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DIRITTO SINDACALE – GIUGNI
I - INTRODUZIONE AL DIRITTO SINDACALE
II - LA LIBERTA’ SINDACALE
III - IL SINDACATO
A) FENOMENO STORICO
B) REGOLAMENTAZIONE GIURIDICA
IV - RAPPRESENTANZA E RAPPRESENTATIVITA’ SINDACALE
A) LA MAGGIORE RAPPRESENTATIVITA’ NELLO STATUTO DEI LAVORATORI
B) LE ULTERIORI IPOTESI DI RILEVANZA DELLA MAGGIORE RAPPRESENTATIVITA’ E LA CRISI DELLA
MAGGIORE RAPPRESENTATIVITA’ PRESUNTA
V - LA RAPPRESENTANZA DEI LAVORATORI SUI LUOGHI DI LAVORO
VI - L’ATTIVITA’ SINDACALE NEI LUOGHI DI LAVORO
A) I DIRITTI SINDACALE
B) LA REPRESSIONE DELLA CONDOTTA ANTISINDACALE
VII - IL CONTRATTO COLLETTIVO
A) IL CONTRATTO COLLETTIVO
B) IL CONTRATTO COLLETTIVO DI DIRITTO COMUNE
VIII - LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA
A) L’EVOLUZIONE STORICA: SOGGETTI, LIVELLI, PROCEDURE
B) I RAPPORTI TRA CONTRATTI COLLETTIVI
C) LA CONTRATTAZIONE E LA LEGGE
IX - LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL LAVORO PUBBLICO
X – SINDACATI E SISTEMA POLITICO
A) IL DIALOGO SOCIALE NELL’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA
B) IL DIALOGO SOCIALE NELL’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA
XI - L’AUTOTUTELA ED IL DIRITTO DI SCIOPERO
XII - I LIMITI AL DIRITTO ALLO SCIOPERO
A) I LIMITI AL DIRITTO DI SCIOPERO RIDEFINITI DALLA CORTE COSTITUZIONALE
B) LO SCIOPERO E LA LIBERTA’ DI INIZIATIVA ECONOMICA
C) I LIMITI AL DIRITTO DI SCIOPERO NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA
XIII – SCIOPERO E SERVIZI ESSENZIALI
XIV– LE ALTRE FORME DI LOTTA SINDACALE E LA SERRATA
A) LE ALTRE FORME DI LOTTA SINDACALE
B) LA SERRATA E LE ALTRE FORME DI AUTOTUTELA
I - INTRODUZIONE AL DIRITTO SINDACALE
1. 1 - Definizione del diritto sindacale Il diritto sindacale è quella parte del diritto del lavoro che concerne il sistema di norme strumentali, poste dallo Stato o dalle stesse organizzazioni dei lavoratori e degli imprenditori, che, nelle economie di mercato, disciplinano la dinamica del conflitto d’interessi derivante dall’ineguale distribuzione del potere nei processi produttivi. Il diritto sindacale è venuto sviluppandosi a partire dalla seconda metà del XIX secolo, ad un tempo come manifestazione e come regolamentazione dell’autonomia dei gruppi professionali. Caratteristica essenziale dell’organizzazione della vita produttiva nell’epoca moderna e della struttura sociale che ne deriva è l’esistenza di un conflitto di interessi , latente o attuale, tra:
- i lavoratori
- e gli imprenditori da cui essi dipendono. Questi ultimi, disponendo dei mezzi di produzione hanno una posizione di preminenza nei confronti dei lavoratori, per contenere e contrastare l’organizzazione sindacale. Con l’espressione “ conflitto industriale “ viene generalmente designato il conflitto tra capitale e lavoro e si conviene che tale espressione possa applicarsi anche nei settori produttivi diversi da quello industriale. Il conflitto industriale è inquadrato da alcune note correnti di pensiero come elemento della lotta di classe tra: - chi ha la proprietà dei mezzi di produzione
- e chi, non avendola, è obbligato a cedere ai primi la propria forza-lavoro. Dottrine più recenti hanno ampliato la portata del concetto, ricomprendendovi tutte le ipotesi di conflitto con l’autorità che viene esercitata nell’organizzazione del lavoro, qualunque sia il fine produttivo della stessa e indipendentemente dal titolo di proprietà, pubblica o privata. Il conflitto, infatti, si manifesta anche nelle imprese di proprietà pubblica e nelle strutture burocratiche dello Stato e degli altri enti pubblici; per altro verso, è da tempo noto che spesso la grande società per azioni è in effetti controllata non tanto dai proprietari (azionisti), quanto dai dirigenti o manager. 1. 2 – Diritto sindacale e relazioni industriali Gli studi di diritto sindacale hanno lo stesso oggetto di un’altra disciplina che ha preso il nome di relazioni industriali. In Italia questi studi sono stati coltivati soprattutto da parte di sociologi ed economisti, ma fondamentale è stato anche il contributo dei giuristi. In questa disciplina centrale è la nozione di sistema di relazioni industriali. È questo un sottosistema del sistema sociale più complessivo e con esso si indica l’insieme dei rapporti che si svolgono fra tre soggetti: - i sindacati dei lavoratori,
- gli imprenditori e le loro associazioni
- e i pubblici poteri in un contesto ampio e complesso di variabili e che attraverso processi e metodi diversi producono un sistema di norme dirette a regolare i rapporti individuali e collettivi di lavoro e, quindi, il sistema produttivo o, secondo un’altra definizione, a creare un meccanismo di controllo sullo stesso. 1.3 – L’effettività nel diritto sindacale Il diritto sindacale appartiene all’ambito della scienza giuridica. In esso, tuttavia, il profilo dell’ effettività della norma assume una rilevanza primaria e, comunque, ben più forte che negli altri rami del diritto. Può addirittura accadere che l’attuazione della norma formalmente valida, anziché essere oggetto dell’attività delle strutture preposte all’applicazione del diritto, divenga oggetto di mediazione politica e che, specie nei periodi di maggiore turbolenza sociale, tale mediazione possa persino svolgersi sull’opportunità o meno di dare ad essa applicazione.
