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- L’oggetto di studio della Scienza dell’amministrazione. Lo studio della scienza dell’amministrazione va a definire il suo oggetto, cioè di cosa si occupa. I 2 passi successivi consistono nel definire il metodo e la finalità. Il metodo si occupa di quel oggetto, la finalità si occupa di quell’oggetto in quel modo. Quindi possiamo affermare che l’oggetto della Scienza dell’amministrazione è la P.A. cioè quel apparato complesso di uomini e mezzi che costituisce lo strumento attraverso il quale i governanti governano sui governati e viene definito lo Stato. Quindi la Scienza dell’amministrazione costituisce lo strumento attraverso cui lo Stato ed il suo governo amministra i propri cittadini. L’oggetto di studio che contribuisce nella storia della moderna Scienza dell’amministrazione è la cosiddetta “cameralistica” del XVIII secolo che si occupava del funzionamento e della gestione degli apparati amministrativi degli stati assoluti. Quindi possiamo affermare che l’attività amministrativa esista in ogni organizzazione sia pubblica che privata, non c’è impresa privata, che non abbia una propria amministrazione, un proprio apparato fatto di uomini e mezzi proporzionali alle dimensioni e alla complessità delle imprese moderne, il cui compito e quello di organizzare, coordinare e gestire tutte le risorse sia umane e materiali poter raggiungere i propri obiettivi. Quindi lo studio della Scienza dell’amministrazione costituito dalla funzione amministrativa, cioè si riferisce alla disciplina non intesa come funzione ma come apparato. L’identificazione dell’oggetto di studio dell’ amministrazione-apparato è implicito il fatto che stiamo riferendoci all’amministrazione pubblica , per cui è altrettanto implicito il fatto che ci stiamo riferendo ad una Scienza dell’amministrazione pubblica da chiarire che cos’è l’amministrazione pubblica, che cosa hanno tra loro in comune le amministrazioni-apparati come ad esempio i ministeri, gli ospedali, i comuni, le scuole ecc. Loro sono degli apparati esclusivamente pubblico è scontato nella tradizione degli studi europei ed italiani in modo particolare, cioè un tipo di approccio con il quale la scienza dell’amministrazione si occupa di amministrazioni – apparato. Si viene ad affermarsi una definizione di senso: oggettivo e soggettivo. Senso oggettivo = per amministrazione possiamo intendere il complesso di attività cui è affidato il ruolo di esercitare i compiti di interesse pubblico. Senso soggettivo = l’insieme dei soggetti che esercitano tali funzioni. In generale, possiamo definire la pubblica amministrazione : a) In termini funzionali, come il procedimento di messa in esecuzione di norme, ovvero quel procedimento grazie al quale determinate regole sono tradotte in decisioni specifiche; b) In termini strutturali come gli apparati di cui il governo si avvale per esercitare la funzione di cui al punto precedente. E inoltre notiamo la pubblica amministrazione, è stata definita in contrapposizione all’impresa privata (il pubblico ricerca l’interesse collettivo, il privato ricerca invece, il profitto ), Stato e mercato hanno sempre rappresentato due mondi distinti e separati. Ma la scienza dell’amministrazione si occupa del primo termine, “LO STATO”. Quindi si ha avuto una dicotomica, cioè una netta distinzione tra pubblico e privato cui è possibile stabilire gli esatti confini, che risalgono già agli anni della formazione dello Stato di Diritto e la cui tesi è continuata ad essere sostenuta per tutto il XX secolo, perfino oggi questa tradizione viene posta nel dibattito sulla riforma della pubblica amministrazione, con posizioni più radicali che tendono a sottolineare l’assoluta unicità della Pubblica amministrazione sottolineandone il carattere di assoluta autorevolezza e supremazia rispetto all’altro fronte che è il mercato; ma una prospettiva più articolata, prova a mettere a confronto i sistemi amministrativi pubblici e le imprese economiche private; e vi sono tre diverse posizioni: 1 ) Una prima posizione ritiene che le differenze esistenti fra i due tipi di organizzazioni sono di gran lunga più importanti delle somiglianze;
- Una seconda posizione ritiene invece che al contrario, le somiglianze contano più delle differenze; 3 ) Per la terza posizione, afferma che esiste una obiettiva tendenza alla convergenza fra organizzazioni pubbliche e imprese private. Per cui alla fine di fronte a questi scenari, per entrambe è definire che sono organizzazioni complesse, infatti appartengono allo stesso genus, ma rappresentano species diverse. Quindi possiamo affermare che la scienza dell’amministrazione è una disciplina che investiga come lo stato eserciti un’azione sulla società per promuovere lo sviluppo economico, fisico e intellettuale. (economico= è la produzione di beni, fisico= la popolazione è considerata nel suo stato, intellettuale =consiste nella distidìbuzione e consumo di beni) Infine possiamo affermare una definizione Le pubbliche amministrazioni sono quegli insiemi di apparati pubblici che noi consideriamo come organizzazioni che attivano dei processi, i quali utilizzano risorse sia
economiche, la cui azione è orientata verso l’obiettivo, nella visione classica; le politiche pubbliche nella visione della scienza politica.
- La dicotomia fra amministrazione pubblica e impresa privata ed il paradigma bipolare della scienza giuridica pubblica. A partire dalla rivoluzione francese La pubblica amministrazione moderna ha portato una svolta cioè un fenomeno legato alle esigenze che lo Stato doveva soddisfare. La rivoluzione francese ci porta quindi a soffermarci sul consolidamento di alcuni principi che stanno alla base delle nostre moderne democrazie:
- il principio della divisione dei poteri;
- il principio di legalità;
- il principio della libertà e dell’uguaglianza; Da qui nasce lo Stato di Diritto, che poi diventa lo Sato Moderno e si sviluppa il diritto amministrativo. Nel corso dei suoi anni la P.A. è stata oggetto di studio esclusivamente da parte delle discipline giuridiche. non si è trattato di un caso solo italiano ma anche di altri paesi d’Europa. Ma in Italia questo tema ne ha risentito di alcune caratteristiche; da un lato del concetto di diritto cioè del diritto Amministrativo e dall’altro lato, della storia della P.A. che riguardano la natura dei rapporti con la politica, le caratteristiche dei pubblici dipendenti e cosi via. Tutti gli studi fatti sulla pubblica amministrazione ruotano attorno ad un approccio dove predomina nettamente l’interesse alla legalità dell’azione amministrativa, lo studio è concentrato esclusivamente sull’analisi giuridica del fenomeno. L’attenzione dei giuristi era tutta concentrata su una prospettiva interna del fenomeno entro precisi confini senza porsi il problema di ciò che stava fuori da quel perimetro, si viene ad affermare un raffronto fra amministrazione pubblica ed impresa privata, e nel sottolineare le differenze dei due soggetti : l’apparato pubblico da una parte e l’impresa privata dall’altra, assolutamente diversi l’uno dall’altro, costruiti in modo diverso, le cui azioni si rifanno a regole diverse, con diverse finalità, con personale dipendente che ha caratteristiche e professionalità diverse, che regolano in modo diverso i rapporti con i propri dipendenti, i quali godono a loro volta di diverse garanzie e di modalità diverse di farle valere, ecc.. Quindi possiamo dire che la “dicotomia” di cui stiamo parlando, ha costituito il “paradigma” di tutta la scienza giuridica pubblica, ovvero il modello tradizionale, cioè, della separazione tra Stato e società civile. Paradigma. Con questo termine si indica quell’insieme di conquiste scientifiche che, forniscono un modello di problemi e soluzioni accettabili a coloro che praticano un campo di ricerca. Il paradigma oltre che come elemento in grado di proporre soluzioni specifiche a problemi posti dalla ricerca scientifica, è visto anche come sorta di “mappa cognitiva” fatta di credenze, valori e tecniche in grado di orientare l’attività dei membri di una determinata comunità scientifica. Thomas Kuhn. Quindi possiamo affermare che la dicotomia affonda le sue radici in quello che per decenni, ha costruito il paradigma di tutta la scienza giuridica pubblica il modello tradizionale della separazione tra STATO E SOCIETA’ CIVILE del conflitto tra STATO E CITTADINO, come due poli in contrasto scrive Cassese. Che secondo il modello tradizionale i 2 poli sono retti da regole diverse. Cioè pubblico e privato sono due poli separati in contrapposizione a causa della superiorità dell’uno sull’altro; a compensare tale superiorità, quello più forte è astretto a regole e doveri, deve agire in un modo pianificato impostogli dalla legge e dal diritto, mentre il privato agisce secondo il proprio interesse, in modo libero, salvo limiti esterni imposti dalla legge. La dicotomia tra pubblico e privato del paradigma tradizionale, rappresenta lo Stato e mercato e, di conseguenza, tra amministrazione pubblica e aziende private produttrici di beni e servizi. Per anni dunque, la pubblica amministrazione è stata concepita come un tutt’uno omogeneo e del tutto isolato rispetto agli altri fenomeni organizzativi, come macchina che esegue ed applica le decisioni poste in essere dalle istituzioni politiche rappresentative. Secondo Massimo Saverio Giannini le amministrazioni pubbliche sono apparati amministrativi di pubblici poteri con un minimo di organizzazione della società civile. Il pensiero di Giannini è importante per 2 motivi: 1) punta alla dimensione finalistica del pubblico potere come indicatore per la definizione di ciò che è amministrazione: infatti dice che si tratta di apparati che hanno come fine l’esercizio della podestà pubblica. 2) la 2° ragione d’importanza è rappresentata dal fatto che proprio e solo questa dimensione finalistica farebbe la differenza fra le proprie amministrazioni pubbliche e quelle che operano nell’area del privato. Secondo Giannini, le amministrazioni pubbliche riguardano quindi apparati che hanno come fine quello dell’esercizio della potestà pubblica, e in vista di questo fine, è normale che per essi il parametro d’azione per eccellenza sia costituito dalle norme. Infine ancora negli ultimi anni continua a riscuotere successo nella
