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In cosa consiste l'attività d’amministrazione? L’amministrazione è un’azione concreta volta a curare determinati interessi. All’interno delle organizzazioni politiche, la funzione di amministrazione ha posto sempre il problema dell’esercizio dell’autorità. Infatti, le attività di amministrazione, non sempre trovano il consenso indispensabile, dai soggetti cui sono rivolte, affinché esse possano avere luogo. Il diritto amministrativo, come disciplina giuridica tipica delle attività di amministrazione, ha ad oggetto il diritto amministrativo vigente nell'ordinamento italiano e nell'ordinamento dell'Unione europea. Tale disciplina giuridica si caratterizza, da una parte, per il suo oggetto, per le attività di amministrazione, per l'organizzazione dei soggetti che vi sono preposti, per i rapporti che nell'ambito di esse si svolgono; e dall'altra parte, per la natura delle sue norme, di diritto pubblico. Il diritto amministrativo costituisce una branca a del diritto pubblico e, infatti, ne rappresenta una parte consistente pur non identificandosi con esso. Ne deriva che le attività di amministrazione sulle quali porre attenzione sono quelle di amministrazione pubblica, cioè svolte in modo doveroso da alcuni soggetti a ciò espressamente deputati dalla legge alla cura di interessi della collettività generale o di collettività particolari che la prima compongono. I soggetti deputati all'esercizio dell'amministrazione sono quelli che definiamo pubbliche Amministrazioni, ovvero quelle organizzazioni non necessariamente dotate di personalità giuridica e sottoposte a un regime giuridico loro proprio. Inoltre, in forza di specifiche disposizioni normative ovvero per particolari circostanze, sono chiamati a svolgere l’attività di amministrazione pubblica anche altri soggetti, di carattere del tutto privatistico e persone fisiche.
- Da dove derivano i principi generali? Nell’ambito delle fonti del diritto amministrativo sono incluse non solo quelle di diritto nazionale, ma anche quelle di diritto europeo; tali fonti sono emanate dagli organi dell'Unione europea sulla base delle regole di produzione normativa del proprio ordinamento. Questa ingerenza è presente ormai di quasi tutti i rami del diritto: nell’ordinamento vigente coesistono norme giuridiche provenienti dalle fonti di due ordinamenti separati, ovvero quello nazionale e quello europeo; tale convivenza è spesso difficile, è fondata su un riparto di materie mobile nell'ambito della quale in caso di conflitto si avrà la prevalenza della normazione europea. Il diritto amministrativo si esprime attraverso principi, oltre che in un sistema assai articolato e complesso di norme: alcuni di questi principi sono formulati espressamente dal legislatore, altri sono ricavabili dall'interprete in sede giurisprudenziale in base a quanto disposto dall’art 12 delle preleggi. In sede di interpretazione, nel caso in cui una controversia non possa essere decisa servendosi di una precisa disposizione normativa, si fa ricorso, secondo il criterio dell'analogia, alle
«disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe (analogia legis). Qualora questo non sia sufficiente e il caso rimane ancora dubbio si fa ricorso ai “principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato” (analogia iuris). Un’autorevole dottrina ha considerato che anche i principi, espressi o non, come norme giuridiche, differenziandole da quelle particolari sulla base della maggiore generalità delle relative fattispecie e sulla base della funzione che essi svolgono. I principi sono fondati sulle fonti più diverse: spesso essi sono ricavati da una singola norma positiva, altre volte trovano la loro fonte nell'essenza stessa dell'ordinamento, nei suoi valori supremi, negli indirizzi politico- ideologici che ne hanno ispirato la formazione, parleremo, quindi, di principi istituzionali. Nel vigente ordinamento, una parte significativa dei principi della nostra disciplina trova esplicita enunciazione direttamente in Costituzione; in questi casi il principio acquista un valore elevatissimo, ed è definito come principio generale dell'ordinamento giuridico dello Stato, sulla base di quanto disposto dall'art. 12 preleggi. Anche i principi che non trovano direttamente fonte in Costituzione sono sempre riconducibili a qualche norma costituzionale. Nel diritto amministrativo vista la mancanza di una disciplina legislativa di parte generale, l'importanza dei principi generali nell'applicazione del diritto è decisamente prevalente. Questa particolarità rende il diritto amministrativo fondamentalmente un diritto giurisprudenziale. Che rapporto sussiste tra diritto amministrativo e i principi generali? Il diritto amministrativo, quale disciplina giuridica dell'organizzazione e dell'azione concreta dei pubblici poteri, oltre che in un sistema assai articolato e complesso di norme si esprime attraverso principi. Alcuni di questi principi sono formulati espressamente dal legislatore, altri sono ricavabili dall'interprete, segnatamente in sede giurisprudenziale, dal complesso dell'ordinamento positivo secondo quanto disposto dall’art. 12 preleggi. In sede di interpretazione, qualora una controversia non possa essere decisa in base ad una precisa disposizione normativa, si fa ricorso alle «disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe, tutto ciò secondo il criterio dell'analogia (analogia legis). Ove questo non sia sufficiente ed il caso rimane ancora dubbio, si fa ricorso ai “principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato” (analogia iuris). I principi dell'attività amministrativa sono volti da un lato ad assicurare la miglior amministrazione, dall'altro a garantire il rispetto delle posizioni soggetti giuridicamente protette e cioè degli amministrati. Questi due aspetti ci danno la nozione "Del diritto ad una buona amministrazione”. Nel diritto amministrativo vista la mancanza di una disciplina legislativa di parte generale, l'importanza dei principi generali nell'applicazione del diritto è decisamente prevalente. Questa particolarità rende il diritto amministrativo fondamentalmente un diritto giurisprudenziale.
