Scarica La Potestà Regolamentare degli Enti Locali: Armonia tra Regioni, Stato e Enti Locali e più Appunti in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity! 137 Le fonti regolamentari degli enti locali dopo la revisione del Titolo V: l’esperienza del Friuli-Venezia Giulia Federico Gambini Sommario 1. Premessa – 2. Le Regioni a statuto speciale – 3. Il “sistema” Regione-enti locali nella l.r. 1/2006 – 4. Il conferimento di funzioni e compiti agli enti locali nella l.r. 24/2006 – 5. Il concreto esercizio della potestà regolamen- tare da parte delle Province – 6. Conclusioni. 1. Premessa Il tema del riparto delle funzioni tra enti locali, Regioni e Stato all’in- domani dell’entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione impegna ormai da anni la dottrina in tentativi di ricostruzione e ar- monizzazione del sistema spesso frustrati dall’obbiettiva diffi coltà di conciliare disposizioni (costituzionali...) che sembrano, se non in con- trasto, quantomeno non certo in felice combinazione tra loro. Secondo l’immaginifi ca defi nizione datane in dottrina ancora agli al- bori dell’analisi e del dibattito si tratta di un “rovo terminologico”1 in cui tra funzioni fondamentali, funzioni proprie, funzioni conferite e funzioni attribuite (tutti termini utilizzati, non è chiaro quanto con- sapevolmente, dal legislatore costituzionale del 2001 agli artt. 114, 117 e 118 Cost.) anche l’interprete più attento rischia di rimanere disorientato. Ecco allora che ricostruire i termini dell’autonomia regolamentare de- gli enti locali nella prospettiva della nuova disciplina costituzionale, in ovvia correlazione con il predetto problema del riparto delle fun- zioni e in altrettanto necessario rapporto con le fonti sia statali che (1) L’espressione è di R. BIN, in Il nuovo Titolo V: cinque interrogativi (e cinque ri- sposte) su sussidiarietà e funzioni amministrative, in www.forumcostituzionale.it, 2 gennaio 2002. OSSERVATORIO REGIONALE 05_gambini.indd 137 15/06/11 14:43 138 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 1.2011 regionali (primarie e secondarie), comporta la necessità di un esame ricostruttivo complessivo che esula dall’intento del presente lavoro e che, comunque, è già stato compiuto da numerosi contributi a cui, pertanto, volentieri si rinvia2. Piuttosto, l’ottica nella quale ci si intende muovere è quella di verifi - care se e come le ricostruzioni dottrinali e giurisprudenziali operate in questi anni (peraltro, come si accennerà, abbastanza distanti tra loro sotto diversi e fondamentali aspetti) abbiano trovato un effetti- vo riscontro nella concreta attività legislativa e regolamentare di una singola Regione e dei suoi enti locali. L’analisi sarà quindi condotta sull’esperienza del Friuli-Venezia Giulia, contraddistinta, è inutile sot- tolinearlo, dal carattere differenziato dell’autonomia di tale Regione. Il Friuli-Venezia Giulia, peraltro, ha adottato una legge (l.r. 1/2006) che detta “Principi e norme fondamentali del sistema Regione-auto- nomie locali”, già oggetto di un’interessante pronuncia della Corte co- stituzionale (sentenza 238/2007)3 e seguita da un ulteriore intervento normativo della Regione (l.r. 24/2006) di “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi agli Enti locali in materia di agricoltura, foreste, ambiente, energia, pianifi cazione territoriale e urbanistica, mobilità, (2) Si vedano, in via meramente esemplifi cativa, prima della revisione costituzionale: G. BERTI, Art. 5, e S. BARTOLE, Art. 115, in Commentario Cost. (a cura di G. BRANCA), Bo- logna-Roma, rispettivamente 1975 e 1985; T. GROPPI, Autonomia costituzionale e potestà regolamentare degli enti locali, Milano, 1994; ora, A. CORPACI, Gli organi di governo e l’autonomia organizzativa degli enti locali. Il rilievo della fonte statutaria, in Le Regio- ni, n. 5, 2002, p. 1015 ss.; S. CIVITARESE MATTEUCCI, L’autonomia istituzionale e normati- va degli Enti locali dopo la revisione del Titolo V, parte II della Costituzione. Il caso dei controlli, in Le Regioni, n. 2-3, 2002, p. 445 ss.; R. TOSI, Sui rapporti tra fonti regionali e fonti locali, in Le Regioni, n. 5, 2002, p. 963 ss.; F. PIZZETTI, Il sistema costituzionale delle autonomie locali (tra problemi ricostruttivi e problemi attuativi), in Le Regioni, n. 1-2, 2005, p. 49 ss.; M.C. ROMANO, Spazi e confi ni dell’autonomia regolamentare: i regolamenti dei Comuni nell’art. 117, VI comma, Cost., in Diritto amministrativo, n. 4, 2007, p. 851 ss.; M. MANCINI, I regolamenti degli enti locali tra riserva di competenza e “preferenza” in un