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GIUSTIZIA COSTITUZIONALE
Il giudizio di legittimità delle leggi può svolgersi secondo due meccanismi:
giudizio diffuso: solo il potere giurisdizionale (ogni giudice) può sindacare se una legge è
costituzionalmente legittima; tale meccanismo nasce negli Stati Uniti, dove un giudice, di fronte a
dover applicare una legge al caso concreto, deve prima verificare che siano contrasti la costituzione
(in caso di controversia fra legge costituzione, prevale quest’ultima). La disapplicazione vale per i
singoli casi e non comporta alcun vincolo nei confronti di un altro giudice, si trovi di fronte alla
medesima controversia. ciò determina situazioni di incertezza del diritto, a cui si rimedia con il
principio dello stare decisis , secondo il quale le decisioni della Corte Suprema (organo equivalente
alla Corte di Cassazione italiana per quanto riguarda le funzioni) sono formalmente vincolanti nei
confronti di tutti i giudici. Qualora la Corte dichiarasse l’illegittimità costituzionale di una norma,
ciò non ne comporterà l’annullamento, ma la norma illegittima continuerà formalmente ad esistere
nell’ordinamento pur non potendo più vigente (leggi morte).
giudizio accentrato: comporta che la dichiarazione dell’illegittimità costituzionale possa avvenire
solo tramite un organo, chiamato Corte costituzionale, introdotto nel 1956. Nel periodo compreso
tra la pubblicazione della Costituzione e il 1956, il controllo di costituzionalità fu un controllo di
tipo diffuso affidato alla Magistratura. Quali sono i motivi del passaggio da un sistema di tipo
diffuso ad un sistema di tipo accentrato?
1. Inesistenza in Italia del principio dello stare decisis : le sentenze della Corte di Cassazione non
sono vincolanti formalmente nei confronti di altri giudici: l’assenza di tale elemento essenziale,
creerebbe possibili incertezze e diversità nell’applicazione giudiziale del diritto.
2. La preoccupazione di non squilibrare la posizione reciproca dei poteri dello Stato, attribuendo
solo al potere giurisdizionale la funzione legislativa, la quale spetta al Parlamento. La Corte
Costituzionale, accoglie le proposte dei giudici in ambito giudiziale sull’illegittimità costituzionale
delle leggi, i quali non possono intervenire direttamente. Il problema dell’equilibrio tra i poteri dello
Stato, non sarebbe stato risolto ricorrendo solamente ad un sistema di controllo di tipo accentrato,
giacché diventa rilevante l’istituzione della Corte Costituzionale quale organo speciale competente a
sindacare la legittimità costituzionale delle leggi. Per garantire un controllo di costituzionalità delle
leggi di tipo accentrato, il meccanismo di scelta dei membri della Corte costituzionale è stato
pensato al fine di evitare i suaccennati inconvenienti.
La composizione della Corte Costituzionale
Secondo l’art. 135 Cost., la Corte Costituzionale è composta di 15 giudici nominati per 1/3 dal
Presidente della Repubblica, per 1/3 dal Parlamento in seduta comune e per 1/3 dalle supreme
magistrature ordinaria ed amministrative. I giudici della Corte Costituzionale sono scelti fra i
magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrative, professori
ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni di esercizio. Per ciò che
concerne i soggetti nominabili o eleggibili, è chiaro che il requisito essenziale sia il possesso di una
specifica qualificazione professionale: l’essere esperti nel campo del diritto. I giudici la cui nomina
spetta al Presidente della Repubblica, sono nominati con decreto di quest’ultimo, controfirmato dal
Presidente del Consiglio dei Ministri. I giudici nominati dal Parlamento in seduta comune sono
eletti da quest’ultimo a scrutinio segreto e con la maggioranza dei 2/3 componenti l’Assemblea; per
gli scrutini successivi al terzo è sufficiente la maggioranza dei 3/5 dei componenti l’Assemblea.
Nell’elezione dei giudici la cui nomina spetta alle supreme magistrature ordinaria e amministrative,
sono proclamati eletti coloro che ottengono il maggior numero di voti purché raggiungano la
maggioranza assoluta dei componenti del Collegio; qualora nella prima votazione non si raggiunga
tale maggioranza, si procede, nel giorno successivo, a votazione di ballottaggio tra i candidati, in
numero doppio dei giudici da eleggere, che abbiano riportato il maggior numero dei voti; sono
proclamati eletti coloro che ottengono la maggioranza relativa; a parità di voti è proclamato eletto o
entra in ballottaggio il più anziano di età.
Quando si tratta di giudicare sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica dal
Parlamento in seduta comune (art. 134 Cost.), la composizione della Corte Costituzionale cambia e
ai 15 giudici ordinari, si aggiungono altri 16 giudici aggregati, tratti a sorte da un elenco di cittadini
aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni 9 anni mediante
elezione con le stesse modalità per la nomina dei giudici ordinari. In questo caso la Corte
Costituzionale esercita un ruolo simile a quello di un giudice penale, per cui il plenum dei giudici,
esercita una funzione analoga a quella propria di una giuria.
I giudici della Corte Costituzionale sono nominati attualmente per 9 anni, decorrenti dal giorno del
giuramento e non possono essere nuovamente nominati; alla scadenza del termine il giudice
costituzionale cessa dalla carica e dall’esercizio delle funzioni, risultando dall’art. 135 cost. comma
4, abrogato per i giudici costituzionali l’istituto della prorogatio , in precedenza previsto dal
regolamento della Corte costituzionale fino alla data del giuramento del giudice chiamato a
sostituire il giudice al termine del mandato.
I giudici della Corte Costituzionale non sono sindacabili, né possono essere perseguiti per le
opinioni espresse e per i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. L’art. 3 comma 2 delle L. cost.
n. 1 del 1948, sancisce che i giudici della Corte Costituzionale, godono dell’immunità accordata nel
comma 2 dell’art. 68 Cost. ai membri delle due Camere e che l’autorizzazione ivi prevista è data
dalla Corte Costituzionale. Attualmente, le fattispecie oggetto di suddetta immunità non sono
facilmente individuabili e pertanto, qualora si dovesse incorrere nel caso di specie (mai accaduto
fino ad ora), occorrerà individuare, tra le norme contenute nei comma 2 e 3 dell’attuale testo
dell’art. 68, quelle nella sostanza corrispondenti a quelle contenute nel comma 2 dello stesso art. 68
prima delle modifiche introdotte dalla L. cost. n. 3 del 1993.
Il Presidente della Corte Costituzionale
Il Presidente della Corte Costituzionale è eletto dalla Corte stessa tra i suoi componenti a
maggioranza, rimane in carica 3 anni ed è rieleggibile, fermi in ogni caso i termini di scadenza
dell’ufficio di giudice; qualora nessuno riporti la maggioranza, si procede ad una nuova votazione di
ballottaggio tra i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti e si proclama eletto chi
abbia riportato la maggioranza; in caso di parità è proclamato eletto il più anziano di carica e, in
mancanza, il più anziano di età (art. 135).