sociale del Paese; e ha soppresso il sistema dei controlli statali sulle leggi regionali, ormai soggette, come le leggi statali, al solo sindacato della Corte costituzionale.
- quali sono gli ordini gerarchici delle fonti e quali fonti appartengono a ciascuno di essi Le fonti vigenti, possono essere dislocate su tre ordini gerarchici. Tali ordini sono le fonti costituzionali, le fonti primarie e le fonti secondarie. La Costituzione, posta al primo ordine gerarchico, contiene molteplici principi e norme direttamente precettive in materia di amministrazione. Tali norme in virtù del principio di rigidità costituzionale proprio del vigente ordinamento si impongono a tutte le altre fonti. La Costituzione può essere modificata da leggi adottate attraverso lo speciale procedimento di cui all’art. 138 le c.d. leggi di revisione costituzionale. Le leggi di revisione e altre leggi costituzionali sono equiparate alla Costituzione con riferimento alla loro forza formale nei confronti di tutte le altre fonti dell'ordinamento positivo, ma trovano a loro volta dei limiti nella Costituzione in termini di oggetto e in termini di principi: nello specifico quelli supremi dell'ordinamento costituzionale vincolano anche le leggi di rango costituzionale. Il secondo ordine “gerarchico” delle fonti è dato dalle leggi ordinarie, definite così per distinguerle da quelle costituzionali e degli atti aventi forza di legge. Le leggi sono rispettivamente dello Stato e delle regioni, con reciproci rapporti in termini di competenza. Le leggi ordinarie sono atti formali, approvati dalle Camere, secondo il procedimento esplicitato dall’art. 70 e ss Cost. nonché dai regolamenti parlamentari e promulgati dal presidente della repubblica. Attraverso le leggi ordinarie si esercita per regola la funzione legislativa. In casi eccezionali, la funzione legislativa può essere esercitata dal Governo, mediante decreti legge e i decreti legislativi: i decreti legge sono atti legislativi del Governo che possono essere adottati in caso di necessità e di urgenza; invece, i decreti legislativi sono adottati dal Governo, sulla base della delegazione conferita con legge, che stabilisce oggetto, principi e criteri direttivi, nonché il termine entro la quale la delegazione stessa può essere esercitata. Decreti legge e decreti legislativi sono emanati dal Presidente della Repubblica e sono equiparati alla legge quanto al loro valore formale. Le leggi regionali operano nella sfera di competenza fissata dalla Costituzione e, per le regioni speciali, dalle leggi costituzionali di approvazione dei relativi Statuti. Esse sono subordinate alle leggi dello Stato ma a queste equiparate e dotate del medesimo valore formale. Salvi i casi di potestà legislativa esclusiva delle Regioni, le leggi regionali nella loro capacità di produzione normativa, sono limitate dai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato nelle diverse materie. Infine, nel terzo gradino della scala gerarchica sono, poi, collocate le cd. fonti secondarie. Rientrano in questa categoria i regolamenti, le ordinanze, le circolari. Vanno menzionati anche i testi unici i quali non rappresentano vere e proprie fonti del diritto in quanto sono testi normativi finalizzati a raccogliere ed ordinare preesistenti norme giuridiche disciplinanti una determinata materia, emanate in tempi successivi. Le fonti secondarie
non possono derogare né contrastare con le norme costituzionali e con tutti gli atti legislativi ordinari; perciò si dice che non hanno forza né valore di legge, ma solo forza normativa; infine, esse possono modificare le leggi ordinarie, solo se una legge ordinaria abbia delegificato una materia, autorizzando atti del potere esecutivo a disporre norme che hanno la stessa forza di quelle emanate con la legge.
