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PARTE III
L’ORDINAMENTO COMUNITARIO
- Considerazioni generali. 1.1. La Corte di giustizia ha qualificato la Comunità europea come ente portatore di un proprio ordinamento giuridico. 1.2. L’ordinamento comunitario si fonda si un sistema di fonti di protezione del diritto. Articolato su un’unica distinzione fondamentale: quella tra fonti di diritto primario e fonti di diritto secondario o derivato. Fonti di diritto primario sono il TCE e le altre fonti cui il TCE riconosce pari natura. Fonti di diritto secondario o derivato sono gli atti che le istituzioni della Comunità hanno il potere di adottare in virtù del TCE. Tra i due ci possono essere fonti intermedie che prevalgono sul diritto secondario. È una categoria assai eterogenea in cui possono inquadrarsi i principi generali del diritto, le norme di diritto internazionale generale e gli accordi internazionali. 1.3. Tra le fonti di diritto secondario derivato, figurano categorie di atti molto diversi. L'articolo 249 contempla tre categorie di atti vincolanti regolamenti , direttive e decisioni ma non prevede alcuna gerarchia. Il TCE specifica, materia per materia, il tipo di atto che può essere adottato, evitando così i conflitti tratti appartenenti a categorie diverse. Una distinzione praticabile è quella tra atti di base e atti di esecuzione o di attuazione ovvero atti di prima di secondo grado. L'atto di attuazione deve rispettare l'atto di base e non può introdurre deroghe non previste. In caso di contrasto l'atto di attuazione può essere annullato. Gli atti di diritto derivato si distinguono anche in funzione dell'istituzione o delle istituzioni dalle quali sono dotati. L'articolo 249 prevede che gli atti possono essere emanati dal Parlamento, congiuntamente con il consiglio, dal consiglio o dalla commissione. Ai sensi dell'articolo 110 anche la BCE può emanare regolamenti e decisioni con caratteristiche corrispondenti a quelle degli atti previsti dall'articolo 249. Spesso tutti gli atti della commissione sono emanati in forza di una delega contenuta in un atto di base del Parlamento e del consiglio o del solo consiglio. In questi casi, l'atto della commissione in quanto atto d'attuazione, deve rispettare l'atto di base. Manca una regola ancorché implicita, che stabilisca la prevalenza degli atti adottati da un'istituzione rispetto a quelli adottati da un'altra. L'eventuale conflitto tra due atti indipendenti ma adottati le istituzioni diverse andrà pertanto risolto in termini di corretta individuazione della base giuridica di ciascun atto l'uno o l'altro è stato fondato su una base giuridica errata ed è pertanto annullabile. 2. Le Fonti Di Diritto primario: in particolare il Trattato CE. 2.1. Le fonti di diritto primario comunitario sono in massima parte contenute nel TCE. Fonti primarie hanno anche gli protocolli allegati al TCE. È da ritenersi che pari natura abbiano anche i protocolli allegati non soltanto al TCE ma contemporaneamente anche ai trattati CECA e CEEA nonché quelli allegati al TCE e al TUE insieme. L'atto finale delle CIG convocate per approvare trattati di revisione del TCE e del TUE, reca in allegato alcune dichiarazioni , aventi oggetto uno o più disposizioni del trattato. Ne esistono di tre tipi: dichiarazioni della conferenza, cioè di tutti gli Stati membri dichiarazioni di uno o più Stati membri dichiarazioni di uno o più istituzioni. Alle prime può riconoscersi un ruolo importante per quanto riguarda l'interpretazione delle disposizioni alle quali si riferiscono. Non costituiscono per l'interprete un bere proprio vincolo;
minore rilevanza hanno le altre due tipologie di dichiarazioni perché non emanano da coloro che detengono collettivamente il potere di revisione. 2.2. Nell'Individuare la natura giuridica del TCE si pongono due possibili soluzioni: il trattato va considerato come:
**1. trattato istitutivo di un'organizzazione internazionale
- carta costituzionale di un'entità di tipo statuale** A Sostegno della prima soluzione Il TCE come anche successivi trattati di revisione, compreso il TUE, sono stati conclusi nelle forme secondo i procedimenti propri di un normale trattato internazionale. Anche la maniera in cui gli articoli del TCE sono redatti non si discosta dal linguaggio tipico dei trattati internazionali. Prevalgono norme che hanno come destinatari formali gli Stati membri, ai quali vengono attribuiti diritti o facoltà. La comunità costituirebbe nient'altro che un'organizzazione internazionale tra Stati sovrani. I Stati membri manterrebbero nondimeno la propria sovranità, il cui esercizio sarebbe soltanto delegato agli organi comunitari. In una prospettiva interna al sistema giuridico comunitario, il TCE assolve ad una funzione di natura costituzionale. Prevede una serie di norme materiali che detta di principio le regole di base applicabili ai vari settori sottoposti alla competenza comunitaria. Tuttavia, anche