multilevel system of government, in Le Regioni, n. 1, 2008, p. 113 ss.; S. PARISI, Il “posto” delle fonti locali nel sistema, in Le Regioni, n. 1, 2008, p. 155 ss.; ID., “Nel rispetto della legge”: i regolamenti provinciali tra “conformità” e “non incompati- bilità”, in Le Regioni, n. 1, 2009, p. 183 ss. (3) Su cui P. GIANGASPERO, La potestà ordinamentale delle Regioni speciali e la tutela costituzionale del ruolo della Provincia, in Le Regioni, n. 6, 2007, p. 1085 ss. 05_gambini.indd 138 15/06/11 14:43 141OSSERVATORIO REGIONALE speciali, ma al complessivo sistema di tali Regioni, ivi comprese le autonomie locali infraregionali8. È evidente che l’accoglimento di un simile assunto avrebbe portato con sé anche l’inevitabile conseguenza di un’attenuazione della differenza di posizione tra Regioni ordinarie e Regioni a statuto speciale: si sarebbe a quel punto necessariamente dovuto postulare che la potestà ordinamentale delle Regioni speciali sul loro sistema di autonomie locali sia sottoposta a limiti nuovi e probabilmente più stringenti rispetto a quelli previsti in precedenza9. Non si deve dimenticare, infatti, che le Regioni ad autonomia differen- ziata sono titolari di una competenza legislativa primaria in materia di “ordinamento degli enti locali” in virtù di quanto previsto dalla legge cost. 2/199310. Sul punto è comunque intervenuta la Corte costituzionale con diverse pronunce che hanno in sostanza fi ssato una serie di paletti, contri- buendo a defi nire l’attuale conformazione del rapporto enti locali- Regione nei sistemi ad autonomia differenziata11. ni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a Statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”. (8) In questo senso, tra gli altri, A. RUGGERI, La legge “La Loggia” e le Regioni ad au- tonomia differenziata, tra “riserva di specialità” e clausola di maggior favore, in Le Regioni, n. 4, 2004, p. 781 ss.; E. D’ORLANDO, Lo statuto comunale nel sistema delle fonti, in AA.VV., Le autonomie locali nelle specialità regionali, atti del Convegno regionale del 12 dicembre 2003, p. 154. Sul punto v. S. PARISI, Il “posto”, cit., p. 179. (9) Sul punto v. P. GIANGASPERO, La peculiarità dei processi devolutivi nelle autonomie regionali con particolare riguardo all’esperienza del Friuli-Venezia Giulia, in Conferi- mento di funzioni, cit., pp. 12-13. (10) Sulla scorta di quanto previsto dall’art. 5 di tale legge all’art. 4 dello Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia (legge cost. 1/1963) è stato introdotto il comma 1-bis che inserisce “l’ordinamento degli enti locali e le relative circoscrizioni” tra le materie di potestà normativa primaria della Regione, potestà da esercitarsi, a norma del medesimo articolo, “In armonia con la Costituzione, con i principi generali dell’ordinamento giu- ridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato, nonché nel rispetto degli interessi regionali e di quelli delle altre Regioni”. Si deve comunque rilevare che la già citata l.r. 1/2006 è il primo intervento organico di esercizio della potestà in questione. In precedenza il complessivo assetto delle autonomie locali regionali era stato retto dalla l.r. 10/1988, più volte modifi cata. Sul punto P. GIANGASPERO, La potestà ordinamentale, cit., p. 1086, nota 2. (11) Il riferimento è alle sentenze 48/2003, 236/2004, 370/2006, 238 e 286/2007. 05_gambini.indd 141 15/06/11 14:43 142 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 1.2011 Il quadro giurisprudenziale appare quindi suffi cientemente delineato per effetto di tali decisioni: – la Corte costituzionale ha ritenuto, con riferimento al sistema delle autonomie locali delle Regioni a statuto speciale, di poter proseguire nel solco già tracciato dalle pronunce anteriori alla revisione costitu- zionale12; – nello specifi co, la Corte ha evidenziato come alle Regioni speciali non vada applicata la riforma del Titolo V e in particolare, per ciò che qui interessa, non possano essere opposti limiti previsti dai nuovi artt. 117 e 118 della Costituzione. Al contrario, la competenza primaria attribuita alle Regioni speciali in tema di ordinamento degli enti locali deve ritenersi anche oggi ricompresa “nello stesso ambito e negli stes- si limiti defi niti dagli statuti”13; – nelle Regioni ad autonomia speciale, vige ancora il principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative14; – la clausola di maggior favore di cui all’art. 10 legge cost. 3/2001 deve interpretarsi come riferita alla Regione a statuto speciale e non al complesso costituito dalla Regione e dagli enti locali