- quali sono i regolamenti del Governo Nella disciplina dell'amministrazione, molto ampia è la presenza delle fonti secondarie: centrale è la posizione dei regolamenti rafforzata per effetto della L. cost. 3/2001 che ha di molto ampliato lo spazio normativa affidato ai regolamenti degli enti del governo territoriale. I regolamenti e gli altri atti di normazione secondaria, sono atti formalmente amministrativi, e per tale motivo sono assoggettati alla disciplina propria di questi ultimi. Il potere regolamentare è uno dei poteri amministrativi tipici e, infatti, consistente nel potere di disciplinare con norme generali e astratte determinate materie stabilite dalla legge e sempre nel rispetto delle norme fissate dalla legge. Possiamo distinguere, in termini soggettivi, tre specie di regolamenti. I regolamenti ministeriali, adottati con decreto ministeriale, sentito il Consiglio di Stato; i regolamenti interministeriali, adottati con decreto interministeriale, sentito il Consiglio di Stato, nelle materie di attribuzione di più Ministeri. Infine i regolamenti del Governo, emanati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato, e previo parere delle Commissioni parlamentari. I regolamenti del Governo sono di due specie. Con riferimento alla prima, essa esprime il potere regolamentare che al Governo spetta in via generale, senza bisogno di specifiche autorizzazioni legislative; la seconda specie, invece, concerne i regolamenti delegati che necessitano di apposita autorizzazione. I regolamenti della prima specie hanno ad oggetto l'organizzazione e il funzionamento delle Amministrazioni pubbliche; l'esecuzione., l’attuazione e l’integrazione degli atti legislativi, l'organizzazione e i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti in base agli accordi sindacali. La seconda specie dei regolamenti del Governo, i c.d. regolamenti delegati hanno la capacità di disciplinare ex novo materie già disciplinate con legge, sostituendo la disciplina regolamentare a quella legislativa preesistente che viene abrogata secondo il fenomeno della delegificazione. Altra specie di regolamenti del Governo è quella dei regolamenti di attuazione delle direttive comunitarie in materie che non sono oggetto di riserva di legge, anche se disciplinate con legge. Tutti i regolamenti statali sono sottoposti al controllo preventivo della Corte dei conti e devono essere pubblicati in Gazzetta Ufficiale.
- cosa sono i regolamenti delegati
quelle emanate con la legge. Rappresentano, inoltre, uno degli strumenti con cui si manifesta il potere di formazione della P.A. a livello statale e locale negli ambiti di rispettiva competenza.
- quale è il rapporto tra le fonti europee e le fonti primarie interne In base alla giurisprudenza della Corte di giustizia della U.E. e della nostra Corte Costituzionale, si è affermato il principio in base al quale le fonti europee, dotate di “completezza di contenuto dispositivo”, prevalgono sulle fonti primarie interne; mentre sono sottratte al giudizio di costituzionalità poiché è riservata alla Corte di giustizia la cognizione di esse. Secondo tale principio, la legge nazionale anteriore o successiva comunque in contrasto con la normativa europea, non può essere applicata dagli operatori giuridici nazionali che devono applicare la norma europea. La norma interna viene semplicemente disapplicata e non dichiarata incostituzionale o abrogata: essa resta astrattamente in vigore, e potrà essere applicata a seguito del ritrarsi della normativa europea da quella materia. Da ciò si desume che le fonti europee restino fonti del loro proprio ordinamento e perciò soggette alle regole proprie di questo e che quindi non facciano parte dell'ordinamento interno. La normazione europea, sempre che presenti «completezza di contenuto dispositivo», non necessita di una normativa interna di trasposizione o di applicazione o attuazione; anzi, questa sarebbe illegittima dal punto di vista europeo perché negherebbe il carattere di immediata entrata in vigore della normazione stessa. I Trattati istitutivi dell’Unione hanno tuttavia un valore non paragonabile a questi, proprio perché attraverso di essi e sulla base dell’art. 11 Cost., l’Italia ha inteso cedere parte delle proprie prerogative sovrane agli organi istituiti dai Trattati stessi. Questi sono considerati come la principale fonte del diritto europeo. Nella parte in cui consistono di norme direttamente dispositive sono senz’altro applicabili in ambito interno, prevalendo sul diritto interno.
- quali sono le fonti europee e che applicabilità hanno nell'ordinamento interno La principale tra le fonti europee è rappresentata dai trattati istitutivi dell’unione; tutti ratificati con leggi ordinarie come gli altri trattati internazionali. Essi hanno tuttavia un valore non paragonabile a questi, proprio perché attraverso di essi e sulla base dell’art. 11 Cost., l’Italia ha inteso cedere parte delle proprie prerogative sovrane agli organi istituiti dai Trattati stessi. Nella parte in cui consistono di norme direttamente dispositive sono senz’altro applicabili in ambito interno, prevalendo sul diritto interno. Il diritto di fonte comunitaria, che si produce sulla base dei Trattati, si articola in due principali categorie di fonti. I regolamenti hanno portata generale e sono obbligatori in tutti i loro elementi. Essi sono direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri ed inoltre sono immediatamente efficaci e fanno sorgere direttamente in capo ai cittadini diritti ed obblighi. Non possono essere impugnati da soggetti giuridici diversi dalle
istituzioni UE e dagli Stati membri, in quanto sono atti di portata generale. Sono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea. Le direttive sono rivolte agli Stati e ne vincolano l'azione per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Le direttive, pur direttamente applicabili, richiedono comunque una normazione statale di recepimento e spesso danno luogo alla necessità di affermarne la diretta applicazione, equiparabile a quella dei regolamenti. Le decisioni, raccomandazioni, pareri, ovvero quegli atti delle istituzioni europee, non hanno carattere normativo. La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi e se designa i destinatari è obbligatoria soltanto nei confronti di questi. Le decisioni producono effetti diretti verticali all'interno degli Stati membri allorquando impongono allo Stato membro destinatario, un obbligo incondizionato e sufficientemente chiaro e preciso. Infine, raccomandazioni e pareri sono atti non vincolanti. I pareri sono rivolti da un’istituzione ad un altro soggetto che li richieda e svolgono la funzione di far conoscere il punto di vista dell’organo emanante riguardo a determinate questioni. Le raccomandazioni rivolgono agli stati membri un invito a tenere un preciso comportamento senza porre alcun obbligo di risultato. Si tratta di atti tipici non vincolanti ed il giudice nazionale non è tenuto a disapplicare a norma statale che, contrasti con esse.