Autonomia regolamentare, autonomia finanziaria, principio di autodichia
L’art. 14 della L. n. 87 del 1953 attribuisce alla Corte autonomia regolamentare ed autonomia
finanziaria. Il comma 1 stabilisce che la Corte può disciplinare l’esercizio delle sue funzioni con
regolamento approvato dalla maggioranza dei suoi componenti (regolamento pubblicato sulla
Gazzetta ufficiale). Il comma 2 stabilisce che la Corte provvede alla gestione di spese, uffici e
servizi. Il comma 3 infine introduce per i dipendenti della Corte il principio di autodichia, stabilendo
che “la Corte è competente in via esclusiva a giudicare sui ricorsi dei suoi dipendenti”. Le tre citate
disposizioni sembrano simili a quelle vigenti per i due rami del Parlamento, ma mentre sotto il
profilo formale le disposizioni relative al Parlamento sono contenute nell’art. 64 della Costituzione
comma 1 (per ciò che concerne l’autonomia regolamentare) e nei regolamenti parlamentari (per ciò
che concerne l’autonomia finanziaria e il principio di autodichia), quelle relative alla Corte
Costituzionale sono contenute in una legge ordinaria. Da ciò ne discende che le disposizioni relative
alla Corte Costituzionale potrebbero essere modificate con lo strumento della legge ordinaria.
IL GIUDIZIO DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELLE LEGGI E DEGLI ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE DELLO STATO E DELLE REGIONI
1. Concetti generali: legittimità e merito; illegittimità originaria e illegittimità sopravvenuta; vizi sostanziali e vizi formali; il vizio di eccesso di potere legislativo
Fissazione dei principi cardini relativi al giudizio di legittimità costituzionale:
a) Legittimità e merito: la Corte Costituzionale è esclusivamente il giudice di legittimità (giudizio
di tipo accentrato), essendole precluso ogni sindacato di merito in ordine al contenuto delle leggi e
degli atti aventi forza di legge. Tale principio, già desumibile dall’espressione “controversie relative
alla legittimità costituzionale” contenuta nell’art. 134 Cost., è compiutamente esplicitato dall’art. 28
della L. n. 87 del 1953, secondo il quale “il controllo di legittimità della Corte Costituzionale su una
legge o su un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato
sull’uso del potere discrezionale del Parlamento”.
b) Illegittimità originaria e illegittimità sopravvenuta: si ha illegittimità originaria quando il
contrasto si verifica nei confronti di norme di grado superiore già esistenti e l’atto, la disposizione o
la norma sono illegittimi fin dal momento della loro immissione nell’ordinamento. Si ha illegittimità
sopravvenuta quando il contrasto si verifica nei confronti di norme di grado superiore create in un
momento successivo all’atto, alla disposizione o alla norma di grado inferiore, per cui si può
affermare che essi nascono legittimi e diventano illegittimi in un momento successivo.
c) Vizi sostanziali e vizi formali: i vizi sostanziali attengono al contenuto di un atto normativo,
quindi alle disposizioni che lo compongono ed alle norme che da queste si ricavano. Tra i vizi
sostanziali, un cenno particolare merita il cosiddetto vizio di violazione del giudicato costituzionale
al quale la Corte Costituzionale ha fatto riferimento in alcune occasioni. Premettendo che l’art. 136
Cost., dispone che “quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di
atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione
della decisione”, la Corte Costituzionale ha affermato nella sentenza n. 88 del 1966 , che così come
“l’art. 136 sarebbe violato ove espressamente si disponesse che una norma dichiarata illegittima
conservi la sua efficacia, del pari contrastante col precetto costituzionale deve ritenersi una legge la
quale, per il modo in cui provvede a regolare la fattispecie verificatasi prima della sua entrata in
vigore, persegue e raggiunge, anche se indirettamente, lo stesso risultato”; inoltre, il rispetto del
dettame costituzionale nell’art. 136 Cost., non sarebbe violato solamente quando una norma
dichiarata illegittima conservi la sua efficacia, ma anche quando una legge entrata in vigore
successivamente alla norma dichiarata illegittima, contrasti il precetto costituzionale per il modo in
cui provvede a regolare la fattispecie, perseguendo e raggiungendo lo stesso risultato della norma
precedente dichiarata illegittima. L’art. 136, “non solo comporta che la norma dichiarata illegittima
non venga assunta a criterio di qualificazione di fatti, atti o situazioni, ma impedisce anche che
attraverso una legge si imponga che atti, fatti e situazioni siano valutati come se la dichiarazione di
illegittimità costituzionale non fosse mai intervenuta”.
Il vizio pertanto, si verifica quando una legge o un atto avente forza di legge riproducano per il
futuro una norma identica ad una precedente già dichiarata illegittima con la violazione delle stesse
norme parametro.
I vizi formali attengono invece al mancato rispetto delle norme di grado superiore sul procedimento
di formazione dell’atto normativo nel suo complesso o di singole disposizioni contenute nell’atto
stesso. Non è attendibile la tesi secondo cui i vizi sostanziali determinerebbero l’illegittimità
parziale dell’atto mentre quelli formali l’illegittimità totale. Valgano su tutti, come esempi di natura
formale, quelle disposizioni che pur prevedendo una delega legislativa al Governo ai sensi dell’art.
76 Cost., siano contenute in una legge approvata con procedimenti “speciali” previsti dai
regolamenti parlamentari (procedimento in sede legislativa o deliberante o procedimento in sede
redigente, anziché col procedimento “normale” previsto dall’art. 72, comma 4 Cost.).
d) Vizio di eccesso di potere legislativo: assai dibattuta è la possibilità di ammettere, tra i vizi
sostanziali degli atti normativi, un sindacato sull’eccesso di potere legislativo. La giurisprudenza
costituzionale è apparsa assai restia ad ammettere esplicitamente il controllo sull’eccesso di potere
legislativo per timore d’incorrere nell’errore di effettuare un controllo sulle scelte proprie del
legislatore, travalicando il limite imposto dall’art. 28 della L. n. 87 del 1953 (“il controllo di
legittimità della Corte Costituzionale su una legge o su un atto avente forza di legge esclude ogni
valutazione di natura politica e ogni sindacato sull’uso del potere discrezionale del Parlamento”). La
problematica relativa al vizio di eccesso di potere legislativo, s’inquadra nel tentativo di applicare
alla validità delle leggi uno dei vizi di legittimità degli atti amministrativi (accanto all’incompetenza
ed alla violazione di legge), venutosi al elaborare attorno alla figura dello “sviamento di potere”,
cioè alla “deviazione” del singolo atto dallo scopo in vista del quale è riconosciuto il potere di
adottarlo. Il sindacato sui “fini” degli atti normativi, non affermatosi nelle forme dell’eccesso di
potere legislativo, è rifluito nella problematica della necessaria ragionevolezza e coerenza logica
delle leggi che costituisce un limite molto penetrante per la legislazione, ricostruito sulla base di
un’interpretazione estensiva dell’art 3 Cost., che non si limiterebbe a sancire il principio di
eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge ma, vieterebbe implicitamente anche l’adozione di
atti normativi recanti diposizioni arbitrarie e irragionevoli.