1. 6 – Il ruolo della giurisprudenza La giurisprudenza, così come la dottrina, ha contribuito notevolmente alla formazione del diritto sindacale, nonostante nel nostro sistema di civil law la decisione di un giudice, nell’espletamento delle proprie funzioni, non abbia autorità vincolante. La giurisprudenza, però, molto spesso, con la costanza del proprio indirizzo di pensiero, ha colmato le lacune legislative ed indirizzato lo stesso legislatore nell’emanazione di una disciplina. Basti pensare che il concetto di contratto collettivo e la conseguente inderogabilità dello stesso, nasce proprio in ambito giurisprudenziale, così come altri concetti di notevole importanza. 1.7 – Il diritto dell’Unione Europea Il diritto comunitario risulta, ancora oggi, indifferente rispetto al diritto sindacale: ne troviamo prova nel nuovo TFUE, il quale, all’art 153, dopo aver riconosciuto il diritto alla rappresentanza ed alla difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro, nega che rientrino all’interno della competenza comunitaria temi quali il diritto di sciopero, di serrata ed il diritto di associazione. Eppure l’integrazione economica al quale l’Unione è giunta non può prescindere da questi aspetti del diritto sindacale e tale concetto è stato ribadito anche dalla Corte di Giustizia, che sembra orientata verso un’integrazione della materia sindacale nelle competenze dell’Unione. Va aggiunto che con l’entrata recente di Paesi più poveri ed arretrati all’interno dell’UE, è stato attuato un sistema di concorrenza al ribasso (dumping sociale), ossia una tendenza delle imprese ad utilizzare le condizioni del mercato del lavoro di questi Paesi per poter ridurre i costi ed aumentare i guadagni. È, per ora, impossibile capire come la situazione si evolverà, ma è sicuro che diritto comunitario e diritto sindacale non potranno restare indifferenti ed indipendenti per molto tempo ancora. 1.8 – Le regole del conto del conflitto ed il problema della loro stabilità All’interno del diritto sindacale, nel nostro Paese, non sono ben definite regole per l’individuazione dei soggetti legittimati: alla trattativa, alla composizione delle controversie, alla proclamazione ed allo svolgimento degli scioperi. Prima della nascita dei sindacati autonomi nel ventennio 70 - 90 del secolo scorso, le tre grandi Confederazioni sindacali (CISL, UIL, CGIL) non sentivano l’esigenza di regole ben precise, in quanto un accordo, bene o male, lo si trovava nella maggior parte dei casi, anche con l’esclusione della Cgil. In un secondo momento, però, sono venute meno le ragioni di compattezza tra i lavoratori, essendo venuti meno i conflitti ideologici precedenti inerenti la lotta di classe. Si sono posti, dunque, due problemi:
- quello della rappresentanza, inerente il rapporto tra il sindacato ed il gruppo professionale di riferimento,
- e quello inerente i rapporti tra base e vertice, tra lavoratori e dirigenti dei sindacati, soprattutto in riferimento agli strumenti di democrazia rappresentativa (elezione dei dirigenti) e democrazia diretta (assemblee e referendum). Infatti, mentre da un lato la Cisl ha sempre privilegiato la tutela dei propri iscritti, adoperando il sistema dell’elezione dei dirigenti, la Cgil ha sempre valorizzato strutture rappresentative elette da tutti all’interno di assemblee e referendum, coinvolgendo tutti i lavoratori, anche quelli non sindacalizzati. Il Protocollo del 23 luglio 1993 sembrava aver trovato una soluzione al suddetto problema, individuando i soggetti titolari dei poteri di rappresentanza e l’architettura della contrattazione collettiva. L’accordo quadro del 22 giugno 2009, invece, si è mosso nell’opposta direzione, allontanando la Cgil dalle regole della contrattazione collettiva e non vincolandola agli accordi.
II - LA LIBERTA’ SINDACALE
2.1 – Il principio costituzionale della libertà sindacale Il principio giuridico fondamentale sul quale poggia il nostro sistema di diritto sindacale è quello sancito nel primo comma dell’art 39 Cost., ove si stabilisce che “ l’organizzazione sindacale è libera ”. principio opposto a quello del sistema corporativo fascista che prevedeva un sistema di composizione degli interessi collettivi estraneo ad una libera, diretta ed attiva partecipazione dei soggetti interessati. Nel nostro ordinamento democratico, invece, la facoltà di agire a tutela e promozione degli interessi che nascono dal lavorare in favore di un’organizzazione altrui viene attribuita agli stessi soggetti che ne sono portatori, come esplicazione della loro posizione di libertà. Ad essi viene riconosciuta la facoltà di coalizzarsi al fine di provvedere alla tutela dei propri interessi, scegliendo, nell’esercizio della propria autonomia, i mezzi a tal fine più congrui. Il diritto di organizzarsi liberamente sancito nell’art 39 Cost opera in 2 tipi di rapporti:
- tra lavoratore (privato e Stato) impedire allo Stato di compiere atti lesivi di tale libertà
- tra lavoratore e datore di lavoro 2.2 – La libertà di organizzazione sindacale Il confronto dell’art 39 Cost, co1, con l’art 18 Cost. consente alcune precisazioni sul contenuto della prima disposizione.
- il riconoscimento della libertà di associazione contenuto nell’art 18 Cost. non è incondizionato; viene meno quando l’associazione persegua fini vietati ai singoli dalla legge penale.