il confine che in passato è servito a separare l’area pubblica da quella privata. Più che disposto in forma lineare, questo spazio va immaginato in forma “circolare” dove le tante e diverse organizzazioni sono tutte in relazione reciproca l’una con l’altra e ognuna di esse costituisce, l’ambiente con il interagisce ogni altra organizzazione. Possiamo definire questo spazio come un’arena, ma non come l’arena pubblica proposta da Cassese. Bensì un’arena dai confini dilatati ed entro cui trovano posto tutte quelle organizzazioni che, indipendentemente dal tipo di rapporto formale che le lega al pubblico potere svolgono un ruolo importante per la vita della società, infatti Cassese preferiremmo parlare semplicemente di arena delle organizzazione. Da questo tipo di concetto riprendiamo quello di “campo organizzativo” proposto da W. Powell e P. Di Maggio, sottolineano la natura delle organizzazioni come espressione di un quadro istituzionale, cioè indicano nel “campo organizzativo” il contesto che oggi contraddistingue le società capitalistiche avanzate e che risulta sempre più popolato da istituzioni pubbliche e private. A quest’area essi assegnano il ruolo di un’interrotta opera di controllo sull’attività delle singole organizzazioni, determinando per esse vincoli e sostegni. Da qui il nuovo modo per la scuola neo-istituzionale dove punta sui processi di isomorfismo. Quindi con questo concetto indichiamo quel fenomeno per cui, all’interno di ogni specie, i diversi soggetti che ne fanno parte tendono a divenire sempre più omogenei l’uno all’altro. Secondo il cosiddetto approccio “ecologico, l’isomorfismo appare come l’effetto complessivo della competizione presente in una società aperta ed avanzata dove punta sulla selezione dei più adatti “i più adatti finiranno inesorabilmente per assomigliarsi”. L’isomorfismo non è l’approdo di un processo indistinto; le sue caratteristiche variano secondo le modalità e la velocità con cui si sviluppa. Powell e Di Maggio distinguono tre meccanismi di cambiamento isomorfico:
- coercitivo, quando l’organizzazione è sottoposta a pressioni esterne che la obbligano a conformarsi (vincoli di legge, clausole contrattuali);
- mimetico, quando le organizzazioni al fine di fronteggiare l’incertezza dell’ambiente, iniziano spontaneamente dei processi imitativi;
- normativo, quando nasce da processi di professionalizzazione (apprendimento dell’esistenza di nuovi metodi di conduzione). Secondo questi autori l’isomorfismo organizzativo ha carattere “istituzionale”: le organizzazioni non competono solo per ottenere risorse e clienti, ma anche per potere politico e legittimità istituzionale; non solo per conseguire benessere economico ma anche sociale. La somiglianza tra le organizzazioni non dipende, dalla competizione, ma dipende, dalla necessità per un’organizzazione di ottenere legittimazione nell’ambiente in cui opera. Hannan e Freemann introducono, invece, un altro tipo d’isomorfismo, detto competitivo: le organizzazioni competono per ottenere risorse e clienti e per conseguire benessere economico. Il grado d’isomorfismo tra le organizzazioni è dovuto a due forze fondamentali: l’adattamento e la selezione. Quando l’ambiente cambia, le organizzazioni per sopravvivere devono adattarsi; non tutte vi riescono, ne deriva un processo di selezione per cui solo quelle che si adattano riescono a sopravvivere. Le due concezioni d’isomorfismo, peraltro non si distingue sulla base di un’osservazione empirica, si adattano nel loro insieme alle dinamiche delle amministrazioni pubbliche in quanto species che popolano l’arena delle organizzazioni complesse, ove i molteplici tipi di relazioni possono essere ricondotti a due diverse strategie : la competizione e la cooperazione. La competizione tra le organizzazioni nell’arena è finalizzata alla conquista del mercato, da dove le stesse traggono le risorse per sopravvivere. Quindi noteremo che l’arena appare la più adatta ad indicare il tipo di relazioni che intrattengono fra di loro le diverse organizzazioni che assumono di volta in volta una diversa natura: alleanza, cooperazione, controllo, scambio, concorrenza, conflitto, ecc. accade, che ogni organizzazione sia in competizione con le altre, e tutte lo sono fra loro, tanto da spingere alcune ad allearsi, quindi cooperare per un comune obiettivo. Quindi si possono affermare i termini di competizione e cooperazione, esse sono 2 strategie che costituiscono una risposta organizzativa che contraddistingue la vita delle organizzazioni che sono chiamate a scambiare tra loro risorse. Esattamente come un’arena dove lo scambio o la concorrenza per le risorse è all’origine dei rapporti di potere. Quel che muove la competizione fra le organizzazioni nell’arena è la conquista del mercato da dove le organizzazioni stesse traggono le risorse che servono alla loro sopravvivenza. Viene indicata da due forme di “Interdipendenza”: quella definita SIMBIOTICA e che può dar luogo a differenze di potere se le risorse scambiate non sono della stessa importanza; e quella definita CONCORRENZIALE O COMMENSALISTICA 2 o più organizzazioni simili competono nel procurarsi risorse appartenenti a terzi. Ma occorre stare attenti a non farsi ingannare dal concetto di mercato, altrimenti si rischia di estromettere
dall’arena le pubbliche amministrazioni, esso invece va visto da un paio di prospettive differenti: - La prima è che le risorse di cui stiamo parlando non sono soltanto le risorse finanziarie, esistono molte altre risorse che sono egualmente indispensabili alle organizzazioni per assicurarsi la sopravvivenza, le risorse tecnologiche, quelle umane, quelle conoscitive e di cultura. Si tratta di tutte quelle competenze e professionalità, nel campo della gestione delle risorse umane, inoltre le risorse giuridiche normative che comprendono le leggi ed ogni altro tipo di norma che disciplini la vita delle organizzazioni e ne regolano il funzionamento, per la vita delle organizzazioni. Ϟ Pensiamo a quanto sia importante le risorse tecnologiche per un’organizzazione che voglia mantenersi sul mercato, in un’epoca storica come la nostra dove le innovazioni tecnologiche si susseguono ad un ritmo impressionante. Si trata di risorse indispensabili nel far funzionare le macchine sempre più sofisticate, per le quali di tutte quelle competenze e professionalitàϞ Tutte queste risorse sono prodotte dal mercato, ed ogni organizzazione è interessata ad ottenere quelle risorse che ritengono utili e le più adatte alle loro esigenze. - La seconda prospettiva, si ritiene che il concetto di mercato si adatti bene anche al caso delle pubbliche amministrazioni consiste nel fatto che. Nel passato la pubblica amministrazione le risorse erano assicurati dallo Stato e che il denaro alle pubbliche amministrazioni non sarebbe mai mancato. Da qualche anno a questa parte questa ipotesi è saltata, e in tutti i paesi occidentali avanzati si ha avuto il deficit della finanza pubblica è divenuta una delle preoccupazioni principali dei governi. Tanto è vero che in questi anni stiamo assistendo ad una cura dimagrante delle pubbliche amministrazioni, spingendosi fino a rivedere molti servizi erogati dal settore pubblico con notevoli conseguenze sullo Stato sociale, ma resta il fatto che si acquista la consapevolezza nelle risorse finanziarie che sono limiate che possono essere destinate al settore pubblico. Ecco che l’oggettiva limitatezza delle risorse finanziarie per le pubbliche amministrazioni si trovano ad operare in un mercato dove sono costrette a competere anche con organizzazioni a carattere private per procurarsi quelle risorse che sono loro necessarie, come per gli Ospedali e le scuole alle quali si chiede di trovare nel mercato forme di finanziamento alternativo a quello statale. per cui non sempre le amministrazioni pubbliche erogano servizi in regime di monopolio , infatti oggi il cittadino decide di affidarsi nel rivolgersi ad un privato, anche se obbligato a scegliere l’organizzazione pubblica, rimane sempre il fatto che spesso deve comunque pagare per ottenere quel servizio. Infine possiamo affermare che l’arena delle organizzazioni e al principio della concorrenza per la conquista delle risorse che l’arena stessa produce sotto forma di mercato e che servono alle organizzazioni per mantenersi in vita.