- quali sono i principi che caratterizzano un sistema giuridico di diritto amministrativo I principi che caratterizzando il sistema giuridico amministrativo sono:
- la formazione di un apparato organizzativo a base burocratico professionale. L'apparato è costituito da strutture organizzative centrali, consolidatosi in quello dei Ministeri, e strutture organizzative periferiche, consolidatosi in quello delle Prefetture, queste ultime gerarchicamente dipendenti dalle prime. L’amministrazione locale, organizzata secondo modelli unitari, è articolata in comuni e provincie. L’apparato organizzativo, inoltre, deve essere formato da persone con preparazione professionale specifica nel settore giuridico-amministrativo, incardinate nell'organizzazione dello Stato, nella quale si sviluppano le loro carriere, dipendenti dall'Esecutivo e preposti all'esercizio dei compiti stabiliti dalla legge mediante l'esercizio in concreto di poteri discrezionali.
- il principio dell’accentramento amministrativo, tale principio riguarda la dipendenza dal potere esecutivo dell’amministrazione territoriale locale. Congiunzione del meccanismo è rappresentata dall’organo governativo sedente in Provincia, l’Intendente o il Prefetto, visto da una parte come organo di trasmissione di ordini e delle disposizioni del Governo per l’amministrazione della Provincia, e d’altra parte come organo di controllo sugli enti locali.
aveva introdotto il modello unitario del Ministero, come modello organizzativo tipico dell'amministrazione centrale. Invece, con riferimento all'amministrazione periferica, con la L. 23.10.1859 n.3702, furono disciplinati in maniera compiuta gli uffici periferici dello Stato dipendenti dal Governo in capo ai governatori e agli intendenti. Per quanto riguarda l'organizzazione del governo locale e i suoi rapporti con l'esecutivo, l. Rattazzi del 23.10.1859 n. 370, si compì il processo di unificazione e di omogeneizzazione del sistema dell'amministrazione locale divisa in province e comuni. Inoltre, per quanto riguarda il sistema del contenzioso amministrativo, esso fu disciplinato secondo formule nuove e omogenee, assegnando ai Consigli di governo in sede periferica e al Consiglio di Stato in sede centrale, le attribuzioni contenziose degli affari amministrativi. La Corte dei conti, altresì, assunse funzioni di controllo finanziario e contabile dell'amministrazione, esercitato in forme giurisdizionali. Si può, quindi, parlare di un sistema amministrativo fortemente accentrato nel quale gli affari di amministrazione sono sottratti alla giurisdizione comune e affidati alla cognizione degli organi speciali del contenzioso amministrativo, inseriti, pur in posizione differenziata e parzialmente indipendente, nell'apparato amministrativo.
- secondo il principio del decentramento e dell'autonomia locale come è organizzata l'amministrazione Attraverso la costituzione si affermano il principio del decentramento e quello di autonomia locale; principi portanti dell’organizzazione del nuovo Stato. Il sistema di governo si articola in una struttura pluralistica che vede accanto allo Stato un insieme di enti del governo territoriale quali le regioni, le province e i comuni, cui la Costituzione stessa nel testo originario riserva loro un ambito di governo proprio, come espressione politica delle comunità di riferimento. Tutto ciò viene completato con la L. cost. 3/2001, che modifica la Costituzione identificando la Repubblica in un insieme di enti di governo tra loro equiparati e differenziati solo con riferimento alla comunità rispettivamente amministrata e per la differente dimensione degli interessi coinvolti. Per effetto di tale riforma viene invertito l’ordine di menzione degli enti territoriali di cui la Repubblica si compone secondo l’art 114, 1° co; infatti vedremo collocato al primo posto il comune, fino ad arrivare attraverso province e città metropolitane allo Stato, seguendo un percorso pienamente rispettoso di quel principio di sussidiarietà che ispira l’attribuzione delle relative funzioni.
