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CAP VIII – FORME DI GOVERNO
1 COMPARAZIONE PER MODELLI E CRITERI DI VALUTAZIONE DEL LORO
RENDIMENTO
In passato la democrazia era identificata nel modello parlamentare. La forma di stato liberaldemocratica corrispondeva, in termini di organizzazione del potere, solo alla forma di governo parlamentare. Lo stato costituzionale invece si è espresso con diverse forme di governo (non solo parlamentare), a dimostrazione che non è solo quella parlamentare che garantisce la democrazia. Quindi, più che guardare alla forma di governo in sé, ci si chiede se questa è in grado di funzionare. E per verificare ciò che si procede alla comparazione delle diverse forme di governo.
NB - Lo stato costituzionale si differenzia rispetto agli altri perchè ha come fine il rispetto dei principi costituzionali, sottratti alla disponibilità dei pubblici poteri (costituzione è legge delle leggi).
MODELLO PARLAMENTARE: la stabilità di governo è il più significativo indice di funzionamento di questo modello. Più a lungo resta in carica un governo, maggiore sarà il suo rendimento. La durata in carica del governo dipende dalla permanenza del rapporto di fiducia parlamentare (fiducia caratterizza questa forma di governo e quella semipresidenziale o dualista parlamentare). La stabilità di governo è indice di funzionalità solo quando dimostra la capacità di perseguire certi obbiettivi quali la stabilità dell'ordinamento costituzionale, l'efficienza dell'azione pubblica, la responsabilità della maggioranza parlamentare e del governo. Un sistema caratterizzato da instabilità non può garantire un'efficiente azione di governo, ma non è garantito il contrario, ben può capitare che un governo stabile non riesca a raggiungere i prorpi obiettivi. Un governo capace di rimanere in carica per tutta la legislatura potrà essere giudicato consapevolmente dal corpo elettorale, sia per i meriti che per i ritardi e/o omissioni, invece, se si susseguono più governi in una stessa legislatura è difficile imputare la responsabilità delle decisioni prese. Il circuito di responsabilità è credibile quindi solo quando vi è stabilità di governo.
MODELLO PRESIDENZIALE: qui gli elettori votano direttamente per un presidente che non può essere rimosso dall'assemblea e i tutolari di ciascuna istituzione sono responsabili di fronte agli elettori per lo svolgimento delle funzioni loro assegnate dalla costituzione. La superiorità di questo modello consiste nel risolvere a monte il problema della stabilità di governo attraverso la non rimozione del presidente però, proprio perchè le funzioni sono nettamente separate tra di loro (mancando la fiducia), si possono creare conflitti cronici tra le stesse o possono crearsi situazioni di stallo a pregiudicare il buon funzionamento del circuito di responsabilità.
Questi, come gli altri modelli, hanno quindi punti di forza e di debolezza, e ciò che si deve guardare, per trovare il modello migliore, è come vengono affrontati i problemi.
1 UNA CLASSIFICAZIONE DEGLI ASSETTI ISTITUZIONALI
Una prima classificazione può essere fatta in base agli organi legittimati dall'elezione a suffragio universale:
MONISTA: viene eletto solo il parlamento DUALISTA: viene eletto sia il parlamento che il presidente della repubblica.
All'interno di questa prima classificazione ve n'è una ulteriore in base agli organi che partecipano all'indirizzo politico: MONISTA PARLAMENTARE: sistema a tre organi: parlamento, governo e capo dello stato MONISTA DIRETTORIALE: sistema a due organi: parlamento e governo (solo svizzera)
DUALISTA PRESIDENZIALE: sistema a due organi: parlamento e presidente col suo governo (solo stati uniti) DUALISTA PARLAMENTARE (O SEMIPRESIDENZIALE): sistema a tre organi: parlamento, presidente e governo.
Governo Direttoriale Svizzero: Gli elettori eleggono a suffragio universale il consiglio nazionale. Il consiglio nazionale insieme al consiglio degli stati (altra camera in cui sono rappresentati i cantoni e gli stati membri della federazione) elegge il consiglio federale (governo). Il consiglio federale, per costituzione, non può essere revocato e dura in carica 4 anni. Viene rinnovato dopo ogni rinnovazione del consiglio nazionale (art. 96 cost). Il capo dello stato è eletto annualmente dal governo stesso tra i suoi membri, è privo di poteri sostanziali. È effettiva la separazione dei poteri tra governo e parlamento.