Gli aspetti sostanziali del giudizio di legittimità costituzionale: gli aspetti relativi al giudizio di legittimità costituzionale sono di due tipi: aspetti sostanziali e aspetti processuali. Per quanto riguarda i problemi relativi agli aspetti sostanziali, possiamo distinguere problemi relativi all’oggetto del giudizio e problemi relativi al parametro dello stesso. 1) L’oggetto del giudizio: atto, disposizione e norma, esclusione delle fonti-fatto (consuetudine); le fonti-atto: leggi ordinarie e leggi costituzionali, la forza di legge, i decreti-legislativi, i decreti legge, i decreti di attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale, il referendum abrogativo, le fonti comunitarie; esclusione dei regolamenti amministrativi, del regolamento della Corte Costituzionale e dei regolamenti parlamentari a) Atto, disposizione e norma, esclusione delle fonti-fatto (consuetudine): oggetto di tale giudizio, possono essere gli atti, oppure le disposizioni che li compongono, o le norme che dalle disposizioni si ricavano in via interpretativa. Quanto all’individuazione degli atti sottoponibili a giudizio della Corte, questi ultimi possono essere solo atti dello Stato, dal momento che nell’ordinamento italiano non sono previsti atti con forza di legge attribuiti alla competenza delle Regioni. Analisi della disposizione contenuta nell’art. 134, I cpv. e discriminazione degli atti oggetto di giudizio di legittimità costituzionale:
1. esclude che oggetto di giudizio possano essere tutti quegli atti normativi che non siano leggi oppure che siano atti privi della forza di legge, come ad esempio i regolamenti amministrativi; 2. esclusione implicita nell’oggetto di giudizio le fonti –fatto (consuetudine perché privi della forza di legge) e ammissione delle soli fonti-atto. L’esclusione delle fonti-fatto dal controllo della Corte Costituzionale non significa però che debba ritenersi esclusa la possibilità del controllo nei confronti di qualsiasi norma non scritta. Il controllo di legittimità è infatti ammesso quando la norma non scritta è generata da una fonte –atto: ipotesi che ricorre un atto normativo interno contiene il cosiddetto ordine si esecuzione delle clausole di un trattato internazionale ratificato dalla Stato italiano (creazione indiretta del diritto). La Corte Costituzionale si è ripetutamente pronunciata in favore della sindacabilità delle norme generate da fonti-atto nonostante non fossero scritte nell’ordinamento interno, affermando che “l’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale deve avere per oggetto la disposizione legislativa contenete l’ordine di esecuzione per la parte in cui si riferisce a norme ricavate da determinate clausole del trattato” (sent. n. 98 del 1965). La Corte, pur avendo compito di giudicare sulla legittimità delle “leggi dello Stato e delle Regioni”, ha precisato che la questione di legittimità costituzionale non è ammissibile per le enunciazioni inserite in un atto-fonte prive di contenuto normativo (sent. n. 372 del 2004 – atto privo di efficacia giuridica perché espressivo di diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello Statuto della Regione Toscana).
Questa tesi individua due caratteristiche che conferiscono ad un atto la forza di legge: primarietà: è l’elemento proprio di quelle fonti che non hanno al di sopra di sé alcuna altra fonte ad eccezione di quelle di grado costituzionale; raffrontabilità in termini di equipollenza alla legge: è la capacità di un atto normativo primario di operare nell’ambito attribuito dalla Costituzione alla legge. b) La seconda tesi sostiene che gli atti con forza di legge sarebbero quelli autorizzati da una norma costituzionale a disciplinare determinate materie ad essi riservate e sulle quali deve ritenersi escluso l’intervento della stessa legge. La seconda tesi ritiene che gli stessi non possono abrogare una legge poiché violerebbero l’art. 64 comma 1 Cost., che implicitamente esclude dalla loro sfera di competenza tutte le materie che non siano quelle relative all’organizzazione e al funzionamento di ciascuna Camera. Ma anche le leggi non potrebbero abrogare le norme contenute nei regolamenti parlamentari perché violerebbero la riserva assoluta di competenza sancita dall’art. 64 Cost. a favore dei regolamenti parlamentari. La conclusione sarebbe quella che i regolamenti parlamentari non hanno forza di legge in senso attivo perché incapaci di abrogare la legge ma hanno forza di legge in senso passivo superiore a quella delle leggi stesse perché resistono ai tentativi di abrogazione compiuti nei loro confronti da atti inferiori alla legge e addirittura a quelli compiuti dalla stessa legge. Tutto ciò perché la definizione della forza di legge come forza attiva e passiva presuppone il principio della gerarchia quale principio regolatore dei rapporti tra gli atti normativi e funziona solo quando il rapporto tra un atto normativo e la legge sia regolato da tale principio. c) Una terza tesi afferma che la forza di legge si risolve interamente nella sindacabilità da parte della Corte Costituzionale. La presenza di numerose leggi “atipiche” che non permettono un’esatta individuazione degli atti con forza di legge, portano i sostenitori di tali tesi a rimettere il tutto alla Corte Costituzionale per cui “sarebbero gli atti aventi forza di legge quegli atti sindacabili da parte della Corte Costituzionale”. Più precisamente si potrebbe enunciare che oggetto del sindacato di legittimità costituzionale da parte della Corte sono tutti quegli atti per i quali l’ordinamento italiano non prevede un sindacato diverso. Ora, poiché gli atti di autorità giurisdizionali o amministrative sono soggetti ai controlli previsti dagli artt. 103, 11 e 113 Cost., gli atti oggetto del sindacato della Corte Costituzionale sarebbero, residualmente, tutti gli atti emessi da altri soggetti pubblici diversi da quelli regolati dagli art. 103, 11 e 113 Cost. d) Una quarta ed ultima tesi sosterrebbe che il concetto di forza di legge risulterebbe dall’integrazione della seconda e della terza tesi. Gli atti con forza di legge sarebbero tutti gli atti normativi primari che siano insindacabili da parte di qualsiasi autorità all’infuori della Corte Costituzionale. La corte Costituzionale ha ammesso la sindacabilità di due unici atti, i decreti legislativi e i decreti legge ai quali la Costituzione attribuisce espressamente la forza di legge. d) I decreti-legislativi, i decreti legge: nessun problema si è mai posto per i decreti legislativi, cioè quegli atti che il Governo adotta ai sensi dell’art. 76 Cost. sulla base di una legge di delegazione delle Camere. Il discorso è invece diverso per i decreti-legge: i problemi nascono dalla precaria esistenza di tali atti, dal momento che se essi non vengono convertiti in legge entro 60 giorni dalla pubblicazione, decadono sin dall’inizio. E’ molto improbabile che la Corte Costituzionale riesca entro tale breve periodo a giudicare sull’atto. Vediamo le diverse ipotesi. A. Il decreto non viene convertito in legge: l’atto decade e viene ritenuto “mai esistito”. La questione di costituzionalità diviene inammissibile. La Corte, ai fini di poter sindacare più agevolmente i decreti-legge reiterati, ha trasferito la questione di legittimità costituzionale relativa al decreto-legge impugnato e non convertito alla identica norma contenuta nel decreto reiterato. Il problema sorse quando, in legislature passate, la ratio del decreto venne snaturata: quando il decreto scadeva, se non si riusciva a convertire in legge, si stendeva un nuovo decreto, avente gli stessi contenuti del primo (reiterazione del decreto legge), aggiungendo una norma che faceva salvi gli effetti prodottisi sulla base del precedente decreto, creando così delle vere e proprie catene normative. Tale “snaturamento” della potestà legislativa, è stato fortemente ridimensionato dapprima tramite la sentenza n. 302 del 1988 della Corte Costituzionale, e successivamente con la dichiarazione di illegittimità costituzionale di una disposizione contenuta in un decreto-legge più volte reiterato, tramite la sentenza n. 360 del 1996. I motivi enunciati nella sentenza, nei confronti della prassi della reiterazione sono: Alterazione della natura provvisoria delle decretazione d’urgenza, procrastinando di fatto il termine invalicabile dei 60 gg. previsto dalla Costituzione per la conversione in legge; Rimozione del valore al carattere straordinario dei requisiti della necessità e dell’urgenza perché la reiterazione stabilizzi e prolunga i motivi posti a fondamento del decreto-legge originario;
Attenuazione della sanzione relativa alla perdita retroattiva di efficacia del decreto non convertito in legge per assenza del consolidamento degli effetti determinati dalla decretazione d’urgenza mediante la sanatoria della disciplina reiterata; Incisione sugli equilibri istituzionali per alterazione della stessa forma di governo e l’attribuzione della funzione legislativa ordinaria al Parlamento; Erosione della certezza del diritto nei rapporti tra i diversi soggetti, per l’impossibilità di prevedere sia la durata di tempo delle norme reiterate che l’esito finale del processo di conversione, soprattutto quando il decreto reiterato incida nella sfera dei diritti fondamentali o nella materia penale. Le due condizioni per i quali la Corte sostiene che il Governo può nuovamente intervenire sulla stessa materia sono:
- il nuovo decreto risulta essere caratterizzato da contenuti sostanzialmente diversi;
- il nuovo decreto, pur avendo un contenuto identico a quello precedente, risulti essere fondato su nuovi ed autonomi e sopravvenuti motivi di straordinaria necessità ed urgenza. B. Il decreto viene convertito in legge: l’impugnativi sarà trasferita direttamente alla legge di conversione. Occorre però distinguere a seconda del vizio denunciato. Per ciò che riguarda i vizi sostanziali dell’atto, il trasferimento alla legge di conversione è pacifico. Vizi formali del decreto-legge: attengono alla carenza dei “casi straordinari di necessità ed urgenza” (art. 77 Cost.), e cioè dei presupposti che legittimano il Governo ad adottare l’atto; inizialmente la Corte ritenne che la conversione in legge assorbisse a sanasse ogni possibile vizio formale del decreto, in un secondo momento, stabilendo che la preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, l’eventuale mancanza di tale presupposto configura un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge. Il decreto-legge pertanto, non poteva essere convertito in legge e ciò costituisce un vizio della stesse legge di conversione per aver convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo perché privo dei presupposti essenziali. Vizi della legge di conversione: le norme aggiunte in sede di conversione del decreto-legge, non omogenee al contenuto del decreto, sono dichiarate illegittime dalla Corte Costituzionale, catalogandole come norme “intruse”, mentre le norme che vengono aggiunte dalla legge di conversione al decreto legge, non estranee del tutto al contenuto della decretazione d’urgenza, devono essere valutate in termini di necessità e di urgenza. Pertanto, la legge di conversione può modificare il contenuto del decreto legge, sopprimendo, modificando o aggiungendo disposizioni, ma a condizione di rimanere all’interno dei confini di quel contenuto originario. Gli inserimenti di nuovi articoli o commi, al di là della distinzione formale, costituisce motivo d’illegittimità pro parte della legge di conversione. L’art. 77 non consente alla legge di conversione di uscire dai binari dell’oggetto disciplinato dal decreto-legge sulla base di situazioni di straordinaria necessità o urgenza; la legge di conversione non è libera nel fine ma è vincolata alla conversione o alla non conversione del decreto-legge. Per ciò che riguarda i decreti-legge reiterati, la Corte ritenne che gli stessi, viziati nel procedimento di formazione per carenza del carattere provvisorio di straordinaria necessità ed urgenza, potevano ritenersi sanati a seguito dell’intervento della legge di conversione. e) I decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle cinque Regioni ad autonomia speciale: la Corte ha ritenuto che possano costituire oggetto del giudizio di legittimità costituzionale anche i decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle cinque Regioni ad autonomia speciale. Essi non hanno nulla a che vedere con i decreti legislativi previsti dall’art. 76 della Costituzione con i quali hanno in comune il fatto che vengono entrambi approvati dal Consiglio dei ministri ed emanati dal Presidente della Repubblica. Tali decreti sono previsti da disposizioni contenute negli Statuti speciali ed hanno ad oggetto, oltre all’attuazione della disciplina statuaria, anche il trasferimento degli uffici e del personale statale alle Regioni per le materie di competenza di queste ultime. L’adozione di tali decreti dal Governo, è condizionata dal parere preventivo o alla proposta di commissioni paritetiche formate da rappresentanti statali e rappresentanti regionali. Oltre che per i vizi formali, l’eventuale illegittimità di tali decreti, può verificarsi in due circostanze:
- quando un decreto, travalicando la competenza che gli è assegnata dallo Statuto, non si limiti all’attuazione di quest’ultimo o al trasferimento degli uffici e del personale;
- quando un decreto dia attuazione ad una disposizione statuaria di per sé illegittima, perché contrastante con una disposizione della Costituzione collocata al di fuori del Titolo V della parte II.
2) il parametro del giudizio: le norme formalmente costituzionali, le norme interposte, i cosiddetti parametri “eventuali”, la situazione particolare delle fonti comunitarie; l’esclusione della parametricità dei regolamenti parlamentari; tipologia, funzione, grado e forza delle norme interposte Il giudizio di legittimità costituzionale, come qualsiasi altro giudizio di legittimità, implica un raffronto tra le norme oggetto del giudizio e le norme alla stregua delle quali viene verificata la legittimità (in caso di conformità) e illegittimità (in caso di difformità)
a) le norme formalmente costituzionali, le norme interposte, i cosiddetti parametri
“eventuali”, la situazione particolare delle fonti comunitarie:
- Le norme formalmente costituzionali Le norme di raffronto vengono comunemente definite “norme parametro” del giudizio di legittimità costituzionale. Oltre alle norme costituzionali, sono norme parametro del giudizio di legittimità costituzionale anche altre norme: si tratta infatti, della competenza che la Corte ha di giudicare quando la violazione del dettame costituzionale avviene anche in modo diretto, come il caso dell’“eccesso di delega legislativa” (caso del decreto legislativo che pur non contrastando direttamente alcuna norma costituzionale, contrastava alcuni limiti delle legge di delega ai sensi dell’art. 76 Cost). Partendo dall’analisi dell’ art. 76 Cost.: “l'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti”, si può affermare che il contrasto tra legge di delega e decreto legislativo, essendo strutturato su due atti aventi lo stesso grado gerarchico e stessa forza, si deve risolvere in termini di illegittimità costituzionale e non con termini di abrogazione o deroga. - Le norme interposte Il concetto di norma interposta ricorre quando una norma formalmente costituzionale affida ad una norma non formalmente costituzionale il compito di fissare i criteri di validità di successivi leggi e atti con forza di legge. Si parla di violazione indiretta della Costituzione, come nel caso dell’art. 76, che affida alla legge delega il compito di fissare i criteri di validità del decreto legislativo. Le norme contenute nella legge delega sono tutte valide per fissare i limiti del decreto legislativo e non soltanto per ciò che concerne “termine”, “oggetti definiti”, “principi” e “criteri direttivi”. Altri esempi di norme interposte: art. 117. Comma 3 Cost. (leggi dello Stato dette “leggi - cornice” forniscono i principi fondamentali sui quali si devono ispirare le leggi regionali volte a disciplinare le materie della Regione); art. 10 comma 2 Cost. (principi stabiliti dalle norme internazionali consuetudinarie e pattizie ai quali si devono attenere le leggi tendenti a regolare la condizione giuridica dello straniero), etc. In tutti i casi regolati da norme interposte, l’accertamento della violazione indiretta della norma costituzionale, avviene necessariamente attraverso la violazione diretta di un diverso parametro che può esso stesso avere di per sé natura di norma giuridica o che viene elevato a norma giuridica dalla norma costituzionale che lo prevede per il fatto di essere istituito come condizione di validità di un successivo atto normativo. La parametricità del diritto pattizio comunitario: l’art. 117 comma 1 della Cost. recita: “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. La legge n. 131 del 2003 (c.d. legge La Loggia) ha precisato che i vincoli alle potestà legislative statali e regionali possono derivare solo dalle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute (art. 10 comma 1 Cost.: “l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”), da accordi di precisa limitazione della sovranità (art. 11 Cost.: “l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”) e dai trattati internazionali, escludendo nell’ambito di operatività della previsione costituzionale, gli obblighi internazionali contratti in forma diversa dai trattati. Con riferimento alle disposizioni contenute nella Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), è stata confermata con apposite sentenze della Corte Costituzionale, la parametricità del diritto pattizio affermando: I. la parametricità delle disposizioni CEDU è subordinata alla previa verifica della loro legittimità nei confronti delle norme costituzionali italiane; II. l’applicazione delle disposizioni CEDU deve essere compiuta nell’interpretazione ad esse data dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo.