- secondo il principio dell'accentramento come era organizzata l'amministrazione Secondo quanto disposto dal principio di accentramento, l'amministrazione dipende dal Governo; il quale è responsabile davanti al Parlamento. Essa si articola in una serie di uffici burocratico-professionali ordinati in Ministeri, al vertice di ognuno dei quali è collocata un'autorità politica ovvero il Ministro; in ogni Provincia è a sua volta collocato un ufficio del Governo, la Prefettura, la quale ha competenza di amministrazione generale, che esercita la vigilanza,
attraverso un controllo di legittimità sugli atti, e anche la tutela, controlli di merito di vario tipo, approvazione dei bilanci, nomina di alcuni funzionari, sugli enti locali ovvero su Comuni e Province. Questi ultimi, i cui organi sono parzialmente elettivi, svolgono compiti di carattere amministrativo in favore delle rispettive comunità, fissati dalla legge e perciò obbligatori; e altre attività, in limitati settori, anch'esse predeterminati dalla legge, a carattere facoltativo nei limiti delle disponibilità di bilancio.
- qual è l'evoluzione della nozione di atto amministrativo In origine, la nozione di atto amministrativo nasce come atto unilaterale d'autorità, imperativo, esecutorio, adottato da un organo amministrativo e dunque sottratto alla cognizione dei giudici ordinari. L'origine della nozione, risiede nelle leggi sulla separazione tra amministrazione e giurisdizione, ma anche nella costruzione giurisprudenziale dell'imperatività come capacità dell'atto amministrativo di produrre effetti nei confronti dei terzi, senza bisogno del loro consenso e senza bisogno del filtro dell'autorità giudiziaria. In realtà, l’origine della nozione è ricollegabile al divieto fatto ai tribunali di conoscere ogni atto di amministrazione. In realtà, nell'ordinamento sardo-piemontese e successivamente in quello del Regno d'Italia, non esistevano delle leggi che prevedevano questo divieto. Addirittura, non vi erano affatto leggi che menzionavano la nozione di atto amministrativo in quanto tale. Ma, dalle leggi sul contenzioso amministrativo s'individuano una serie di materie concernenti gli affari dell'amministrazione, sottratte alla giurisdizione comune e affidate alla cognizione dei tribunali del contenzioso. L’atto amministrativo nel quale l’amministrazione si esprime nasce quindi come atto giuridico dotato di particolare forza (efficacia giuridica); nel nuovo ordine giuridico nato con la Rivoluzione, può essere emanato da altre autorità e sottoposto a tutt’altro regime di tutela. Si fa strada in giurisprudenza l'idea che l'atto amministrativo, come esercizio d'autorità, sia rigidamente disciplinato dalle norme di legge, norme perciò inderogabili e cogenti, a pena di invalidità; la violazione di queste norme, sulla competenza, sulla forma, etc., possa essere fatta valere da parte degli interessati, davanti agli organi deputati alla tutela contenziosa nei confronti dell'amministrazione. L'atto amministrativo è uno strumento finalizzato alla cura di interessi generali e perciò diretto a perseguire certi fini, stabiliti dalle leggi. È diffusa l’idea che il perseguimento di questi interessi possa essere controllato, a pena d’invalidità degli atti, nell’ambito delle forme di tutela stabilite dall’ordinamento. Diviene giuridicamente rilevante e perciò controllabile l'attività preparatoria dell'atto amministrativo nell'ambito della quale si formano i motivi dell'azione. Si forma uno statuto giuridico dell'atto o provvedimento amministrativo come atto giuridico soggetto a regime di dritto pubblico del tutto differenziato rispetto al diritto comune, quanto a disciplina dell’atto stesso e della sua attività preparatoria, nonché dell’invalidità, dell’efficacia, della tutela. La ragione di questo spostamento di prospettiva sta nell’esigenza della tutela dei terzi.
essere controllato, a pena d’invalidità degli atti, nell’ambito delle forme di tutela stabilite dall’ordinamento. Diviene giuridicamente rilevante e perciò controllabile l'attività preparatoria dell'atto amministrativo nell'ambito della quale si formano i motivi dell'azione. Si forma uno statuto giuridico dell'atto o provvedimento amministrativo come atto giuridico soggetto a regime di dritto pubblico del tutto differenziato rispetto al diritto comune, quanto a disciplina dell’atto stesso e della sua attività preparatoria, nonché dell’invalidità, dell’efficacia, della tutela. La ragione di questo spostamento di prospettiva sta nell’esigenza della tutela dei terzi.
- con le leggi rivoluzionarie e durante il regime napoleonico come si attuava il controllo sugli atti amministrativi Il principio della separazione tra amministrazione e giurisdizione si afferma con le leggi rivoluzionarie e, specialmente nel corso del regime napoleonico, quando venne organizzato il sistema degli organi del contenzioso amministrativo: cioè degli organi interni all'apparato di Governo, attraverso il quale vengono deferiti gli affari contenziosi. Successivamente a queste riforme, i tribunali ordinari divengono esclusivamente giudici delle controversie tra privati. Ma le controversie che insorgono in esito all'esercizio di funzioni pubbliche di ogni tipo che si esprimono nell'emanazione di atti amministrativi, vengono conosciute gli organi del contenzioso amministrativo. I tribunali del contenzioso non avevano il potere di annullare o revocare atti amministrativi: in sostanza essi emanavano sentenze dichiarative e di condanna. Lo strumento dell'annullamento e della revoca degli atti ritenuti lesivi dell'interesse dei cittadini, poteva essere assicurata esclusivamente attraverso il ricorso al Re.
