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Diritto amministrativo – Risposte da PDF
1. Comunicazione di avvio del procedimento La comunicazione di avvio del procedimento è disciplinata dalla legge n. 241 del 1990 ed è uno degli istituti centrali della disciplina generale del procedimento amministrativo, in quanto strumentale all’attuazione dei principi di trasparenza, partecipazione, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, sanciti in particolare dall’art. 97 della Costituzione. In base all’art. 7 della legge n. 241 del 1990, l’amministrazione ha l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, nonché a quelli che per legge devono intervenirvi. La comunicazione deve essere inoltre rivolta ai soggetti, individuati o facilmente individuabili, diversi dai destinatari diretti, ai quali possa derivare un pregiudizio dal provvedimento. Tale previsione normativa è diretta a garantire che tutti i portatori di interessi qualificati siano messi in condizione di partecipare al procedimento. La comunicazione di avvio del procedimento non costituisce una mera formalità, ma rappresenta l’atto attraverso il quale l’amministrazione rende conoscibile l’esistenza del procedimento amministrativo e consente ai soggetti interessati di esercitare le facoltà partecipative previste dall’ordinamento. L’istituto si inserisce nel più ampio quadro della partecipazione procedimentale, disciplinata dagli artt. 7 e seguenti della legge n. 241 del
Quanto al contenuto, l’art. 8 della legge n. 241 del 1990 stabilisce che la comunicazione di avvio del procedimento deve indicare: l’amministrazione competente, l’oggetto del procedimento, l’ufficio e la persona responsabile del procedimento ai sensi dell’art. 5 della medesima legge, la data entro la quale il procedimento deve concludersi, nonché i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione. Tali elementi sono funzionali a consentire una partecipazione consapevole ed effettiva dei soggetti interessati, permettendo loro di conoscere il referente amministrativo e i tempi dell’azione amministrativa. I soggetti cui deve essere comunicato l’avvio del procedimento sono titolari di specifiche facoltà partecipative. In particolare, ai sensi dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990, essi hanno il diritto di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare, ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento. La partecipazione procedimentale consente ai privati di apportare elementi conoscitivi utili all’istruttoria e di far valere le proprie posizioni giuridiche prima dell’adozione del provvedimento finale. La possibilità di presentare osservazioni e documenti attribuisce ai privati un ruolo attivo nello svolgimento del procedimento amministrativo. L’amministrazione, pur restando titolare del potere decisionale, è tenuta a considerare tali apporti e a darne conto nella motivazione del provvedimento finale, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, qualora essi risultino rilevanti rispetto alle determinazioni assunte. La comunicazione di avvio del procedimento può essere omessa nei casi previsti dall’art. 7, comma 1, della legge n. 241 del 1990, quando sussistano particolari esigenze di celerità del procedimento, ovvero quando l’avvio del procedimento consegua
direttamente a un’istanza presentata dal soggetto interessato. In tali ipotesi, la partecipazione del privato è comunque assicurata attraverso altri strumenti procedimentali. L’omissione illegittima della comunicazione di avvio del procedimento integra una violazione delle norme sul procedimento amministrativo e comporta, in linea generale, l’annullabilità del provvedimento finale per violazione di legge, in quanto lesiva del diritto di partecipazione procedimentale. Tuttavia, l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990 prevede che il provvedimento amministrativo non è annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La disciplina dell’omissione della comunicazione di avvio del procedimento evidenzia il passaggio da una concezione meramente formale delle garanzie procedimentali a una concezione sostanziale, orientata a verificare l’effettiva incidenza della partecipazione del privato sull’esito del procedimento. In tale ottica, la comunicazione di avvio del procedimento si configura come uno strumento essenziale di tutela degli interessi dei cittadini e di razionalizzazione dell’azione amministrativa, coerente con i principi costituzionali e con la funzione democratica dell’amministrazione pubblica.
2. Procedimento amministrativo Il procedimento amministrativo trova la sua disciplina fondamentale nella legge n. 241 del 1990, recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi». Tale legge costituisce la fonte normativa di riferimento per la disciplina generale dell’azione amministrativa ed è espressione dei principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione. La legge n. 241 del 1990 individua una serie di principi generali che devono informare lo svolgimento del procedimento amministrativo. Tra questi assumono particolare rilievo i principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa, espressamente richiamati dall’art. 1 della legge. A tali principi si affiancano il principio di partecipazione procedimentale, disciplinato dagli artt. 7 e seguenti, il principio dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi di cui all’art. 3, nonché il principio della conclusione del procedimento entro un termine certo. Il procedimento amministrativo si articola tradizionalmente in più fasi tra loro collegate. La prima è la fase dell’iniziativa, che segna l’avvio del procedimento. Essa può avere origine d’ufficio, quando l’amministrazione agisce in presenza di un interesse pubblico che impone l’esercizio del potere, oppure su istanza di parte, quando l’iniziativa procedimentale è attivata da un soggetto interessato mediante una domanda, un’istanza o una segnalazione. Alla fase dell’iniziativa segue la fase istruttoria, nella quale l’amministrazione acquisisce e valuta tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti ai fini dell’adozione del provvedimento finale. In questa fase assumono rilievo gli istituti della partecipazione procedimentale, quali la comunicazione di avvio del procedimento, il diritto di accesso agli atti e la possibilità per i soggetti interessati di presentare memorie e documenti, ai sensi dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990.
hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria. Dalla formulazione normativa emerge che la motivazione del provvedimento amministrativo si compone di due elementi essenziali. Il primo elemento è costituito dai presupposti di fatto, ossia dall’indicazione delle circostanze concrete, dei fatti accertati e degli elementi istruttori che l’amministrazione ha ritenuto rilevanti ai fini dell’adozione del provvedimento. Attraverso l’esposizione dei presupposti di fatto, l’amministrazione rende conoscibile il percorso istruttorio seguito e le valutazioni operate in ordine alla situazione concreta. Il secondo elemento essenziale della motivazione è rappresentato dalle ragioni giuridiche della decisione, che consistono nell’indicazione delle norme giuridiche applicate e del ragionamento giuridico che collega i presupposti di fatto alla determinazione finale assunta dall’amministrazione. Le ragioni giuridiche consentono di comprendere in che modo l’amministrazione abbia esercitato il potere attribuitole dalla legge e se tale esercizio sia avvenuto nel rispetto dei limiti normativi e dei principi dell’ordinamento. La motivazione, pertanto, non si esaurisce in una formula di stile o in un richiamo generico alle norme di legge, ma deve consentire al destinatario del provvedimento di ricostruire l’iter logico-giuridico seguito dall’amministrazione. Essa svolge una funzione di garanzia nei confronti dei privati, permettendo l’esercizio consapevole del diritto di difesa, nonché una funzione di controllo sull’operato dell’amministrazione, sia in sede giurisdizionale sia in sede amministrativa. La mancanza della motivazione o la carenza di uno dei suoi elementi essenziali integra una violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e determina, in linea generale, l’illegittimità del provvedimento amministrativo per violazione di legge. In particolare, l’assenza dei presupposti di fatto o delle ragioni giuridiche impedisce di verificare la correttezza dell’esercizio del potere amministrativo e preclude un effettivo controllo di legittimità. Tuttavia, anche in materia di motivazione, trova applicazione l’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, il quale prevede che il provvedimento amministrativo non è annullabile per violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. In tali ipotesi, la carenza di motivazione non conduce all’annullamento dell’atto, purché risulti evidente l’inevitabilità del contenuto provvedimentale. Al di fuori dei casi di provvedimenti vincolati, la mancanza o l’insufficienza della motivazione resta un vizio rilevante, che può essere fatto valere dal destinatario del provvedimento davanti al giudice amministrativo, al fine di ottenere l’annullamento dell’atto. La disciplina della motivazione evidenzia così il passaggio da una concezione puramente formale dell’atto amministrativo a una concezione sostanziale, in cui la trasparenza e la razionalità dell’azione amministrativa assumono un ruolo centrale.
4. Azione di annullamento L’azione di annullamento costituisce il rimedio tipico della giurisdizione amministrativa contro gli atti e i provvedimenti amministrativi illegittimi ed è finalizzata ad ottenere una pronuncia giurisdizionale che dichiari l’illegittimità dell’atto e ne disponga
l’annullamento con effetti ex tunc. Essa rappresenta lo strumento principale di tutela degli interessi legittimi nei confronti dell’esercizio del potere amministrativo. La disciplina dell’azione di annullamento trova il suo fondamento negli artt. 103 e 113 della Costituzione, che affidano alla giurisdizione amministrativa la tutela degli interessi legittimi nei confronti della pubblica amministrazione, nonché nel decreto legislativo n. 104 del 2010, recante il Codice del processo amministrativo. In particolare, l’art. 29 del Codice del processo amministrativo individua l’azione di annullamento come l’azione diretta a far valere l’illegittimità degli atti amministrativi. L’azione di annullamento si propone mediante ricorso giurisdizionale, che deve essere notificato all’amministrazione che ha emanato l’atto impugnato e agli eventuali controinteressati, e successivamente depositato presso il giudice amministrativo competente. Il ricorso deve contenere l’indicazione dell’atto impugnato, dei motivi di illegittimità dedotti e della domanda di annullamento del provvedimento. Ai sensi dell’art. 29 del Codice del processo amministrativo, il ricorso per l’annullamento deve essere proposto entro il termine di sessanta giorni, decorrenti dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza del provvedimento amministrativo. Il rispetto del termine di proposizione costituisce una condizione essenziale per l’ammissibilità dell’azione, in quanto l’azione di annullamento è soggetta a termini decadenziali. L’annullamento del provvedimento amministrativo può essere richiesto per i vizi di legittimità tradizionalmente individuati dall’ordinamento. In particolare, l’azione di annullamento può essere fondata su vizi di incompetenza, di violazione di legge e di eccesso di potere. Tali vizi attengono alla legittimità dell’esercizio del potere amministrativo e si distinguono dai vizi di merito, che non sono sindacabili dal giudice amministrativo, salvo i casi espressamente previsti dalla legge. Il vizio di incompetenza ricorre quando il provvedimento è adottato da