ammesso che il contenuto del trattato sia simile a quello di una costituzione, ciò non sarebbe di per sé sufficiente a trasformare la natura del trattato in quella di una carta costituzionale di tipo statuale. Ciò che fa del TCE qualcosa di diverso da un Mero trattato internazionale sono le caratteristiche dell'ordinamento che dal trattato trae origine. Le norme dell'ordinamento comunitario non si limitano infatti a disciplinare i rapporti giuridici tra soggetti di diritto internazionale, ma regolano anche rapporti tra i soggetti degli ordinamenti interni degli Stati membri. L'ordinamento scaturito dal trattato riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri ma anche i soggetti degli ordinamenti nazionali. L'affermazione della soggettività giuridica comunitaria dei soggetti degli ordinamenti interni rende dunque impossibile confinare l'ordinamento comunitario nell'ambito di quello internazionale. 2.3.La Corte di giustizia considera e tratta il TCE come una costituzione, piuttosto che come trattato internazionale. I criteri interpretativi seguiti dalla corte, che si discostano dai criteri utilizzati per i trattati internazionali. In particolare la corte di giustizia tende a dare un rilievo non decisivo al dato testuale delle norme da interpretare e ricorrere con grande libertà a criteri di tipo contestuale e teologico. Le norme del trattato sulle quattro libertà di circolazione sono interpretate estensivamente, così come lo sono le norme che attribuiscono determinati poteri alle istituzioni. Le norme che consentono di Stati membri di adottare un mantenere provvedimenti interrogatori rispetto alle regole generali sono oggetto di interpretazione restrittiva. Un altro criterio interpretativo applicato alle norme del trattato è quello detto dell'effetto utile. Tra le varie interpretazioni possibili, la corte preferisce quella che consente di riconoscere alla norma alla maggiore affettività possibile, in maniera che gli scopi a cui la norma rivolta possono essere raggiunti più compiutamente. 2.4.Il TCE può essere modificato ricorrendo alla procedura di revisione disciplinata dall'articolo 48. Si tratta di una procedura comune al TCE, TUE e al CEEA. La procedura si divide in due fasi: una fase preparatoria che si svolge all'interno dell'apparato istituzionale dell'unione fase deliberativa: esterna appare apparato e vede invece come protagonisti i Stati membri. La fase preparatoria frotte intorno al consiglio che è chiamato ad esprimere parere favorevole circa la convocazione di una conferenza tra i rappresentanti degli Stati membri, per deliberare sulle eventuali modifiche( CIG). Il parere reso sulla scorta di un progetto presentato dal governo di qualsiasi Stato membro o dalla commissione, sul quale vengono consultate il Parlamento europeo, la commissione nonché la Banca centrale europea, qualora vengano proposte modifiche istituzionali nel settore monetario. Dopo che il consiglio ha espresso parere favorevole, la CIG viene convocata dal presidente del consiglio. Si passa così alla fase deliberativa. Si svolge secondo regole classiche delle conferenze internazionali. Non è previsto alcun ruolo per le istituzioni; le modifiche ai trattati devono essere stabilite all'unanimità. Entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. L'esito della procedura di revisione è pertanto rappresentato da un nuovo trattato, concluso anch'esso nelle forme di un trattato internazionale e che
L'aver stabilito che quello di non discriminazione è un principio generale ne consente anche l'applicazione ad ipotesi che non sono espressamente contemplate da alcuna delle norme richiamate ( autonomia del principio di non discriminazione). La corte non ritiene che rientrino nel campo d'applicazione del principio generale di non discriminazione, le discriminazioni alla rovescia. Si tratta di situazioni che si creano quando norme di uno Stato membro prevedono per i propri cittadini un trattamento deteriore rispetto quello riservato ai cittadini di altri Stati membri. Una situazione del genere si produce in conseguenza dell'impatto del diritto comunitario sulle norme interne. Tra gli altri principi generali del diritto comunitario vanno annoverati: il principio di libera circolazione principio di tutela giurisdizionale 3.3. Una seconda categoria è costituita dai principi generali del diritto agli ordinamenti degli Stati membri. Si tratta di principi che vengono desunti dall'esame parallelo dei vari ordinamenti nazionali. I principini vengono utilizzati soprattutto quando si tratta di verificare la legittimità del comportamento delle istituzioni o degli Stati membri in relazione alla posizione dei singoli. Tra questi si segnalano soprattutto alcuni principi inerenti all'idea stessa di Stato di diritto :
- principio di legalità : ogni potere esercitato dalle istituzioni deve trovare la sua fonte legittimante in una norma del trattato che ne fissi le condizioni di esercizio.