- con la legislazione successiva al 1865 e fino all'entrata in vigore della Costituzione come si evolve il contenzioso amministrativo A seguito della legge n. 2248 del 1865 e dei suoi risvolti negativi sul piano pratico, le leggi emanate nel 1889 e 1890 portarono alla nascita di nuovi organi. A tali organi venne affidata inizialmente solo una parte del contenzioso con le pubbliche Amministrazioni, ossia quella avente ad oggetto la tutela di interessi; invece, ai tribunali ordinari venne affidato quello riferito alla tutela dei diritti soggettivi, da cui scaturiva unicamente un’eventuale diritto risarcitorio. Ciò portò ad una ristretta tutela dei portatori di situazioni soggettive di diritto ragion per cui la giurisprudenza finì per ritenere che, a fronte dell’esercizio del potere amministrativo, il diritto veniva a configurarsi quale interesse, divenendo suscettibile di tutela dinanzi agli organi amministrativi e che il diritto risarcitorio sarebbe potuto essere esercitato dinanzi ai tribunali ordinari a seguito dell’annullamento dell’atto lesivo, ottenuto in sede amministrativa. La Costituzione infine, sancì la distinzione tra tutela dei diritti e degli interessi, affidate a due diversi ordini di giurisdizioni, salve le materie di giurisdizione esclusiva previste dalla legge ed affermò altresì il fondamentale principio della
pienezza della tutela giurisdizionale sia dei diritti che degli interessi legittimi, portando la piena equiparazione tra le due tutele, riconducendo la giurisdizione amministrativa ad una manifestazione della tutela giurisdizionale.
- quale tutela era riconosciuta al privato nel contenzioso con la Pubblica Amministrazione disciplinato dalla Legge n.2248/1865 all.E Con la legge 2248 del 1865, i tribunali del contenzioso furono soppressi e le controversie con le pubbliche Amministrazioni riguardanti "diritti civili e politici" furono devolute ai tribunali ordinari. Venne sancito il divieto di annullamento, revoca o riforma degli atti oggetto di giudizio, potendo il giudice ordinario soltanto disapplicarli una volta accertatane l’illegittimità e spettando alla sola amministrazione la decisione circa la sorte dell’atto dichiarato illegittimo. Sempre in virtù di questa legge, il privato nel contenzioso con la PA, in caso di lesione di un diritto soggettivo, poteva richiedere una tutela risarcitoria dei diritti domenicali o patrimoniali presso il giudice ordinario. Nel caso in cui la controversia non coinvolgesse diritti, ma meri interessi, non avrebbe potuto rivolgersi al giudice ordinario, ma soltanto alle stesse pubbliche Amministrazioni, mediante gli strumenti dei ricorsi, ovvero mediante il Ricorso gerarchico ordinario e Ricorso al Re straordinario. Tale sistema, applicato in modo restrittivo dalla giurisprudenza e che lasciava priva di tutela giurisdizionale o contenziosa gran parte delle controversie con le Amministrazioni, finì per limitare la tutela dei cittadini nei confronti delle P.A.
- quali sono i caratteri fondamentali del sistema amministrativo I caratteri fondamentali del sistema amministrativo, risultanti al termine del lungo e complesso processo evolutivo, sono:
- la funzione di amministrazione, intesa quale attività di cura concreta di interessi generali, distribuita tra pubblici poteri secondo il principio del pluralismo autonomistico;
- l’esercizio dell’amministrazione affidato ad un corpo di funzionari professionali, collegati al potere politico ma distinti da esso;
- L’attività giuridica dell’amministrazione, disciplinata secondo un modulo tipico che è l’esercizio del potere, che si estrinseca nell’adozione di atti produttivi di effetti nei confronti dei terzi, atti sottoposti a regime giuridico differenziato rispetto a quello degli atti giuridici di diritto privato.
- Le controversie che insorgono a fronte dell’esercizio del potere, sono attribuite ad una giurisdizione speciale ovvero alla giurisdizione amministrativa che investe anche l’area dei contratti.
del diritto dedotto in giudizio e riconoscere il diritto al risarcimento dello stesso in capo al ricorrente a carico dell’Amministrazione. L’Amministrazione aveva il potere di valutare su come procedere con riferimento all’atto stesso. Inoltre, la giurisprudenza applicò in maniera molto restrittiva la legislazione introdotta, escludendo la possibilità di condannare l’Amministrazione ad un facere specifico, di conseguenza il giudice poteva limitarsi a emettere una sentenza di condanna al risarcimento dei diritti dominicali o patrimoniali.
