Autonomia Finanziaria e Bilancio Pubblico in Italia: Regole e Dispositivi Legislativi, Sintesi del corso di Diritto Finanziario

Scarica Autonomia Finanziaria e Bilancio Pubblico in Italia: Regole e Dispositivi Legislativi e più Sintesi del corso in PDF di Diritto Finanziario solo su Docsity! www.giuristifedericiani. org Diritto Finanziario — Prof Di Renzo L’autonomia finanziaria Vi erano già stati molti tentativi di riforma delle norme finanziarie, in particolare si cercava di porre freni alla dilatazione della spesa pubblica. Si cominciò a parlare di riscrittura dell’art. 81 cost., in particolare, la Commissione Bozzi agli inizi degli anni 80, ha proposto un nuovo testo del suddetto articolo secondo il quale il Governo presenta annualmente il bilancio per l'anno successivo, le previsioni per le entrate e le spese per l'ulteriore quadriennio ed il rendiconto. E' confermata la possibilità dell'esercizio provvisorio, il cui limite è ridotto però a tre mesi. Sessanta giorni prima della presentazione del bilancio preventivo, le Camere approvano il limite massimo dell'autorizzazione a contrarre prestiti sotto qualunque forma per i cinque anni successivi. Nei bilanci dello Stato e degli enti pubblici le spese correnti non possono superare il gettito delle entrate tributarie ed extra tributarie. La legge di bilancio preventivo non può introdurre nuovi tributi e muove spese: può invece variare le aliquote fissate dalla legislazione tributaria in vigore, quantificare gli stanziamenti derivanti dalla legislazione esistente per il quinquennio successivo, abrogare leggi di spesa o ridurne l'ambito operativo. La legge deve inoltre contenere l'indicazione dei fondi occorrenti per il finanziamento di nuovi provvedimenti di spese o di riduzione di entrate per il quinquennio successivo, i fondi relativi al gettito derivante da nuove leggi di entrate alla cui approvazione è subordinata l'utilizzazione degli accantonamenti di spese: le leggi che introducano nuove spese o riduzioni di entrate devono indicare per l'intero quinquennio successivo i mezzi per farvi fronte, utilizzando esclusivamente questi fondi, tranne il caso di calamità naturali e pericolo per la sicurezza del paese, nel qual caso nuove spese possono essere finanziate con nuove entrate. Fuori del bilancio di previsione, lo Stato non può fornire garanzie né concedere crediti ed anticipazioni oltre i limiti risultanti dal bilancio di previsione. E' stabilito il divieto di approvazione di provvedimenti legislativi che aumentino le spese o riducano le entrate durante la sessione di bilancio. Nelle deliberazioni parlamentari che importano variazioni di entrate o spese la richiesta di votazione palese prevale su quella per scrutinio segreto. La Corte dei conti valuta il costo effettivo delle leggi approvate dalle Camere negli esercizi precedenti, potendo altresi investire la Corte costituzionale dei giudizi nei confronti delle leggi non conformi alle norme in questione. Infine, il nuovo testo dell'articolo 74, introduce la previsione dell'approvazione a maggioranza assoluta dei componenti nel caso in cui la legge sia stata rinviata dal Presidente della Repubblica per violazione dell'articolo 81. Successivamente la Commissione De Mita Iotti si è occupata dell’autonomia finanziaria e regionale ed ha definito l'autonomia finanziaria e l'autonomia dell’imposizione tributaria parte costitutiva dell'autonomia politica delle regioni, delle province e dei comuni. In particolare questa commissione ha proposto l’introduzione dell’art 119 bis che stabilisce che le entrate che spettano alle regioni sono: www.giuristifedericiani. org e tributi propri istituiti e regolati con leggi regionali; e proventi derivanti dalla vendita di beni e servizi; e quote Autonomia finanziaria di partecipazione al gettito prodotto nelle singole regioni da tributi erariali con particolare riferimento alle imposte indirette. Per la tutela delle regioni economicamente svantaggiate è prevista l'istituzione, da parte dello Stato, di un fondo perequativo, il cui ammontare deve essere definito in misura non superiore a quanto necessario per compensare la minore capacità di produrre gettito tributario e contributivo rispetto alla media nazionale per abitante. E' prevista anche l'istituzione di un ulteriore fondo a fini perequativi delle maggiori spese per abitante cui sono soggette le regioni di