un organo privo del potere di emanarlo, in violazione delle norme che disciplinano la ripartizione delle competenze tra gli organi dell’amministrazione. La violazione di legge consiste nel contrasto dell’atto con norme giuridiche di rango legislativo o regolamentare che disciplinano l’esercizio del potere. L’eccesso di potere rappresenta un vizio tipico del diritto amministrativo e ricorre quando il potere è esercitato in modo distorto rispetto al fine pubblico, manifestandosi attraverso figure sintomatiche quali lo sviamento di potere, l’illogicità manifesta, la contraddittorietà, il difetto di istruttoria o di motivazione. L’azione di annullamento è proposta al giudice amministrativo, ossia al Tribunale Amministrativo Regionale territorialmente competente e, in grado di appello, al Consiglio di Stato. La competenza del giudice amministrativo si giustifica in ragione della natura delle situazioni giuridiche tutelate e dell’oggetto del sindacato, che riguarda l’esercizio del potere amministrativo e la legittimità degli atti adottati dalla pubblica amministrazione. La giurisdizione amministrativa si distingue da quella ordinaria perché è preordinata al controllo dell’esercizio del potere pubblico e alla tutela degli interessi legittimi, mentre al giudice ordinario spetta la tutela dei diritti soggettivi, salvo i casi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo previsti dalla legge. L’attribuzione dell’azione di annullamento al giudice amministrativo risponde, dunque, all’esigenza di assicurare un controllo specializzato sull’attività della pubblica amministrazione. Con la proposizione dell’azione di annullamento, il ricorrente mira ad eliminare
6. Giurisdizione esclusiva La giurisdizione esclusiva rappresenta una particolare forma di giurisdizione amministrativa nella quale il giudice amministrativo conosce non soltanto delle controversie aventi ad oggetto interessi legittimi, ma anche di quelle concernenti diritti soggettivi. Essa costituisce una deroga al criterio ordinario di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo ed è giustificata dalla stretta connessione delle situazioni giuridiche coinvolte con l’esercizio del potere amministrativo. Il fondamento costituzionale della giurisdizione esclusiva si rinviene nell’art. 103 della Costituzione, il quale stabilisce che il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. La Costituzione, pertanto, ammette espressamente che il legislatore possa attribuire al giudice amministrativo una giurisdizione estesa ai diritti soggettivi, purché ciò avvenga in specifiche materie. Ulteriore fondamento costituzionale della giurisdizione esclusiva si rinviene nell’art. 113 della Costituzione, che garantisce la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, assicurando che tale tutela sia effettiva e non esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione. La disciplina generale della giurisdizione esclusiva è contenuta nell’art. 7 del decreto legislativo n. 104 del 2010, recante il Codice del processo amministrativo. Tale disposizione stabilisce che sono attribuite alla giurisdizione amministrativa le controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, quando le stesse abbiano ad oggetto l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo. L’art. 7 del Codice del processo amministrativo chiarisce, inoltre, che la giurisdizione amministrativa si estende anche alle domande risarcitorie e alle altre domande connesse, realizzando una tutela piena ed effettiva delle situazioni giuridiche soggettive coinvolte nel rapporto con la pubblica amministrazione. Le singole materie di giurisdizione esclusiva sono elencate dall’art. 133 del Codice del processo amministrativo. Tale disposizione individua un elenco tassativo di ambiti nei quali il giudice amministrativo conosce in via esclusiva delle controversie, anche quando esse coinvolgano diritti soggettivi. Tra gli esempi più rilevanti di giurisdizione esclusiva rientrano le controversie in materia di procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture, di pubblici servizi, di urbanistica ed edilizia, nonché quelle relative alle concessioni di beni pubblici. Un esempio tipico di giurisdizione esclusiva è rappresentato dalle controversie in materia di appalti pubblici, nelle quali il giudice amministrativo conosce sia delle posizioni di interesse legittimo sia dei diritti soggettivi degli operatori economici, in quanto strettamente connesse all’esercizio del potere amministrativo di scelta del contraente. La giurisdizione esclusiva risponde all’esigenza di concentrare davanti a un unico giudice la tutela delle situazioni giuridiche soggettive coinvolte in rapporti complessi con la pubblica amministrazione, evitando la frammentazione della tutela tra giudici diversi. In tal modo si assicura una maggiore effettività della tutela giurisdizionale e una più coerente valutazione dell’esercizio del potere amministrativo. In conclusione, la giurisdizione esclusiva trova fondamento diretto nella Costituzione ed
è attuata dal legislatore ordinario attraverso il Codice del processo amministrativo. Essa rappresenta uno strumento essenziale per garantire una tutela giurisdizionale piena ed efficace nei settori in cui l’esercizio del potere amministrativo incide in modo diretto e penetrante sulle posizioni giuridiche soggettive dei privati.
