripartizione dei poteri tra la Federazione e gli Stati membri, i fondatori hanno scelto di affidare ad un organo federale (il Congresso) quelle funzioni che necessitano di una disciplina uniforme. Accanto all’imposizione di tasse, tributi, diritti e imposte, alla facoltà di contrarre debiti per conto degli Stati Uniti e alla possibilità di regolare il

Esso è l’organo al quale sono delegati tutti i poteri legislativi; l’organismo parlamentare statunitense è formato da:

1. una Camera dei rappresentanti , composta attualmente da 435 rappresentanti del popolo eletti a suffragio diretto in collegi uninominali con sistema maggioritario per due anni, in base alla popolazione di ciascuno Stato. Qualunque sia il numero degli abitanti, ogni Stato deve avere almeno un rappresentante alla Camera; possono essere eletti tutti coloro che: a) abbiano almeno 25 anni; b) siano cittadini americani da almeno sette anni; c) siano residenti nello Stato che intendono rappresentare, mentre possono essere elettori tutti coloro che hanno superato i 18 anni. Ad essa spetta la priorità nell’esame dei documenti finanziari.
2. un Senato , composto da 100 membri (due per ogni Stato); i senatori, che rappresentano gli Stati ove sono stati eletti, rimangono in carica per un periodo di sei anni, con possibilità di rinnovo parziale ogni due anni. Ad esso spetta la competenza esclusiva nell’approvazione sia dei trattati internazionali sia dei funzionari federali. Nel suo insieme, il Congresso gode di autonomia costituzionale che si esplica nel potere che ciascuna Camera ha di convalida dell’elezione dei propri membri, di adottare il proprio regolamento interno e nominare l’Ufficio di Presidenza.

LA PROCEDURA DI IMPEACHMENT: dato il bicameralismo imperfetto, vi è competenza concorrente delle due Camere in caso di impeachment (procedura per la rimozione dei funzionari federali o del Presidente degli Stati Uniti d’America); la messa in stato d’accusa può essere adottata solo dalla Camera dei Rappresentanti, dopo che la stessa l’abbia deliberata. Spetta poi, con competenza esclusiva, al Senato giudicare l’accusato in merito ai capi d’imputazione sottoposti dalla Camera dei Rappresentanti, mentre solo nel caso in cui la procedura riguardi il Presidente degli Stati Uniti d’America è il Presidente della Corte Suprema a presiedere il Senato. Il giudizio di condanna deve essere adottato a maggioranza dei 2/3 dei Senatori presenti, ed ha l’effetto di allontanare l’accusato dalla carica che ricopre, oltre che l’interdizione da qualsiasi carica onorifica, di fiducia o retribuita.

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: l’iniziativa di legge è affidata esclusivamente ad un membro del Congresso. Il progetto viene letto un a prima volta in occasione della sua presentazione al Congresso; successivamente, lo stesso è affidato ad una Commissione ordinaria competente per materia, che lo esamina attentamente e può approvarlo, modificarlo o presentare un nuovo progetto sulla stessa materia. Dopo l’esame, la proposta riceve la seconda lettura dall’Assemblea, che la approva e fa suoi i suggerimenti della Commissione; infine, una terza lettura (formale) che si conclude con la procedura di voto. Lo stesso iter viene ripetuto all’altra Camera, ed è indispensabile che venga approvato lo stesso testo senza diversità; il tutto si conclude con la presentazione del testo approvato al Presidente, che la può approvare o esercitare il diritto di veto.

L’ORGANIZZAZIONE GIUDIZIARIA

Nella struttura organizzativa degli Stati Uniti d’America esistono due livelli di competenza giudiziaria: a) i tribunali federali; b) la Corte Suprema.

1. Tribunali federali : sono competenti a giudicare in ordine alle controversie in materie che gli Stati hanno delegato alla Federazione;
2. Corte Suprema : è l’unico organo giudiziario espressamente previsto dalla Costituzione; la nomina dei suoi membri è vitalizia, e possono cessare la loro attività presentando le dimissioni, ritirandosi in pensione di propria iniziativa, al compimento del settantesimo anno di età o a seguito della procedura di impeachment. La giurisdizione della Corte Suprema è esclusiva (decide in prima ed unica istanza su controversie relative ad ambasciatori, consoli e rappresentanti stranieri) e d’appello (giudica su ricorso delle parti contrarie a sentenze dei giudici inferiori, sia federali che statali).

Le sentenze della Corte Suprema non solo decidono la causa in questione, ma vincolano tutti i giudici per le cause successive; esse possono essere annullate: a) con l’emanazione, da parte del Congresso, di una legge che disciplini la materia in modo diverso rispetto al giudizio della Corte; b) con l’emanazione, da parte della Corte, di una sentenza che annulla implicitamente o esplicitamente la sentenza precedente.

Capitolo III – LA FRANCIA

CARATTERI DELLA COSTITUZIONE: la Costituzione del 1958 comprende 89 articoli, distribuiti in sedici titoli; essa è preceduta da un preambolo, e all’art. 1 sancisce che “la Francia è una Repubblica indivisibile, laica, democratica e sociale. Assicura l’uguaglianza davanti alla legge di tutti i cittadini, senza distinzioni di origini, di razza o di religione. Essa rispetta tutte le confessioni”.

IL CAPO DELLO STATO

IL Presidente della Repubblica è eletto a suffragio universale per un periodo di cinque anni; il sistema elettorale prevede uno scrutinio maggioritario a due turni: viene eletto al primo turno il candidato che raggiunge la maggioranza assoluta dei voti, altrimenti si ricorre ad un secondo turno (ballottaggio) nel quale si affrontano i due candidati più votati al primo turno. Il Capo dello Stato ha una serie di importanti poteri, tra cui:

• nomina il Primo Ministro;
• presiede il Consiglio dei Ministri;
• promulga le leggi;
• sottopone a referendum i progetti di legge inerenti l’organizzazione dei pubblici poteri;
• può sciogliere l’Assemblea Nazionale, dopo aver ascoltato il parere (non vincolante) del Primo Ministro, del Senato e dei Presidenti della stessa Assemblea;
• firma i decreti e le ordinanze deliberate dal Consiglio dei Ministri;
• è a capo delle forze armate;
• invia messaggi ai due rami del Parlamento. L’art. 19 Cost. stabilisce che gli atti del Presidente della Repubblica devono essere controfirmati dal Primo Ministro o dai Ministri responsabili, ma da essa sono esclusi proprio i poteri più importanti (nomina del Primo Ministro, indizione del referendum, scioglimento dell’Assemblea Nazionale, invio di messaggi ai due rami del Parlamento).

IL GOVERNO

La forma di governo francese è semipresidenziale , ovvero caratterizzata dalla presenza di un Presidente della Repubblica eletto da un popolo e dotato di poteri propri, affiancato da un Governo responsabile di fronte al Parlamento. L’art. 20 Cost. sancisce che “il Governo determina e conduce la politica della Nazione”; è un organo a composizione collegiale, ma non è predeterminato il numero dei suoi membri: la sua struttura è determinata nel decreto di nomina. La nomina dei Ministri avviene da parte del Presidente della Repubblica, su proposta del Primo Ministro; vi sono diverse categorie di membri del Governo: i Ministri, i Segretari di Stato, i Ministri di Stato (titolo