Governo semipresidenziale: Qui, nonostante il presidente sia eletto a suffragio (come nel mod. presidenziale), vi è un rapporto di fiducia tra parlamento e governo (è qui che si distingue dal mod. presidenziale).
NB: la sussistenza del rapporto fiduciario è l'indice di riconoscimento della forma parlamentare. Altro tratto distintivo è la presenza di tre organi, parlamento, governo e l'organo terzo capo dello stato che ha poteri diversi nei vari ordinamenti. Viene definito come regime a due poteri (legislativo/parlamento e esecutivo/governo) e tre organi, e si assegna al terzo quello di riequilibrare i punti di forza.
Tra le varie classificazioni, ce ne sono altre due: ASSEMBLEARISMO (variante del mod. parlamentare) e PRESIDENZIALISMO (variabile mod. presidenziale).
Il presidenzialismo è presente in america latina e russia, qui il presidente eletto a suffragio ha forti poteri normativi e discrezionali, spesso invadendo le sfere di governo e parlamento violando il principio di separazione dei poteri.
L'assemblearismo invece si ha quando il parlamento prevarica con il proprio potere il governo. Questo crea instabilità di governo, e anche qui come nel presidenzialismo vi è la violazione della divisione dei poteri.
1 ELEMENTI DI INTEGRAZIONE DELLA CLASSIFICAZIONE
E' possibile la comparazione solo tra i modelli parlamentari (dualisti e monisti). Poiché il modello presidenziale è presente solo negli stati uniti e quello direttoriale solo in svizzera.
Per comparare le varie esperienze si prendono in considerazione dei vari governi parlamentari: 1.1 sistema politico 1.2 sistema elettorale
1.2.1I SISTEMI POLITICI I criteri usati per comparare tra di loro i sistemi politici sono due: -il numero dei partiti rappresentati in parlamento -la dislocazione in parlamento dei partiti
opposizione certe. Quando invece i partiti sono più di due aumenta la possibilità di avere una maggioranza incerta e una conseguente instabilità di governo. Questo è il bipartitismo ed è presente solo in Neo Zelanda.
NB: per Duverger, si aveva bipartitismo anche quando in parlamento vi erano più di due partiti, ma solo due di grosse dimensioni. Questa visione meno drastica porta però distorsioni nel criterio numerico. Egli inoltre considera quei sistemi con più di 4 partiti in parlamento “multipartitici” e sottolinea come non necessariamente questo porti all'instabilità. Adotta poi, come correttivo, una distinzione più flessibile introducendo i concetti di “multipartitismo temperato” e “multipartitismo estremo” fondati non su un concetto numerico puro ma su un concetto di funzionalità, individuando nel multipartitismo temperato lo schema che caratterizza la forma di governo parlamentare.
Il criterio del numero dei partiti va integrato con quello della loro dislocazione in parlamento. Viene usato per distinguere i sistemi bipartitici dai sistemi bipolari. I primi sono quelli caratterizzati dalla presenza di due soli partiti. I secondi quelli nei quali vi sono più partiti coalizzati in due poli (es. destra e sinistra). I sistemi bipolari o multipolari, sono più soggetti all'instabilità governativa poiché screzi che possono facilmente sorgere tra le coalizioni possono causare crisi di governo. Il sistema è tripolare quando il centro del sistema politico è stabilmente occupato da uno o più partiti. In questi sistemi è possibile trovare la presenza di partiti “antisistema” quei partiti cioè che per ragioni ideologiche o altro sono indisponibili a fare parte di maggioranze e anzi, bloccano il formarsi di una forte maggioranza (che invece sarebbe ideale).
1.2.1.1SISTEMI ELETTORALI E SISTEMI POLITICI
Il sistema elettorale è il sistema con cui i voti degli elettori vengono trasformati in seggi elettorali.