- Il principio della certezza del diritto : secondo cui chi è tenuto al rispetto di una norma giuridica per essere messo in condizione di poterlo fare e di conoscere il comportamento che la norma impone
- principio del legittimo affidamento: può essere invocato in caso di modifica normativa improvvisa e imprevedibile da parte degli operatori giuridici
- principio del contraddittorio secondo cui l'autorità comunitaria quando intende assumere un provvedimento sfavorevole a carico di un singolo, deve consentire a quest'ultimo di far valere il proprio punto di vista prima che il provvedimento stesso venga adottato.
- Principio di proporzionalità implica che gli interventi della pubblica autorità limitativi della libertà o dei diritti di singoli, per essere legittimi devono essere idonei a raggiungere l'obiettivo di interesse pubblico perseguito e devono essere necessari a questo stesso fine. 4. Segue: i principi attinenti alla protezione dei diritti fondamentali. 4.1.Tra i principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri è compresa un'ulteriore tipologia di principi; attinenti alla protezione dei diritti fondamentali dell'uomo. In origine, il trattato non si preoccupava di sancire a loro favore determinati diritti fondamentali. In tal modo si correva il rischio che, per effetto del trasferimento di determinati poteri dagli Stati membri alla comunità, e si subissero una riduzione di tutela. 4.2. Una forte reazione a tale situazione è venuta dalla corte costituzionale italiana tedesco federale in due pronunce del 1973 e del 1974. Entrambe le corti partono dal presupposto che le norme costituzionali che hanno permesso all'Italia e alla Germania federale di aderire alla comunità non consentono di derogare a quelle altre norme costituzionali che definiscono le proteggono i diritti fondamentali della persona umana. Tali norme costituzionali devono essere rispettate anche dagli atti adottati dalle istituzioni comunitarie. In caso di contrasto, le due corti debbono a curare la prevalenza delle norme costituzionali, impedendo che l'atto comunitario trovi applicazione nell'ordinamento intero. La soluzione prospettata dalle due corti comporta un grave attentato al carattere unitario del diritto unitario. Evidenzia una grave lacuna dell'ordinamento comunitario. 4.3.sul fronte comunitario si cerca di porre rimedio a questa situazione in due modi: a. Le istituzioni politiche della comunità manifestano solennemente la loro adesione ai diritti fondamentali e la volontà di rispettarli. Dichiarazione comune del Parlamento europeo, del
consiglio e della commissione sul rispetto dei diritti fondamentali, adottata a Lussemburgo il 5 aprile 1977 atto privo di valore giuridico. b. La corte di giustizia recupera in via giurisprudenziale una forma comunitaria di tutela dei diritti fondamentali. La soluzione elaborata dalla corte si basa su due postulati. In primo luogo vi è il rifiuto di ammettere che la validità di un atto di un'istituzione possa essere vagliata alla luce di norme nazionali. In secondo luogo la corte riconduce alla tutela dei diritti fondamentali ai principi generali del diritto che le istituzioni comunitarie devono rispettare e la cui osservanza è sottoposta al controllo della corte Secondo l'impostazione della corte: i diritti fondamentali vanno tutelati nell'ordinamento comunitario in quanto rientranti nei principi generali del diritto al fine di definire il contenuto di tali diritti e la portata della tutela che deve essere accordata ad essi, la corte utilizza come fonti di ispirazione : le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri i trattati internazionali in materia di tutela dei diritti dell'uomo. 4.4. Ma le fonti d'ispirazione hanno valore normativo immediato nell'ordinamento comunitario e pertanto non vincolano direttamente la corte. Ciò vale anche per quanto riguarda la convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali , firmata Roma il 4 novembre 1950 nell'ambito del consiglio d'Europa. La convenzione non è in quanto tale vincolante per la comunità, non essendo la comunità stessa parte contraente. La soluzione elaborata dalla giurisprudenza comunitaria stata poi recepita e consacrata dall'articolo 6. La formalizzazione in una norma di diritto primario del richiamo alla convenzione europea di salvaguardia non ne comporta il recepimento formale nell'ordinamento comunitario, poiché viene mantenuto fermo il passaggio attraverso i principi generali. 4.5.Alla corte è riservato un ruolo determinante. Ad essa spetta il compito non soltanto di individuare quali diritti siano da considerare fondamentali, ma anche di delineare il contenuto e la portata dei diritti così individuati. La corte non è tenuta ad applicare un testo scritto, attribuisce un elevato grado di flessibilità ai suoi interventi in materia di diritti umani. Accresce l'imprevedibilità dei risultati cui la corte perviene di volta in volta e rende perciò poco trasparente il sistema. Il Consiglio Europeo Di Colonia, svoltosi il 3 e 4 giugno 1999, decide di promuovere l'elaborazione di una carta dei diritti fondamentali dell'unione europea che sancisca l'importanza capitale e la portata di tali diritti. La redazione del testo della carta è affidata da un'apposita convenzione ; la carta