- in cosa consistono i principi dell'autonomia locale del decentramento amministrativo e come si pongono con il problema dei rapporti tra politica e amministrazione Nella costituzione, l’amministrazione pubblica si presenta come una delle più rilevanti manifestazioni del principio autonomistico fondamentale nell’assetto del nostro sistema di governo. La Repubblica italiana è composta da una serie di enti di governo che sono identificati, dall’art 114 Cost., come costitutivi della Repubblica stessa, nei Comuni, nelle Provincie, nelle Città metropolitane, nelle Regioni e nello Stato. Questa impostazione del testo costituzionale trova il suo fondamento nei principi della autonomia locale e del decentramento amministrativo fissati dall'art. 5 Cost. Il principio del decentramento coniugato a quello di autonomia, comporta la dislocazione preferibilmente a livello locale delle funzioni di amministrazione, nella competenza degli enti di governo delle comunità locali. Tale principio nel nuovo testo costituzionale ha trovato incisivo svolgimento mediante l’affermazione che le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che siano conferite a province, città metropolitane, regioni e stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Questa caratteristica del nostro sistema costituzionale rende ancora più problematico il rapporto tra politica e amministrazione: poiché gli enti del governo territoriale sono enti politici, governati da organi politici direttamente esponenziali dell’elettorato. Tali organi hanno abitudine al diretto maneggio degli affari dell’amministrazione e dell’andamento di essa sono chiamati a rispondere di fronte all’elettorato. In linea di massima opera il principio della distinzione funzionale laddove gli organi politici detengono solo una parte della titolarità delle funzioni amministrative.
- quali sono i principi sanciti dagli artt.97 e 98 Cost L’art. 97 Cost. afferma sia il principio di imparzialità dell’amministrazione che quello del buon andamento. Tali principi costituiscono le regole generali dell’esercizio della funzione amministrativa nelle sue varie manifestazioni; principi che si riversano a loro volta sull’organizzazione, articolata secondo la stessa norma nei pubblici uffici in modo che siano assicurati l’imparzialità e il buon andamento. La disciplina dell’organizzazione deve determinare le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Con questa espressione si fa riferimento alle
persone fisiche ossia ai pubblici agenti preposti ai diversi uffici che compongono l’organizzazione. Funzionari che sono legati all’amministrazione da un rapporto di lavoro subordinato e professionale, cui si accede di regola per concorso. L’ art 98 stabilisce che questi soggetti come lavoratori, sono al servizio esclusivo della nazione. È un principio che conferisce loro un particolare status del tutto diverso rispetto a quello dei lavoratori privati, i quali sono al servizio dell’impresa, del datore di lavoro e non del pubblico. I pubblici impiegati hanno un dovere nei confronti dei cittadini, i quali sono chiamati a curare gli interessi di quest’ultimi. Da questi principi deriva una concezione dell’amministrazione di carattere oggettivo, intesa come un complesso di attività imputate ad apposite organizzazioni che devono essere esercitate con la finalità di garantire, in modo imparziale, una migliore cura degli interessi loro affidati.
- quali sono i principi sui quali si fonda il riparto dell'amministrazione e in cosa consistono L’attribuzione delle funzioni tra i diversi enti di governo avviene secondo i principi espressi dall’art.118 Cost.: sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. A questi potrebbe aggiungersi anche il principio della necessaria titolarità delle funzioni proprie, che vede determinate funzioni essere il nucleo identificativo di un ente.
- Il principio di sussidiarietà prevede che la dislocazione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo nei quali si articola la Repubblica (Stato, Regioni, Province, Comuni), venga disposta imputando le funzioni stesse al livello di governo più prossimo, dal punto di vista territoriale, ai portatori di interessi amministrati (ai cittadini). È un principio che impone, inoltre, ad ogni livello di governo di dimensione superiore di intervenire con la propria azione e con il proprio sostegno nell’ambito di funzioni e compiti di competenza del livello inferiore laddove questo non disponga di forza e capacità sufficiente, anche sul piano dell’ambito finanziario. Potremmo quindi intendere tale principio, nell’ordinamento europeo, come un principio valido a garantire i rapporti tra unione europea e stati membri, nell’esercizio delle funzioni pubbliche.
- Il principio di differenziazione impone al legislatore di tenere conto nell’imputazione delle funzioni amministrative ai diversi enti anche della medesima categoria, della rispettiva capacità di governo, capacità che dipende dalle dimensioni organizzative, dall’entità dei mezzi e del personale, ecc
- Il principio di adeguatezza, introdotto dalla legge Bassanini, impone al legislatore di attribuire le diverse funzioni ai diversi enti del governo territoriale tenendo conto che essi posseggano una dimensione e perciò una capacità di governo adeguata.
