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REGIONI ED ENTI LOCALI
1. Il regionalismo e l’amministrazione locale nella Costituzione
del 1948
L’ordinamento regionale e locale sarebbe dovuto cambiare conseguentemente a tre leggi costituzionali ((1/1999, 2 e 3/2001), che hanno modificato il preesistente Titolo V della seconda parte della Costituzione (sono mutati 18 dei 20 articoli che lo componevano) ed alcune parti degli Statuti speciali delle Regioni ad autonomia particolare. Peraltro molti provvedimenti attuativi di questa riforma non sono sati adottati e quindi continua a restare in vigore buona pare della legislazione precedente. Nel testo costituzionale entrato in vigore nel 1948, le disposizioni costituzionali più espressive del mutamento sono individuabili negli artt. 5 e 114 Cost. Con l’art. 5 da una parte si afferma il principio dell’unità e indivisibilità della Repubblica e dall’altra l’autonomia locale e il decentramento amministrativo. Ma in particolare si afferma il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali. L’art. 114 Cost afferma che “la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”, individuando questi enti come necessari. In particolare rimane nella Costituzione il modello di un’amministrazione locale in cui convivono sullo stesso territorio più enti pubblici. Ciò significa che esistono funzioni proprie dello Stato e altre delle regioni e degli enti locali e che quindi convivono sul medesimo territorio un’amministrazione statale decentrata e più amministrazioni pubbliche dipendenti dai diversi enti locali. Una seconda importante scelta consiste nel riconoscimento agli enti locali di autonomia che di autarchia. Con la prima si intende il riconoscimento agli enti locali del potere di determinare autonomamente le loro regole di organizzazione e di azione, seppur nel rispetto dei limiti di legge. Con la seconda ci si riferisce al fatto che l’ente locale, per operare, adotta veri e propri provvedimenti amministrativi di tipo autoritativo, che non presentano alcuna diversità rispetto a quelli adottati dagli organi statali. Il riconoscimento del valore di un esercizio autonomo di significative funzioni di amministrazione pubblica a livello locale da parte di organi rappresentativi delle comunità locali risponde ad una maggiore adeguatezza dell’azione amministrativa ai problemi che è chiamata a risolvere, in un contesto sociale e territoriale molto disomogeneo. Altre motivazioni a favore di un rafforzamento dell’amministrazione locale derivano dall’esigenza di risolvere i problemi di sovraccarico delle strutture politiche e amministrative statali. Ciò potrebbe essere a fondamento di una politica di deconcentrazione, ma si ritiene opportuno che il soggetto destinatario di tali funzioni ottenga una legittimazione democratica, derivante dalla comunità locale interessata. Da ciò il concetto di ente locale territoriale diverso da quello di ente pubblico locale , e cioè avente semplicemente una sfera di azione locale, ma non rappresentativo del corpo elettorale locale. Il problema se questi ultimi possono esercitare funzioni analoghe a quelle degli enti locali è stato risolto con la legge 59/1997 nel senso che, accanto agli enti locali territoriali, esistono enti pubblici locali dotati di autonomia funzionale chiamati a esercitare alcune funzioni pubbliche. La conseguente attribuzione agli enti locali di rilevanti funzioni pubbliche, fa pero sorgere il problema di come garantire la tutela degli interessi collettivi connessi all’esercizio di queste funzioni. La soluzione di questo problema non viene più affidata agli organi statali di vigilanza e tutela sugli enti locali, ma al legislatore costituzionale e a quello ordinario.
Pur con questi limiti, la netta volontà di riaffermare il valore dell’autonomia locale portò ad alcune scelte rilevanti:
- in primo luogo, l’art. 128 Cost. (ora abrogato) individua nelle “leggi generali della Repubblica” (e quindi in apposite e speciali leggi del Parlamento) le fonti abilitate a determinare i soli principi in tema di organizzazione di comuni e province, in modo da lasciar loro un sufficiente spazio normativo autonomo, nonché a definire le rispettive funzioni.
- In secondo luogo, la creazione delle regioni, come enti le cui competenze sono costituzionalmente garantite, era concepita non in chiave concorrenziale con gli enti locali, ma, anzi, in vista di un loro auspicato rafforzamento. Infatti, gli enti locali mantenevano intatto il loro ruolo amministrativo, pur all'interno della materia di competenza delle regioni.
- In terzo luogo, infine, l’art 130 Cost. , nel disciplinare i controlli sugli atti degli enti locali, sottraeva questa funzione ai preesistenti organi statali e trasformavano radicalmente (fino a far scomparire) quel controllo di merito sulle delibere degli enti locali, in cui, in passato, si traduceva l’idea dell’appartenenza allo Stato.