- Le organizzazioni All’inizio del XX secolo vi erano 2 filoni di studio delle scienze sociali alle quali si fanno risalire la sociologia o la teoria delle organizzazioni, il primo centrato sul tema della pubblica amministrazione e della burocrazia il cui maggior interprete più autorevole fu Max Weber; il secondo, che riguarda la fabbrica e l’organizzazione Scientifica del lavoro, trovava in Frederick W. Taylor il punto di riferimento. E nella metà degli anni 50 si ha una svolta che coincide con le elaborazioni teoriche dello struttural funzionalismo di Talcott Parson. E i due filoni si collusero in un unico contesto di studio riguardante la categoria delle organizzazioni, superando la distinzione tra la questione burocratica e la questione industriale. E infine si elabora un modello generale uguale per tutte le organizzazioni sia burocratiche che industriali. L’importanza delle organizzazioni che assumono nelle società contemporanee come attori veri e propri come persone collettive. Esse rappresentano una estensione di noi stessi, in quanto capaci di raggiungere obiettivi che sono al di là delle possibilità di qualsiasi individuo da solo. Ma cosa s’intende per organizzazione? Luciano Gallino ne individua tre di definizioni:
- La prima è vista come quella attività svolta all’interno di un complesso di persone e cose orientato verso il raggiungimento di un determinato obiettivo;
- La seconda è vista come una entità fenomenica;
- La terza è vista come una sorta di codice delle relazioni formalmente previste per un perseguimento di un fine. Le ragioni appena indicate derivano dalla tradizione europea di approccio giuridico al tema della P.A. e notiamo che fra le tre; la prima è quella più trascurata. Secondo Giuseppe Bonazzi, invece, il termine organizzazione denota il modo in cui le varie parti o componenti di un ente sono dinamicamente connesse e coordinate tra loro. Noi parleremo di organizzazione per indicare una delle attività centrali delle pubbliche amministrazioni: quella di coordinare, tutte le energie dei membri dell’apparato amministrativo, cosi da raggiungere gli obiettivi. Il termine organizzazione , secondo la prospettiva di Bonazzi, viene usato per denotare una
geometriche). Es una diversa distribuzione dei compiti fra le parti o un diverso modo di realizzare il coordinamento che esclude la creazione di nuove figure professionali. Luciano Gallino, ha precisato come le caratteristiche qualitative sono di gran lunga più significative di quelle quantitative che distinguono le organizzazioni complesse da quelle semplici, vanno ricercate nel tipo, la varità, l’intreccio delle relazioni socio-tecniche che le caratterizzano. Il risultato più visibile sta nel fatto che le relazioni strutturali più importanti, non sono relazioni tra individui, bensì tra unità e sub-unità strutturali di varie dimensioni e con diverso grado gerarchico. Alcune unità svolgono attività operative, altre svolgono attività direttive o di coordinamento e programmazione; altre ancora attività di servizio a favore delle une e delle altre. Le relazioni strutturali più importanti , quelle che caratterizzano il modo di operare dell’organizzazione, non sono relazioni tra individui, bensì tra unità e sub-unità strutturali di varie dimensioni e con diverso grado gerarchico. L’individuo artigiano è il caso più semplice di organizzazione, un unico soggetto che svolge una pluralità di funzioni e attività in vista del raggiungimento dell’obiettivo prefissato.si tratta delle attività connesse alla procura della materia prima, lavorarla e trasformarla svolgendo nel contempo un’attività di direzione e coordinamento, ma man, mano che però il singolo artigiano “cresce” allargando il suo giro d’affari, trasformando la sua azienda artigianale di modeste dimensioni in una grande azienda industriale dove opera in una pluralità di settori e nasce l’organizzazione complessa. Il passaggio da organizzazioni semplici a complesse si realizza per l’effetto combinato dei due processi di sviluppo e di specializzazione cioè, quello verticale e quello orizzontale. Nel caso dell’artigiano, infatti, le funzioni di direzione e quelle di esecuzione coincidono nella stessa persona. invece per le organizzazioni complesse, si ha il distacco delle funzioni di direzione e di esecuzione, verso uno sviluppo verticale dell’organizzazione. L’organizzazione complessa nasce e si sviluppa attraverso un processo di articolazione delle funzioni in strutture formali appositamente costituite ed attraverso un processo quasi inevitabile di moltiplicazione degli obiettivi. Avendo un’organizzazione suddivisa in tanti segmenti operativi ciascuno responsabili per la propria singola area. Franco Fontana ha precisato, che la complessità organizzativa trova espressione e si caratterizza nello sviluppo dei 2 processi di integrazione sul piano verticale e su quello orizzontale. La complessità trova espressione e si caratterizza per la «nuova» natura delle dinamiche e delle relazioni sia all’interno, fra le parti che costituiscono l’organizzazione sia all’esterno fra questa e ciò che sta al di fuori di essa (clienti, ambiente sociale ed economico). Elementi che caratterizzano la complessità sono riducibili nelle varie categorie: Varietà degli elementi del sistema. 2) Varietà, intensità e variabilità delle interrelazioni tra gli elementi del sistema. 3) Intensità e variabilità delle interrelazioni del sistema con il suo ambiente. 4) Rilevanza delle caratteristiche emergenti, cioè di quelle proprietà del sistema non riscontrabili nei singoli elementi, componenti. Riconosce questi elementi come denominatore comune di tutte le organizzazioni che costituiscono l’universo delle pubbliche amministrazioni, ma anche di un’organizzazione aziendale privata possono essere applicati. nel caso delle organizzazioni pubbliche, in riferimento alla complessità, le dimensioni, l’elemento caratterizzante, per definire la complessità è dimostrato da moltissimi fattori, in particolare due :
- Il primo riguarda il grande peso che nelle pubbliche amministrazioni gioca la gerarchia, e alla particolare rigidità della piramide cui essa da luogo fra i pubblici dipendenti. il processo di integrazione, che costituisce uno degli elementi costitutivi delle organizzazioni, in modo particolare dalla necessità di realizzare il coordinamento fra le varie parti dell’organizzazione, che consentirebbero all’organizzazione di raggiungere i suoi obiettivi.. Questo principio generale vale per tutte le organizzazioni, anche nelle pubbliche amministrazioni. La particolarità sta nel fatto che nel caso delle pubbliche amministrazioni si fa affidamento alla gerarchia con il coordinamento dei rapporti gerarchici e di autorità
- Il secondo riguarda, la divisione del lavoro fra i pubblici dipendenti e fra gli insiemi organizzativi che si produce per l’inevitabile processo di sviluppo e di specializzazione orizzontale, anziché favorire il raggiungimento degli obiettivi, talvolta ne complica il percorso. Le ragioni sono diverse, infatti, nelle P.A. la divisione del lavoro ha portato come conseguenza ad una maggiore dilatazione delle organizzazioni del settore pubblico fino alla sua degenerazione (fenomeno che rende comunicanti l’una con l’altra le diverse parti dell’organizzazione) degli apparati amministrativi, rallentando la cui azione è orientata al raggiungimento dell’obiettivo. Questo fenomeno trova spiegazione sia di ordine istituzionale; si di ordine giuridico-organizzativo; sia di ordine politico-sindacale. Nel primo caso a seguito dell’aumentato numero
delle funzioni e degli obiettivi assegnati ad una amministrazione pubblica. Nel secondo caso, a seguito della rigidità degli apparati che obbliga una frantumazione dei compiti fra più unità organizzative. Nel terzo caso, a seguito dell’impossibilità da parte del personale delle sue legittime aspettative sull’avanzamento di carriera, si traduce in una spinta verso l’alto, spinta che dà luogo alla costituzione di nuove unità organizzative complesse che,. Servono a dare risposta a quelle aspirazioni del personale che chiede ed ottiene di poter ascendere nella scala gerarchica. Gianfranco Rebora , diversi anni fa ha posto il tema della complessità organizzativa al centro di un modello di analisi riferito proprio alle pubbliche amministrazioni, in particolare agli enti pubblici territoriali. La sua idea è che la complessità derivi da due distinti gruppi di condizioni attinenti alla gestione operativa e quella strategica. La complessità operativa deriverebbe da alcuni fattori quali ad esempio :
- Articolazione dei processi operativi;
- Sviluppo di professionalità e tecnologie;
- Segmentazione dell’utenza;
- Articolazione degli interlocutori;
- Pervasività di norme ;
- Responsabilità formali. I fattori dai quali deriverebbe, invece, la complessità strategica sarebbero:
- Diversità delle linee di attività;
- Interdipendenza e fabbisogno di integrazione;
- Grado di incertezza ambientale. In sostanza per G. Rebora, l’aumento della complessità si traduce in crescita quantitativa e maggiore articolazione dei processi gestionali, mentre negli aspetti strategici, la complessità si traduce a sua volta nelle aree che riguardano ad un’attività da sviluppare, l’allocazione delle risorse, il modo di porsi con l’ambiente e anche in un maggior grado di incertezza. Tutto ciò consente allo studioso di elaborare un modello di sviluppo organizzativo degli enti locali, passando lungo tre stadi a seconda che l’organizzazione sia rispettivamente semplice, di complessità intermedia e di complessità elevata. James D. Thompson, in relazione indica i fattori che possono servire a definire un’organizzazione complessa, richiama tre tipi principali di interdipendenza che possono aversi tra le unità o sub-unità dell’organizzazione:
- L’interdipendenza generica (che passa tra le diverse parti dell’organizzazione anche collegate in diversi posti per cui le condizioni vissute dall’una possono riflettersi sull’altra );
- L’interdipendenza sequenziale (che caratterizza le attività svolte dalle diverse parti dell’organizzazione per cui le attività dell’una sono legate a quelle delle altre );
- L’interdipendenza reciproca (l’esito “output” dell’attività di una parte dell’organizzazione costituisce la risorsa iniziale “l’input”dell’altra, e viceversa. Una studiosa Mary Jo Hatch elenca una serie di dimensioni organizzative e di misure operative che ci aiutano a definire un’organizzazione complessa: Nelle organizzazioni esistono dunque dimensioni ed indicatori che ne rilevano la loro complessità. “La componente amministrativa”, ad esempio, è una dimensione che si giustifica con il fatto che le organizzazioni complesse non sono costituite da quelle che appartengono al solo campo delle pubbliche amministrazioni, ma anche a quelle aziendali che producono beni e servizi, e dove gran parte degli addetti è impegnata in attività produttive. Cioè la dimensione che fa riferimento a tutte quelle unità e sub-unità organizzative che svolgono attività amministrative, che si occupano insomma di gestione del personale, tenuta dei libri contabili, fatturazioni, ecc. Un’altra dimensione fondamentale è la “centralizzazione”, essa fa riferimento al fatto che le decisioni che vengono prese esclusivamente ai livelli più alti della gerarchia organizzativa. Significa che gli ultimi livelli possono aversi decisioni solo di carattere operativo e che attengono ad ambiti limitati di attività organizzativa. L’ultima dimensione che merita particolare attenzione è la “differenziazione strutturale”, con essa ci si riferisce tanto a quella orizzontale (data dalle diverse unità e sub-unità che compongono un’organizzazione: reparti, divisioni, ecc.) che a quella verticale ( data dal numero dei diversi livelli organizzativi nei quali si articola la scala gerarchica dalla posizione più alta alla più bassa). Per sintetizzare la proposta di Rebora possiamo dire che il fattore maggiormente esplicativo della complessità delle organizzazioni è costituito dalla formalizzazione delle dinamiche organizzative. Il temine “Formalizzazione”: indica la prevalenza della dimensione formale su quella informale, ovvero l’esclusione in tutte le dinamiche che interessano la vita delle organizzazioni, dei condizionamenti soggettivi
Con la prima prospettiva, va esaminata nella sua dimensione storica a partire dalla formazione degli Stati di diritto. essa ci permette di cogliere il processo evolutivo della pubblica amministrazione, che va dallo stato liberale dell’800 alla Stato sociale e interventista del ‘900, sino allo Stato contemporaneo “regolatore”. Passando per il welfare State, e possiamo cogliere tutte le sue trasformazioni della P.A. la prospettiva diacronica permette di cogliere il processo evolutivo che ha condotto la P.A. a trasformarsi nel tempo, fino ad assumere le caratteristiche che oggi riconosciamo. La prospettiva sincronica Con la seconda prospettiva, la pubblica amministrazione si occupa soltanto di quella contemporanea. L’analisi ed il raffronto non avviene quindi nel tempo ma nello spazio costituito da quell’arena delle organizzazioni quest’analisi prevede le mosse del raffronto tra pubblica amministrazione da un lato e l’impresa privata dall’altro. L’obiettivo sarà quello di precisare l’organizzazione complessa “pubblica amministrazione”, alla ricerca dei tratti che le appartengono in modo specifico. Comparazione sincronica , se scegliamo di considerare diversi casi nello momento storico, e la comparazione diacronica, quando decidiamo di analizzare lo stesso caso in momenti diversi e successivi con l’obiettivo di vedere l’influenza di certi fenomeni sopravvenuti. Il termine diacronico, che nel nostro caso viene usato per indicare un raffronto in chiave storica, invece, il temine sincronico serve per definire una comparazione fra gli stessi sistemi ma collocati in spazi e contesti diversi.
- Evoluzione dei modelli di Stato e trasformazioni del modello di welfare Lo Stato che si forma in Europa a partire dalla fine del XVIII secolo viene definito “Stato democratico monoclasse” o Stato Borghese” o meglio ancora “Stato di diritto”, ogni sua azione si svolgeva nel rispetto della legge. Esso era uno Stato “liberale” per indicare i principi ideologici e politici del liberalismo politico e del liberalismo economico. Il motore ideologico di uno Stato liberale è la rivendicazione della libertà individuale, in particolare del diritto di proprietà associato al principio di eguaglianza fra gli uomini. In economia, lo Stato borghese deve astenersi da qualsiasi intervento nella vita economica e sociale. Il compito dello Stato è quello di assicurare la sicurezza, la difesa e all’ordinamento giudiziario. Il nuovo Stato cede ai privati tutte le imprese pubbliche ed esclude qualsiasi tipo di aiuto pubblico all’imprenditoria privata. Considera incostituzionale qualsiasi aiuto pubblico all’imprenditoria privata sia come ausilio finanziario diretto, sia come ausilio amministrativo indiretto. Lo Stato borghese che agisce e svolge una funzione fondamentale l’organizzazione amministrativa che sta alla base per il futuro sviluppo degli Stati moderni in Europa. Nel corso del XX secolo lo Stato di diritto cede il passo alle trasformazioni continue della società che ha portato la funzione pubblica ad una funzione di controllo e di regolamentazione. Nel XX secolo lo Stato ha finito di essere solo Stato di diritto della libera iniziativa dei privati. Nella seconda metà del secolo tutti gli Stati industriali avanzati hanno vissuto lo stesso dramma organizzativo, le amministrazioni statali, hanno saputo adeguarsi al rapido mutamento, significa che la dominanza assunta da quelle del secondo e del terzo tipo, di azienda di attività terziaria sia pure in alcuni casi anche munita delle leggi di potestà autoritativa per potere imporre le proprie decisioni mediante comandi unilaterali. Gli Stati stessi cono entrati in circuiti istituzionali che hanno richiesto la riversione di molte regole del gioco. Razionalità economica: espressione del paradigma di amministrazione imprenditoriale, con i suoi corollari in termini di efficienza, produttività, economicità. Razionalità giuridica: espressione del paradigma di amministrazione legale- razionale(weberiano) con tutti i suoi corollari circa la specialità delle norme (diritto amministrativo) che disciplinano la pubblica amministrazione. L’assoluto centralismo statale dello stato di diritto, si viene a sostituire con una forma di decentramento e perfino di federalismo. Gli stati europei hanno istituito molte che prendono il nome di norme comunitarie quindi possiamo intendere che con il processo di europeizzazione, cioè un processo di globalizzazione ormai pienamente in atto, per cui le pubbliche amministrazioni sono sottoposte a continue spinte di riforma: attraverso la privatizzazione e l’aziendalizzazione. Sono i principi guida, cioè i principi Generali e i valori di guida delle moderne P.A. Con il termine privatizzazione indichiamo la politica intrapresa dai maggiori governi dei paesi occidentali avanzati nel ridurre l’intervento diretto dello stato nell’economia attraverso le dismissioni delle imprese pubbliche in favore del privato. Il periodo temporale che va dagli inizi degli anni ’30 del ‘900 fino alla fine degli anni ’60 è stato caratterizzato da un forte intervento pubblico nell’economia, mentre a partire dagli anni ’70 è iniziato il processo di privatizzazione. Questo processo ha spinto lo Stato a recedere molti settori della vita economica ha finito per caricarsi che hanno riguradato il tradizionale Welfare State ha lo stesso
impianto dello Stato Sociale. Mostrando di ritirarsi in molti servizi di pubblica utilità. Mentre con il termine di aziendalizzazione è il processo di trasformazione di enti pubblici in aziende dal regime giuridico non privatistico, ma comunque meno soggetto al controllo politico con l’obiettivo di assicurare una gestione, dei servizi di interesso pubblico. Il processo intende garantire agli enti coinvolti personalità giuridica ed autonomia amministrativa, contabile e finanziario. Se questi sono i significati che dovrebbero tecnicamente avere i due termini, nella realtà essi sono usati in accezioni più ampia. Nel linguaggio comune si fanno rientrare nel concetto di privatizzazione tutte quelle iniziative volte ad inserire strumenti privatistici di gestione. Quanto alla aziendalizzazione quello che conta è l’impegno al rispetto di tutto l’insieme dei principi, i criteri, metodi e strumenti che intersecano lo svolgimento di attività rivolte a soddisfare i bisogni collettivi utilizzando le risorse di cui le amministrazione dispongono. Il comune denominatore tra i due termini è la possibilità offerta dal settore pubblico di accogliere esperienze maturate nel settore privato. La gran parte delle PPAA dei paesi occidentali avanzati hanno intrapreso la strada del superamento del modello burocratico, attento al rispetto delle regole(rule oriented) in favore di quello manageriale imprenditoriale attento al risultato (goal oriented). Con la trasformazione tradizionale del modello di welfare in modo che siano assicurati il mantenimento dello stato sociale in un quadro di sviluppo e rafforzamento della democrazia sostanziale.