che la com- pongono15; – esiste comunque una sfera di autonomia degli enti locali che non può essere negata o eccessivamente compressa neppure da parte del- le Regioni a statuto speciale16. La verifi ca circa il rispetto dell’ambito di tale sfera di autonomia andrà condotta dalla Corte caso per caso attraverso una valutazione di merito degli interventi operati dalle Re- gioni (e, comunque, anche dallo Stato). (12) Cfr. le sentenze 48/2003 (su cui A. RUGGERI, Potestà legislativa primaria e potestà “residuale” a confronto in www.federalismi.it.) e 238/2007. (13) Cfr. ancora la sentenza 48/2003. (14) Cfr. la sentenza 236/2004 (su cui C. MAINARDIS, Nuovo Titolo V, poteri sostitutivi statali, autonomie speciali, in Le Regioni, n. 1-2, 2005, p. 197 ss.). (15) Cfr. la sentenza 370/2006 (su cui M. MICHETTI, Regioni speciali e Titolo V: la Corte defi nisce i confi ni e V. TAMBURRINI, In tema di istituzione del Consiglio delle autonomie locali nelle Regioni a Statuto speciale e nelle Province autonome, entrambi in Giur. cost., n. 6, 2006, p. 3881 ss.). (16) Cfr. le sentenze 238 e 286/2007 (su cui si rinvia di nuovo a P. GIANGASPERO, La potestà ordinamentale, cit.) 05_gambini.indd 142 15/06/11 14:43 143OSSERVATORIO REGIONALE 3. Il “sistema” Regioni-enti locali nella l.r. 1/2006 La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 1/2006 che detta “Principi e norme fondamentali del sistema Regione-autonomie locali” si inseri- sce nello schema appena delineato e rappresenta, come accennato, il primo intervento di tipo organico operato dalla Regione nell’esercizio della propria potestà primaria di ordinamento degli enti locali dopo che la stessa era stata riconosciuta attraverso la modifi ca dello Statuto con l’aggiunta del comma 1-bis all’art. 417. Nei primi articoli di tale legge si rinvengono alcune affermazioni ge- nerali che, con una certa ridondanza, sottolineano come “il principio dell’autonomia rappresenta il valore fondamentale per la tutela, la valorizzazione e lo sviluppo delle singole comunità locali e dell’in- tera comunità regionale”18 e, ancora, come “Le comunità locali del Friuli-Venezia Giulia, ordinate in Comuni e Province, sono autonome e rappresentano il pluralismo istituzionale e l’insieme delle relazioni umane e sociali dei territori costituenti la Regione... hanno pari digni- tà istituzionale e ispirano la propria azione ai principi di leale colla- borazione e di responsabilità nel rispetto delle proprie peculiarità”19. Nello specifi co l’art. 5 sancisce che (anche) nella Regione Friuli-Ve- nezia Giulia “le funzioni amministrative sono conferite a Comuni e (17) All’attribuzione di tale potestà alla Regione, avvenuta come visto con la legge cost. 2/1993, aveva fatto seguito il d.lgs. 2 gennaio 1997, n. 9, che dettava “Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di or- dinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni”. L’art. 1 di tale d.lgs. stabiliva che nella competenza ordinamentale andasse ricompreso anche il potere di determina- re “le funzioni degli enti territoriali... per favorire la piena realizzazione dell’autonomia degli enti locali”. Come già sottolineato, però (cfr. supra, nota 8) anche dopo l’entrata in vigore degli atti appena citati l’assetto complessivo del riparto di funzioni tra gli enti locali e la Regione era ancora disciplinato dalla l.r. 10/1988. Tale legge è tuttora in vigore per alcune sue disposizioni ma è stata più volte modifi cata e integrata, da ultimo proprio con la l.r. 1/2006. Per un rapido excursus circa gli interventi normativi di rilievo adottati tra la l.r. 10/1988 e la l.r. 1/2006 cfr. P. GIANGASPERO, La devoluzione di competenze, cit., p. 18. (18) Art. 1 l.r. 1/2006. Al primo comma di tale articolo si legge che “Con la presente leg- ge la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, unita e policentrica” provvede a dettare i principi e le norme fondamentali del sistema Regione-autonomie locali. (19) Art. 2 l.r. 1/2006. 