- Invece, il fine sindacale è tipizzato e riconosciuto come lecito dall’art 39 Cost e perciò non può essere vietato da una legge penale ordinaria. Una mancata differenza emerge inoltre dall’impiego nell’art 39 del termine “ organizzazione ” in luogo di quello di “ associazione ” utilizzato nell’art 18; esso indica una nozione più ampia del fenomeno sindacale, tale da comprendere anche forme organizzative diverse da quella associativa, purché idonee a ricevere la qualificazione di “sindacali”. Ad esempio i consigli di fabbrica o le rappresentanze sindacali unitarie sono “ sindacali ” dal punto di vista funzionale. Al termine “organizzazione” fa seguito il predicato sindacale. Il suo significato non può essere ricavato né da un’analisi lessicale della norma, né dal sistema costituzionale; siamo di fronte ad un rinvio a nozioni d’esperienza. Sotto il profilo teleologico , è sindacale un atto o un’attività diretti all’autotutela di interessi connessi a relazioni giuridiche in cui sia dedotta l’attività di lavoro. Sotto il profilo strutturale , la qualificazione sindacale presuppone un’aggregazione di soggetti, almeno potenziale. Su questo punto le opinioni sono divise: per taluni anche un singolo può svolgere un’attività sindacale; per altri, è sempre necessaria una forma solidale. La fattispecie sindacale contemplata nella Cost è quella che si esprime in forma collettiva e coinvolge una pluralità di soggetti organizzati in coalizione. Tuttavia, è attività sindacale anche quella svolta da un solo individuo per promuovere la costituzione di un’organizzazione sindacale come ad es. l’attività di proselitismo.
2.5 – Il divieto di atti discriminatori Nel nostro ordinamento, la fonte ordinaria più incisiva di tutela della libertà sindacale è costituita dalla legge 20 maggio 1970, n 300 , il c.d. Statuto dei lavoratori , il cui titolo II è espressamente intitolato alla libertà sindacale. Tale legge persegue tre obiettivi :
- il primo consiste nella tutela della libertà e della dignità del lavoratore con riferimento a situazioni repressive che possono verificarsi nell’impresa.
- il secondo obiettivo mira a rafforzare l’effettività del principio di libertà sindacale all’interno dei luoghi di lavoro ed è perseguito vietando all’imprenditore di utilizzare i poteri che gli derivano dal contratto di lavoro per ostacolare, anche indirettamente, i lavoratori nell’esercizio dell’attività di autotutela dei propri interessi;
- il terzo obiettivo è quello di una politica di sostegno delle organizzazioni sindacali dei lavoratori. Il conflitto tra lavoratori e datori di lavoro è un processo dinamico che richiede da parte dei protagonisti continue valutazioni di fronte all’incessante mutare delle situazioni concrete. L’art 14 dello Statuto afferma che “il diritto di costituire associazioni sindacali, di aderirvi e di svolgere attività sindacale è garantito a tutti i lavoratori all’interno dei luoghi di lavoro”. Tale norma ribadisce un principio che è presente nell’art 39 Cost. L’art 15 sancisce la nullità degli atti discriminatori riproducendo, con opportune integrazioni, la disposizione dell’art 1 della convenzione OIL n 98. Esso fissa due punti: a) stabilisce la nullità di qualsiasi patto o atto diretto a subordinare l’occupazione di un lavoratore alla condizione che: - aderisca o non aderisca ad un’associazione sindacale,
- ovvero che cessi di farne parte. Oltre alla nullità dell’atto è prevista l’applicazione di una sanzione specifica. b) sancisce la nullità di qualsiasi patto o atto diretto:
- a licenziare un lavoratore,
- a discriminarlo nell’assegnazione di qualifiche o mansioni, nei trasferimenti, nei provvedimenti disciplinari,
- o a recargli altrimenti pregiudizio a causa della sua affiliazione o attività sindacale, ovvero a causa della partecipazione ad uno sciopero. Per tali atti non è prevista la sanzione penale. L’art 16 vieta, poi, i “ trattamenti economici discriminatori ”, che si configurano nel caso in cui un datore di lavoro, per la mancata partecipazione del lavoratore ad uno sciopero o per la mancata adesione ad un’associazione sindacale o per l’adesione ad un’associazione sindacale specifica affine all’impresa, premi in un certo senso il lavoratore con un compenso in denaro o di altro tipo valutabile in termini economici (es. giorni di ferie). In tal caso il giudice, su domanda dei lavoratori lesi da tali trattamenti a favore di altri ed accertati i fatti, può stabilire che il datore versi al Fondo pensioni INPS una somma pari ai trattamenti economici discriminatori di un anno. Inoltre gli art 15 e 16 si applicano, in base anche a recenti modifiche legislative, a discriminazioni di tipo sessuale, politico, religioso, di razza o lingua, basate anche su motivi di handicap, di età, di orientamento sessuale o convinzioni personali.
2.6 – I sindacati di comodo art 17 dello Statuto dei lavoratori vieta la costituzione di sindacati di comodo , cioè di sindacati costituiti e sostenuti dai datori di lavoro e dalle loro associazioni, qualunque sia il mezzo a tal fine adoperato. L’esistenza di tali sindacati costituisce un modo indiretto di comprimere la libertà sindacale, limitando lo spazio dell’organizzazione genuina ed effettivamente rappresentativa e condizionandone l’azione. Si vuole evitare in sostanza il rapporto di asservimento tra sindacato e datore di lavoro. 2.7 – La libertà sindacale negativa Non facile appare la soluzione del problema se debba considerarsi tutelata la c.d. libertà sindacale negativa, cioè la libertà del lavoratore di non aderire ad alcuna organizzazione sindacale. Art 15, lett a) dello Stat. Dei lav. si dichiara illecita anche la discriminazione ai danni del lavoratore che non aderisca ad un’associazione sindacale. Solo tale articolo precisa che sono vietati, e pertanto nulli, gli atti del datore di lavoro volti a subordinare l’occupazione del lavoratore alla partecipazione o meno di un sindacato. La Corte di Giustizia dell’UE, inoltre, ha avuto modo di pronunciarsi riguardo ad un caso dapprima tipico all’interno del Regno Unito, ossia sulla necessaria iscrizione ai sindacati per poter proseguire o instaurare un rapporto di lavoro: la Corte ha previsto che una tale pratica violi la Convenzione sui diritti dell’uomo del
2.8 – L’organizzazione sindacale dei militari e della polizia La questione della titolarità del diritto di libertà sindacale si è posta con riguardo ai pubblici dipendenti. I soli limiti vigenti riguardano i militari e gli appartenenti ai corpi di polizia. 1) militari l. 1978 a loro spettano i diritti che la Cost riconosce ai cittadini, ma con dei limiti per garantire l’esercizio dei compiti propri delle forze armate non possono esercitare il diritto di sciopero, costituire associazioni di carattere sindacale, o aderire ad altre associazioni sindacali. In parziale compensazione di questo limite la legge istituisce organi elettivi di rappresentanza, al cui vertice sono posti i Consigli centrali di rappresentanza che partecipano al procedimento di determinazione del trattamento economico e normativo. 2) personale appartenente ai corpi di polizia non militari : Polizia di Stato, Corpo Forestale dello Stato e Polizia Penitenziaria. l. 1981 smilitarizzazione della Polizia di Stato è stato riconosciuto il diritto di costituire sindacati, sebbene del tutto separati ed autonomi rispetto alle tre grandi Confederazioni (con cui possono intrattenere rapporti; l’importante è non unirsi ad esse) Permane, comunque, il diritto di sciopero. Stessa disciplina vige per il Corpo Forestale dello Stato mentre la Polizia Penitenziaria non è soggetta ad alcuna limitazione.