I principali sistemi elettorali sono: 1 maggioritario (a turno unico o doppio turno) 2 proporzionale
Con il sistema maggioritario ottiene il seggio il candidato che raggiunge la maggioranza di voti nel collegio. È a turno unico quando è richiesta la maggioranza relativa e quindi vi sarà sicuramente un vincitore. Altrimenti, quando è richiesta la maggioranza assoluta, tale certezza c'è solo quando le liste sono due, altrimenti, cosa che accade sempre, si ha una sistema a doppio turno e nel secondo turno accedono i due candidati meglio piazzati (ballottaggio) o quelli che abbiano superato una certa soglia di voti (sbarramento).
Con il sistema proporzionale invece i seggi sono assegnati in base al numero di voti ricevuti.
Il sistema maggioritario è il più adatto a fornire una buona maggioranza ma questo a discapito della rappresentatività elettorale.
Il sistema proporzionale invece riflette in pieno le scelte degli elettori ma crea molte difficoltà alla formazione di una forte maggioranza parlamentare.
Si tende a pensare che proporzionale=democrazia, ma questo è smentito dal fatto che molti sistemi democratici utilizzano sistemi maggioritari.
La scelta del sistema elettorare incide sulle modalità di voto e concorre a strutturare il sistema politico. Es Gran Bretagna e stati uniti, sistema maggioritario, sistema bipartitico (ma lo erano già), in italia dal 94 al 2005 vigeva il sistema maggioritario, prima proporzionale (ora misto) e questo ha ridotto nel lungo periodo al multipartitismo estremo.
maggioritario nel quale verrano premiati i partiti con forte insediamento locale in virtù della regola della maggioranza nel collegio. (?)
2.1 VARIABILI CHE INCIDONO SUGLI EFFETTI DEL SISTEMA
ELETTORALE
Diverse le variabili che incidono sul sistema elettorale:
VARIABILI CONNESSE ALLA FORMULA ELETTORALE PROPORZIONALE
A) dimensione dei collegi: minore è il loro numero, minore la loro rappresentatività e anche un sistema proporzionale può rivelarsi maggioritario B) metodo per ripartire in voti i seggi: due metodi, quello del quozione corretto e quello del divisore. Il metodo del quoziente corretto consiste nel dividere il numero dei voti ottenuti da tutte le liste del collegio per il numero dei seggi da assegnare, numero però corretto al fine di ottenere la giusta proporzione tra voti e seggi. Il metodo del divisore invece consiste nel dividere il numero di voti ottenuto da ogni lista per un comune divisore. C) clausola di sbarramento: preclude di ottenere seggi a quelle liste che hanno ricevuto un numero di voti inferiori ad una soglia che oscilla tra il 2 e il 5% D) premi di maggioranza: attribuzione di un certo numero di seggi alla lista, o alla coalizione, che ha ottenuto più voti, col risultato di garantirle una maggioranza forte.
Tutte queste variabili possono portare a risultati similmaggioritari.
VARIABILI CONNESSE ALLA FORMULA ELETTORALE MAGGIORITARIA
A) il turno unico: può portare ad un sistema politico bipolare, o addirittura bipartitico, purchè manchino partiti fortemente radicati in alcune aree territoriali che invece sarebbero premiate dal maggioritario.
B) il doppio turno: può concorrere a trasformare un sistema multipolare in bipolare. Questo per gli effetti che produce sull'elettore che al primo turno sceglie chi votare di propria volontà, al secondo turno invece, quando le opzioni di voto si riducono solo a due solitamente, l'elettore tende a votare per chi considera il “meno peggio” o non votare affatto. Inoltre, spesso, dopo il primo turno, molti partiti minori si coalizzano con quelli che andranno in secondo turno, tutto sotto gli occhi degli elettori, avvantaggiando così la democrazia.
1 ESEMPI DI COMPARAZIONE TRA FORME DI GOVERNO PARLAMENTARI
Modello a matrice monista prodotto da convenzioni costituzionali (Regno Unito) Il governo del Regno Unito è caratterizzato da un assetto bipartitico e da una alternanza tra maggioranze costituite da partiti coesi tra di loro. Questo ha portato ad una notevole stabilità interna e nel lungo periodo ha trasformato il rapporto tra elettori e organi di indirizzo politico come un “mandato elettorale”. Secondo la “dottrina del mandato elettorale” infatti gli elettori non scelgono solo i propri rappresentanti ma anche e soprattutto l'indirizzo politico che il governo si impegnerà ad attuare, salvo i casi di emergenza. Non si riferisce quindi alla persona del primo ministro ma al programma che il partito che ha vinto le elezioni si è impegnato ad attuare. Tale dottrina non rientra nelle convenzioni costituzionali e non è vincolante. Infatti, gli impegni politici dei partiti diventano vincolanti solo quando si traducono in atti legislativi. È piuttosto una formula persuasiva che ottimizza e caratterizza la forma di governo parlamentare inglese. Alcuni studiosi vedono nella forma di governo britannica un “governo di gabinetto”, altri un “governo del premier”. In entrambi i casi il governo assume una capacità decisionale superiore a quella del parlamento.