2. Le principali caratteristiche dell’autonomia regionale nel
disegno costituzionale originario
I costituenti optarono per un regionalismo duale, ossia introducendo due tipi di Regione: ad autonomia speciale (A) e ad autonomia ordinaria (B). Le ragioni di questa scelta furono politiche, in quanto si trattava di arginare le tendenze separatiste manifestatesi nel dopoguerra e anche per la risoluzione di problemi legati alle minoranze linguistiche. Il quadro del nostro regionalismo si presentava in questo modo:
- Autonomia statutaria. A. Gli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale sono adottati dal Parlamento con legge costituzionale. Negli Statuti è contenuta la disciplina degli organi di governo della Regione e delle funzioni della medesima; disciplina destinata a essere integrata da norme attuative del Governo (decreti legislativi). B. Gli Statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria sono approvati dal Parlamento ma su previa delibera dei Consigli Regionali; hanno come limite la Costituzione e le leggi ordinarie dello Stato. La disciplina degli organi di governo è direttamente disciplinata dalla Costituzione, che indica gli organi, i settori di competenza legislativa e amministrativa, forme di autonomia finanziaria e i controlli su atti legislativi e amministrativi della Regione.
- Autonomia legislativa****. A. Le Regioni ad autonomia speciale possono legiferare su un numero più ampio di materie. Hanno tre tipi di potestà legislative:
- Prudenza nelle scelte riguardanti alcuni aspetti (es. limiti all’autonomia legislativa) e gravi lacune (es. mancanza di sedi di raccordo tra Stato e Regioni).
3. La faticosa attuazione dell’ordinamento regionale, le innovazioni
costituzionali del 1999/2001 e le successive difficoltà applicative.
Ad entrare per prime in funzione furono le Regioni ad autonomia speciale. La stessa assemblea costituente approva gli statuti speciali di 4 delle 5 regioni ad autonomia particolare (Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta), mentre per il Friuli Venezia Giulia si attendeva la soluzione del problema della definizione del confine orientale (solo nel 1963 verrà adottato il suo statuto). Rapidamente gli organi di queste 4 regioni vengono eletti ed esse iniziano a funzionare, ma in un quadro complessivo molto diverso rispetto a quello disegnato. Infatti il Parlamento, eletto nel 1948, non assume il regionalismo come elemento fondamentale di riforma dello Stato e non procede neppure a far eleggere i consigli delle regioni ad autonomia ordinaria. Non procedendo all’adozione delle leggi necessarie, rinvia l’introduzione del regionalismo sull’intero territorio nazionale, indebolendo lo stesso regionalismo speciale. Il lungo ritardo nell'elezione dei consigli delle regioni ad autonomia ordinaria ha provocato che le regioni ad autonomia particolare hanno finito per apparire enti del tutto atipici e quindi le loro funzioni, pur definite negli statuti speciali in modo particolarmente ampio, vennero non poco ridimensionate dall'azione degli organi dello Stato centrale. E ciò non solo per le resistenze a modificare l’assetto amministrativo di settori così numerosi, ma anche per la necessità di mantenere apparati e politiche statali in quegli stessi settori, per tutta la parte residua del territorio nazionale. Inoltre, la ricostruzione del paese dopo il periodo bellico, la nascita di nuovi strumenti di intervento nell’economia e il notevole accrescimento delle funzioni e dei servizi pubblici, producono una forte espansione dell’amministrazione pubblica secondo moduli organizzativi di tipo accentrato, rispetto ai quali risulta anomala la presenza delle regioni ad autonomia particolare. Al tempo stesso, la legislazione attuativa delle disposizioni costituzionali relative alle diverse autonomie regionali risulta chiaramente ispirata alla volontà di restringere quanto previsto negli statuti speciali per le regioni ad autonomia particolare e nella costituzione per le regioni ad autonomia ordinaria. In particolare, le norme di attuazione degli statuti speciali trasferiscono alle regioni funzioni molto ridotte e condizionate. Sul versante delle regioni ad autonomia ordinaria, appaiono particolarmente significative molte disposizioni della legge 62/1953, che disciplinano con estrema analiticità i contenuti degli statuti di queste regioni e che subordinano all’adozione di “leggi cornice” da parte del Parlamento. A sua volta, la legislazione in materia di enti locali resta in sostanza quasi immutata rispetto all’ordinamento precostituzionale, corretto frettolosamente e solo in piccola parte. È solo con legislazione che precede e segue le elezioni, nel 1970, dei consigli delle regioni ad autonomia ordinaria, che tutta la situazione si rimette in movimento: anzitutto nella legge 281/1970 si sostituisce la discussa disposizione relativa alla necessità della previa esistenza delle leggi cornice con un’altra, che ammette la possibilità dell’esercizio della potestà legislativa regionale di tipo concorrente ove si rispettano i principi legislativi comunque deducibili dalle disposizioni vigenti. Con la legge 1084/1970 in parte si abrogano ed in parte si dichiarano solo momentaneamente vigenti tutte quelle disposizioni, contenute nella legge 62/1953, che miravano