7. Conferenza dei servizi La conferenza dei servizi è un istituto di semplificazione e coordinamento dell’azione amministrativa, disciplinato dagli artt. 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990. Essa consiste in un modulo procedimentale volto a consentire l’esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo che richieda l’intervento di più amministrazioni, al fine di pervenire ad una decisione unitaria. La conferenza dei servizi serve, in particolare, a semplificare e accelerare l’azione amministrativa, evitando la frammentazione delle decisioni e riducendo i tempi del procedimento. Attraverso la conferenza, le amministrazioni coinvolte partecipano in modo coordinato alla formazione della decisione finale, esprimendo le proprie valutazioni, assensi o dissensi in un’unica sede procedimentale. La legge n. 241 del 1990 prevede diverse tipologie di conferenza dei servizi. In primo luogo, la conferenza di servizi istruttoria, che può essere indetta dall’amministrazione procedente per acquisire elementi istruttori, valutazioni tecniche o pareri da altre amministrazioni competenti. In secondo luogo, la conferenza di servizi decisoria, che è finalizzata all’adozione di una decisione finale sostitutiva degli atti di assenso, nulla osta o autorizzazioni delle amministrazioni partecipanti. Infine, la conferenza di servizi preliminare, che può essere convocata prima della presentazione di un’istanza o di un progetto, al fine di verificare preventivamente le condizioni per la sua realizzazione. Nella conferenza di servizi decisoria, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, che sostituisce a tutti gli effetti gli atti di assenso delle amministrazioni partecipanti. Tale determinazione costituisce il provvedimento finale del procedimento ed è imputabile all’amministrazione procedente. La decisione della conferenza dei servizi è assunta sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti. L’approvazione sulla base delle posizioni prevalenti consiste nel criterio secondo cui la determinazione finale è adottata tenendo conto del complessivo orientamento emerso in conferenza, valutando la consistenza e la rilevanza degli interessi pubblici rappresentati dalle diverse amministrazioni, e non attraverso un meccanismo meramente numerico o maggioritario. In sede di conferenza dei servizi, ciascuna amministrazione è tenuta ad esprimere in modo chiaro e motivato il proprio assenso o dissenso. Il dissenso deve essere congruamente motivato e deve indicare le modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso. Il dissenso non può essere generico o meramente formale, ma deve fondarsi su specifiche ragioni di tutela degli interessi pubblici affidati all’amministrazione dissenziente. Qualora in sede di conferenza dei servizi sia espresso un dissenso qualificato da parte di un’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili, quali l’ambiente, il paesaggio, i beni culturali, la salute o la pubblica incolumità, trovano applicazione le forme di composizione del dissenso previste dalla legge. In tali casi, la decisione finale può essere rimessa al Consiglio dei Ministri, secondo quanto previsto dall’art. 14-
soggetti privati, svolte nell’ambito del diritto amministrativo e vincolate alla cura dell’interesse generale. Essi rappresentano uno strumento attraverso il quale l’ordinamento amplia la sfera soggettiva dei soggetti coinvolti nella funzione amministrativa, mantenendo ferma la centralità del principio di legalità e della tutela dell’interesse pubblico.
9. Responsabile del procedimento Il responsabile del procedimento è la figura centrale cui è affidata la gestione unitaria del procedimento amministrativo. La sua disciplina generale è contenuta nella legge n. 241 del 1990, in particolare negli artt. 4, 5 e 6, che ne delineano la funzione, i compiti e il ruolo nell’ambito dell’azione amministrativa. L’istituto risponde all’esigenza di garantire trasparenza, efficienza e responsabilizzazione nell’attività procedimentale. Ai sensi dell’art. 4 della legge n. 241 del 1990, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun procedimento l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale. Nell’ambito dell’unità organizzativa individuata, è designato il responsabile del procedimento. L’art. 5 della legge n. 241 del 1990 stabilisce che il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente al singolo procedimento. Il responsabile del procedimento è pertanto un soggetto interno all’amministrazione, individuato secondo le regole organizzative interne, e opera quale referente unico del procedimento. I compiti del responsabile del procedimento sono elencati dall’art. 6 della legge n. 241 del 1990. In particolare, egli cura l’istruttoria, accerta d’ufficio i fatti, acquisisce i documenti e le informazioni rilevanti, propone l’indizione della conferenza di servizi, cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalla legge, nonché adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale. Il responsabile del procedimento è inoltre tenuto a valutare le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione del provvedimento Il responsabile del procedimento non è necessariamente il soggetto che adotta il provvedimento finale. Sebbene l’art. 4 della legge n. 241 del 1990 faccia riferimento anche all’adozione del provvedimento finale, l’organizzazione amministrativa può prevedere che tale atto sia adottato da un organo diverso, ad esempio un dirigente o un organo politico-amministrativo. In questi casi, il responsabile del procedimento cura l’istruttoria e formula la proposta di provvedimento, mentre la decisione finale spetta all’organo competente. La figura del responsabile del procedimento trova una declinazione specifica nell’ambito dei contratti pubblici. Nel previgente codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 50 del 2016, e nell’attuale codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, assume rilievo la figura del Responsabile Unico del Progetto (RUP). Il RUP nel d.lgs. n. 36 del 2023 è il soggetto cui sono affidati i compiti di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici. Egli assicura il corretto svolgimento dell’intervento pubblico in tutte le sue fasi, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza, concorrenza e buon andamento. Il RUP svolge
funzioni analoghe a quelle del responsabile del procedimento di cui alla legge n. 241 del 1990, ma con una disciplina speciale e settoriale, propria del diritto dei contratti pubblici. Il rapporto tra il responsabile del procedimento previsto dalla legge n. 241 del 1990 e il RUP disciplinato dal d.lgs. n. 36 del 2023 è improntato al principio di specialità. Nei procedimenti relativi ai contratti pubblici, la disciplina speciale del RUP prevale su quella generale della legge n. 241 del 1990, fermo restando che quest’ultima continua ad applicarsi in via residuale per gli aspetti non espressamente regolati dal codice dei contratti pubblici. In conclusione, il responsabile del procedimento è la figura chiamata a garantire l’unitarietà e la correttezza dell’azione procedimentale, mentre il RUP rappresenta una specificazione di tale figura nell’ambito dei contratti pubblici. Entrambi trovano fondamento nel principio di legalità e sono strumenti essenziali per assicurare l’efficienza, la trasparenza e la responsabilità dell’azione amministrativa.