III - IL SINDACATO
A) IL FENOMENO STORICO
3.1 – I modelli organizzativi Il sindacato è una forma di organizzazione collettiva dei lavoratori nata per contrastare e riequilibrare la disparità di potere individuale nella quale questi si trovano nei confronti dei datori di lavoro da cui dipendono:
- sia al momento della stipulazione del contratto individuale di lavoro,
- sia nel corso dell’esecuzione del rapporto di lavoro. Il sindacato, dunque, svolge fondamentalmente un ruolo di protezione del lavoro dal libero ed incondizionato funzionamento del mercato, tenendo a porre le retribuzioni e le altre condizioni di lavoro al riparo della concorrenza sia tra gli stessi lavoratori, sia tra i datori di lavoro. Le forme ipotizzabili di organizzazione dei gruppi per la difesa dei propri interessi professionali sono quanto mai varie.
- Il primo tipo di organizzazione sindacale emerge nei paesi a più antico sviluppo industriale e nei settori produttivi nei quali maggiore e centrale è la presenza di operai specializzati. Esso assume il mestiere esercitato dai lavoratori come criterio individuante il gruppo professionale da organizzare: è, appunto, il sindacato di mestiere. Secondo questo modello organizzativo, in ogni impresa operano molti sindacati, quante sono le professionalità necessarie al processo produttivo.
- Successivamente, la diffusione dell’industria a produzione di massa altamente meccanizzata determina la scomparsa dei vecchi mestieri e la dequalificazione della manodopera, modificando la composizione della forza-lavoro. Prevalgono infatti gli operai comuni o semi-specializzati, che non trovano opportunità di rappresentanza nei tradizionali sindacati di mestiere. Progressivamente si afferma così, soprattutto nell’Europa continentale, un altro criterio organizzativo: quello del sindacato per ramo d’industria c.d. di categoria. In base ad esso, il sindacato organizza i lavoratori in relazione all’attività produttiva esercitata dall’impresa da cui dipendono e, dunque, al settore produttivo nel quale esso rientra.
- Il modello organizzativo basato sul criterio del ramo d’industria si è più evoluto in quello del sindacato generale che, attorno all’originario gruppo di lavoratori di un settore produttivo, man mano organizza anche lavoratori di altri settori: sono sindacati generali, per esempio, le confederazioni, che rappresentano unitariamente gli addetti dell’agricoltura, dell’industria, del commercio e del pubblico impiego. Questa evoluzione non ha riguardato né i dirigenti d’azienda, né i lavoratori con professionalità elevate e complesse, comprese quelle che sono emerse e si sono diffuse nel mercato del lavoro a partire dalla fine degli anni ’70. I dirigenti , infatti, hanno tradizionalmente costituito organizzazioni sindacali proprie , distinte da quelle degli altri lavoratori. E lo stesso hanno fatto poi i lavoratori con professionalità elevate. In italia, ad esempio, sono stati costituiti i sindacati dei macchinisti delle ferrovie, dei medici ospedalieri, degli insegnanti e dei presidi.
- Esiste, infine, una versione mista di occupazione e di mestiere : è quella che si ritrova nei sindacati che organizzano lavoratori che svolgono attività molto particolari, come i piloti dell’aviazione civile ed i controllori di volo.
Già alla fine del secolo scorso si è accelerato anche nel nostro paese un processo di sperimentazione di modelli di rappresentanza diversi dal sindacalismo industriale, che segnalano come il criterio del settore produttivo stia diventando sempre meno importante. L’internazionalizzazione dei mercati e della concorrenza e la crisi economico/finanziaria hanno profondamente indebolito il sindacato. Le soluzioni adottate per reagire a tale crisi sono sostanzialmente due.
- La prima consiste nella fusione di organizzazioni di categoria preesistenti e nella creazione di veri e propri sindacati multi-industriali. Le strutture sindacali di piccole dimensioni, infatti, non possono sostenere l’aumento dei costi frequentemente determinato dalla riduzione degli iscritti e del contemporaneo incremento delle aspettative di servizi da parte di quelli rimasti. La fusione, dunque, consente di razionalizzare l’organizzazione, di diminuire i costi e di potenziare l’offerta dei servizi ai lavoratori iscritti.