05_gambini.indd 143 15/06/11 14:43 146 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 1.2011 ni proprie” delle Province27 che, secondo l’Avvocatura dello Stato, corrisponderebbero ai “compiti storicamente attribuiti alle Province stesse, quali enti esponenziali di collettività vaste”. Di qui, a parere del ricorrente, una compressione delle funzioni provinciali che non sarebbe legittima né nel caso di intervento del legislatore statale né di quello regionale e, di conseguenza, un illegittimo esercizio della propria potestà legislativa da parte della Regione, eccedente rispet- to alle competenze statutariamente previste in merito alla competen- za ordinamentale sugli enti locali. La Corte ha invece ritenuto che le “funzioni proprie” possano identifi carsi con quelle fondamentali esplicitamente riconosciute dal citato art. 828. Più in generale, nella sentenza citata, la Corte ha reputato che, contrariamente a quanto argomentato nel ricorso statale, la legge regionale 1/2006 contenga diverse disposizioni che “valorizzano ampiamente le Province” simil- mente a quanto previsto dalla legislazione statale e che vi siano altresì in tale legge “signifi cativi riconoscimenti del ruolo di tali enti”. Di qui il rigetto delle questioni proposte dallo Stato29. Ciò detto, ci si può quindi chiedere quale sia l’ambito di riferimento delle funzioni “di propria competenza” cui intende fare riferimento l’art. 13 che attribuisce agli enti locali minori la facoltà di disciplinare, appunto, tali funzioni attraverso l’adozione di appositi regolamenti. Rientrano sicuramente in tale “perimetro” (in base a quanto appena visto) quelle funzioni fondamentali cui fa riferimento l’art. 8 della leg- ge, posto che si tratta “di un nucleo di funzioni intimamente connesso al riconoscimento del principio di autonomia degli enti locali sancito dall’art. 5 Cost.”30. Si può ritenere, inoltre, che anche le funzioni con- ferite agli enti locali, sempre sulla scorta di quanto stabilito dall’art. 8, possano essere qualifi cate dall’ente tra quelle di “propria compe- (27) Accanto a quelle “fondamentali” e a quelle “conferite”. (28) Corte cost., sentenza 238/2007, punto 6 del Considerato in diritto. (29) La sentenza dichiara in parte inammissibili ed in parte infondate le questioni di le- gittimità proposte. In particolare, rigetta nel merito le questioni di legittimità degli artt. 8, comma 5, 9, 17, 20 e 25 promosse con riferimento all’art. 4 dello Statuto regionale per violazione del “principio dell’autonomia”. (30) In questo senso la sentenza 238/2007 più volte citata. 05_gambini.indd 146 15/06/11 14:43 147OSSERVATORIO REGIONALE tenza” cui fa riferimento l’art. 13. In tal senso milita in primo luogo un argomento testuale, seppur non certo dirimente. L’art. 13 non di- stingue più tra funzioni fondamentali e funzioni conferite (come fa, invece, il precedente art. 8) ma fa riferimento al diverso concetto di competenza, competenza entro cui possono ragionevolmente rientra- re sia le funzioni appartenenti ab origine all’ente locale (in quanto connaturate alla stessa sfera primaria di autonomia del medesimo) sia quelle di cui la Regione si sia spogliata, attraverso il conferimento (con legge) previsto dall’art. 8. Una simile ricostruzione è rafforzata da quanto rilevato in dottrina a proposito del fatto che una volta in- tervenuti i regolamenti locali nell’organizzazione e nello svolgimento della funzione, non vi sarebbe più spazio per ulteriori interventi di norme regionali, neppure a carattere cedevole31. Naturalmente restano di esclusiva competenza regionale le funzioni amministrative di cui al già citato art. 19. Così ritagliato, pertanto, l’ambito delle funzioni in riferimento alle quali gli enti locali possono procedere all’adozione di regolamenti di “organizzazione e svolgimento”, resta da dire che, quanto ai limiti posti alla fonte regolamentare degli enti medesimi, la legge parla di necessaria “armonia con i soli principi fondamentali eventualmente previsti dalle leggi regionali in ordine ai requisiti minimi di unifor- mità” e del necessario “rispetto delle norme statutarie”. Allo statuto spetta, peraltro, anche stabilire la procedura di approvazione dei re- golamenti stessi, “nel rispetto dei limiti fi ssati dalla legge”32. Merita infi ne ricordare, anche per porre le basi del ragionamento che subito si farà in relazione all’adozione da parte della Regione Friuli-Venezia Giulia della successiva legge 24/2006, che comunque la disposizione dell’art. 13 della l.r. 1/2006 appare da un lato una nor- (31) Il riferimento è a C. MAINARDIS, Le fonti degli enti locali tra dottrina e giurispru- denza (a quasi un decennio dalla riforma del Titolo V), in www.forumcostituzionale. it, cit., p. 14. Sul punto, in generale, si veda anche S. PARISI, Il posto, cit., pp. 172-173. (32) Si veda ancora l’art. 13 l.r. 1/2006. Sempre MAINARDIS, Le fonti degli enti locali tra dottrina e giurisprudenza, cit., p. 14 rileva che l’inquadramento dei regolamenti locali proposto dalla legge in commento non è “dissimile da quello elaborato dal giudice costituzionale con riferimento alle Regioni comuni”. 