viene proclamata dai presidenti del Parlamento europeo, del consiglio e della commissione, in nome delle rispettive istituzioni, in occasione del consiglio europeo di Nizza nel 7 dicembre 2000. La carta attualmente priva di valore normativo autonomo. Comunque è uno strumento interpretativo privilegiato per ricostruire la portata dei diritti fondamentali protetti nell'ambito dell'ordinamento comunitario. Il tribunale di primo grado ha più volte evocato alcuni articoli della carta. Il frequente richiamo alla carta non ha comunque mai significato il riconoscimento di un vero e proprio valore normativo vincolante. L'atteggiamento della corte di giustizia, si era caratterizzato per una particolare cautela. Ogni richiamo alla carta veniva infatti evitato; la corte ha accettato di verificarne la legittimità anche alla luce della carta stessa. La carta assumerebbe carattere vincolante non di per sé ma in virtù dell'intenzione espressa dal consiglio, nel preambolo di volerla rispettare. 4.6. l'impostazione data dalla giurisprudenza della corte di giustizia al problema della tutela dei diritti fondamentali nell'ordinamento comunitario non sembra aver del tutto soddisfatto le corti costituzionali italiane e tedesco federale e non le ha indotte a rinunciare alla pretesa di assicurare un autonomo controllo sul rispetto di tali diritti da parte delle istituzioni. 4.7.la mancata adesione formale della comunità alla convenzione europea di salvaguardia solleva inoltre il problema della responsabilità degli Stati membri di fronte agli organi della convenzione in conseguenza di attività delle istituzioni comunitarie ovvero di attività poste in essere dagli Stati membri in esecuzione di norme comunitarie. La corte ha ribadito che gli stati membri i quali abbiano
6.2.In quanto soggetto di diritto internazionale, la comunità è tenuta rispettare le norme di diritto internazionale generale. Una violazione di tale norma costituirebbe un illecito internazionale. Uno stato terzo i cui interessi siano stati lesi dal comportamento della comunità potrebbe farne valere il carattere illecito ai fini previsti dall'ordinamento internazionale. Le norme di diritto internazionale generale vincolano la comunità soltanto nei confronti dei soggetti terzi. Gli stati membri non possono invece invocare tali principi nei loro rapporti reciproci, quando agiscono nel campo d'applicazione del trattato. Per gli stati membri infatti il trattato costituisce una lex specialis che prevale sul diritto generale. La corte ha più volte affermato che uno Stato membro non può invocare la violazione di un obbligo comunitario da parte di un altro Stato membro per giustificare a sua volta la violazione dello stesso o di altri obblighi comunitari. Le norme di diritto internazionale generale fanno parte dell'ordinamento giuridico comunitario. In quanto tali, esse svolgono una funzione analoga a quella dei principi generali del diritto. Il diritto internazionale generale va utilizzato per l'interpretazione delle norme comunitarie, e costituisce un parametro per verificare la legittimità degli atti di diritto derivato. Le norme di diritto internazionale generale possono essere invocate dai soggetti degli ordinamenti interni e utilizzate dai giudici degli Stati membri quando si trovano a giudicare su controversie che coinvolgono norme comunitarie. 6.3.Gli accordi internazionali con Stati terzi che vengono in rilievo rispetto all'ordinamento comunitario sono tre tipi:
- accordi internazionali conclusi degli Stati membri
- accordi internazionali conclusi dalla comunità
- accordi internazionali conclusi dalla comunità e dagli Stati membri: accordi misti Generalmente gli accordi internazionali conclusi da Stati membri con Stati terzi non fanno parte dell'ordinamento comunitario, ma assumono rilevanza soltanto nella misura in cui un accordo del genere, a determinate condizioni, può essere invocato dallo Stato membro contraente come causa di giustificazione per il mancato rispetto di obblighi comunitari. Tale possibilità vale per quanto riguarda gli accordi conclusi da uno Stato membro con uno stato terzo prima della data in cui il trattato entrato in vigore rispetto allo Stato membro in questione. Ciò risulta dal principio di diritto internazionale generale secondo cui il trattato concluso da due Stati non può essere emendato per effetto della successiva conclusione di altro trattato tra due Stati. Il principio comporta che lo Stato che ha concluso tanto il primo quanto il secondo trattato resta tenuto a rispettarli entrambi. Riconoscendo l'esistenza di tale principio, all'articolo 307 contiene un'apposita clausola di compatibilità. nel caso di accordi con Stati terzi conclusi anteriormente al trattato e aventi ad oggetto materie comprese nella competenza esclusiva della comunità, è stata configurato una sorta di sostituzione della comunità nei diritti negli obblighi che gli stati membri contraenti traevano dagli accordi in questione. La comunità non è soltanto tenuta consentire agli Stati membri contraenti di continuare a rispettare l'accordo, ma essa è tenuta a rispettarlo. La clausola di compatibilità di cui all'articolo 307 consente allo Stato membro interessato di sottrarsi agli obblighi derivanti dal trattato soltanto nella misura strettamente necessaria per permettergli di rispettare gli obblighi assunti nei confronti dello stato terzo. 