- cosa sono i poteri sostitutivi del Governo e gli interventi sostitutivi L’art. 120 Cost prevede un potere sostitutivo a carattere generale in capo al Governo, che può essere attivato nei casi e con i limiti stabiliti dalla legge a fronte di un inadempimento (mancato rispetto di norme, pericolo per l’incolumità e sicurezza pubblica, tutela livelli essenziali di un servizio…) da parte degli enti del governo territoriale, ivi comprese le Regioni. Il procedimento è costituito sul modello della diffida ad adempiere. Qualora si verifichi uno dei casi di inadempimento, all'ente inadempiente viene assegnato «un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari». Scaduto il termine, il Governo, con la partecipazione del Presidente della Regione interessata, adotta i provvedimenti che l'ente avrebbe dovuto adottare ma che non ha adottato. A tal fine, La norma prevede che sia sentito “l'organo interessato” che sembra essere “lo stesso ente interessato” cui era stato assegnato il termine per provvedere. Con riferimento all'adozione diretta dei provvedimenti da parte del Governo, può essere nominato un commissario ad acta, cioè di un organo straordinario dell'ente inadempiente che agisca in luogo di questo. Inoltre specifiche normative di settore possono prevedere singoli interventi sostitutivi nei confronti di enti del governo territoriale, laddove ciò sia necessario per fare fronte ad esigenze dell’amministrazione del settore. La corte sottolinea che tali interventi sostitutivi costituiscono un’eccezione rispetto al normale svolgimento delle funzioni da parte dei singoli enti. L’esercizio di essi è sottoposto a condizioni e limiti, che la Corte aveva già fissato in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.
- in cosa consiste il principio di leale collaborazione e quali sono gli organi espressione di detto principio I rapporti tra lo Stato, i pubblici poteri e gli enti del governo territoriale sono retti dal principio di leale collaborazione. Tale principio, connesso a quello di sussidiarietà, si manifesta in obblighi di collaborazione reciproca nell’esercizio delle funzioni amministrative di competenza dei diversi enti di governo ovvero attraverso lo scambio di informazioni o attraverso le prestazioni da parte di uffici e funzionari di un ente in favore di un altro. Si tratta di un dovere di lealtà nei reciproci rapporti tra enti di governo, indispensabile per il funzionamento complessivo del sistema amministrativo, e garanzia perciò del buon andamento dell'amministrazione in base all'art. 97. Questo dovere di lealtà, al quale devono essere improntati i rapporti tra Stato e regioni, trova la sua naturale sfera di incidenza proprio dove l'assetto delle competenze dei due enti comporti un reciproco condizionamento delle funzioni nel senso che il potere spettante all'un soggetto non possa essere esercitato quando l'altro non adempia ai propri compiti. Vi sono organi di coordinamento e di raccordo tra i diversi livelli di governo, destinati al raggiungimento di intese, accordi tra i diversi enti nell’ambito dell’esercizio di attività di interesse comune. Si pensi alla Conferenza Stato- Regioni, tesa a garantire
la partecipazione delle Regioni ai processi decisionali di interesse comune. O ancora alla Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, composta da membri del governo e rappresentanti delle associazioni rappresentative degli enti locali. Ancora, nell’ambito di ogni singola Regione è costituito il Consiglio delle Autonomie Locali, organo di consultazione, costituito dai rappresentanti degli enti locali presenti nel territorio regionale, chiamato ad esprimersi su iniziative regionali e su attività di programmazione che possano incidere sull’azione degli enti locali.
- in cosa consiste il principio di sussidiarietà orizzontale Il principio di sussidiarietà opera anche a livello orizzontale e concerne i rapporti tra pubblico e privato. L’art. 118 Cost., ult.co. prevede che lo Stato e gli enti di governo territoriale debbano favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietà. In particolare, intende riconoscere l’esistenza di situazioni in cui lo Stato o gli altri enti debbano assistere, favorire, anche con interventi finanziari, le attività private rivolte alla cura degli interessi generali, nel rispetto dei criteri di efficacia ed efficienza. In tale contesto il principio di sussidiarietà può essere inteso sia nel senso che è il privato a sussidiare il pubblico nel perseguimento di un interesse generale, sia nel senso che il pubblico debba intervenire qualora l’attività privata non sia in grado, da sola, di perseguire l’interesse generale. La norma stabilisce il principio secondo cui le attività di interesse generale possono essere svolte anche dai privati, non essendo di esclusivo monopolio dei pubblici poteri. Le attività di interesse generale sono considerate distinte rispetto alle funzioni amministrative di cui al 1° co. dell'art.118, anche se in parte coincidono con esse. Nello specifico, le funzioni amministrative sono attività di interesse generale e consistono in operazioni e prestazioni materiali, supportate, dal punto di vista giuridico, da attività negoziate e caratterizzate in principio dalla non essenzialità del fine di lucro.
- nel nostro ordinamento come si sostanzia il rapporto tra azione politica e azione amministrativa Il rapporto tra politica e amministrazione costituisce, in ogni sistema democratico, un problema di non facile risoluzione. L’Amministrazione è per definizione imparziale mentre, la politica è di parte. Perciò è tanto difficile quanto necessario trovare un equilibrio, dei modi differenti per tenere distinte le due sfere di attività che, strutturalmente le tengono separate ma allo stesso tempo ne assicurano il collegamento. I modi di distinzione sono tre: il primo modo è quello della distinzione funzionale tra le due sfere di attività: le funzioni amministrative di ogni tipo sono imputate ad organi a titolarità politica, denominate organi di direzione politica. In quanto titolari di queste funzioni, gli organi sono tenuti a rispettare le regole dell’amministrazione e non possono operare con la libertà propria del potere politico. Il secondo modo è quello della separazione organica tra uffici. Nell’ambito di ciascuna organizzazione, si distinguono gli