10. Interesse a ricorrere L’interesse a ricorrere costituisce una condizione dell’azione nel processo amministrativo ed è necessario affinché il ricorso giurisdizionale sia ammissibile. Esso rappresenta l’utilità concreta e attuale che il ricorrente può conseguire dall’accoglimento del ricorso e dalla pronuncia del giudice amministrativo. L’interesse a ricorrere si ricollega alla lesione di una situazione giuridica soggettiva rilevante, in genere un interesse legittimo, che il ricorrente assume essere stata incisa dall’atto o dal comportamento della pubblica amministrazione. Non è sufficiente un interesse di mero fatto o un interesse astratto alla legalità dell’azione amministrativa, ma è necessario che il ricorrente tragga un vantaggio concreto dall’annullamento dell’atto impugnato. Il contenuto dell’interesse a ricorrere è tradizionalmente individuato in tre requisiti fondamentali: la personalità, l’attualità e la concretezza. L’interesse deve essere personale, nel senso che deve riguardare direttamente il ricorrente e non la generalità dei consociati; deve essere attuale, ossia esistente al momento della proposizione del ricorso e non meramente eventuale o futuro; deve essere concreto, in quanto l’annullamento dell’atto deve essere idoneo a procurare un’utilità effettiva e non solo teorica. L’interesse a ricorrere deve permanere per tutta la durata del giudizio. Pertanto, se nel corso del processo viene meno l’utilità concreta derivante dall’accoglimento del ricorso, si verifica una sopravvenuta carenza di interesse, che impedisce al giudice di pronunciarsi nel merito della controversia. La mancanza dell’interesse a ricorrere, originaria o sopravvenuta, comporta l’inammissibilità del ricorso. In tal caso, il giudice amministrativo non entra nel merito delle censure dedotte, ma si limita a dichiarare l’inammissibilità del ricorso per difetto di una condizione dell’azione. L’interesse a ricorrere si distingue dalla legittimazione a ricorrere. Mentre la legittimazione attiene alla titolarità della situazione giuridica soggettiva incisa dall’atto, l’interesse a ricorrere riguarda l’utilità concreta che il ricorrente può conseguire dalla decisione del giudice. Entrambe le condizioni devono sussistere affinché il ricorso sia ammissibile. In conclusione, l’interesse a ricorrere rappresenta un elemento essenziale del processo
riferimento è contenuta nel decreto legislativo n. 36 del 2023, recante il nuovo Codice dei contratti pubblici, che costituisce il testo unico di riferimento in materia. Gli organismi di diritto pubblico sono qualificati come amministrazioni aggiudicatrici ai fini dell’applicazione della disciplina sugli appalti e sulle concessioni. Ciò comporta che, nello svolgimento delle attività contrattuali, essi sono tenuti al rispetto dei principi e delle regole del diritto pubblico, quali la concorrenza, la trasparenza, la parità di trattamento e la non discriminazione. Le caratteristiche degli organismi di diritto pubblico sono tradizionalmente ricavate dalla normativa europea e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. Tali soggetti sono caratterizzati dal fatto di essere istituiti per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale, e di essere legati alla sfera pubblica da un rapporto di controllo o di finanziamento. La qualificazione di un soggetto come organismo di diritto pubblico presuppone la sussistenza congiunta di tre requisiti fondamentali. Il primo requisito è quello soggettivo, consistente nella personalità giuridica, che può essere di diritto pubblico o di diritto privato. Il secondo requisito è quello funzionale, rappresentato dal perseguimento di bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale. Il terzo requisito è quello strutturale, che ricorre quando il soggetto è finanziato in modo maggioritario dallo Stato, da enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico, ovvero quando la sua gestione è soggetta a controllo pubblico, oppure quando più della metà dei componenti degli organi di amministrazione, direzione o vigilanza è designata da soggetti pubblici. I tre requisiti devono sussistere cumulativamente affinché un ente possa essere qualificato come organismo di diritto pubblico. In mancanza anche di uno solo di essi, il soggetto resta estraneo alla categoria e non è assoggettato alla disciplina pubblicistica propria degli organismi di diritto pubblico. In conclusione, gli organismi di diritto pubblico sono soggetti formalmente distinti dalle pubbliche amministrazioni in senso stretto, ma sostanzialmente inseriti nell’orbita pubblica per la funzione svolta e per i legami strutturali con lo Stato o altri enti pubblici. La loro disciplina, oggi contenuta nel Codice dei contratti pubblici, risponde all’esigenza di assicurare l’applicazione delle regole di evidenza pubblica anche a soggetti che, pur non essendo amministrazioni in senso soggettivo, operano stabilmente nell’interesse generale.