6.4.gli accordi conclusi dalla comunità con Stati terzi o con altre organizzazioni internazionali occupano un posto molto importante all'interno dell'ordinamento comunitario. 6.5. molto diffusa è la conclusione di accordi misti a nome della comunità e dei suoi Stati membri, nella loro qualità di soggetti autonomi di diritto internazionale. Inizialmente la pratica degli accordi misti era imposta dal rifiuto di taluni Stati terzi di riconoscere la competenza della comunità successivamente lo strumento dell'accordo misto si è rivelato utile di fronte ad ipotesi di accordi riguardanti anche materie che non rientravano affatto nella competenza comunitaria ovvero materie sottoposte alla competenza concorrente di comunità e Stati membri. 6.6.l'articolo 300 dispone che gli accordi conclusi sono vincolanti per le istituzioni della comunità e per gli stati membri. Le istituzioni non possono quindi adottare atti che non rispettino un accordo concluso dalla comunità. In caso contrario l'atto può essere annullato o essere dichiarato invalido.
Esiste però un'eccezione al utilizzabilità degli accordi internazionali per mettere in discussione la validità di atti delle istituzioni: gli accordi allegati all'accordo istitutivo dell'organizzazione mondiale del commercio OMC. La corte ha confermato la giurisprudenza maturata con riferimento al GAT.
7. Gli atti delle istituzioni. 7.1.l'articolo 249 contiene un'elencazione degli atti più importanti delle istituzioni: atti tipici. taluni articoli del trattato prevedono l'emanazione di atti diversi. Altri autorizzano le istituzioni ad adottare atti rispondenti ad una delle denominazioni utilizzate dall'articolo 249, ma con caratteristiche proprie. Si tratta di atti atipici. Accanto agli archetipici vanno annoverati alcuni tipi di atti affermatasi in via di prassi, soprattutto nel settore della disciplina della concorrenza e degli aiuti di Stato alle imprese. In entrambi questi settori la commissione gode di poteri diretti di controllo e di sanzione. Per orientare i comportamenti dei destinatari di tali poteri, la commissione pubblica periodicamente delle comunicazioni per rendere noto il modo in cui intende applicare alle norme del trattato con riferimento a determinate categorie di fattispecie. Pur non avendo un vero e proprio valore normativo, le comunicazioni sono considerate dalla giurisprudenza come atti attraverso cui la commissione definisce i limiti del proprio potere discrezionale. Una mera prassi può essere variata nel tempo dalla commissione. 7.2.gli atti tipici descritti dall'articolo 249 sono cinque: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni, e pareri. Solo i regolamenti le direttive e le decisioni sono atti vincolanti. Attraverso di essi le istituzioni hanno il potere di porre nuovi obblighi a carico dei destinatari. Raccomandazioni e pareri invece sono atti non vincolanti. Attraverso di essi, le istituzioni mirano ad ottenere che destinatari orientino spontaneamente il proprio comportamento in una maniera che viene giudicata conforme all'interesse generale della comunità. Questo è soprattutto il caso delle raccomandazioni. La commissione dispone ai sensi dell'articolo 211 di un potere generale di raccomandazione. Dagli atti vincolanti è possibile distinguere gli atti normativi dagli atti amministrativi precedenti le parole in grassetto. Alla prima categoria appartengono ai regolamenti delle direttive. Tali atti mirano a produrre, seppure secondo metodi molto diversi,una innovazione nell'ordinamento comunitario e negli ordinamenti interni degli Stati membri introducendovi nuove norme o modificando o abrogando norme esistenti. Le decisioni hanno in genere natura amministrativa, perché hanno portata individuale e sono utilizzate soprattutto nei settori in cui le istituzioni hanno poteri di gestione diretta. 7.3.il primo comma dell'articolo 249 precisa che gli atti vengono adottati dalle istituzioni per l'assolvimento dei loro compiti e alle condizioni fissate dal presente trattato. Ciò significa che per sapere quale tipo di atto le istituzioni possono adottare in una determinata materia, è necessario fare riferimento alle singole norme del trattato applicabili. Talune norme danno alle istituzioni la possibilità di scegliere tratti di più tipi. Altre non forniscono alcuna precisazione al riguardo. Le ipotesi in cui è previsto il potere di adottare regolamenti sono numericamente poche, rispetto a quelle in cui possono essere messe direttive. 8. I regolamenti. 8.1.il regolamento viene scritto dall'articolo 249 s comma: il regolamento ha portata generale, esso è obbligatoria in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. 8.2.la caratteristica della portata generale indica che il regolamento ha natura normativa. Esso pone regole di comportamento rivolte alla generalità dei soggetti. Può accadere che un regolamento definisca i requisiti di fatto di diritto i gesti della sua applicazione in maniera che soltanto un numero relativamente ristretto di persone li soddisfi. Il campo di applicazione può essere talmente esiguo che si possa individuare a priori coloro i quali il regolamento,una volta entrato in vigore si applicherà.