- Trasformazione del modello di welfare e pubbliche amministrazioni Inizialmente si venne affermare il modello ideale di polìs che libera i cittadini dai propri bisogni accudendoli per tutta la vita; cioè interventi dello Stato nel campo sociale e tutte le politiche riguardanti i servizi sociali. Ma tra la fine dell’800 e gli inizi del ‘900 si passa da uno Stato di diritto, monoclasse, al uno Stato del benessere o “Welfare state”. Uno stato che interviene nel campo sociale per il mantenimento o la garanzia del reddito in caso di vecchiaia, d’invalidità, maternità, disoccupazione, malattia, l’assistenza, l’istruzione ecc. Stato liberale interventista, cioè è un intervento più marcato nel campo non solo sociale ma anche economico entrando in terreni prima regno assoluto dell’iniziativa privata “Nazionalizzazione” del settore delle ferrovie, del gas, acqua potabile ecc. Il principale ostacolo di questo interventista veniva dai principali del liberismo economico, diffusi e sostenuti da larghi settori delle classi dirigenti dell’epoca. Con la conseguenza di creare un clima di polemiche e scontri aperti che dureranno per decenni. Queste trasformazioni affermano un nuovo modello di Stato e, un nuovo sviluppo per l’amministrazione pubblica sotto l’aspetto dell’incremento delle strutture burocratiche, nel numero dei dipendenti pubblici. PPAA da enti di funzione di ordine di base ad enti gestori di servizi ed enti di trasferimento di ricchezza. Si tratta di quel ruolo imprenditoriale dello stato che raggiunge la sua piena maturità negli anni del secondo dopoguerra. Morata afferma che il forte rallentamento dell’eco-nomia che rendeva più difficile poter intraprendere il ruolo di stato imprenditore nel corso degli anni settanta esso sarebbe stato spinto ad assumere il ruolo di Stato programmatore. Nel caso italiano lo Stato programmatore è stata più un’aspirazione che un ruolo realmente svolto. Il meccanismo che aveva da sempre funzionato, cioè non già delle trasformazioni e delle sostituzioni, ma delle semplici sovrapposizioni per stratificazioni successive. Si tratta di un processo evolutivo che ha condotto da una concezione di Stato di tipo ”regolatore” ad una concezione nuova di Stato “funzionale” i cui obiettivi, che sono finalizzati allo sviluppo, registrando, delle difficoltà strutturali dello Stato le politiche di protezione sociale e, della necessità di una riforma sostanziale del sistema di welfare. Sappiamo che il Welfare State è costituito da quei servizi sociali con cui di norma vengono definiti i servizi personali. Tra essi sta l’istruzione, la sanità, l’assistenza. Ed è proprio in riferimento a questi servizi che nel corso degli ultimi decenni è cresciuto il cosiddetto Terzo Settore; organismi di volontariato ed organizzazioni non profit, ma anche associazioni ed enti che presentano un ordinamento tra pubblico e privato. Il Terzo Settore: individua l’area collocata tra Stato e Mercato. Il suo sviluppo ha finito per rappresentare il dato paradigmatico della crisi del welfare State, ma anche il punto di partenza di tutta la discussione circa la riforma del tradizionale modello. Alla fine si è raggiunto una specie di Welfare mix, dove si prevede il coordinamento tra Stato, Mercato e settore non profit nella produzione di servizi sociali, che si uniscono per il perseguimento di un benessere sociale che l’ente pubblico da solo non è in grado di garantire. Il quadrilatero costituito da Stato, famiglia, mercato del lavoro e mondo associativo è denominato «diamante del welfare» Il sistema di relazioni formali e informali fra le quattro punte del diamante è a sua volta denominato welfare mix. Lo Stato gioca un ruolo predominate e sovra-ordinato all’interno del diamante: da un lato, è il «contenitore» di tutti i processi di produzione di benessere, formali e informali,
cultura organizzativa comprende tutti i valori, le norme, gli stili direzionali, le modalità di articolazione della struttura organizzativa, che caratterizzano una organizzazione. Possiamo definirla come l’insieme dei valori e delle scelte che rappresentano il modo in cui l’individuo può svolgere la propria attività all’interno dell’organizzazione, definendo in tale modo, quali comportamenti possono essere considerati appropriati. Cultura organizzativa: l’anello cioè da un alto ruota intorno al circolo di retroazione, dall’altro è come trattenuto ad una sorta di asse costituito dalla cultura dai paradigmi, impliciti ed espliciti, che danno significato e giustificano il fenomeno amministrativo e la sua azione. «Insieme di artefatti, di valori e assunti che sono riconosciuti e rispettati come quelli propri ed esclusivi dell’organizzazione amministrativa sia dall’interno dei suoi membri, sia dall’esterno, da coloro che con essa a vario titolo interagiscono». Il tutto si tiene come una sorta di catena: sia il circolo di retroazione con le sue quattro dimensioni, sia l’anello che lo attraversa, e che ne tiene il percorso entro un itinerario prestabilito, risultano saldamente ancorati a quella cultura che finge da variabile strategica in grado di prestabilire e di orientare e ri-orientare la gran parte dei comportamenti organizzativi. Amministrazione di regolazione (rule oriented) e Amministrazione di prestazione (goal oriented). Ma possiamo anche dare un significato al termine cultura organizzativa:
- Se considerarla un insieme di valori la cui condivisione è circoscritta all’interno dell’organizzazione di riferimento;
- Se considerarla un sistema articolato di livelli e dimensioni culturali e simboliche che, in quanto mappa cognitiva che attribuisce senso alle azioni, le diverse organizzazioni. Nel primo caso è evidente la separazione dell’organizzazione interna rispetto all’esterno al punto di distinguere la cultura organizzativa della burocrazia dalla cultura amministrativa. Nel secondo caso la versione di cultura proposta da Edgar Schein disposta su tre livelli : la metafora è quella di un frutto di pesca con gli “artefatti” come buccia (sono l’ambiente fisico e sociale dell’organizzazione, la tecnologia impiegata, il linguaggio scritto e parlato, i comportamenti manifesti dei componenti, i riti, le cerimonie, le storie, le leggende), i “valori” come polpa (che indicano le convinzioni e le opzioni su ciò che è preferibile e auspigabile nella vita dell’organizzazione alle quali i membri fanno riferimento in maniera automatica), e gli “assunti di base” come nocciolo (sono gli assunti impliciti, dati per scontati, inconsapevoli che orientano il comportamento e danno indicazioni su come percepire, pensare, sentire e intervenire e che rappresentano i veri paradigmi culturali dell’organizzazione); P. Gagliardi : in questo caso la metafora è quella del ventaglio, con gli “artefatti” disposti all’esterno, e gli “assunti di base” in coincidenza, sul lato opposto, quella di Mary Jo Hatch, secondo cui la cultura sarebbe costituita da quattro dimensioni : le tre riferite a quelle di Schein + quelle riferite di Gagliardi con l’aggiunta dei simboli, disposte secondo un modello circolare e interattivo, passando attraverso organizzazioni di riferimento. Il dibattito scientifico circa il cambiamento delle culture organizzative ruota intorno alla questione delle “aree di contaminazione” ed in particolare il ruolo che svolgono gli “assunti di base” come fattori di integrazione della singola organizzazione ma non di differenziazione rispetto alle altre organizzazioni che compongono l’ambiente con il quale l’organizzazione è chiamata ad interagire in una logica di scambio continuo di risorse sia materiali sia immateriali. Il Perno e la funzione strategica svolto dagli assunti di base come fattore di integrazione della singola organizzazione rispetto alle altre che compongono l’ambiente con cui l’organizzazione interagisce in