minore dimensione demografica per l'erogazione di servizi. I trasferimenti dello Stato derivanti dai fondi perequativi sono fissati d'intesa con le regioni e non possono in alcun caso avere vincoli di destinazione. Lo Stato per provvedere a scopi determinati può intervenire con finanziamenti aggiuntivi, d'intesa con le regioni interessate Entrambe queste commissioni sono fallite. La Commissione D’ Alema decise di interessarsi ai rapporti fiscali e finanziari tra stato e autonomie, ma anche questo progetto fallisce. Nell’ultimo anno di governo della sinistra si ha la riforma del titolo V della costituzione. Con il muovo governo di centro destra si riforma di nuovo il titolo V (prima si parlava di decentramento ora di federalismo) e si è deciso di riformare anche la parte seconda della Costituzione (siamo ancora in attesa del referendum) in particolare: ® con la bozza Bossi si ha la riforma del titolo V e con la bozza La Loggia si allarga la sfera della riforma e con la Bozza di Lorenzato si passa finalmente alla legge costituzionale. Fondamentale è il principio contenuto nell’articolo 5 della Costituzione che delinea il carattere dinamico che può avere l’organizzazione della Repubblica italiana: Art 5 cost: La Repubblica è una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua 1 principi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento. Quest’articolo parla di: e UNITA”: qualunque sia l’organizzazione che si da lo Stato la Repubblica deve rimanere unita, anche se riconosce le autonomie; questo riconoscimento deriva da un ossequio del costituente alle autonomie e INDIVISIBILITA?”: ciò che non potrà mai essere modificato, la forma di governo repubblicana ed è su questa indivisibilità che si fonda l’unitarietà. La legislazione statale attua il decentramento su forme d’autonomia qualificata e AUTONOMIA: non si parla di autonomie sovrane, l’unico ente sovrano è lo stato. www.giuristifedericiani. org Il processo di formazione del bilancio si svolge in due distinte fasi: 1) FASE TECNICO AMMINISTRATIVA Predisposizione e valutazione delle componenti preventive di ogni settore (ministero) che è incentrata presso il Ministero dell'Economia e nel braccio operativo della ragioneria di Stato 2) FASE POLITICO AMMINISTRATIVA Rimanda al Governo la deliberazione definitiva del progetto del bilancio di previsione. Governo quale organo collegiale responsabile del coordinamento della finanza pubblica. Art 81 cost.: L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e peri periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. In questo modo l’istituto dell’esercizio provvisorio è costituzionalizzato. Il 31\12 si chiude l’anno finanziario, per cui se entratale termine non è stata approvata la legge di bilancio il Governo si troverebbe nell’impossibilità di svolgere la sua azione amministrativa con conseguente arresto di tutta l’attività finanziaria ed amministrativa dello stato. L'istituto dell’esercizio provvisorio serve proprio per rimediare a tali conseguenze. La disciplina dell’esercizio provvisorio è contenuta nella legge 468\1978. L’art 16 di questa legge afferma che l’esercizio provvisorio può essere concesso sempre per legge e per periodi non superiori a 4 mesi; inoltre, durante questo periodo la gestione del bilancio è consentita per dodicesimi. Le leggi che autorizzano l’esercizio provvisorio si limitano ad autorizzare il Governo ad esercitare provvisoriamente la gestione del bilancio fino a quando quest’ultimo non sia approvato con legge e non oltre il limite previsto (30\04). Le leggi di autorizzazione dell’esercizio provvisorio determinano il termine d’entrata in vigore ( in questo modo il legislatore si è preoccupato di evitare che la legge vada in vigore dopo che sia trascorso il termine di vacatio legis, dopo l’inizio dell’anno finanziario). L’esercizio provvisorio è ritenuto il complesso dei fatti gestori che l’esecutivo pone in essere per un periodo limitato dell’anno finanziario, in virtù di un’autorizzazione temporanea. Rappresenta quindi una deroga al principio dell’annualità, ma questa deroga costituisce l’unica alternativa possibile di fronte ad un ritardo nell’approvazione del bilancio. La concessione di tale istituto è sottoposta a due precisi limiti: 1) La legge di autorizzazione è della stessa natura della legge del bilancio (si esclude che possa essere approvata con dlgs...) Sul piano formale la legge di autorizzazione si differenzia da quella di approvazione del bilancio perché la prima può essere richiesta anche da un governo dimissionario. 