La parametricità degli Statuti delle Regioni: i decreti di attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale prevalgono sulle leggi ordinarie dello Stato perché atipiche rispetto alla riserva di competenza stabilita in loro favore rispetto alla legislazione ordinaria; sono infatti riferiti ad attuazione di leggi costituzionali con le quali si è approvato lo Statuto delle Regioni ad autonomia speciale. I decreti di attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale sono sindacabili dalla Corte Costituzionale e costituiscono il parametro di giudizio di legittimità costituzionale. Le disposizioni contenute nei decreti di attuazione sono considerate aventi il carattere delle norme interposte. Per ciò che concerne le Regioni ad autonomia ordinaria, per la parametricità delle disposizioni contenute negli Statuti approvati secondo il procedimento previsto dall’art. 123 Cost., sorge il problema dell’individuazione delle norme interposte dopo la riforma avvenuta con la legge di revisione costituzionale n. 3 del 2001; infatti, dopo la modifica, la parametricità riferita al contenuto “necessario” degli statuti è ben distinta con quella relativa al contenuto “eventuale”. Le disposizioni a contenuto necessario degli statuti (determinazione della forma di governo regionale, dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento; disciplina della pubblicazione delle leggi, dei regolamenti regionali, dell’esercizio del diritto d’iniziativa, dei referendum su leggi,provvedimenti amministrativi della Regione) sono disposizioni statuarie che agiscono come norme interposte nei confronti di leggi regionali che ne contrastano i principi. Le disposizioni statuarie a contenuto eventuale (l’inserimento di disposizioni riguardanti argomenti diversi da quelli espressamente previsti dall’art. 123 Cost.), non sembrano configurabili come norme interposte in senso stretto, quando sono contrastate da leggi regionali, a meno che non si premetta che gli Statuti abbiano una superiorità gerarchica nei confronti delle leggi regionali derivante dalla diversità procedimentale (così come nel rapporto Costituzione - leggi ordinarie) e si ritenga che lo Statuto condizioni comunque gli atti gerarchicamente inferiori quali sono le leggi regionali. Norme parametro di adattamento dell’ordinamento giuridico italiano a norme del diritto internazionale generalmente riconosciute: un altro caso di norme parametro è rinvenibile nell’art. 10, comma 1 Cost “l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute” che prevede la creazione indiretta di norme interne sulla base di un meccanismo automatico di adattamento dell’ordinamento giuridico italiano a norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. E’ incerto se queste ultime siano norme interposte o norme dal valore costituzionale, aventi il solo limite dei principi fondamentali dell’ordinamento. Prevale la teoria che siano norme interposte perché se fossero qualificate quali norme costituzionali, si scontrerebbero con quanto sancito dall’art. 138 Cost., ovvero che ogni modifica o deroga a disposizioni formalmente costituzionali deve avvenire secondo il procedimento aggravato. Nello stesso art. 10 Cost. c’è una chiara differenza tra il comma 1 e il comma 2. Mentre nel comma 1 l’art. 10 Cost. recita “l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute” nel comma 2 è previsto che “la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”. A differenza del comma 1, che rinvia alle sole norme internazionali consuetudinarie generali e non ha un ambito predeterminato, il secondo comma non prevede un meccanismo automatico di creazione indiretta del diritto: esso rinvia a tutte le norme internazionali (consuetudinarie o pattizie), e si riferisce solo alle norme internazionali che disciplinano il tema della condizione giuridica dello straniero. Un altro esempio di norme parametro è costituito dalle consuetudini costituzionali. In questo caso, la Corte non potrà mai dichiarare la illegittimità costituzionale di una legge contrastante con una consuetudine costituzionale, qualora non sia contestualmente citata la norma o il principio costituzionale al quale la suddetta consuetudine si riferisce. Sono norme consuetudinarie che possono intervenire soltanto laddove la disciplina di una norma costituzionale sia incompleta o generica (funzione di integrazione e interpretazione) e non possono contrastare con le norme costituzionali.
I cosiddetti parametri “eventuali”: a differenza delle norme interposte fin qui esaminate, nelle quali un
determinato atto costituisce stabilmente il parametro della legittimità di un atto successivo (es. la legge di delega nei confronti del decreto legislativo), nella giurisprudenza costituzionale sono riscontrabili casi nei quali vengono utilizzati come parametro alcuni atti, definiti dalla dottrina come “parametri eventuali”, la cui idoneità ad assumere la veste di norme interposte sussiste soltanto in presenza di determinate condizioni: controllo dei decreti-legge reiterati; controllo delle leggi di interpretazione autentica; controllo delle leggi tendenti al ripristino di norme abrogate mediante referendum abrogativo; controllo nel sindacato di eguaglianza (ex art. 3 Cost.). In tali ipotesi, la Corte utilizza elementi d’integrazione del parametro che svolgono funzione parametrica soltanto in quel singolo giudizio di costituzionalità (rispettivamente: il decreto legge riprodotto dal decreto
A partire dal 1984, con la sentenza della Corte Costituzionale n. 170, il contrasto derivante da norme interne all’ordinamento giuridico italiano, i regolamenti comunitari e le direttive auto applicative, viene risolto “impedendo che la norma interna venga in rilievo per la definizione della controversia innanzi al giudice nazionale”. Pertanto, nei casi in cui la Corte Costituzionale venga adita in via incidentale, al fine di valutare l’esistenza di un contrasto tra norme comunitarie e norme interne, la questione viene dichiarata inammissibile, demandandosi a tutti i soggetti competenti a dare esecuzione alle leggi – ed in primo luogo al giudice a quo – il compito di valutare il contrasto e, qualora questo sussista, di disapplicare la norma interna ed applicare la norma comunitaria che produce effetti diretti nell’ordinamento italiano. Si realizza, pertanto, limitatamente alla fattispecie in questione, un caso di controllo di costituzionalità di tipo diffuso, attribuito ad ogni giudice nell’esercizio dei poteri ad esso istituzionalmente spettanti. La norma disapplicata da un giudice continua a far parte dell’ordinamento e pertanto potrà trovare applicazione in un altro processo qualora il nuovo giudice, a differenza del precedente, non ritenga sussistente il contrasto tra la norma interna e la norma comunitaria. La Corte Costituzionale si è ritenuta competente ad accertare la violazione delle norme comunitarie nei casi di giudizio in via principale (impugnazione da parte del Governo delle leggi regionali contrastanti