13. Silenzio-inadempimento Il silenzio-inadempimento è una forma patologica di comportamento dell’amministrazione che si verifica quando essa non conclude il procedimento amministrativo mediante l’adozione di un provvedimento espresso entro il termine previsto dalla legge o dai regolamenti, in violazione dell’obbligo di provvedere. Esso si distingue dalle ipotesi di silenzio significativo, quali il silenzio-assenso e il silenzio- rigetto, nelle quali il silenzio dell’amministrazione è espressamente valorizzato dall’ordinamento come manifestazione di volontà. Il silenzio-inadempimento trova il suo fondamento normativo nell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, che impone alle pubbliche amministrazioni l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro un termine certo. Quando tale
obbligo non viene rispettato e non trovano applicazione gli istituti del silenzio-assenso o del silenzio-rigetto, il silenzio dell’amministrazione assume rilievo come comportamento illegittimo. Il silenzio-inadempimento non produce effetti sostanziali sulla situazione giuridica del privato, in quanto non equivale né ad accoglimento né a rigetto dell’istanza. Esso integra una mera inerzia dell’amministrazione, che si pone in contrasto con i principi di legalità, buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa, sanciti dall’art. 97 della Costituzione. Il rimedio contro il silenzio-inadempimento è il ricorso avverso il silenzio, disciplinato dagli artt. 31 e 117 del decreto legislativo n. 104 del 2010, recante il Codice del processo amministrativo. Attraverso tale ricorso, il privato può chiedere al giudice amministrativo l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere sull’istanza proposta. Il giudice amministrativo, accertata l’illegittimità del silenzio, ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine da lui stesso stabilito. Nei casi previsti dalla legge, il giudice può altresì nominare un commissario ad acta, incaricato di adottare il provvedimento in luogo dell’amministrazione inadempiente. Il ricorso avverso il silenzio può essere proposto fintanto che perdura l’inerzia dell’amministrazione e non è soggetto al termine decadenziale di sessanta giorni previsto per l’azione di annullamento. Tale caratteristica rafforza la tutela del privato nei confronti dell’inadempimento dell’amministrazione. In conclusione, il silenzio-inadempimento costituisce una violazione dell’obbligo di provvedere e trova il suo rimedio tipico nel ricorso avverso il silenzio, strumento volto a garantire l’effettività dell’azione amministrativa e la tutela delle situazioni giuridiche soggettive dei cittadini.
14. Silenzio (domanda proposta al giudice) In caso di silenzio dell’amministrazione, e in particolare di silenzio-inadempimento, il privato può rivolgersi al giudice amministrativo mediante il ricorso avverso il silenzio, disciplinato dagli artt. 31 e 117 del decreto legislativo n. 104 del 2010, recante il Codice del processo amministrativo. Con il ricorso avverso il silenzio, il privato chiede al giudice amministrativo l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere sull’istanza presentata. L’oggetto della domanda giudiziale non è l’annullamento di un atto amministrativo, bensì la verifica dell’illegittimità dell’inerzia dell’amministrazione e la conseguente declaratoria dell’obbligo di adottare un provvedimento espresso. In particolare, il privato chiede al giudice di dichiarare che l’amministrazione è tenuta a concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso entro un termine stabilito dalla legge o, in mancanza, entro il termine fissato dallo stesso giudice. Il giudice amministrativo, accertata l’esistenza dell’obbligo di provvedere, ordina all’amministrazione di pronunciarsi sull’istanza. Nei casi previsti dall’ordinamento, il privato può altresì chiedere che il giudice nomini un commissario ad acta, incaricato di adottare il provvedimento in luogo dell’amministrazione inadempiente, qualora quest’ultima non ottemperi all’ordine di provvedere. Il privato non chiede al giudice l’accoglimento dell’istanza nel merito, salvo i casi in cui
della situazione giuridica soggettiva, articolato in diverse tipologie e distinto dalla giurisdizione ordinaria per oggetto, funzioni e poteri del giudice.