05_gambini.indd 147 15/06/11 14:43 148 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 1.2011 ma di carattere generale che attribuisce una volta per tutte il potere regolamentare relativo allo svolgimento delle funzioni amministrative agli enti locali ma che, d’altra parte, si tratta peraltro sempre di una disposizione contenuta in una legge ordinaria, sia pur contenente principi fondamentali33. Si può in conclusione evidenziare come la legge 1/2006 abbia riser- vato all’autonomia normativa locale un ambito decisamente ampio, sia con riguardo alle funzioni in relazione alle quali tale autonomia può trovare esplicazione, sia con riferimento alla presenza di limiti piuttosto “larghi” entro cui possono intervenire i regolamenti. Si tratta di una scelta per nulla necessitata, se si tiene conto di quanto visto supra in merito alla generale ricostruzione operata dalla giurispruden- za costituzionale in relazione al rapporto tra Regioni speciali e enti locali dopo la revisione del Titolo V. Peraltro un simile riconoscimento è stato effettuato anche dalla stessa Corte quando ha affermato che la legge ha valorizzato ampiamente le Province, conferendo alle stesse un ruolo paritario rispetto a quello dei Comuni per ciò che concerne le funzioni amministrative e ricordando che “l’elenco previsto dall’art. 17 della legge regionale 1/2006 non è tale da impedire il conferimen- to di altre funzioni da parte del legislatore regionale che, in effetti, è già più volte intervenuto conferendo compiti alle Province anche in settori ulteriori”34. 4. Il conferimento di funzioni e compiti agli enti locali nella l.r. 24/2006 In questo quadro va quindi inserita la l.r. 24/2006 con cui la Regione Friuli-Venezia Giulia ha inteso disciplinare il “Conferimento di fun- zioni e compiti amministrativi agli Enti locali in materia di agricoltu- ra, foreste, ambiente, energia, pianifi cazione territoriale e urbanistica, mobilità, trasporto pubblico locale, cultura, sport”35. (33) Sul punto G.P. DOLSO, Specifi che questioni, cit., p. 25. (34) Cfr. ancora la sentenza 238/2007. (35) L.r. 27 novembre 2006, n. 24. In generale su questa legge, come si è già avuto modo di dire, si veda AA.VV., Conferimento di funzioni, cit. 05_gambini.indd 148 15/06/11 14:43 151OSSERVATORIO REGIONALE di una legge regionale e viceversa, circostanza che non si è verifi cata nel caso di specie. È peraltro palese il contrasto di una simile dettagliata disciplina con quanto previsto dall’art. 13, comma 1, della l.r. 1/2006 che, come visto, impone alla fonte regolamentare esclusivamente il rispetto dei “soli principi fondamentali eventualmente previsti dalle leggi regiona- li in ordine ai requisiti minimi di uniformità” e “delle norme statuta- rie”. Si tratta, però, di un contrasto tra disposizioni di pari rango, con l’“aggravante” che quelle dettate dalla l.r. 24/2006 sono indubbiamen- te successive e speciali rispetto a quelle della l.r. 1/2006. 5. Il concreto esercizio della potestà regolamentare da parte delle Province L’esiguo margine riservato dalla l.r. 24/2006 alla potestà regolamen- tare degli enti locali (tendenza confermata, peraltro, anche dalle suc- cessive leggi di attuazione della stessa l.r. 24/2006)42 ha ovviamente comportato uno scarso utilizzo di tale potestà da parte di Comuni e Province, sia sotto il profi lo quantitativo sia sotto quello contenutisti- co, sia pure con alcune differenziazioni tra le varie Province. Limitando l’analisi agli atti adottati dalle quattro Province della Regio- ne Friuli-Venezia Giulia, si può in primo luogo evidenziare che essi at- tengono per lo più a funzioni di contribuzione e fi nanziamento e che, in molti casi, la disciplina adottata appare sostanzialmente ripetitiva della precedente disciplina regolamentare regionale cui si sostituisce. Si deve peraltro considerare che alcune Province si erano già in pre- cedenza dotate di un regolamento generale di disciplina del proce- dimento per la concessione di contributi e sovvenzioni in qualsivo- glia settore materiale43. Di fronte ad una nuova funzione contributiva, pertanto, l’Ente locale si trovava di fronte a due possibili soluzioni: (42) Sia consentito rinviare sul punto a F. GAMBINI, Il seguito della legge regionale 24 del 2006: ulteriori interventi legislativi, in Conferimento di funzioni, cit., p. 33 ss. (43) Si tratta, per la Provincia di Udine, del Regolamento provinciale per la concessione di contributi e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati; per la Provincia di Trieste, del Regolamento per la concessione di contributi, sovvenzioni e vantaggi economici a soggetti pubblici e privati. 