- La seconda soluzione adottata è stata quella di creare strutture di rappresentanza ad hoc, prima per i pensionati , poi per i lavoratori occupati con particolari tipologie contrattuali (lavoratori atipici). A favore di quest’ultima iniziativa ha giocato la totale mancanza di rappresentanza e di copertura contrattuale collettiva dei lavoratori autonomi e parasubordinati, nonostante la loro sempre più ampi presenza nel mercato del lavoro. Questi lavoratori, infatti, non solo hanno una partecipazione discontinua al mercato del lavoro, ma sono anche soggetti a cambiare l’azienda nella quale prestano la propria attività e quindi non possono essere efficacemente organizzati dei tradizionali sindacati di categoria. 3.2 – La struttura organizzativa La struttura organizzativa delle maggiori Confederazioni sindacali dei lavoratori in Italia: che sono la CGILConfederazione generale italiana del lavoro, la CISLConfederazione italiana sindacati liberi e la UILUnione italiana del lavoro si articola in due linee:
- una c.d. verticale , basata sul criterio della categoria produttiva e, cioè, dell’attività produttiva svolta dall’impresa in cui operano i lavoratori iscritti;
- e l’altra c.d. orizzontale , basata sul criterio territoriale e, perciò, intercategoriale. In base alla prima linea, quella verticale , l’unità di base di ciascun’organizzazione di categoria è costituita dagli iscritti presenti in ogni azienda o unità produttiva. L’organismo aziendale confluisce, in linea verticale, nelle strutture territoriali e in quelle regionali e nazionali di categoria. In base alla linea organizzativa orizzontale , invece, il sindacato si articola in strutture territoriali, sia provinciali, sia regionali. Queste strutture sono intercategoriali, poiché rappresentano tutti i lavoratori che operano in ciascun ambito territoriale indipendentemente dal settore produttivo di appartenenza. Ad esempio, la Camera del lavoro di Roma rappresenta tutti gli iscritti alla CGIL occupati nell’intera provincia, qualunque sia il settore produttivo in cui opera il datore di lavoro da cui dipendono. La prima linea organizzativa ha la funzione di gestire la contrattazione collettiva. La seconda ha la funzione di impostazione e di coordinamento interno delle linee di politica economica e contrattuale dell’organizzazione e di rappresentanza politica nei confronti delle istituzioni pubbliche. Per quanto riguarda il numero degli iscritti il dato più recente:
- è di 5.670.362 per la CGIL,
- 4.442.750 per la CISL
- e 2.206.181 per la UIL.
L’esigenza di rispecchiare la varietà delle caratteristiche della base associativa e della connessa eterogeneità degli interessi economici sono alla base della molteplicità dei criteri organizzativi sui quali si sono strutturate in Italia le associazioni degli imprenditori e della conseguente frammentazione di queste ultime. In Italia, dunque, mentre i lavoratori sono prevalentemente organizzati in confederazioni che rappresentano unitariamente gli addetti: - dell’agricoltura,
- dell’industria,
- del commercio/terziario
- e del pubblico impiego, i datori di lavoro si sono tradizionalmente raggruppati in confederazioni distinte in base a criteri quali:
- il settore economico,
- le dimensioni delle aziende,
- il settore produttivo/merceologico,
- l’assetto proprietario, la forma (cooperativa)
- e la natura giuridica (artigiana) dell’impresa,
- l’orientamento politico e così via. Le maggiori organizzazioni degli imprenditori sono:
- per l’industria e i servizi la Confindustria ;
- per il commercio la Confcommercio ;
- per l’agricoltura la Confagricoltura. Negli stessi settori economici, però, operano anche organizzazioni concorrenti, che rappresentano in particolare le imprese di piccole e piccolissime dimensioni : ad esempio, - nell’industria opera la Confapi ;
- nel commercio, la Confesercenti ;
- in agricoltura la Coltivatori diretti ( Coldiretti ) e la Confederazione italiana agricoltori (CIA). E, ancora, esistono diverse associazioni che rappresentano le imprese cooperative
- Legacoop, confcoopertive, UNCI e le imprese artigiane
- Confartigianato, CNA, CLAAI. Altre associazioni rappresentano poi le aziende bancarie e assicurative (ABI e ANIA), le aziende e gli enti che gestiscono i servizi di pubblica utilità, le imprese di trasporto, spedizione e deposito delle merci, le agenzie per il lavoro e così via. In passato, inoltre, un altro criterio organizzativo è stato quello basato sulla distinzione tra:
- imprese private
- ed a prevalente partecipazione statale. In base a tale criterio le imprese: industriali private erano associate alle organizzazioni già citate, come la confindustria o la confapi, mentre quelle a prevalente partecipazione statale erano associate all’Intersind o all’ASAP. Negli anni più recenti, i profondi mutamenti del contesto economico-produttivo e politico hanno però indotto la progressiva modifica delle logiche associative sin qui descritte e nel sistema della rappresentanza imprenditoriale hanno cominciato ad emergere due tendenze divergenti :
- l’una, verso una riduzione della frammentazione organizzativa
- e l’altra verso una conferma di quest’ultima.
- Nella prima tendenza rientrano, per esempio, le recenti aggregazioni di associazioni preesistenti, che hanno portato alla costituzione di nuovi soggetti come, in particolare, R.ETE. Imprese Italia la quale è una nuova entità organizzativa che ha lo scopo di favorire la progressiva integrazione delle associazioni nazionali fondatrici che, quindi, rimangono in vita. Alleanza delle Cooperative è, invece, un coordinamento, che dal livello confederale dovrebbe estendersi a quello di settore e territoriale, nella prospettiva dello scioglimento delle singole organizzazioni e della loro fusione in un’unica Federazione. Va sottolineato che il criterio delle piccole dimensioni risulta valorizzato nel caso di R.ETE Imprese Italia, ma che esso non diventa esclusivo né in questa, né nelle altre associazioni. Anzi, rispecchiando e assecondando la tendenza delle piccole/micro imprese, tutte le organizzazioni e soprattutto le loro strutture territoriali hanno allargato l’area della propria rappresentanza superando anche il criterio associativo costituito dall’essere “impresa”, fino ad includervi liberi professionisti e lavoratori autonomi.