16. Appello L’appello costituisce il mezzo ordinario di impugnazione delle sentenze di primo grado nel processo amministrativo ed è disciplinato dal decreto legislativo n. 104 del 2010, recante il Codice del processo amministrativo. Attraverso l’appello, la parte soccombente chiede al giudice di secondo grado la riforma, totale o parziale, della sentenza pronunciata dal Tribunale amministrativo regionale. Nel processo amministrativo vige il principio del divieto di nova in appello. Tale principio comporta che nel giudizio di appello non possono essere introdotte domande nuove rispetto a quelle proposte in primo grado, né possono essere dedotti nuovi motivi che non siano stati già prospettati davanti al giudice di primo grado. Il giudizio di appello ha, infatti, natura revisoria e non costituisce un nuovo giudizio sul rapporto sostanziale. Il divieto di nova in appello risponde all’esigenza di garantire la stabilità del contraddittorio e di evitare che il giudizio di secondo grado si trasformi in una sede di cognizione piena, alterando l’equilibrio tra le parti. Restano ammissibili, tuttavia, le mere argomentazioni difensive a sostegno delle domande e dei motivi già dedotti in primo grado, nonché le eccezioni rilevabili d’ufficio. Per poter proporre appello è necessario essere titolari di un interesse ad impugnare la sentenza di primo grado. L’interesse ad appellare consiste nella soccombenza, totale o parziale, subita nel giudizio di primo grado, e nell’utilità concreta che la parte può conseguire dalla riforma della decisione impugnata. In assenza di soccombenza, l’appello è inammissibile per difetto di interesse. L’appello può essere proposto dalle parti che hanno partecipato al giudizio di primo grado e che risultino lese dalla sentenza impugnata. L’interesse ad appellare deve essere attuale e concreto e deve persistere per tutta la durata del giudizio di appello. In conclusione, l’appello nel processo amministrativo è caratterizzato dal divieto di nova, dalla funzione di revisione della sentenza di primo grado e dalla necessità che l’appellante sia titolare di un interesse concreto ed attuale, fondato sulla soccombenza, alla riforma della decisione impugnata. 17. Accesso civico L’accesso civico è uno strumento di trasparenza amministrativa che consente ai cittadini di controllare l’operato delle pubbliche amministrazioni e di favorire la partecipazione democratica all’attività amministrativa. Esso si affianca al diritto di accesso documentale disciplinato dalla legge n. 241 del 1990, ma se ne distingue per presupposti, finalità e disciplina. La normativa di riferimento dell’accesso civico è contenuta nel decreto legislativo n. 33 del 2013, recante il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. In particolare, l’art. 5 del d.lgs. n. 33 del 2013 disciplina le due forme di accesso civico previste dall’ordinamento. L’accesso civico semplice, previsto dall’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 33 del 2013, consiste nel diritto di chiunque di richiedere documenti, informazioni o dati oggetto di
pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa sulla trasparenza, nei casi in cui l’amministrazione ne abbia omesso la pubblicazione. Tale diritto non richiede la dimostrazione di un interesse qualificato e può essere esercitato da chiunque. Accanto all’accesso civico semplice, il legislatore ha introdotto l’accesso civico generalizzato, disciplinato dall’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33 del 2013, sul modello del Freedom of Information Act (FOIA). L’accesso civico generalizzato consente a chiunque di accedere a dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, nel rispetto dei limiti posti a tutela di interessi pubblici e privati sensibili. La differenza principale tra accesso civico semplice e accesso civico generalizzato risiede nell’oggetto e nella funzione. L’accesso civico semplice è finalizzato a garantire il rispetto degli obblighi di pubblicazione e ha ad oggetto solo dati e documenti che la legge impone di pubblicare. L’accesso civico generalizzato, invece, ha una funzione più ampia di controllo diffuso sull’operato dell’amministrazione e consente l’accesso a una generalità più estesa di dati e documenti, salvo i limiti previsti dall’ordinamento. In caso di diniego, totale o parziale, dell’accesso civico, ovvero di mancata risposta entro il termine previsto, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza. Inoltre, è ammessa la tutela giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 116 del Codice del processo amministrativo. In conclusione, l’accesso civico rappresenta uno strumento centrale della disciplina della trasparenza amministrativa, distinto dal tradizionale accesso documentale, e articolato nelle due forme di accesso civico semplice e accesso civico generalizzato, entrambe finalizzate a rafforzare il controllo dei cittadini sull’azione della pubblica amministrazione.
18. SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività) La Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) è un istituto di semplificazione amministrativa che consente al privato di intraprendere un’attività direttamente, senza attendere l’adozione di un provvedimento espresso da parte della pubblica amministrazione. La SCIA si fonda sul principio di autoresponsabilità del privato e sul controllo successivo dell’amministrazione. La disciplina della SCIA è contenuta nell’art. 19 della legge n. 241 del 1990. Essa ha sostituito, in numerosi settori, il tradizionale sistema dell’autorizzazione preventiva, al fine di semplificare i rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione e ridurre i tempi dell’azione amministrativa. La SCIA consiste in una segnalazione presentata dal privato all’amministrazione competente, corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e di atti di notorietà, nonché dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, con le quali si dichiara la sussistenza dei requisiti e dei presupposti richiesti dalla legge per l’esercizio dell’attività. Con la presentazione della SCIA, l’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata immediatamente, salvo che la legge preveda espressamente un termine diverso. L’amministrazione non adotta un provvedimento di assenso, ma prende atto della segnalazione e può esercitare i propri poteri di controllo successivo. L’amministrazione competente, entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione
finalizzato alla reintegrazione integrale del pregiudizio subito dal privato. Un’ulteriore distinzione fondamentale è quella tra validità ed efficacia del provvedimento amministrativo. La validità attiene alla conformità dell’atto alle norme giuridiche che ne disciplinano l’adozione, e riguarda la legittimità del provvedimento sotto il profilo della competenza, della forma e del contenuto. L’efficacia, invece, concerne la capacità del provvedimento di produrre effetti giuridici nei confronti dei destinatari. Un provvedimento valido può non essere efficace, ad esempio quando l’efficacia è subordinata all’avveramento di una condizione, al decorso di un termine o al compimento di ulteriori adempimenti, come la comunicazione o la pubblicazione. Viceversa, un provvedimento inefficace non produce effetti giuridici, pur restando valido. In conclusione, il provvedimento amministrativo rappresenta lo strumento principale di esercizio del potere amministrativo ed è disciplinato da una complessa rete di norme volte a garantire la legalità dell’azione amministrativa e la tutela delle situazioni giuridiche dei cittadini.