interno in modo da assicurare che il risultato voluto dalla direttiva si raggiunto. In mancanza l'atto comunitario non è in grado, da solo, di ottenere il risultato voluto. Quanto al secondo profilo della diretta applicabilità e cioè alla capacità della direttiva di produrre effetti diretti negli ordinamenti interni: efficacia diretta , la direttiva proprio per la sua natura non gode di efficacia diretta nella stessa misura in cui negò ogni regolamenti. Perché possa parlarsi di efficacia diretta di una direttiva è necessario che siano soddisfatte alcune condizioni temporali e sostanziali individuate dalla giurisprudenza della corte. 9.5.l'attuazione da parte degli Stati membri costituisce un momento centrale al tempo stesso problematico per ciascuna direttiva. L'obbligo di attuazione di una direttiva è assoluto per ciascuno Stato membro al quale la direttiva rivolta. L'unica ipotesi in cui è possibile ammettere di attivarsi sia quando lo Stato è in grado di dimostrare che il proprio ordinamento interno e già perfettamente conforme alla direttiva. L'obbligo va adempiuto entro il termine di attuazione fissato dalla direttiva stessa. Può variare da pochi mesi ad uno o più anni a seconda dell'importanza della materia e delle difficoltà che gli Stati possono incontrare nell'attuazione. Il termine interattivo e perentorio: non è possibile addurre giustificazioni di sorta per il mancato rispetto. L'obbligo sorge nel momento in cui la direttiva entra in vigore. Lo Stato membro può attuare la direttiva anche prima della scadenza; è possibile procedere ad un'attuazione per tappe, purché questa sia completata entro il termine previsto. Lo Stato membro non può adottare provvedimenti in contrasto con la direttiva o tali da compromettere gravemente la realizzazione del risultato che la direttiva prescrive: obbligo di stand- still o di non aggravamento. 9.6.gli stati membri sono competenti quanto alla scelta delle forme dei mezzi di attuazione. La scelta non è peraltro del tutto libera. È necessario che gli strumenti scelti dal legislatore nazionale siano idonei a produrre la modificazione degli ordinamenti interni voluta dalla direttiva. Nella scelta si deve tener conto della gerarchia delle fonti di diritto interno. In secondo luogo, devono essere scelti strumenti di attuazione che garantiscano trasparenza e certezza del diritto. La corte ha sistematicamente giudicato insufficienti modi o procedure agevolate di attuazione. 9.7.occorre adesso soffermarsi sul contenuto delle direttive. L'articolo 149 si articolano intorno al binomio risultato forme e mezzi. Il primo viene definito dalla direttiva. Le forme mezzi sono scelti dalle autorità competenti degli Stati membri. Determinati risultati non possono essere definiti limitandosi ad indicare obiettivi principi generali, ma richiedono l'elaborazione di un quadro normativo dettagliato, che lascia alla libera determinazione degli Stati membri soltanto interventi limitati. Non è pertanto possibile individuare in via generale uno spazio di competenza riservato agli Stati membri, oltre il quale la direttiva non può mai intervenire. La frontiera tra il livello di intervento comunitario e quello nazionale è frutto di valutazioni di indole politica che vengono operate dalle istituzioni in funzione dell'obiettivo voluto dalla direttiva. Non sono perciò fondate le accuse di illegittimità rivolti alle direttive adottate fino agli anni 80 caratterizzate da una disciplina particolarmente precisa e particolareggiata: direttive dettagliate. 9.8.i requisiti formali delle direttive sono:
- adottate congiuntamente dal Parlamento e dal consiglio
- adottate dal solo consiglio o dalla commissione e rivolte a tutti gli Stati membri sono pubblicate nella gazzetta ufficiale dell'unione europea entra in vigore dopo venti giorni dalla pubblicazione. 10. Le decisioni. 10.1.ai sensi del quarto comma dell'articolo 249 da decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati. 10.2. La decisione coniuga a due caratteristiche, l'una propria dei regolamenti e l'altra delle direttive. È obbligatoria in tutti i suoi elementi e deve essere rispettata nella sua interezza. Però non l'ha portata