05_gambini.indd 151 15/06/11 14:43 152 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 1.2011 adottare un nuovo, specifi co regolamento per la concessione di con- tributi nella singola materia interessata ovvero esercitare direttamente le funzioni amministrative sulla base del regolamento provinciale già in vigore. I regolamenti adottati si caratterizzano per una scarsa portata innova- tiva rispetto ai precedenti regolamenti regionali relativi alla funzione di erogazione dei medesimi contributi di competenza regionale. In tali atti, in defi nitiva, le Province hanno sostanzialmente trasfuso una disciplina del tutto analoga e anzi, in molti casi, identica alle previ- genti disposizioni regionali. Lo scarso grado di innovazione della disciplina regolamentare pro- vinciale a sua volta costituisce il rifl esso di due fattori. Esso appa- re innanzitutto una conseguenza delle caratteristiche del percorso di conferimento di funzioni posto in essere dal legislatore regionale con la l.r. 24/2006. Un secondo fattore attiene invece alla stessa “tipologia” di funzioni regolata dagli atti normativi regolamentari citati, ossia la funzione di erogazione di contributi e fi nanziamenti. Sotto il primo profi lo, si è già evidenziato che la l.r. 24/2006 ha rap- presentato soltanto la prima tappa di un percorso di devoluzione in itinere, il cui contenuto è consistito nella ridistribuzione tra diversi livelli di governo dei procedimenti amministrativi relativi alle funzioni esistenti. La l.r. 24/2006, in altre parole, è il risultato di una attività di puntuale ricognizione delle funzioni amministrative e dei procedi- menti esistenti di competenza dell’Amministrazione regionale. Essa ha realizzato una prima riallocazione delle medesime funzioni in capo alle Province e ai Comuni, rinviando a successivi interventi legislativi la riforma complessiva dei settori materiali interessati. I caratteri di “fotografi a e riordino dell’esistente” del conferimento operato dalla l.r. 24/2006 hanno prodotto puntuali rifl essi anche sulla ampiezza della potestà regolamentare delle Province. Tali enti intermedi si trovano, infatti, ad essere titolari di potestà regolamentare laddove essa pree- sisteva in capo all’Amministrazione regionale nella singola disciplina di settore interessata. Proprio alla luce di ciò, anche sotto il profi lo della sua ampiezza, si tratta di una potestà stretta entro gli stessi limiti e i medesimi confi ni entro i quali era chiamata ad esplicarsi la discre- zionalità regionale, limiti disegnati da una legislazione di settore che, 05_gambini.indd 152 15/06/11 14:43 153OSSERVATORIO REGIONALE nella sua sostanza, la l.r. 24/2006 non ha intaccato. Di qui, una delle ragioni “fi siologiche” della modesta portata innovativa dei regolamen- ti adottati: in molti casi, il conferimento operato dalla l.r. 24/2006 ope- ra solo uno “scivolamento” del livello di governo compente, lasciando immutato il contesto materiale44. Sotto un secondo profi lo, quanto alla tipologia della funzione, l’am- piezza della potestà regolamentare accedente ad una funzione di con- tribuzione appare, per defi nizione, in qualche modo circoscritta. In effetti, i presupposti per l’esercizio della funzione sono per lo più predeterminati dalla legge quanto a benefi ciari, identifi cazione degli interventi soggetti a contribuzione e misura dell’erogazione. Resta alla fonte secondaria la disciplina di due soli profi li: la defi nizione del procedimento amministrativo per la presentazione della domanda, la sua valutazione e l’eventuale ammissione al fi nanziamento nonché la fi ssazione di criteri di priorità nella selezione delle domande, nel rispetto delle caratteristiche oggettive dell’intervento delineate dal le- (44) Quanto detto è particolarmente evidente proprio in relazione a funzioni di ero- gazione di contributi e di fi nanziamento. Si pensi, a titolo di esempio, alla funzione conferita alle Province dall’art. 16 della l.r. 24/2006, in riferimento all’erogazione di incentivi per lo smaltimento dell’amianto. L’art. 16 della l.r. 9 novembre 1998, n. 13, au- torizzava l’Amministrazione regionale a concedere contributi in conto capitale a favore di Enti pubblici per i lavori di rimozione di materiali con amianto. Il comma 5 dell’art. 16 costituiva il titolo per l’esercizio di potestà regolamentare in materia, stabilendo che: “I criteri e le modalità di concessione ed erogazione dei contributi, nonché i contenuti dell’abbattimento dei costi all’utenza, sono determinati con apposito regolamento di esecuzione”. Il trasferimento della medesima funzione alle