Questa superiorità è dovuta dal fatto che in tale governo bipartitico si ha una sicura maggioranza
raggiungimento della stabilità occorre menzionare: 1 il sistema elettorale: è di tipo proporzionale. Metà dei seggi sono eletti in collegi uninominali, l'altra metà sulla base del criterio proporzionale. Se un partito ottiene nei collegi uninominali un numero di seggi superiore a quello spettantegli sulla base del riparto proporzionale viene aumentato contestualmente il numero dei membri del bundestag; 2 clausola di sbarramento come correttivo al criterio proporzionale: non risultano eletti quei partiti che non superano una certa soglia di voti. Questo limita il numero di partiti (altrimenti maggioranza debole, stabilità minata) senza incidere sulla loro dislocazione in parlamento; 3 scioglimento partiti antisistema: art. 21 cost. Prevede lo scioglimento di quei partiti che per le loro finalità tendono a danneggiare o eliminare l'ordinamento democratico o liberale o minacciare la repubblica federale tedesca. Quest'articolo fa di quella tedesca una “democrazia protetta”. Lo scioglimento avviene ad opera del Tribunale Costituzionale. (NB il ricorso a tale articolo fu alto negli anni della guerra fredda quando la democrazia non era ancora consolidata, in anni pià recenti invece, si riformarono alcuni partiti di ispirazione nazista o comunista ma il tribunale costituzionale non intervenne poiché ormai si ha una democrazia forte da reggere anche spinte antidemocratiche).
Modello a matrice dualista prodotto da congegni di razionalizzazione (Austria, Finlandia, Irlanda, Islanda, Portogallo) In questi paesi l'obiettivo della stabilità di governo è stato raggiunto nel circuito parlamento- governo senza che il presidente della repubblica vi abbia giocato un ruolo apprezzabile. Nella maggior parte dei casi l'elezione a suffragio del presidente aveva come fine il riconoscimento simbolico della comunità nazionale. 1 Finlandia: in base ad una legge del 1919 il presidente della repubblica era eletto da un collegio di trecento cittadini (grandi elettori) eletti dal corpo elettorale. Era provvisto di consistenti poteri, era a capo dell'esecutivo nettamente separato dal legislativo. Nel secondo dopoguerra invece si trasforma l'assetto costituzionale, i grandi elettori coincidono con il parlamento e il rapporto governo-parlamento si uniforma al modello parlamentare. È nel 1991 che viene prevista l'elezione popolare diretta del presidente della repubblica (ogni sei anni, maggioritario doppio turno); 2 Austria: la scelta dell'elezione diretta si ricollega alla volontà di stabilizzare la forma di governo parlamentare. In austria ci fu una riforma costituzionale nel 1929 alla cui base c'era la volontà di assegnare al presidente il compito di controbilanciare la centralità del parlamento. La designazione popolare del presidente diventa operativa nel 1951 ma nella prassi il sistema politico era diviso tra due grandi partiti, socialdemocratici e popolari, che hanno svuotato sempre di più il potere effettivo del presidente (soprattutto in relazione alla nomina del cancelliere e all'uso del potere di scioglimento); 3 Portogallo: qui, l'elezione diretta del presidente prevista nella costituzione del 1976, mirava ad assegnare al capo dello stato una funzione di stabilizzazione del modello parlamentare. La costituzione prevedeva che il presidente, insieme al parlamento, assegnasse la fiducia al primo ministro. L'interventismo del presidente però, oltre a non esser visto di buon occhio dai partiti, non assicurava stabilità di governo tant'è che nel 1982 venne approvata una legge di revisione cost la quale prevede che il presidente può revocare il primo ministro solo per assicurare il funzionamento delle istituzioni democratiche (quindi potere svuotato); 4 Irlanda e Islanda: l'elezione diretta ha come fine quello del riconoscimento simbolico della nazione dopo l'indipendenza.