con il diritto comunitario e impugnazione da parte delle Regioni delle leggi dello Statole quali, contravvenendo al diritto comunitario, allo stesso tempo ledano o invadano le competenze della Regione); in tal caso, si considera la norma comunitaria come parametro interposto ai soli fini del giudizio di costituzionalità in via principale; parametro rafforzato dalla previsione dei “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario” come limite alla potestà legislativa statale e regionale, contenuta nell’art. 117 comma 1, Cost. La Corte Costituzionale si è ritenuta competente a sindacare il contrasto tra una direttiva comunitaria non auto-applicativa e la legge, o l’atto con forza di legge, che ad essa dia attuazione in modo errato o incompleto, anche quando la relativa questione di incostituzionalità le venga rimessa dal giudice a quo nei giudizi per via incidentale. In tal caso, l’esigenza di applicabilità immediata del diritto comunitario non può essere soddisfatta, perché la norma non auto-applicativa, non producendo effetti diretti nel nostro ordinamento, necessita di un ulteriore atto normativo interno per l’applicazione della direttiva; infatti, l’ipotetica disapplicazione della norma interna del giudice a quo, non determinerebbe comunque l’applicazione della direttiva comunitaria. La direttiva comunitaria, pur non essendo auto-applicativa, assume la veste di parametro del giudizio della Corte. Prima del 1984, la Corte Costituzionale, avendo riconosciuto alle norme comunitarie la capacità di derogare alle norme costituzionali dell’ordinamento italiano, affermò la loro parametricità , in quanto norme interposte in riferimento all’art. 11 Cost., e conseguentemente, la propria competenza a dichiarare l’illegittimità costituzionale delle leggi e degli atti con forza di legge con esse confliggenti. La contestazione della Corte di Giustizia Europea che portò alla situazione attuale, si basò sul fatto che la remissione alla Corte Costituzionale per un giudizio di illegittimità costituzionale della norma interna, nel caso di conflitto tra la norma interna e quella comunitaria, non avrebbe consentito l’immediata applicabilità della norma comunitaria nell’ordinamento interno. 2) l’esclusione della parametricità dei regolamenti parlamentari Con sentenza n. 9 del 1959, la Corte Costituzionale ha escluso che le norme regolamentari parlamentari siano norme parametro ai fini della valutazione della legittimità costituzionale delle leggi approvate dal Parlamento; in altre parole, il non rispetto da parte delle Camere di norme contenute nei rispettivi regolamenti, non determina un vizio formale di legittimità delle legge in tal modo approvata. Il motivo portante della non parametricità dei regolamenti parlamentari, risiede nella loro potenziale cedevolezza. E’ infatti, principio fondamentale della prassi parlamentare italiana quello cui la deroga ad una norma del regolamento – la disapplicazione di quest’ultima nel caso concreto – è possibile all’unanimità, vale a dire qualora non vi sia opposizione da parte di alcuno. Le motivazioni accessorie sono: la Corte ritiene di avere competenza limitata, in relazione al procedimento di formazione delle leggi, al controllo dell’osservanza delle norme formalmente costituzionali; l’art. 72 Cost., per la parte in cui attribuisce ai regolamenti parlamentari il potere di stabilire in quali casi e forme un disegno di legge può essere assegnato a commissioni in sede legislativa, non può considerarsi una norma in bianco in conseguenza della quale le disposizioni al riguardo inserite da ciascuna Camera nel regolamento assumano il valore di norme costituzionali (comma 3 art. 72 Cost.: “può altresì stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni, anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari”); essendo decisivo l’apprezzamento della Camera in ordine all’interpretazione di una disposizione del proprio regolamento, anche l’osservanza di quest’ultima è rimessa alla Camera stessa (infatti, se così non fosse, la violazione di qualsiasi norma dei regolamenti parlamentari relativa al procedimento legislativo, se
non fosse sotto il controllo della Camera stessa, determinerebbe la incostituzionalità della legge, col rischio di un aumento verticale dei casi di legge dichiarate incostituzionali per vizi di forma). 3) tipologia, funzione, grado e forza delle norme interposte La Corte Costituzionale con sentenza n. 348 del 2007, giudicando sul contrasto tra una norma CEDU ed una disposizione legislativa successiva, qualifica come norme interposte le norme suddette alla luce dell’art. 117, comma 1 Cost nella parte in cui impone a tutte le leggi, statali e regionali, il rispetto dei “vincoli derivanti dagli obblighi internazionali”, vale a dire il rispetto del diritto internazionale pattizio. L’art. 117 ha una struttura simile a quelle di altre norme costituzionali che sviluppano la loro concreta operatività solo se poste in collegamento con altre norme, di rango subcostituzionale. Le norme necessarie sono di rango subordinato alla Costituzione ma in posizione intermedia tra questa e la legge ordinaria. Le norme CEDU hanno la funzione di concretizzare nella fattispecie, gli obblighi internazionali dello Stato, che rendono operativo il parametro costituito dall’art. 117 Cost. La qualifica che assumono le norme CEDU è di norme interposte. In conclusione, nella sentenza n. 348, si afferma l’esistenza di una particolare forza della categoria, ancorché non unitaria, delle norme interposte, derivante dal loro grado gerarchico subcostituzionale, intermedio tra le norme costituzionali e le norme legislative. Tale grado subcostituzionale, non esiste nei casi di norme interposte quali le leggi di delegazione ex art. 76, le leggi cornice ex art. 117, comma 3, la legge ex art. 78, con la quale le Camere, dopo aver deliberato lo stato di guerra, conferiscono al Governo i poteri necessari (tutte leggi che non possono per definizione avere rango sub-costituzionale perché altrimenti non potrebbero essere né abrogate né modificate con leggi ordinarie). In sostanza, il vincolo derivante dalle norme interposte nei confronti delle fonti successive da esse disciplinate (decreti legislativi, le leggi regionali espressione della potestà concorrente, gli atti con i quali il Governo esercita i poteri conferitigli dalle Camere in caso di guerra) deriva dalla loro parametricità, determinata dal particolare rapporto che intercorre tra esse ed una norma costituzionale, in base al quale il con una norma interposta, costituisce automaticamente violazione della norma costituzionale. Le fonti che contengono norme interposte, non si distinguono dalle altre fonti previste dall’ordinamento giuridico né in termini di gerarchia né in termini di competenza. Il rapporto tra la disposizione costituzionale e le successive norme interposte è, pertanto, un rapporto indiretto che si sviluppa e si concretizza attraverso il necessario intervento di una fonte successiva.