2) Limite temporale di tale legge La legge di autorizzazione all’esercizio provvisorio è stata riconosciuta come esempio di legislazione vincolata, anche per il suo contenuto (non possono essere istituiti nuovi tributi e nuove spese) www.giuristifedericiani. org Art 81 cost.: Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Su questo comma ci sono due teorie: 1) TEORIA FORMALE DELLA LEGGE DI BILANCIO perché non può introdurre nuovi tributi e nuove spese. Secondo questa parte della dottrina la legge di bilancio è una legge formale in quanto: 1 Nonè wnalegge astratta in quanto esaurisce i suoi effetti nel rapporto Parlamento - Governo 2 Nonè generale perché si rivolge solo agli organi del potere esecutivo 3 Difetta del requisito della novità in quanto non può portare innovazioni. Considerano la legge di bilancio come un atto di alta amministrazione: il bilancio è uno strumento per la funzione ispettiva del Parlamento sul Governo e sugli organi che da esso dipendono. 2) TEORIA SOSTANZIALE DELLA LEGGE DI BILANCIO la legge di bilancio è una legge sostanziale in quanto condizionando tutte le altre leggi di entrata e di spesa (che non possono essere eseguite se non trovano considerazione nel bilancio) non può avere che la loro stessa natura. Oggi negare la natura di legge sostanziale alla legge sul bilancio sarebbe discutibile: la Costituzione ha, infatti, riconosciuto al Parlamento un’ampia capacità sostanziale di concorrere alla formazione del bilancio attraverso il potere di emendamento. Inoltre, oggi la decisione del bilancio è divenuta l’atto più importane di programmazione finanziaria e tipica espressione di un atto di indirizzo politico ed economico. Da qui deriva la prevalente qualificazione della legge di bilancio come legge d’organizzazione; la legge che approva il bilancio è quella che rende giuridicamente operante l’indirizzo politico economico del Governo. Il contenuto della legge è espresso nell’art 127 del regolamento di contabilità. Il divieto di introdurre nuovi tributi è diretto ad impedire che il Parlamento possa approvare muovi oneri a carico dei contribuenti senza un adeguato e approfondito esame delle complesse situazioni che accompagnano l’adozione di nuovi tributi; per far sì che questo divieto sia efficace bisogna che comprenda anche il divieto di innovare le leggi tributarie in vigore in qualunque elemento costitutivo dei singoli tributi. Per quanto riguarda il divieto di introdurre le nuove spese, l’intento del Costituente è stato quello di evitare l’introduzione in bilancio di nuove spese non previste da una preesistente disposizione legislativa sostanziale. www.giuristifedericiani. org Art 81 cost.: Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. Tale disposizione è volta ad evitare che i membri del Parlamento e del Governo siano spinti a proporre spese senza un’adeguata ponderazione delle conseguenze negative che potrebbero derivare per l’equilibrio della finanza pubblica. Il principio della copertura delle nuove spese non è nuovo per il nostro ordinamento, esso, infatti, era già sancito nella legge di contabilità di stato (“nelle proposte di nuovi o maggiori spese occorrenti dopo l’approvazione del bilancio di stato, devono essere indicati i mezzi per farvi fronte)solo che nella costituzione prevede l’obbligo dell’indicazione dei mezzi per ogni legge, nella legge di contabilità di stato quest’obbligo è previsto per ogni proposta di legge. La differenza è dovuta al fatto che la legge sulla contabilità è diretta al Governo per l’esercizio dell’iniziativa legislativa, mentre la norma costituzionale è rivolta al legislatore. Inoltre, la legge sulla contabilità si riferisce alle leggi di variazione del bilancio che intervengono dopo che il bilancio sia stato approvato, l’art 81 tralascia qualsiasi indicazione temporale, ponendo solo un principio a salvaguardia della gestione finanziaria. Tale principio di responsabilità nelle decisioni di spesa ex art 81‘ cost, deve essere applicato all’intero settore pubblico e la copertura finanziaria deve tener conto dell’intera durata dell’impegno di spesa che sì assume. L’art. 11-ter della legge 468/78 (introdotto dalla legge 362/88) ha disposto,al comma 2 (modificato