una logica di scambio di risorse. Le diverse dimensioni lungo cui si svolge il circolo di retroazione attengono non a dati oggettivi ma a rappresentazioni soggettive della realtà. Fine soggettivamente riconosciuto, valore guida in chiave soggettiva, destinatari per come soggettivamente vengono intesi dalle PPAA, personale prevale l’idea e la convinzione che soggettivamente ci si forma di quali dovrebbero essere le competenze professionali. Anello…addetti esterni e orientamento. Convinzione che soggettivamente ci si forma di quali dovrebbero essere le competenze professionali di coloro che dall’esterno aiutano a risolvere i problemi degli apparati amministrativi. Cioè quello soggettivamente riconosciuto sia all’interno che all’esterno dell’amministrazione, è “ l’obbiettivo” la ragione che giustifica l’attività della pubblica amministrazione. Lo stesso vale per il “valore guida” definibile anch’esso in chiave soggettiva e per i “destinatari” dell’azione amministrativa intesi per come, soggettivamente, l’amministrazione pubblica, ovvero la burocrazia, li riconosce e li percepisce. Il personale selezionato in base alle capacità di leggere ed interpretare le norme ed applicarle, prevale l’idea, di quali sono o dovrebbero essere le competenze professionali e culturali che pesano di più nell’organizzazione degli apparati amministrativi. La stessa cosa accade con la prima delle due dimensioni che costituiscono l’anello che trattiene il circolo di retroazione entro la sua linea d’azione, ovvero gli addetti esterni. Anche in questo caso molto dipende dall’idea o convinzione soggettiva circa quali dovrebbero essere le competenze
professionali e culturali richieste a coloro che dall’esterno debbono aiutare a risolvere i problemi degli apparati amministrativi. Possiamo affermare che ci sono state tre fasi di vita del circolo di retroazione delle pubbliche amministrazioni: La prima fase è riferita ad una pubblica amministrazione chiamata soprattutto ad interpretare il ruolo di apparato dello Stato liberale e di diritto ottocentesco. La seconda fase è riferita ad una pubblica amministrazione concepita nel quadro il modello di stato sociale e interventista che ha cominciato a diffondersi nell’ultimo venticinquennio del novecento; uno Stato attento si a difendere i principi del welfare, ma entro il quadro delle compatibilità economiche. La terza fase, infine, è riferita alla fase del cosiddetto Stato attuale regolatore, ma impegnato a garantire alti livelli di welfare e, insieme, di democrazia. CIRCOLO DI RETROAZIONE STATO DI DIRITTO Il primo circolo di retroazione che appartiene alla fase in cui le nostre pubbliche amministrazioni presentano i caratteri che rispecchiano i principi dello Stato liberale e di diritto è costituito dal “fine” della P.A. di applicare la legge in via di giustizia ai cittadini. L’attività degli apparati amministrativi : è l’applicazione delle norme. Si afferma una Burocrazia classica: cioè una cultura della neutralità, insieme a quella dell’impersonalità dell’azione amministrativa, del rispetto per la forma fanno il resto nel definire questo personale come la burocrazia classica. Sine ira et studio (Max Weber). Ne consegue che se questo era il fine, diventa naturale il fatto che il personale pubblico venga selezionato in base alla sua capacità nel leggere ed interpretare le norme da applicare in via di giustizia ai cittadini. Per quel che attiene al “valore guida”, il fine istituzionale ed il personale prima descritto non può che coniugarsi con una cultura organizzativa il cui perno centrale è costituito dal principio di legalità fondamentale per uno Stato liberale, come quello ottocentesco, per funzionare come Stato di diritto. Per cui è importante e che l’azione amministrativa sia legittima. Il circolo di retroazione si completa con il presupposto che l’attività di questa amministrazione è rivolta a dei destinatari, che sono i cittadini, visti come sudditi, con un sottile ma evidente dose di autoritarismo dei pubblici dipendenti, le leggi emanate dalle assemblee elettive. Con questo circolo di retroazione interagisce, poi, “l’anello” costituito dagli addetti esterni e dall’orientamento che questi imprimono alla cultura dell’organizzazione complessa P.A.. Per quel che riguardano gli addetti esterni che sono chiamati ad occuparsi dei problemi che si pongono per il funzionamento delle pubbliche amministrazioni, non possono che essere professionisti del diritto, per cui l’orientamento generale è tutto rivolto verso le regole.. CIRCOLO DI RETROAZIONE STATO DI DIRITTO CIRCOLO DI RETROAZIONE STATO DI WELFARE Il secondo circolo di retroazione qui il modello di Stato di riferimento è quello interventista e di welfare che richiede un’amministrazione di prestazione. Il “fine” in questa forma di Stato è rappresentato dalla erogazione dei servizi rivolti a tutte le categorie dei cittadini, in questo modello di Stato occorre, un personale tecnico altamente specializzato e competente di natura tecnico specialistica come conseguenza della varietà dell’attività amministrativa che adesso spazia dall’istruzione all’assistenza, dai lavori pubblici ai trasporti (insegnanti, medici, infermieri, assistenti sociali, ecc.). Personale pubblico: aziendalisti, conoscitori del mondo delle aziende private in grado di proporre ed applicare alle PPAA le ricette che in campo privato hanno avuto successo. I “destinatari” dell’azione amministrativa, sono sempre i cittadini ma visti, questa volta, come utenti dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni.. I cittadini pagano le tasse ed hanno il diritto di usufruire dei servizi erogati. lo Stato decide quali servizi erogare e come, il cittadino vanta solo il diritto all’utenza. PPAA come imprese pubbliche che producono beni e servizi pubblici. Tuttavia vi sono molte cose che li legano, gli addetti esterni a cui ci si rivolge per risolvere ed affrontare problemi che si pongono nel funzionamento degli apparati, non sono più operatori del diritto, ma “aziendalisti”, esperti nel mondo delle aziende private in grado di proporre ed applicare alle amministrazioni – l’orientamento che questi nuovi addetti esterni diffondono dentro le amministrazioni cioè si sposta l’attenzione di tutti dalle regole formali verso il risultato sostanziale dell’attività di tutti gli apparati delle PPAA.. Valore guida: .Efficienza-efficacia-economicità Efficienza (aziendalista): capacità di un’organizzazione complessa di raggiungere i propri obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi. Rapporto tra il risultato dell’azione organizzativa e la quantità di risorse impiegate Efficienza (organizzazione come sistema naturale): capacità di auto mantenersi e di assicurare una certa coesione tra i componenti della struttura.
per risolvere i problemi delle PPAA), fronte dei cittadini che rappresentano a valle quello che la politica rappresenta a monte). La caratteristica di fondo delle pubbliche amministrazioni è quella di non essere in grado di cambiare da sole, Michel Crozier a tale proposito sostiene che i circoli di retroazione producono un sistema organizzativo rigido difficilmente mutabile al suo interno, a meno che non intervengano fattori dall’esterno, cioè in sostanza solo improvvise novità in altri ambiti della vita collettiva non riescano a rompere la continuità di quei circoli di retroazione imprimendo ad essi una traiettoria diversa. Per avere un mutamento, occorre quindi una forte spinta esterna che vada su più fronti, tre in particolari, che sono :
- Il fronte della politica, cui competono le decisioni circa il modello di Stato e l’indirizzo da dare alle pubbliche amministrazioni;
- Il fronte della cultura e della comunità scientifica che si dimostri pronta a suggerire o ad accettare nuovi paradigmi per affrontare i problemi delle PP.AA.