3. Gli aspetti processuali del giudizio di legittimità costituzionale. I meccanismi adottati dal legislatore per assicurare la funzionalità della Corte Costituzionale Nella discussione della prima legge di attuazione delle disposizioni della Costituzione relative alla Corte Costituzionale (Legge costituzionale n. 1 del 1948), si volle salvaguardare la funzionalità della Corte evitando che l’attività di giudizio fosse soffocata o rallentata da numerosi ricorsi spesso infondati, limitando le questioni di legittimità costituzionale sotto il profilo quantitativo e sotto il profilo qualitativo nella logica del “collo di bottiglia”. Profilo quantitativo: la scelta fu quella di consentire soltanto allo Stato e le Regioni, al possibilità di ricorrere in via diretta alla Corte. Tale scelta implicò la rinuncia alla possibilità per il cittadino di ricorrere in via diretta alla Corte per la difesa dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione, aprendo a tutti la possibilità di ricorrere, ivi compresi lo Stato e le Regioni, con la modalità più restrittiva ovvero col cosiddetto giudizio in via incidentale o in via di eccezione. La premessa per l’accesso a tale procedura, è l’esistenza di un giudizio che consenta a ciascuna delle parti o al giudice (d’ufficio), di porre la questione di legittimità costituzionale che, a determinate condizioni, potrà essere trasmessa alla Corte Costituzionale. Profilo qualitativo: una prima limitazione deriva, nell’ambito del giudizio in via principale, dalla circostanza secondo cui “la Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente valore di legge” (art. 127 Cost.), non per un vizio qualsiasi ma solo per vizio d’ incompetenza. Una seconda limitazione, nell’ambito del giudizio in via incidentale riguarda la non automatica operatività della eccezione di legittimità costituzionale sollevata dalla parte: il giudice esercita due importanti controlli sulla eccezione sollevata per decidere se respingerla oppure trasmetterla alla Corte. Le due “vie” processuali per adire la Corte Costituzionale sono: in giudizio in via incidentale e il giudizio in via principale (o via d’azione). a. Il giudizio in via incidentale o in via di eccezione: il giudice de quo, la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, l’ordinanza di rimessione alla Corte
dovrà sollevare la questione pregiudiziale interpretativa (art. 267 TFUE) alla Corte di giustizia dell’Unione Europea. La Corte Costituzionale ha infatti ritenuto che la questione di legittimità costituzionale su cui penda un dubbio di conformità al diritto dell’Unione Europea, dotato di effetti diretti, sia viziata da irrilevanza poiché, ove tale difformità venga accertata, il giudice comune deve disapplicare la norma interna e questa perde ogni rilievo ai fini della decisione del processo a quo. Per le norme per le quali si dubiti della conformità a disposizioni dell’Unione Europea prive di efficacia diretta, la Corte ha ammesso il permanere della sua competenza a verificare l’eventuale contrasto, quale violazione indiretta dell’art. 117, comma 1, Cost.. Il giudice a quo, durante il processo, qualora respinga l’eccezione, prosegue direttamente sino alla conclusione; in caso ritenesse invece la questione di legittimità costituzionale rilevante e non manifestamente infondata emette un’ordinanza con la quale, riferiti i termini ed i motivi dell’eccezione, dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale e sospende il giudizio in corso. b. Il giudizio in via principale o in via di azione: i soggetti legittimati al ricorso, i motivi del ricorso e la diversa posizione dello Stato e delle Regioni. Ulteriori differenze tra il giudizio in via incidentale ed il giudizio in via principale Il giudizio in via principale o in via di azione, costituisce l’unica strada attraverso la quale si può ricorrere direttamente alla Corte Costituzionale come giudice di legittimità costituzionale delle leggi, dello Stato e delle Regioni e degli atti con forza di legge. I soggetti legittimati a proporre ricorso presso la Corte Costituzionale sono soltanto lo Stato e le Regioni nei loro rapporti reciproci. Vediamo le ipotesi: a) ricorso dello Stato contro una legge regionale (non contro un atto regionale con forza di legge poiché si ritiene che le Regioni non abbiano il potere di adottare atti di tale natura); b) ricorso dello Stato contro la particolare legge regionale di approvazione dello Statto ordinario, prevista dall’art. 123 Cost. nel testo modificato dall’art. 3 della legge costituzionale n. 1 del 1999, c) ricorso di una Regione contro una legge o un atto con forza di legge dello Stato; d) ricorso di una Regione contro una legge di un’altra Regione. 1) il giudizio in via principale o in via di azione prima della riforma avvenuta con la legge di revisione costituzionale n. 3 del 2001 Art. 127 della Costituzione “Ogni legge approvata dal Consiglio regionale è comunicata al Commissario che, salvo il caso di opposizione da parte del Governo, deve vistarla nel termine di trenta giorni dalla comunicazione. La legge è promulgata nei dieci giorni dalla apposizione del visto ed entra in vigore non prima di quindici giorni dalla sua pubblicazione. Se una legge è dichiarata urgente dal Consiglio regionale, e il Governo della Repubblica lo consente, la promulgazione e l’entrata in vigore non sono subordinate ai termini indicati. Il Governo della Repubblica, quando ritenga che una legge approvata dal Consiglio regionale ecceda la competenza della Regione o contrasti con gli interessi nazionali o con quelli di altre Regioni, la rinvia al Consiglio regionale nel termine fissato per l’apposizione del visto. Ove il Consiglio regionale la approvi di nuovo a maggioranza assoluta dei suoi componenti, il Governo della Repubblica può, nei quindici giorni dalla comunicazione, promuovere la questione di legittimità davanti alla Corte costituzionale, o quella di merito per contrasto di interessi davanti alle Camere. In caso di dubbio, la Corte decide di chi sia la competenza”. Legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 Art. 2
“Quando una Regione ritenga che una legge od atto avente forza di legge della Repubblica invada la sfera della competenza ad essa assegnata dalla Costituzione, può, con deliberazione della Giunta regionale, termine di 30 giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente forza di legge. Una legge d'una Regione può essere impugnata per illegittimità costituzionale, oltre che nei casi e con le forme del precedente articolo e dell'art. 127 della Costituzione, anche da un’altra Regione, che ritenga lesa da tale legge la propria competenza. L'azione è proposta su deliberazione della Giunta regionale, entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge” Aspetti sostanziali per poter ricorrere alla Corte Costituzionale: Soggetto attivo Stato: ai sensi dell’art. 127 comma 3 della Costituzione (antecedente alla modifica), può ricorrere contro le leggi regionali per qualsiasi vizio di legittimità costituzionale. In sostanza, può ricorrere a fronte della violazione di una qualsiasi norma parametro. Soggetto attivo Regione: ai sensi dell’art. 2 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e degli artt. 32 e 33 della legge n. 87, può ricorrere nei confronti dello Stato o di un’altra Regione, soltanto nell’ipotesi di invasione della propria competenza. In sostanza, può ricorrere a fronte della violazione delle norme parametro che individuano le sfere di competenza dello Stato e delle Regioni. La successiva Giurisprudenza della Corte ha in parte ristretto la forbice tra il ricorso statale ed il ricorso regionale, mediante il riconoscimento dell’ammissibilità del ricorso delle Regioni contro leggi statali che, seppure non lesive in senso stretto di una competenza regionale, incidano negativamente sull’autonomia delle Regioni. Aspetti processuali per poter ricorrere alla Corte Costituzionale: Soggetto attivo Stato: ricorso alla Corte Costituzionale di tipo preventivo. Esso veniva proposto contro le leggi regionali non ancora promulgate, né pubblicate. Infatti, la legge regionale, una volta approvata dal Consiglio regionale, doveva essere comunicata al Commissario del Governo – organo statale di controllo, residente nel capoluogo di ogni Regione, previsto dall’art. 124 Cost. – il quale doveva visitarla nel termine di 30 gg. dalla comunicazione; la legge, munita del visto commissariale, veniva quindi promulgata dal Presidente della Giunta e successivamente pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione. Tuttavia, qualora il Commissario ritenesse talune disposizioni viziate da illegittimità costituzionale, oppure viziate nel merito per contrasto con gli interessi nazionali o con quelli di altre Regioni, NON apponeva il visto e rinviava la legge al Consiglio per una nuova deliberazione. Se il Consiglio riapprovava la legge modificandola in senso conforme ai rilievi mossi dal Commissario, quest’ultimo apponeva il visto e la legge veniva promulgata e pubblicata sul mantenimento del testo originario e lo riapprovava senza modifiche – in questo caso necessariamente a maggioranza assoluta dei suoi componenti, come stabiliva l’art. 127 Cost. – il Commissario trasmetteva la legge al Presidente del Consiglio che, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, poteva, entro 15 gg. dalla comunicazione, proporre ricorso alla Corte Costituzionale se si trattava di vizio di legittimità, oppure ricorso alle Camere se si trattava di questione di merito per contrasto con gli interessi nazionali o con gli interessi di un’altra Regione. Soggetto attivo Regione: ricorso alla Corte Costituzionale di tipo successivo: il ricorso contro una legge statale o un atto con forza di legge doveva essere deliberato dalla Giunta regionale e notificato allo Stato, nella persona del Presidente del Consiglio, entro 30 gg. dalla pubblicazione della legge o dell’atto avente forza di legge. Il termine era, invece, di 60 gg. nel caso di ricorso da parte di una Regione nei confronti di un’altraa legge di un’altra Regione. 