leggermente dalla legge 208/99) che “i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati da una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero del tesoro, sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture”. Le relazioni tecniche che accompagnano i disegni di legge devono indicare "i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare". La norma dispone anche che le relazioni tecniche specifichino: per la spesa corrente e le minori entrate, gli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme; per le spese in conto capitale, la modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale dello Stato e l'onere complessivo in relazione agli obiettivi previsti. Nella prassi, il procedimento di elaborazione delle quantificazioni si è progressivamente esteso anche a progetti di legge di maggiore entrata e riduzione di spesa. La legge 208/99, all’art. 3, ha formalizzato la prassi citata, che è stata ulteriormente rafforzata dall’apposita modifica all’art. 76 bis del regolamento www.giuristifedericiani. org 4) favorire il coordinamento tra la politica monetaria unica e le politiche di bilancio. Con l’introduzione del Patto di stabilità e crescita i bilanci sono progressivamente migliorati; il principale compito degli stati membri sotto il patto è quello di far avvicinare i loro bilanci al pareggio o al surplus, insieme col compito istituito dal TUE di evitare deficit eccessivi. La Commissione europea in una sua comunicazione inviata al Consiglio e al Parlamento offre un quadro appropriato per una politica di bilancio prudente che è nell’interesse economico di tutti i paesi membri, ed ha presentato 5 proposte: 1) stabilire obiettivi di bilancio che tengano conto del ciclo economico 2) introdurre disposizioni provvisorie per i paesi il cui disavanzo non è prossimo al pareggio 3) evitare politiche di bilancio procicliche nei periodi favorevoli 4) assicurare che le finanze pubbliche contribuiscano alla crescita dell’occupazione 5) Porsi come obiettivo fondamentale il sostenere le finanze pubbliche. Sostanzialmente queste proposte mirano a depurare i calcoli da fattori che hanno origine transitoria e quindi evitare periodi particolarmente favorevoli o sfavorevoli. Lo Stato italiano, per far rispettare i parametri del TUE, ha introdotto il Patto di stabilità interno con la legge finanziaria del 1999 (in particolare art 28 della lex 448\1998) dove estende l’applicazione degli impegni presi in sede comunitaria ai governi locali: regioni, province, comuni e comunità montane. Il patto di stabilità interno indica dei risultati da raggiungere e pone dei vincoli sul raggiungimento di tali risultati; si può dire che impone degli oneri e non obblighi, nel senso che impone di raggiungere un determinato risultato ma non impone l’utilizzazione di determinati strumenti per il suo raggiungimento. Usando le parole dell’ex sottosegretario al Tesoro Giarda “il Patto ha più natura di esortazione programmatica che di norma imperativa”. Gli enti territoriali devono concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso il rispetto di una serie di parametri: e Modalità di calcolo del saldo programmatico e Contenimento della spesa corrente ® Riflessi sulle previsioni di bilancio e sulle gestioni di cassa e di competenza e Ripercussioni finanziarie sugli esercizi futuri. Le disposizioni previste nella legge finanziaria del 1999 non si applicano ai comuni con meno di 5000 abitanti. Nella legge finanziaria del 2002 è stato introdotto un meccanismo premiante e uno sanzionatorio; successivamente con la legge 289\2002 (legge finanziaria del 2003) il legislatore ha modificato ed integrato l’originario patto di stabilità interno. In particolare per quegli enti che non rispettano il Patto il legislatore ha vietato: e L’assunzione di personale a qualsiasi titolo www.giuristifedericiani. org e Il ricorso all’indebitamento per finanziare gli investimenti Ha inoltre, imposto una riduzione drastica di beni e servizi. Per quel che riguarda le novità: ha introdotto una programmazione trimestrale dei flussi di cassa dell’obiettivo annuale, che deve tener conto delle riscossioni e dei pagamenti che potranno verificarsi nei vari trimestri di riferimento. Gli obiettivi trimestrali di detto saldo possono anche avere un risultato opposto rispetto agli obiettivi annuali perché derivano da previsioni di andamenti.