- Il fronte degli stessi cittadini. La proposta di Michel Crozier circa il modo in cui avverrebbe il mutamento nell’organizzazione burocratica è la seguente : … in un sistema burocratico, il mutamento deve essere operato dall’alto verso il basso e deve essere universale, cioè deve riguardare in blocco tutta l’organizzazione. Crozier assegna un’importanza strategica alle “crisi”, egli infatti afferma che : le guerre, le crisi economiche, sociali e politiche, costituiscono generalmente ottime occasioni per far passare dei mutamenti. Per quanto riguarda invece il nostro caso, dove il mutamento non riguarda il semplice passaggio da un’organizzazione burocratica all’altra, quello “liberale e di diritto” ottocentesco, a quello “interventista” in economia e del welfare del XX secolo, sino all’attuale Stato “regolatore”, la questione si pone diversamente. la pubblica amministrazione è passata attraverso trasformazioni sia qualitative che quantitative portandola ad essere oggi un’organizzazione complessa che va vista al plurale e che presenta caratteristiche diverse tra un comparto e l’altro. 3 - Alla ricerca delle tipicità delle pubbliche amministrazioni: fattori organizzativi e metafore dell’organizzazione
- Il bisogno di un confronto La questione inerente alla ricerca degli elementi tipici dell’organizzazione della pubblica amministrazione utili a distinguerla dalle altre fasi, in particolare nel periodo storico dove è prevalso il paradigma bipolare Stato – Mercato, gli studi scientifici, cui protagonisti sono stati i giuristi, hanno risentito di una netta e rigida dicotomia tra pubblica amministrazione, da un lato, e impresa privata, dall’altro. Un’idea che si è accompagnata altrettanto fondata è da un lato la Pubblica amministrazione con tutto il suo carico di autorevolezza derivante dal fatto di essere espressione dello Stato; dall’altro lato, l’impresa privata, o meglio ancora la fabbrica, con tutto il suo carico di liberalismo e logica del profitto. Per cui avevamo da un lato lo Stato di diritto dove l’obbiettivo primario dell’azione amministrativa era proprio l’applicazione della legge con la conseguenza che, i dipendenti della pubblica amministrazione venivano scelti in base alla loro conoscenza delle norme giuridiche e, il carattere autoritario e speciale della P.A. che si poneva nei confronti dei cittadini, si trasferiva ai suoi stessi lavoratori/dipendenti che venivano visti con un certo timore reverenziale. Dall’altro lato, invece, ci stava il Mercato (fabbriche, imprese artigiane, negozi) governato dal capitale e dalla legge della libera concorrenza. La prima dedicata al perseguimento dell’interesse pubblico, la seconda alla ricerca del massimo guadagno economico. Rispetto a quell’epoca oggi è quasi tutto cambiato non esiste più una netta dicotomia tra i due modelli , oggi funzioni e ruoli si mescolano in un unico spazio “l’arena” dove organizzazioni differenti si contendono il campo, species diverse dell’unico genus rappresentato dalle organizzazioni complesse e che fra queste specie vanno comprese anche le pubbliche amministrazioni. Proprio i due principi assunti a fondamento dei processi di riforma delle pubbliche amministrazioni, inducono alla ricerca di tutto ciò che può esistere di simile, o al contrario nel raffronto fra settore pubblico e settore privato. La ricerca delle differenze tra le tipologie di organizzazioni. Si tratta l’individuazione delle somiglianze o delle differenze costituisce infatti il passaggio preliminare e assolutamente indispensabile ad avanzare quelle proposte di riforma e di modernizzazione del sistema amministrativo pubblico nella direzione di un diverso sistema di welfare più confacente con la realtà e le necessità del nuovo secolo.
- Dicotomia e ricerca delle differenze tra amministrazioni pubbliche e imprese private : il ruolo strategico degli obiettivi. Possiamo affermare che il tema degli obiettivi è quello sul quale da sempre ci si è solitamente esercitati allo scopo di sottolineare la tra pubblica amministrazione e impresa privata. Mentre, nel caso delle aziende private, che operano sul mercato, i fini da perseguire sono stabiliti all’interno dell’organizzazione; nel caso delle pubbliche amministrazioni, il cui scopo è quello di operare per la società, sono invece determinati dall’esterno dell’organizzazione dagli organi politici che rappresentano quella società. A questo fattore organizzativi si è soliti assegnare una importanza nel distinguere tra organizzazioni pubbliche e aziende private, le prime utilizzano il termine “burocrazia nella lettura della P.A., oltre che come organizzazione unitaria afferma un rispetto ad obiettivi decisi dalla sfera politica. Tutte le analisi del fenomeno burocratico e dei processi decisionali nelle politiche pubbliche considerano la distinzione egli obiettivi interno/esterno come una distinzione utile al fine di isolare le differenze fra specie divere di organizzazioni. Se alla distinzione interno/esterno non conviene affidarsi troppo nella ricerca di precise differenze tra impresa privata ed amministrazione pubblica, un altro aspetto, sempre connesso al fattore organizzativo costituito dagli obiettivi, riguarda la maggiore complessità del contesto nel quale i definisce e si attua l’amministrazione pubblica rispetto a quella privata di un’impresa che opera nel mercato. Un altro aspetto utile è la distinzione tra le specie organizzative riguarda la totale assenza di un mercato dominato dalla concorrenza che possa condizionare la definizione del complesso di obiettivi dell’ente pubblico e la sua azione a differenza di quanto accade per l’azienda privata. Ciò che farebbe la differenza è il contenuto degli obbiettivi cioè mentre nel caso delle imprese private lo scopo consiste nel perseguimento del massimo profitto, nel caso delle organizzazioni pubbliche lo scopo è sociale, nel senso che fa esplicito riferimento alle esigenze della società nella quale esso è inserito. Nel senso che fa esplicito riferimento alle esigenze della società nella quale esso è inserito, l’opinione secondo cui l’azienda privata è esclusivamente “massimizzazione di profitti”. A questa opinione l’utile economico non costituisca lo scopo principale delle aziende costituisce la condizione essenziale per la sopravvivenza, ed anche un indicatore disponibile, universalmente accettato di successo. Il loro vero obiettivo consiste nel fornire quando ad un mercato del lavoro decisamente in difficoltà. Ma vi è un ulteriore elemento di differenziazione che viene ricercato nella precisione degli obbiettivi secondo cui, mentre le imprese economiche private hanno uno scopo preciso, che è appunto il profitto, le amministrazioni pubbliche avrebbero invece scopi più vaghi, imprecisi e soggetti a ridefinizioni – le loro finalità istituzionali sono ambigue. Angelo Panebianco precisa i relativi rapporti di buon vicinato con le altre imprese, con lo Stato, i rapporti con le organizzazioni sindacali, spingono l’impresa verso obiettivi chiaramente definiti. Il temine “obiettivo viene adoperato nella sua accezione di prodotto; il prodotto delle P.A. è di solito costituito da servizi. Sembrano voler andare un po' tutti i modelli di Welfare degli stati occidentali avanzati, connessi tra Stato e mercato che può spingere a sfumare la distinzione fra pubblico e privato.
- Gli obiettivi da soli, bastano davvero a distinguere fra amministrazione pubblica e impresa privata? Gli obbiettivi sono dunque elementi essenziali per definire le differenze o somiglianze tra amministrazione pubblica e impresa privata ma da soli non bastano. Il paradigma dei fini organizzativi consiste nella concezione, per molto tempo largamente condivisa, dell’organizzazione come strumento razionale per raggiungere fini prestabiliti. La critica a questo paradigma attiene al fatto che le organizzazioni non hanno fini , e spesso sono complessi, e mutevoli nel tempo. I fini servono a capire il comportamento delle organizzazioni. Dare tutta questa rilevanza ai fini organizzativi, si rischia da un lato a legare gli assetti strutturali e comportamentali dell’organizzazione ai suoi fini e, dall’altro, ad ipotizzare che a fini uguali corrispondono organizzazioni uguali. Ciò ci induce, a respingere gli obbiettivi o i fini come fattore determinante persino indicativo di ciò che chiamiamo organizzazione. Il ragionamento che sostiene le critiche al paradigma del fine organizzativo esistono, nel rimettere in gioco il fattore fine anche con riferimento a quella distinzione che si tenta di compiere fra organizzazioni pubbliche ed organizzazioni private, a patto di rispettare alcune condizioni e di spingere il discorso verso alcune decisive precisazioni. In particolare, l’utilità di rifarsi al tema degli obbiettivi con due analisi distinte:
- La prima riguarda la distinzione tra obiettivi formali e dichiarati, ed obiettivi informali e non dichiarati. Si tratta di una distinzione nella prospettiva della costruzione di tipologie organizzative, a cominciare dalla
- La sua struttura organizzativa, per cui si fa riferimento alla sua struttura gerarchica e i suoi rapporti di autorità;
- Le procedure e i processi lavorativi;