- La seconda tendenza individuabile nel sistema di rappresentanza degli imprenditori è quella della conferma ed, anzi, della potenziale accentuazione della frammentazione organizzativa. Il riferimento è alla decisione della FIAT di uscire da Confindustria , che segnala comunque l’interesse decrescente delle grandi imprese di far parte di associazioni di rappresentanza, considerato che tali imprese sono in grado sia di organizzare autonomamente i servizi offerti dalle associazioni, compreso quello sindacale/negoziale, sia di rappresentare efficacemente i propri interessi presso le istituzioni nazionali e locali. Queste associazioni si articolano per lo più su due linee organizzative :
- una verticale , basata sulla categoria/settore produttivo,
- e l’altra orizzontale , basata sull’ambito territoriale e, quindi, intercategoriale. Le strutture territoriali sono in genere provinciali, regionali e nazionali e riuniscono gli imprenditori di tutte le categorie produttive operanti nell’ambito di riferimento. 3.6 – L’organizzazione sindacale non associativa La forma organizzativa storicamente prevalente del fenomeno sindacale è certamente quella associativa, ma la stessa esperienza storica mostra che essa non è esclusiva. La rappresentanza dei lavoratori all’interno dei luoghi di lavoro ha quasi sempre assunto forme non associative; ma, talvolta, anche al di fuori di essi, l’attività sindacale viene svolta da coalizioni provvisorie idonee ad esprimere una volontà collettiva. B) LA REGOLAMENTAZIONE GIURIDICA 3.1 – Sindacato e categoria professionale e la libertà di scelta tra i diversi modelli organizzativi Dal punto di vista dell’ordinamento statuale, la scelta di uno dei criteri organizzativi può essere eteronoma o autonoma. Era eteronoma nel sistema corporativo : era lo Stato a determinare quali e quante fossero le categorie nel momento in cui riconosceva un solo sindacato per ciascuna categoria. Oggi, il principio di libertà sindacale obbliga l’interprete alla soluzione opposta: autonoma i gruppi professionali che si costituiscono in sindacato possono liberamente formarsi, fondersi, separarsi, estinguersi. E si tratta di una libertà di grande rilievo, perché è con il suo esercizio che i lavoratori scelgono l’interesse che il sindacato deve promuovere. Ciò comporta la possibile compresenza di più gruppi costruiti secondo criteri che si intersecano e si sovrappongono parzialmente, ponendo in essere un conflitto organizzativo: per esempio, i macchinisti delle ferrovie sono organizzati, contemporaneamente, dai sindacati confederali insieme con gli altri ferrovieri e dai Comitati di base isolatamente.
3.4 – L’associazione non riconosciuta Un primo corollario di questo inquadramento del sindacato nel diritto privato è la sua qualificazione giuridica come associazione non riconosciuta ai sensi degli artt 36 e ss c.c. almeno quando, secondo la formula storicamente prevalente, assuma una struttura associativa. L’associazione non riconosciuta qualifica normativamente fenomeni organizzativi diversi,
- dai più modesti circoli ricreativi o culturali
- ad organismi complessi e di grandi dimensioni e con gestione di notevoli mezzi finanziari. A tale ampiezza del referente sociale non corrisponde una normativa adeguata: il che si spiega tenendo conto che proprio due tra le formazioni sociali più importanti, ossia i partiti e i sindacati, erano estranei al campo visuale del legislatore del 1942. La regolamentazione delle associazioni non riconosciute da parte del c.c. del 1942 costituì una innovazione legislativa notevole; il codice del 1865, infatti, ispirato alla codificazione napoleonica, ignorava del tutto questo tipo di organizzazione sociale. Nell’evoluzione del pensiero giuridico, già all’inizio del secolo affiorarono innovative posizioni che tendevano a svincolarsi dal principio individualistico; esse scorgevano nell’associazione non solo una somma di individui, bensì un’unità giuridica. Questa dottrina influì sulla disciplina dettata dal nuovo c.c. in tema di associazione non riconosciuta (artt 36, 37, 38) e tale disciplina, sia pure nella sua frammentarietà ed incompletezza, induce a conclusioni di notevole rilievo. Innanzitutto, il fondo sociale costituisce un’unità che va oltre i singoli individui facenti parte dell’associazione. Il fondo permane oltre la volontà del socio di mantenere in vita il rapporto giuridico e si estingue solo con l’atto in cui i soci deliberano lo scioglimento dell’associazione. Il regime di responsabilità patrimoniale appare, invece, in una posizione intermedia tra quella propria della persona giuridica, che ha un’autonomia patrimoniale perfetta, e l’imputazione a tutti i singoli soci come deriva dalla visione atomistica propria della vecchia dottrina. Tale posizione intermedia consiste nella congiunta e solidale responsabilità del fondo sociale e delle persone che hanno agito in nome e per conto dell’associazione. La natura unitaria dell’associazione resta, infine, confermata dall’attribuzione della rappresentanza processuale di essa al presidente o al direttore: parte in giudizio, pertanto, non sono i soci, bensì l’associazione attraverso tali persone. L’associazione non riconosciuta è soggetto di diritto, perché costituisce un centro autonomo di imputazioni giuridiche. 3.5 – Disciplina costituzionale e disciplina del codice civile Lo schema descritto deve essere integrato, tenendo conto di alcuni importanti contributi dottrinali. È stato argomentato infatti che tra associazioni non riconosciute e associazioni riconosciute come persone giuridiche vi sarebbe identità di struttura e, quindi, per le associazioni non riconosciute troverebbero applicazione, oltre artt 36 e ss., anche “tutte quelle norme sull’associazione riconosciuta che si ricolleghino, in modo immediato o mediato, al riconoscimento della personalità giuridica”. Gli accordi tra gli associati non sarebbero la fonte esclusiva o primaria dell’ordinamento interno delle associazioni. Questa impostazione è stata oggetto di numerose critiche. In particolare, si è obiettato il contrasto con il principio di libertà associativa sancito dall’art 18 Cost e si è sostenuto che l’unica fonte di regolamentazione dei rapporti endoassociativi dovrebbero rimanere gli accordi tra gli associati. E, si è aggiunto infine, ciò dovrebbe valere a maggior ragione nelle ipotesi in cui la generica libertà di associazione è specificata dal fine sindacale, in quanto esplicitamente garantito dalla Cost.