generale, vincolando i soli destinatari da essa designati. A differenza della direttiva la decisione può essere rivolta non solo Stati membri ma anche ad altri soggetti compresi i singoli. Le decisioni rivolte agli Stati membri sono nella sostanza simili alle direttive, qualora impongano un obbligo di facere imposto dalle decisioni e spesso molto più specifico dell'obbligo di attuare una direttiva e lascia allo Stato membro un margine di discrezionalità molto più ristretto. Obbligo di non facere lo Stato membro destinatario è tenuto ad astenersi dall'attività vietata. Le decisioni possono essere rivolte ai singoli. I casi più importanti sono rappresentati dalle decisioni che la commissione addotta nell'ambito della disciplina della concorrenza , che possono prevedere anche la combinazione di sanzioni pecuniarie a carico delle imprese in questo caso le decisioni costituiscono un titolo esecutivo. 10.3. i requisiti formali sono uguali a quelli previsti dall'articolo 254: sono notificate ai loro destinatari ed hanno efficacia in virtù della notificazione.
11. Gli atti del secondo del terzo pilastro. 11.1. le istituzioni possono adottare atti anche nell'ambito del secondo al terzo pilastro. Rispondono a denominazioni e caratteristiche diverse dagli atti previsti dell'articolo 249. 11.2. gli atti del terzo pilastro : l'articolo 34 elenca quattro tipi di atti tutti del consiglio: Le posizioni comuni Le decisioni quadro Le decisioni Le convenzioni Le posizioni comuni definiscono l'orientamento dell'unione in merito a una questione specifica. Si tratta di atti tipici della cooperazione intergovernativa e estranei alla tipologia comunitaria. Si limitano a fissare le linee direttrici che l'unione degli Stati membri devono seguire su una determinata questione. Le decisioni quadro vengono adottate per il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Si tratta di un tipo di atto che si ispira chiaramente al modello delle direttive comunitarie. Con queste condivide anzitutto lo scopo che la maggior parte delle direttive perseguono: avvicinare le normative degli Stati membri. Come le direttive sono vincolanti per gli Stati membri quanto al risultato da ottenere, salvo restando la competenza delle autorità nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Sussiste però un'importante differenza: le decisioni quadro non hanno efficacia diretta. La terza tipologia di atti è costituita dalle decisioni : esse sono vincolanti e non hanno efficacia diretta. Gode e di obbligatorietà integrale. Non viene precisato quali siano i possibili destinatari di queste decisioni, ed in particolare se siano soltanto gli Stati membri o anche altri soggetti. Un'ulteriore distinzione tra le decisioni le decisioni quadro: mentre le prime vengono attuate mediante misure adottate dal consiglio l'attuazione delle decisioni quadro è affidata agli Stati membri. Le convenzioni di cui il consiglio raccomanda l'adozione di Stati membri secondo le rispettive norme costituzionali. Non si tratta di un vero e proprio atto dell'unione: il consiglio si limita ad approvarne il testo. Per entrare in vigore, alla convenzione deve essere ratificata dai singoli Stati membri. È previsto entro il termine previsto dal consiglio. Entrata in vigore delle convenzioni non è subordinata alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri essendo sufficiente che esse vengono adottate da almeno la metà degli Stati. In questo caso l'entrata in vigore è limitata dagli Stati gratificanti. Le misure di applicazione di queste convenzioni sono adottate in seno al consiglio a maggioranza dei due terzi delle parti contraenti. L'articolo 24 estende al terzo pilastro la possibilità di concludere accordi internazionali. 11.3. Gli atti del secondo pilastro, molto diversi dagli atti comunitari. Tipologie: le strategie comuni, le azioni comuni, le posizioni comuni e gli accordi internazionali. Strategie comuni si tratta di atti decisi dal consiglio europeo, su raccomandazione del consiglio, il quale poi le attua. Atti di altissima politica, definiscono le linee guida su cui l'unione deve muoversi nel settore della politica estera. Le strategie comuni fissano i rispettivi obiettivi, la durata e mezzi che l'unione e gli Stati membri devono mettere a disposizione. Il consiglio può invece adottare azioni