Modello a matrice dualista prodotto da riallocazione dei poteri fra organi (V Repubblica Francese) A differenza delle altre esperienze dualiste parlamentari, sotto la V repubblica francese l'elezione diretta del presidente della repubblica è indispensabile per il raggiungimento del fait majoritaire e del conseguente raggiungimento della stabilità di governo.
fondata la IV repubblica sotto una forma di governo parlamentare, controllata da una serie di coalizioni e la nomina del presidente del consiglio e dei ministri ad opera dell'assemblea nazionale (parlamento). Nel settembre del 1958 vi fu un referendum popolare in cui de gaulle proponeva una modifica costizionale che assegnasse molti più poteri al presidente. Quasi l' 80% dei votanti votò a favore e nell'ottobre del 1958 venne approvata la nuova costituzione che trasformava la forma di governo da parlamentare a semipresidenziale.
Il Presidente era inizialmente eletto da un collegio elettorale, ma nel 1962 De Gaulle propose che venisse eletto direttamente dai cittadini con lo strumento del suffragio universale; anche tale modifica costituzionale venne approvata con un referendum il 28 ottobre con li 62% dei consensi.
Dal 1970 sono stati apportati alcuni cambiamenti alla costituzione francese del 1958 al fine di restaurare l'autorità statale, superare le continue crisi di governo e reagire alla fine dell'impero coloniale.
L'art. 49 cost si limita a prevedere, senza sancire un'obbligo in tal senso, che il primo ministro impegna davanti all'assemblea nazionale la responsabilità del governo sul suo programma. La fiducia è dunque presunta in questo caso. Netto squilibrio a favore del governo, la mozione di sfiducia è assoggettata ad una serie di limiti ed è approvata solo se ottiene la maggioranza assoluta dei voti.
La stabilità è dunque qui raggiunta non prevedendo ipotesi tassative per la mozione di sfiducia come nella costituzione tedesca ma limitando i poteri del parlamento a favore di quelli del governo.
I costituenti francesi infatti più che alle relazioni tra parlamento e governo guardarono ai poteri dei singoli organi, sia
→ all'art 20 in cui sanciscono che “il governo determina e dirige la politica nazionale”
→ all'art 34 con l'istituzione del conseil constitutionnel che ha il compito di verificare a monte il rispetto del riparto di potestà normativa tra leggi (parlamento) e regolamenti (governo)
→ agli artt. 41-47 tramite la costituzionalizzazione di aspetti del procedimento legislativo di solito riservati ai regolamenti parlamentari.
La figura del presidente della repubblica rientrava nel disegno costituzionale di spostare i poteri di indirizzo dal parlamento al governo. Il presidente veniva investito di numerosi poteri non soggetti a controfirma ministeriale, tra questi: nomina del primo ministro e potere di mettere fine alle sue funzioni in caso di dimissioni del medesimo (art 8); sottoposizione a referendum di progetti di legge (concernenti anche l'organizzazione dei pubblici poteri) (art. 11); scioglimento dell'assemblea nazionale (salvo che entro l'anno successivo al precedente scioglimento) (art. 12); adozione delle misure richieste in caso di minaccia grave alle istituzioni, all'indipendenza della nazione, all'integrità della nazione, etc.
Questi poteri, uniti all'elezione diretta, conferiscono al presidente un'estrema importanza.
Nel 1958, De Gaulle propose, ma non ottenne l'elezione diretta.
Il presidente veniva designato per 7 anni da un collegio composto da membri del parlamento, dei consigli generali, delle assemblee dei territori d'oltremare e da rappresentanti eletti dai consigli comunali.
È nel 1962, in seguito al referendum che ottiene l'elezione diretta. I nuovi artt. 6 e 7 cost prevedono l'elezione a suffragio con sistema maggioritario a doppio turno con ballottaggio. La durata in carica rimane fissa in 7 anni.
In francia il presidente della repubblica è il capo dello stato, del governo e della maggioranza.
- [de gaulle mise in piedi un partito di centrodestra, l'union nationale de la republique, che nel