3.6 – La disciplina delle norme organizzatore non associative L’organizzazione sindacale può assumere una veste diversa da quella associativa. Accade, infatti, che i lavoratori conducano azioni conflittuali anche attraverso delegazioni occasionali che vengano investite di un mandato per organizzare le forme di lotta e per condurre le eventuali trattative. Al termine del conflitto, la coalizione esaurisce il suo mandato e scioglie. In essa, mancando l’elemento della stabilità, non può certo ravvisarsi un’associazione, bensì un nucleo organizzativo che, in termini giuridici, può probabilmente inquadrarsi nella figura del comitato di cui agli artt 39 e ss c.c., mentre il rapporto con i lavoratori può ricondursi alla figura del mandato collettivo di cui all’art 1726 c.c. In tali casi ricorre pur sempre una forma di esercizio della libertà di organizzazione sindacale tutelata dall’art 39, co 1, Cost. Forme di questo tipo si riscontrano anche tra i datori di lavoro. Non solo la delegazione temporanea, ma anche la delegazione con mandato permanente possono costituire una forma organizzatoria di esercizio dell’attività di autotutela. 3.7 – Interessi collettivi, individuali e generali L’inquadramento del sindacato e dell’attività sindacale nel diritto privato è, insieme, espressione e conseguenza del riconoscimento giuridico della diversità tra l’interesse collettivo, di cui il sindaco stesso è portatore, e l’interesse generale, di cui è portatrice l’intera comunità eretta a Stato e che acquista concretezza attraverso le procedure costituzionali. Il sindacato è, invece, l’organizzazione di un gruppo di lavoratori e ne esprime gli interessi. Secondo una fortunata formula, “ l’interesse collettivo non è la somma di interessi individuali, ma la loro combinazione ed è indivisibile, nel senso che viene soddisfatto non già da più beni atti a soddisfare bisogni individuali, ma da un unico bene atto a soddisfare il bisogno della collettività”. Il carattere di indivisibilità dell’interesse collettivo ci consente di comprendere meglio il problema del rapporto tra sindacato e non iscritti. Il sindacato ha un proprio e preciso interesse a non limitare agli iscritti la propria azione di rappresentanza e ciò ben spiega la sua tendenza ad allargare gli effetti della sua azione anche ai non iscritti, senza necessità di ricorrere ad una più complessa spiegazione, fornita da una risalente dottrina, secondo la quale il sindacato è investito della funzione di tutela di un interesse che gli è estraneo, l’interesse generale della categoria. Questa dinamica reale del sistema di relazioni industriali trova, tuttavia, un difficile riscontro nel diritto privato che è radicato su basi individualistiche. Infatti sviluppando la formula di Santoro Passarelli, è possibile affermare la diversità dell’interesse collettivo di cui è portatore il sindacato degli interessi individuali dei suoi membri e, a maggior ragione, di coloro che, pur essendo iscritti, appartengono al gruppo professionale di riferimento. L’interesse collettivo, infatti, viene determinato non attraverso un’astratta ed impossibile media tra gli interessi individuali, ma dalla concreta mediazione tra i diversi componenti del gruppo, che si svolge attraverso i procedimenti di formazione della volontà collettiva. Nel linguaggio tecnico-giuridico, l’espressione interesse collettivo è spesso utilizzata in modo più o meno fungibile con quella d’interesse diffuso. Se utilizziamo questa seconda espressione per designare quell’interesse o situazione giuridica che appartiene ad una pluralità di soggetto e che ha per oggetto beni non suscettibili di appropriazione e godimento esclusivi, possiamo vedere che i due concetti sono affini nel distinguersi,
- da un lato, dall’interesse individuale e,
- dall’altro, dall’interesse pubblico o generale, ma non vanno confusi: essere, infatti, per l’interesse collettivo è la sua appartenenza ad una o più organizzazioni che ne sono titolari.
La nozione di sindacato maggiormente rappresentativo svolge, perciò, una duplice funzione:
- da un lato, selezionare, tra i sindacati, quelli che sono effettivamente soggetti del sistema di relazioni industriali
- e, dall’altro, perseguire una politica del diritto che, in coerenza con la tradizione del sindacalismo italiano, favorisca le forme di aggregazione sindacale più ampie, all’interno delle quali i diversi egoismi di settore trovino le proprie compensazioni. La genericità dell’espressione “ confederazioni maggiormente rappresentative ” ha posto il problema degli indici utilizzabili per individuare le organizzazioni che meritassero tale qualificazione. La dottrina e la giurisprudenza sul testo originario dell’art 19, lett a) della legge n 300/1970 hanno enucleato i seguenti elementi:
- consistenza del numero degli iscritti,
- equilibrata presenza in un ampio arco di settori produttivi e di territori,
- svolgimento di un’attività di contrattazione
- e, in genere, di autotutela con caratteri di effettività, continuità e sistematicità. Di particolare interesse è il secondo degli indici ora menzionato, che coincide con la nozione di confederazione: per integrare lo stesso occorre che l’organizzazione rappresenti i lavoratori di una pluralità di categorie e di ambiti territoriali. 