13.1.I trattati si presentano nella forma di normali trattati internazionali. L'Italia ha dato l'esecuzione, ricorrendo le forme alle procedure seguite per prassi in casi del genere. L'ordine di esecuzione di ciascun trattato è stato dato con la medesima legge con cui il Parlamento ha autorizzato la ratifica del trattato stesso da parte del capo dello Stato ai sensi dell'articolo 80 della costituzione. Il ricorso ad una legge ordinaria per seguire trattati così importanti ha dato luogo a difficoltà. Molti ritenevano necessaria una norma costituzionale ad hoc, che autorizzasse l'accettazione delle limitazioni di sovranità nazionale legate all'appartenenza alla comunità, e poi all'unione. Una norma del genere non è mai stata adottata. Nemmeno L. costituzionale 18 ottobre 2001: si limita a dare già per acquisita la partecipazione italiana alla comunità. Il nuovo articolo 117 stabilisce che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario dagli obblighi internazionali. In assenza a costituzionale specifica, si è ritenuto di poter ricondurre l'adesione italiana alla comunità e poi all'unione all'articolo 11 cost.La possibilità di far rientrare nell'articolo 11 anche la partecipazione alla comunità ha trovato conferma nella giurisprudenza della corte costituzionale. L'articolo 11 non è solo una norma permissiva che abilita ad accettare le limitazioni di sovranità, ma è anche una norma procedurale essa consente di accettare limitazioni di sovranità senza necessità di procedere ad una revisione costituzionale. 13.2.Più difficile è risultato il compito di assicurare l'attuazione in Italia del diritto comunitario secondario. Le maggiori difficoltà si sono avute riguardo alle direttive, richiedendo ciascuna di esse un'attività di attuazione, che il legislatore nazionale è tenuto ad effettuare entro il termine perentorio, talvolta breve. In Italia inizialmente si ricorreva lo strumento della delega legislativa al governo articolo 76: il Parlamento con legge, delegare al governo il compito di emanare decreti legislativi per l'attuazione di un certo numero di atti comunitari. Tale sistema comportava problemi di ordine giuridico anche di ordine pratico. Uno è più efficiente meccanismo di attuazione degli atti comunitari è stato adottato nel 1989: Legge La Pergola. Sostituita dalla L. 4 febbraio 2005 n. 11: sono leggi ordinarie in ciò sta il loro limite, atteso come ogni legge ordinaria successiva le può abrogare e modificare. La maggiore novità introdotta dalla legge la Pergola è l'introduzione di un meccanismo legislativo annuale: ogni anno, il Parlamento approva una legge comunitaria precedenti le parole in grassetto, che contiene provvedimenti volti a rendere conforme all'ordinamento italiano a tutti gli obblighi comunitari, che vengono a maturazione entro l'anno di riferimento. La legge comunitaria può operare riguardo agli obblighi derivanti da veri e propri atti delle istituzioni politiche, quanto da sentenze di incompatibilità di norme interne con il diritto comunitario, pronunciate dalla corte di giustizia. Vengono previsti tre metodi principali , attraverso i quali la legge comunitaria opera per rendere l'ordinamento italiano conforme agli obblighi sopra indicati. Il primo è quello dell'attuazione diretta : è la stessa legge comunitaria approda o modifica disposizioni statali vigenti. Il secondo procedimento di attuazione quello che prevede lo strumento della delega legislativa al governo ai sensi dell'articolo 76. Da legge comunitaria, può avere il contenuto di una legge delega. In questo caso prevede criteri per l'attuazione delle norme comunitarie da parte del governo, mediante decreti legislativi. Il terzo metodo è costituito dall'attuazione in via regolamentare amministrativa ; la legge comunitaria può contenere disposizioni che autorizzano il governo ad attuare in via regolamentare le direttive a norma dell'articolo 11. Il regolamento emanato è perciò in grado di modificare norme di legge preesistenti, grazie all'autorizzazione dato al Parlamento della legge comunitaria. Si opera per tanto la delegificazione delle materie interessate. 13.3.La Legge La Pergola e ora la L. 11/2005 si occupano anche dell'attuazione del diritto comunitario da parte delle regioni. Le regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie. Le regioni e province autonome non debbono attendere, prima di agire,1 preventivo intervento da parte dello Stato, ma possono provvedere non appena la direttiva entra in vigore e diventa pertanto obbligatoria per lo Stato.