20. Riparto di giurisdizione Il riparto di giurisdizione indica il criterio attraverso il quale l’ordinamento individua il giudice competente a conoscere di una determinata controversia tra giudice ordinario e giudice amministrativo. Esso rappresenta un principio fondamentale del sistema di tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione ed è finalizzato a garantire l’effettività della tutela delle situazioni giuridiche soggettive. Il criterio generale di riparto di giurisdizione è fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio. In base a tale criterio, la tutela dei diritti soggettivi spetta al giudice ordinario, mentre la tutela degli interessi legittimi spetta al giudice amministrativo. Questo criterio trova fondamento negli artt. 103 e 113 della Costituzione. La regola del riparto conosce importanti eccezioni. In particolare, nelle materie di giurisdizione esclusiva, espressamente individuate dalla legge, il giudice amministrativo conosce anche delle controversie aventi ad oggetto diritti soggettivi. Tali materie sono elencate dall’art. 133 del Codice del processo amministrativo. Il riparto di giurisdizione è disciplinato, sul piano processuale, dall’art. 7 del decreto legislativo n. 104 del 2010, recante il Codice del processo amministrativo, il quale stabilisce che sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, quando la controversia riguarda l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo. La distinzione tra giudice ordinario e giudice amministrativo comporta una differenza nei poteri esercitati. Il giudice ordinario, nel giudizio contro la pubblica amministrazione, tutela i diritti soggettivi e può disapplicare l’atto amministrativo illegittimo, senza poterlo annullare. Il giudice amministrativo, invece, esercita un controllo diretto sull’esercizio del potere amministrativo e può annullare il provvedimento illegittimo, nonché disporre il risarcimento del danno nei casi previsti dalla legge. Nel caso in cui una controversia sia proposta davanti a un giudice privo di giurisdizione, trova applicazione il principio della translatio iudicii. In base a tale principio, il processo può essere trasferito dinanzi al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti
sostanziali e processuali della domanda, al fine di evitare una lesione del diritto di difesa. In conclusione, il riparto di giurisdizione costituisce un elemento essenziale del sistema di giustizia amministrativa e si fonda sul criterio della situazione giuridica soggettiva, temperato dalle ipotesi di giurisdizione esclusiva e sorretto dal principio di effettività della tutela giurisdizionale.
21. Commissario ad acta Il commissario ad acta è un soggetto nominato dall’autorità giurisdizionale o, in alcuni casi, dall’amministrazione, al fine di sostituirsi all’organo amministrativo inadempiente nell’adozione di un atto o nello svolgimento di un’attività doverosa. La figura del commissario ad acta è funzionale ad assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale e il rispetto del principio di buon andamento dell’azione amministrativa. Il commissario ad acta trova applicazione tipica nel processo amministrativo, in particolare nei casi di inerzia dell’amministrazione o di mancata esecuzione di una sentenza. La sua nomina è prevista dal decreto legislativo n. 104 del 2010, recante il Codice del processo amministrativo, in diverse disposizioni che attribuiscono al giudice amministrativo poteri sostitutivi. In caso di silenzio-inadempimento, ai sensi degli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo, il giudice amministrativo, accertata l’illegittimità dell’inerzia, può ordinare all’amministrazione di provvedere entro un termine e, qualora l’amministrazione non ottemperi, può nominare un commissario ad acta affinché adotti il provvedimento in luogo dell’amministrazione inadempiente. La nomina del commissario ad acta è prevista anche nel giudizio di ottemperanza, disciplinato dall’art. 114 del Codice del processo amministrativo, quando la pubblica amministrazione non esegue o esegue in modo incompleto una sentenza passata in giudicato o comunque esecutiva. In tale ipotesi, il commissario ad acta è incaricato di dare concreta attuazione al comando giurisdizionale. Il commissario ad acta agisce in posizione di sostituzione e non di rappresentanza dell’amministrazione inadempiente. Gli atti da lui adottati sono imputati all’amministrazione sostituita e producono gli stessi effetti degli atti che l’amministrazione avrebbe dovuto adottare. Il commissario opera nei limiti tracciati dalla sentenza o dal provvedimento di nomina e non gode di discrezionalità ulteriore rispetto a quella necessaria per l’esecuzione del comando. La figura del commissario ad acta si distingue da altre forme di sostituzione amministrativa, in quanto è espressione di un potere giurisdizionale volto a garantire l’effettività della tutela dei diritti e degli interessi legittimi. Essa rappresenta uno strumento di chiusura del sistema di tutela, volto a superare l’inerzia amministrativa e ad assicurare la concreta realizzazione delle decisioni giurisdizionali. In conclusione, il commissario ad acta è un istituto centrale del diritto amministrativo e processuale amministrativo, finalizzato a garantire che l’amministrazione adempia ai propri obblighi e che le pronunce del giudice amministrativo trovino effettiva attuazione. 22. Enti pubblici Gli enti pubblici sono soggetti giuridici dotati di personalità giuridica pubblica, istituiti per il perseguimento di fini di interesse pubblico e inseriti nell’organizzazione