4.3 – La giurisprudenza costituzionale sull’art 19 del referendum del 1955 Considerata la delicatezza dei problemi politici e giuridici posti dalla rappresentatività sindacale, era ineluttabile che l’art 19 dello Statuto dei lavoratori fosse sottoposto al vaglio di costituzionalità. Fondamentale è la sentenza n 54 del 6.3.1974: la Corte affermò con chiarezza che la selezione tra i sindacati non viola l’art 39 Cost se non tocca la libertà sindacale , ma è funzionale all’attribuzione di diritti o poteri aggiuntivi che vanno oltre la stessa: è questo il caso dell’art 19 St.lav., la cui funzione è di identificare i soggetti titolari dei diritti previsti dal Titolo III e non di limitare la libertà di costituire rappresentanze sindacali all’interno dei luoghi di lavoro, che è garantita a tutti i lavoratori e a tutte le organizzazioni dall’art 14 della stessa legge. La questione di legittimità era stata posta alla Corte anche in relazione all’art 3 Cost: la selezione tra i sindacati per accedere ai diritti sindacali crea, infatti, una differenza di trattamento che richiedeva il vaglio di legittimità costituzionale in relazione al principio di eguaglianza. In proposito, la Corte affermò che la scelta del legislatore di non conferire a tutti i diritti sindacali è “razionale e consapevole, tenendo presente gli scopi che si propone la legge n 300 del 1970 (che) ha infatti voluto evitare che singoli individui o piccoli gruppi isolati di lavoratori (…) possano pretendere di espletare tale funzione (di rappresentanza aziendale) (…) e possano così dar vita ad un numero imprevedibile di organismi (…) i quali, interferendo nella vita dell’azienda a difesa di interessi (…) anche i contrasto tra loro, abbiano il potere di pretendere l’applicazione di norme che hanno fini assai più vasti.” 4.4 – Referendum del 1955 L’art 19 è stata oggetto di due referendum abrogativi , che si sono svolti l’11 giugno 1995 ed hanno avuto un esito negativo e l’altro positivo. Il primo mirava ad eliminare entrambi i criteri selettivi. Se avesse avuto esito positivo, titolari dei diritti sindacali del Titolo III dello Statuto sarebbero state tutte le rappresentanze sindacali aziendali costituite su semplice iniziativa dei lavoratori, senza necessità che ciò avvenisse nell’ambito delle confederazioni maggiormente rappresentative o nel rispetto di altro criterio selettivo. È stato, invece, approvato il secondo quesito referendario , volto ad abrogare il primo criterio, eliminando l’intera lett a), e a modificare il secondo, eliminando le parole “nazionali o provinciali” dalla lett b) dell’art
All’esito del referendum, dunque, l’art 19 è risultato così riformulato : “Rappresentanze sindacali aziendali possono essere costituite ad iniziativa dei lavoratori in ogni unità produttiva, nell’ambito: b) delle associazioni sindacali che siano firmatarie di contratti collettivi di lavoro applicati nell’unità produttiva”. Il risultato è che il criterio selettivo della rappresentatività è oggi unico: la RSA deve essere costituita nell’ambito di un sindacato che non deve necessariamente essere a struttura confederale , ma che abbia stipulato un contratto collettivo applicato nell’unità produttiva, quale che sia il livello di tale contratto. La conseguenza pratica di questa modifica consiste nel fatto che la materia passa tutta alla competenza della contrattazione: è come dire che da questo momento lo Statuto dei lavoratori, con una vera petizione di principio, promuove, sostiene ed agevola l’attività contrattuale dei sindacati che hanno già stipulato il contratto: consolida, cioè, una posizione di forza contrattuale già conseguita ma non può promuoverla laddove manchi. E infatti, un sindacato confederale che non abbia stipulato un contratto collettivo applicato nell’unità produttiva interessata, se prima poteva accedere ai diritti sindacali attraverso la lett a) dell’art 19, ora non può più farlo. Ciò può riguardare quei sindacati autonomi cui una giurisprudenza forse troppo generosa aveva attribuito la qualificazione di confederazione maggiormente rappresentativa, ma può riguardare anche sindacati aderenti alla CGIL, o alla CISL, o alla UIL che vogliano costituire proprie rappresentanze in imprese che sfuggano al sistema di contrattazione collettiva. Naturalmente, perché ciò si realizzi, è necessario che l’imprenditore non applichi nessun contratto collettivo stipulato da queste Confederazioni o da sindacati ad esse aderenti. Se spostiamo l’ottica sulle conseguenze pratiche a quelle di sistema, l’effetto più rilevante del referendum è che il criterio della maggiore rappresentatività storica o presunta nello Statuto dei lavoratori viene sostituito da un criterio di rappresentatività fondato su di un elemento di fatto accertabile e non più su valutazioni che si prestano ad un elevato soggettivismo. 4.5 – La giurisprudenza costituzionale sull’art 19 dopo il referendum La Corte Costituzionale è stata chiamata a sindacare sulla legittimità dell’art 19 anche dopo il referendum del 1995, sempre per contrasto con la libertà sindacale sancita dall’art 39 ed il principio di eguaglianza dell’art 3 Cost. Il nuovo testo avrebbe attribuito, secondo molti, al datore di lavoro la facoltà di riconoscere la rappresentatività o meno di un sindacato, accentandolo o meno come controparte contrattuale. La Corte ha respinto entrambe le eccezioni riguardo la costituzionalità dell’art 19. B) LE ULTERIORI IPOTESI DI RILEVANZA DELLA MAGGIORE RAPPRESENTATIVITA’ E LA CRISI DELLA MAGGIORE RAPPRESENTATIVITA’ PRESUNTA 4.1 – Le altre leggi che dispongono una selezione tra i sindacati Prima, ma soprattutto dopo lo Statuto dei lavoratori, una nutrita serie di altre leggi ha presentato un’esigenza di selezione tra i sindacati, analoga a quella fin qui descritta. Tali leggi possono dividersi in due categorie:
- riguarda le disposizioni che attribuiscono ad alcuni sindacati il potere di designare i rappresentanti dei lavoratori in organi collegiali espressivi degli interessi delle parti sociali.
- riguarda norme che riservano ai sindacati selezionati la legittimazione a stipulare particolari tipi di contratti collettivi. L’esempio più rilevante della prima categoria è il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro , organo previsto dalla Cost repubblicana con funzioni di consulenza del Parlamento e del Governo e d’iniziativa legislativa in materia di lavoro e di economia.