Province ad opera della l.r. 24/2006 avviene in un quadro di mantenimento della disciplina esistente quanto ai pre- supposti richiesti per l’ottenimento del fi nanziamento, ai destinatari e al limite di spesa ammesso a contributo. Esso si sostanzia nella sola sostituzione dell’ente titolare della potestà contributiva. Il comma 1 dell’art. 16, l.r. 13/1998, che recitava nel testo storico: “L’Amministrazione regionale è autorizzata a concedere contributi in conto capitale” è modifi cato dall’art. 57, comma 1, l.r. 24/2006 come segue: “L’Amministrazione provin- ciale è autorizzata a concedere contributi in conto capitale” mentre la restante discipli- na relativa a destinatari, misura del contributo e presupposti per la sua concessione è rimasta invariata. Questa operazione di mero ritaglio e traslazione della titolarità della funzione comporta implicitamente che lo spazio per la potestà regolamentare provin- ciale abbia esattamente lo stesso perimetro dello spazio antecedentemente riservato alla potestà regolamentare regionale. Il mancato ripensamento della disciplina materia- le di settore, in altre parole, rappresenta per ciò stesso un forte limite alla capacità di innovazione e autodeterminazione della fonte regolamentare sopravvenuta. 05_gambini.indd 153 15/06/11 14:43 156 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 1.2011 Se dal punto contenutistico, come visto, i regolamenti provinciali adottati presentano uno scarso impatto innovativo, la verifi ca delle modalità e del procedimento prescelti per la loro adozione dimostra in qualche modo una certa “timidezza” delle Province nell’esercitare la competenza loro conferita. Signifi cativa, in tal senso, è la premessa posta dalla Provincia di Udine alla deliberazione con cui il Commissario ha approvato il “Regola- mento per la concessione di contributi in materia di speleologia” (27 febbraio 2008, n. 1). Dopo aver ricordato che l’art. 1 della l.r. 1° settembre 1966, n. 27 sulla tutela del patrimonio speleologico “favorisce – anche mediante contri- buti – l’organizzazione di congressi, convegni, corsi di studio ed ogni altra manifestazione ed iniziativa che abbia come fi ne la diffusione, il progresso e la sicurezza delle attività speleologiche”, la Provincia cita il “Regolamento per la concessione dei contributi previsti per la tutela del patrimonio speleologico della Regione dalla l.r. n. 27 del 1° settembre 1966” e ricorda l’entrata in vigore della l.r. 24/2006. La “competenza specifi ca della Provincia all’erogazione dei contri- buti in materia di speleologia e per le fi nalità della l.r. 24/2006” è però espressamente fondata sul contenuto della “lettera della Regione Friuli-Venezia Giulia prot. n. ... con cui l’Amministrazione regionale ha trasmesso le istanze di contributo”. Appare indubbiamente singolare che la Provincia di Udine abbia ri- tenuto che la propria competenza ad emanare un regolamento per la concessione di contributi nella materia de qua trovi fondamento non nelle disposizioni delle leggi regionali 1 e 24/2006, ma in una lettera inviata alla Provincia stessa dall’Amministrazione regionale. Non si vuole trarre da questo particolare conseguenze troppo gene- rali (potrebbe pur sempre trattarsi di un mero aspetto formale, ma- gari “sfuggito” al momento della redazione del provvedimento), ma è chiaro che l’atteggiamento complessivo della Provincia di Udine, per come emerge dalla lettura di tali premesse, denota una notevole in- certezza circa la competenza relativa all’emanazione del regolamento, anche in considerazione del fatto che sono “ritenute valide ed attuali le disposizioni” con cui il regolamento regionale in vigore disciplina “le modalità di presentazione della domanda ed i criteri da utilizza- 05_gambini.indd 156 15/06/11 14:43 157OSSERVATORIO REGIONALE re per il riparto dei contributi”, con la conseguenza che si ritiene di “tradurre nel nuovo regolamento provinciale le disposizioni ritenute compatibili e contenute” nella citata fonte regionale. In linea generale, emerge dalla ricognizione proposta che le Province, sulla scorta di quanto previsto dall’art. 66 della l.r. 24/2006, si trova- vano (e si trovano ancora) di fronte alla possibilità di scegliere due differenti strade in materia di concessione di contributi: in base alla previsione di cui al primo comma dell’articolo citato, infatti, gli Enti locali possono adottare nuovi regolamenti per determinare “i criteri e le modalità di concessione degli incentivi”; in virtù del secondo comma, tuttavia, i regolamenti regionali in vigore nelle singole mate- rie continuano