- La cultura organizzativa. I “membri” dell’organizzazione, questo è il fattore forse più elementare e semplice da comprendere, dove gli individui vengono visti dal profilo sociologico. Se infatti si parla di membri dell’organizzazione le prime differenze evidenti possono che essere del tipo : fra uomini e donne, fra giovani e anziani o meno giovani, fra alto e basso livello di istruzione, fra persone con determinate esperienze di lavoro e altre con altre esperienze, ecc. Per cui è tutt’altro che indifferente per un’organizzazione disporre di membri con alcune o con altre caratteristiche, né tantomeno è indifferente il ruolo che quelle determinate persone occupano nella scala gerarchica o nelle diverse attività. Il secondo fattore, riferito ai “mezzi” di cui dispone un’organizzazione in particolare riguarda la tecnologia il cui processo investe oggi ormai tutte le organizzazioni complesse pubbliche o private. Qui le differenze e/o le analogie si pongono soprattutto sulla natura dell’attività cui l’informatica è destinata al tipo di procedure, alle persone che ne sono coinvolte. Poi abbiamo anche le strutture ad iniziare dagli edifici che ospitano le organizzazioni. Le risorse finanziarie rientrano anche tra i mezzi indispensabili, dalle quali dipendono la sopravvivenza e l’espansione delle organizzazioni. Mentre le aziende private traggono le loro risorse dal mercato, le pubbliche amministrazioni dipendono dalle relazioni di natura politico-istituzionale. Mentre nel primo caso le risorse non sono garantire ma dipendono dalla concorrenza e dallo scambio diretto del prodotto contro un prezzo; nel caso della pubblica amministrazione, invece, le risorse essenziali per il loro funzionamento sono garantite dai meccanismi di redistribuzione della ricchezza pubblica. Le pubbliche amministrazioni, a differenza delle aziende private, non avendo una gestione del tipo <<costi – ricavi >>, non è applicabile uno strumento riferito all’utile come indicatore di successo dell’attività, nel caso delle organizzazioni pubbliche lo scambio del prodotto con i destinatari non prevede il pagamento di un prezzo come invece accade nelle aziende private. Il terzo fattore organizzativo è rappresentato, dalle “norme” ovvero delle regole che disciplinano il funzionamento dell’organizzazione. Vittorio Mortara fa osservare come anzitutto il controllo esterno, dovuto all’importanza che esse e la loro attività hanno per la società, fa si che la normativa riguardi non solo gli obiettivi, ma anche i mezzi che debbono essere utilizzati per raggiungerli. Da questo ne derivano due conseguenze, da un lato le organizzazioni pubbliche sono in genere più formalizzate rispetto a quelle private con un tasso di rigidità maggiore; dall’altro lato la violazione delle norme è molto più grave quella operata dalla pubblica amministrazione che dal privato fino a configurarsi anche un reato penale.. Il quarto fattore è costituito dalla “struttura organizzativa” , e dunque dalla struttura gerarchica e dai rapporti di autorità. Mentre l’impresa economica privata risponde all’autorità che nasce al suo interno (l’imprenditore, il management, ecc.); per le pubbliche amministrazioni invece, l’autorità è sempre esterna (governo e parlamenti , ovviamente nelle democrazie rappresentative) diretta da un vertice (ministri, assessori, sindaco). Inoltre, mentre nelle aziende private è la proprietà che sancisce l’esercizio e la legittimazione del potere; nelle pubbliche amministrazioni le fonti di legittimazione del potere sono da ricercare attraverso i meccanismi elettorali, per i vertici politici. Il quinto fattore organizzativo attiene alle “procedure” o processi lavorativi, in riferimento a questo fattore è ricordiamo la differenza che passa tra procedure e processi lavorativi dove le singole persone sono disposte lungo una linea definita “catena di montaggio” che prevede il passaggio di quello che poi sarà il prodotto finale. Un aspetto fondamentale delle procedure è quello che riguarda il loro grado di standardizzazione, una cosa è infatti una procedura nella quale tutte le decisioni sono state già prese in precedenza per cui si ha semplicemente una routine dell’attività, In quanto si ripete sempre in egual modo; altra cosa sono, invece, quelle procedure dove nulla o quasi è già prestabilito, per cui ogni volta occorre decidere cosa e come fare. L’ultimo fattore è costituito dalla “cultura organizzativa” della cultura non è altro che il patrimonio di conoscenze direttamente collegate al livello di istruzione dei singoli individui; ma è anche una pluralità di cose, quali idee, valori, credenze, stili di vita, consuetudini, simboli, ecc., aspetti normalmente utilizzati in riferimento a gruppi più o meno ampi di individui. Le organizzazioni già per il fatto stesso di essere gruppi di individui producono cultura, in particolare cultura organizzativa vista come un insieme di “artefatti”(riti, simboli, immagini ecc.) , dei “valori” (principi e credenze) e degli “assunti di base” che guidano ed orientano il comportamento; riconoscibile sia all’esterno che all’interno. La cultura è quindi un fattore strategico in grado di descrivere le organizzazioni complesse ed in grado di fare emergere eventuali differenze e/o
somiglianze. Gli attori che esercitano l’influenza più immediata sulla cultura organizzativa si trovano all’interno dell’organizzazione stessa, e sono gli stessi impiegati. La differenza tra la “teoria dell’azione dichiarata” e la “teoria in uso”, sta nel fatto che, mentre la prima che attiene all’insieme dei valori, delle credenze, , ecc, le quali dovrebbero guidare i comportamenti, richiede senso che dovrà essere rispettata formalmente: la seconda che attiene, al programma d’azione che di fatto guida e orienta il comportamento dell’attore, implica un’adesione sostanziale ancorché non esplicita e formalizzata.
- Tipologie di specie, metafore dell’organizzazione e pubbliche amministrazioni. Una tipologia delle pubbliche amministrazioni punta esclusivamente sulla dicotomia tra settore pubblico e privato, facendo tra l’altro riferimento alla sola natura dei rispettivi obiettivi e regole formali. Alcuni suggeriscono l’utilizzo di metafore quale metodo di descrivere le organizzazioni, Mary Jo Hatch, ritiene, infatti, che metafora consente di capire una certa esperienza in riferimento ad un’altra, per cui se si conosce una delle due parti della metafora si può, ovviamente, imparare qualcosa dall’altra. L’origine di questo tipo di analisi va ricercato intorno agli anni settanta del novecento e che ruota attorno alla critica sulla “teoria della contingenza”, descrivere il fenomeno organizzativo in base a semplici dimensioni quantitative. Vediamo meglio nel dettaglio. Teoria dell’azione dichiarata= si attiene all’insieme dei valori che dovrebbero guidare i con i comportamenti dovrà essere rispettata formalmente. Teoria in uso = si attiene al programma d’azione che guida e Orienta il comportamento dell’attore implica un adesione non formalizzata Organizzazione come macchina = è un’organizzazione che viene vista come una macchina costruita dai manager per ottenere scopi prefissati. i manager sono visti come ingegneri che disegnano e fa funzionare la macchina organizzativa fa parte del paradigma classico far riferimento a Taylor e Weber Taylor quando parla di catena di montaggio la fabbrica è vista come macchina è l’individuo come un ingranaggio Weber configurazione del modello idealtipico secondo La sua visione viene definita come un potere legale razionale cioè all’interno viene circoscritta da un perimetro di illegittimità che proviene dalla legge della sua formale razionalità a cui soggetti sono tenuti a conformarsi. Organizzazione come organismo e impresa = abbiamo come studioso Parsons(organismo) e Bernard(impresa). Organismo = è un’organizzazione che costruisce uno strumento per il raggiungimento di scopi dando per scontato l’esistenza di una collaborazione tra i membri è un’organizzazione che viene vista come un sistema vivente che volge funzioni necessarie alla sopravvivenza e adattamento. L’organizzazione è vista come un sistema operativo al quale uomini partecipano per poter raggiungere un obiettivo che man mano sono io che sono in grado di raggiungerli da sole i manager assicurano la coerenza e a movimenti individuali e fine organizzativi cioè i manager sono visti come parte indipendente di un sistema che si adatta. Organizzazione come arena= abbiamo come studioso Crozie e Friedberg. È un’organizzazione che viene considerata come il costrutto sociale di un’azione collettiva in cui le individualità dei membri e la tendenza a perseguire i propri scopi individuali e sviluppano comportamenti opportunistici. Dando luogo a processi e dinamiche relazionali che possono essere di volta in volta e o di dipendenza o di collaborazione o di conflitto. L’organizzazione vista come una situazione con vincoli e regole dove gli uomini lottano per il potere il controllo sviluppando condotte strategiche per il potere c’ho un controllo dei margini di incertezza, il manager svolge un ruolo offensivo nel gioco tra chi vuole conservare i margini di incertezza del proprio loro e chi li vuole ridurre. Organizzazione come collage = è un’organizzazione vista come collage fatto di tanti pezzi di conoscenze e interpretazioni il collage suggerisce una prospettiva nuova che però ha riferimento col passato. Il manager è un tecnico cioè un te un teorico in quanto è un artista. Nota = quello che conta è la scelta della prospettiva della quale ci poniamo per leggere il fenomeno organizzativo ecco che riaffiora il tema del superamento di qualsiasi approccio che porti su una scala dimensione dimensionale qualsiasi approccio è l’analisi dell’oggetto delle pubbliche amministrazioni. Infine il principale contributo dell’approccio per metafore deriva dal fatto di sollecitare l’attenzione di volta in volta su ognuna delle differenti dimensioni dell’organizzazione che ciascuna metafora riesce a porre in primo piano.
- Uno statuto per la Scienza dell’amministrazione