2) il giudizio in via principale o in via di azione, successivo alla riforma avvenuta con la legge costituzionale n. 3 del 2001
iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l'apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali”. In precedenza lo Statuto era deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti ed approvato con legge ordinaria dello Statuto. In seguito invece, la modifica stabilisce che lo Statuto, è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Lo Statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro 3 mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale; lo Statuto non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. Lo Statuto diviene, pertanto, una fonte di esclusiva competenza delle Regioni ad autonomia ordinaria, che si distingue nei confronti delle altre leggi regionali per il suo procedimento di formazione aggravato. Il termine dei 30 gg entro il quale il Governo può impugnare la legge regionale costituente lo Statuto decorre dalla data di pubblicazione notiziale dello Statuto e non da quella della pubblicazione tipica dopo la promulgazione finalizzata all’entrata in vigore. Il controllo sugli atti relativi agli Statuti, si può pertanto considerare preventivo, giacché la consultazione referendaria popolare deve avvenire su un atto, la cui validità non deve essere negata dalla Corte Costituzionale. 3) un altro tipo di ricorso per giudizio in via principale: l’impugnazione avverso la legge regionale di approvazione dello Statuto delle Regioni ad autonomia ordinaria Viene quindi istituito un nuovo tipo di ricorso diretto alla Corte Costituzionale differente da quello illustrato: per l’oggetto, che non è più l’ordinaria legge regionale la particolare legge disciplinata dall’art. 123 Cost.; per il termine, che non è più di 60 gg. ma di trenta; per il suo carattere preventivo; per la formulazione dell’art. 123, comma 2, che non facendo alcun accenno alla competenza (diversamente dall’art. 127) ma riferendosi testualmente alla promozione della “questione di legittimità costituzionale”, certamente attribuisce allo Stato la possibilità di ricorrere contro lo Statuto regionale per qualsiasi vizio di legittimità costituzionale. 4) ulteriori differenze tra il giudizio in via incidentale ed il giudizio in via principale: peculiarità e modifiche dopo l’approvazione della legge n. 131 del 2003 Il giudizio incidentale e il giudizio in via principale non si distinguono tra loro solo basandosi sul diverso modo di accedere alla Corte. Il giudizio incidentale non è un giudizio tra le parti poiché la questione di legittimità costituzionale si basa su un’ordinanza di remissione del giudice a quo che attiene ad un percorso formale in cui risulta irrilevante la mancata costituzione delle parti nel successivo giudizio di fronte alla Corte. Il giudizio in via principale è per definizione un giudizio tra le parti, perché il proponente del ricorso diviene parte nel giudizio dal momento del deposito del ricorso presso la cancelleria della Corte; la possibilità di scegliere di costituirsi entro 20 gg. dal deposito è attribuita solo alla parte convenuta (resistente). E’ importante rilevare che nel caso del ricorso al giudizio in via principale, proprio perché si tratta di un giudizio di tipo contenzioso, vi deve essere un interesse a ricorrere: la controversia non deve essere astratta, ma concreta e attuale. Nel giudizio in via principale, scaturisce la possibilità che la Corte concluda il proprio giudizio emettendo una sentenza di rigetto del ricorso per “cessazione della materia del contendere”, qualora l’attualità della violazione addotta sia venuta meno nel corso del giudizio (es.: abrogazione con efficacia retroattiva della legge statale impugnata). La legge Loggia (L. 131/2003) ha introdotto delle modifiche alla Legge n. 87/1953 (necessaria al funzionamento della Corte Costituzionale). Novità importanti sono state introdotte con riferimento ai giudizi in via principale, prevedendo che la Corte debba fissare l’udienza di discussione del ricorso entro 90 gg. dal deposito dello stesso. E’ stata anche introdotta la possibilità che la Corte, qualora “ritenga che l’esecuzione
dell’atto impugnato o di parti di esso possa comportare il rischio di un irreparabile pregiudizio all’interesse pubblico o all’ordinamento giuridico della Repubblica, ovvero il rischio di un pregiudizio grave ed irreparabile per tutti i cittadini”, sospenda d’ufficio l’esecuzione della legge o dell’atto con forza di legge impugnata. Con sent. n. 102 del 2008 e con l’ordinanza n. 103 del 2008, la Corte Costituzionale si è ritenuta legittima a sollevare, nel corso di un giudizio di legittimità costituzionale in via principale, la questione pregiudiziale interpretativa alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Pertanto, ove essa dubiti della conformità della norma oggetto ad una disposizione comunitaria direttamente applicabile le occorra un chiarimento in ordine al significato di quest’ultima, può adire il giudice europeo affinché sciolga il dubbio interpretativo. Giacché si tratta di un ricorso in via principale, non si ravvisa la causa ostativa (già analizzata) della “necessaria rilevanza”, perché l’eccezione non è sollevata dal giudice a quo interessato ad emettere un’ordinanza per i ricorsi presentati tramite giudizio per via incidentale, ma sono lo Stato e le Regioni. La Corte, è obbligata, quale unico soggetto che potrebbe sciogliere il dubbio interpretativo indispensabile per verificare l’esistenza dell’antinomia tra la norma interna e quella europea, a presentare la questione pregiudiziale interpretativa alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.
4. Il giudizio di fronte alla Corte: cenni sulla procedura, ordinanze e sentenze. Tipi di ordinanze. Tipi di sentenze: di rigetto, di accoglimento, monitorie, interpretative, manipolative (additive, sostitutive, additive di principio) La questione di legittimità costituzionale, giunge alla Corte per via incidentale o via principale. Dopo l’eventuale costituzione delle parti, il giudizio può proseguire in camera di consiglio o in udienza pubblica. camera di consiglio: nessuna delle parti si è costituita (giudizio in via incidentale) oppure la Corte ritiene di poter decidere adottando una ordinanza di manifesta infondatezza (art. 26 della legge n. 87/1953) o di manifesta inammissibilità, estinzione ovvero restituzione degli atti al giudice remittente (integrate dall’art. 9 comma 2 delle Norme Integrative). pubblica udienza: qualora nel corso della camera di consiglio la Corte si renda conto che la questione non può essere decisa con le ordinanze di cui sopra, la causa viene rinviata alla pubblica udienza (art. 9, comma 4 delle Norme Integrative). In pubblica udienza vengono ascoltate le parti che si sono costituite (il Governo è sempre difeso dall’avvocatura di Stato); successivamente la Corte si ritira in camera di consiglio per deliberare, nominando, dopo la votazione, un giudice per la redazione della sentenza. Le decisioni della Corte possono assumere la forma della sentenza o dell’ordinanza e non sono impugnabili (art. 127, comma 4 Cost.). Secondo quanto stabilito dall’art. 18, comma 1 della legge n. 87 del 1953, il giudizio si conclude in via definitiva con una sentenza ma anche alcune ordinanze possono concluderlo: l’ordinanza di manifesta infondatezza e l’ordinanza d’inammissibilità. **Tipi di ordinanze
- ordinanze di manifesta infondatezza della questione**