ad applicarsi fi no all’adozione dei nuovi regolamenti provinciali. In sostanza, la mancata attivazione della potestà regolamentare da parte delle Province non produce un vuoto normativo tale da rendere inoperante la funzione conferita, ma comporta soltanto, medio tem- pore, la perdurante applicazione delle disposizioni dei regolamenti regionali già in vigore. Tale previsione rende le vigenti disposizioni regolamentari regionali norme cedevoli, la cui cessazione di effi cacia è subordinata all’entrata in vigore dei regolamenti provinciali. In ogni caso, l’esistenza stessa di una continuità di disciplina fondata sui regolamenti regionali vigenti ha prodotto un atteggiamento diffe- renziato delle Province rispetto al riconoscimento della competenza ad adottare nuovi regolamenti in materia di contributi prevista dall’art. 66, comma 1, della l.r. 24/2006. Dalla ricognizione dei regolamenti adottati emerge che le Province di Trieste e di Gorizia hanno tendenzialmente preferito, allo stato, eser- citare le funzioni conferite dalla l.r. 24/2006 senza l’intermediazione di nuovi regolamenti provinciali. Ciò è reso possibile, come anticipato, oltre che dal citato art. 66, anche dall’esistenza di un regolamento generale delle singole Province relativo all’erogazione di contributi. Al contrario, le Province di Udine e Pordenone hanno al momento emanato un numero più signifi cativo di regolamenti. Anche laddove si è proceduto ad una diretta erogazione di contributi fondata sui regolamenti regionali vigenti, tale scelta è stata espressamente defi ni- 05_gambini.indd 157 15/06/11 14:43 158 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 1.2011 ta temporanea, nell’attesa di completare l’elaborazione di nuovi atti regolamentari46. La Provincia di Udine, in particolare, ha strutturato il processo di atti- vazione delle nuove funzioni conferite in due fasi. L’ente ha dapprima provveduto ad una ricognizione puntuale delle numerose funzioni trasferite dalla l.r. 24/2006, procedendo contestualmente alla indivi- duazione delle Direzioni d’Area interne competenti al loro esercizio47. La seconda fase – in itinere – è costituita proprio dall’elaborazione ed emanazione dei regolamenti provinciali relativi all’esercizio delle suddette funzioni. La descritta strutturazione in due fasi dell’attivazione delle funzioni conferite testimonia l’intento della Provincia di Udine di procedere ad una ordinata e coerente organizzazione delle proprie competenze attraverso il ricorso alla potestà regolamentare48. Riassumendo quanto sinora rilevato (pur con le diffi coltà dovute alla necessità di ricondurre ad unità le scelte operate in maniera in certo modo frammentaria dalle diverse Province), pare di poter dire che la “percezione” del proprio ruolo nell’adozione di nuovi regolamenti da (46) Cfr. deliberazione 18 febbraio 2008, n. 3 del Commissario della Provincia di Udine in materia di contributi correlati alle attività produttive. (47) Cfr. deliberazione 20 giugno 2007, n. 137 della Giunta provinciale di Udine: “Rico- gnizione di funzioni e compiti amministrativi conferiti ex l.r. 24/2006”. (48) Questo intento è in qualche modo reso esplicito da quanto previsto nella già citata premessa al provvedimento con cui si è deliberata l’approvazione del “Regolamento per la concessione dei contributi annuali... per il funzionamento dei Centri di aggre- gazione giovanile”. In tale occasione, infatti, la Provincia, dando atto che era ormai imminente la scadenza del termine per la presentazione delle domande di contributo per l’anno 2008 stabilita dal regolamento regionale in vigore, ha ritenuto di adottare un regolamento provinciale sostanzialmente ripetitivo delle previsioni già inserite nel me- desimo regolamento regionale, “visti i tempi stretti per l’approvazione e la divulgazione di un Regolamento Provinciale”, aggiornandole in minima parte sulla scorta di alcune novità introdotte dalla l.r. 12/2007. Nella stessa materia, la Provincia di Pordenone ha adottato pochi mesi dopo un regolamento con disposizioni in buona parte identiche (si veda la citata delibera 24 aprile 2008, n. 12), mentre le Province di Gorizia e di Trieste hanno ritenuto di non procedere (o non procedere ancora, cfr. in proposito, la deliberazione 12 novembre 2008, n. 158 della Provincia di Gorizia che rinvia ad una fu- tura adozione del regolamento in materia) all’approvazione di nuovi atti regolamentari continuando ad utilizzare al fi ne della concessione dei contributi la disciplina prevista dal regolamento regionale vigente. 05_gambini.indd 158 15/06/11 14:43