a condizionare le scelte statutarie delle regioni. La formazione, per la prima volta, nel sistema politico italiano, di uno schieramento di amministratori regionali e locali sufficientemente forte e unito nel rivendicare il ruolo non secondario delle regioni contribuisce a due importanti vicende istituzionali. In primo luogo, l'approvazione parlamentare degli statuti delle regioni ordinarie , adottati dei consigli regionali con contenuti in certa misura imprevisti e non poco innovativi. In secondo luogo la delega legislativa al governo per l'adozione degli atti necessari per il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative. Né ciò basta, perché il parziale e modesto trasferimento di funzioni operato con gli undici decreti legislativi del 1972 viene giudicato tanto insoddisfacente anche a livello parlamentare, che già con la legge 382/1975 si prevede il completamento di questo processo di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato delle regioni e agli enti locali. In questo contesto, se l’area dei settori di intervento delle regioni si espande in parte, al tempo stesso va affermandosi, quasi in funzione compensativa, una forte linea di riduzione del grado di autonomia riconosciuta alle regioni : mentre emerge in tutta la sua rilevanza la contrazione dell’autonomia regionale conseguente all’attività normativa della CEE, l’autonomia legislativa regionale viene ridotta ad opera delle norme di trasferimento e delle stesse leggi di principio adottate dal parlamento; al tempo stesso, si crea con legge un nuovo strumento di limitazione dell’autonomia regionale, rappresentato dal potere governativo di indirizzo e di coordinamento dell’attività amministrativa regionale ; Infine per quanto riguarda l’autonomia finanziaria, si costruisce un sistema di finanziamento delle regioni fortemente dipendente dalle determinazioni nazionali. In un settore molto importante anche per le regioni, le riforme hanno cominciato a concretizzarsi con la riforma della legislazione relativa agli enti locali tramite la legge 142/1990, che ha infine abrogato larga parte dei testi normativi del periodo liberale e di quello fascista che continuavano a disciplinare il settore. I molti problemi irrisolti hanno determinato, nel clima degli anni '90 di ripensamento del complessivo modello costituzionale, una spinta a verificare se in materia regionale non fosse necessario introdurre modifiche alle disposizioni costituzionali. Alcune importanti novità sono state introdotte da tre importanti leggi ordinarie (59/1997, 127/1997, 191/1998), in parte di riforma e in parte di delega. Le modifiche al titolo V della costituzione avvennero con la legge 1/1999, relativa alle regioni ad autonomia ordinaria, e con la legge 2/2001, relativa alle regioni ad autonomia speciale. Si è proceduto a introdurre l'elezione diretta dei presidenti regionali e l'elezione dei consiglieri regionali mediante un sistema elettorale di tipo proporzionale corretto da un significativo premio di maggioranza, salva la possibilità delle regioni di disporre in modo difforme tramite i loro statuti e la loro legislazione elettorale. Infine, proprio al termine della XIII legislatura, si è giunti ad approvare una modifica complessiva del titolo V della Costituzione che ha introdotto molteplici e rilevanti novità nell’ordinamento e nelle funzioni delle regioni ad autonomia ordinaria, degli enti locali e, in parte, delle stesse regioni a statuto speciale. La legge costituzionale 3/2001 è entrata in vigore nel novembre di quell'anno dopo lo svolgimento a esito favorevole del referendum popolare. Il nuovo articolo 114 stabilisce che "La Repubblica è costituita da comuni, province, città metropolitane, regioni e stato"; per la prima volta i diversi enti pubblici rappresentativi vengono posti, almeno apparentemente, in una posizione di parità. Anche nel nuovo titolo V si conferma la discussa distinzione fra regioni ad autonomia speciale e regioni ad autonomia ordinaria, disciplinate appunto dalla Costituzione.
settori. Sempre nell’art. 118, si fa riferimento anche al principio di sussidiarietà cosiddetta orizzontale , là dove si afferma che “Stato, regioni, città metropolitane, province e comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Il nuovo art. 119 Cost. prevede che la legge statale debba garantire sia agli enti locali che alle regioni “autonomia finanziaria di entrata e di spesa”. Due le categorie fondamentali di finanziamento indicate, che nel loro complesso devono consentire “di finanziare integralmente le funzioni pubbliche” di questi enti: tributi propri e “compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”; provenienti derivanti da “un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante”. Nel nuovo titolo V vengono abrogate le precedenti disposizioni costituzionali che disciplinavano i controlli amministrativi sugli atti delle regioni e sugli atti degli enti locali, nonché quella che prevedeva l'istituzione del commissario di governo. Nel II comma dell’art. 120, si disciplina un ampio potere sostitutivo del governo nazionale rispetto a regioni e enti locali “nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”. A ciò è da aggiungere che l’innovativa previsione nel V comma dell’art. 117 dei poteri regionali in tema di attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’unione europea è accompagnato dalla previsione che il legislatore nazionale determinerà anche le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”. La riforma del titolo V ha stabilito che i regolamenti delle Camere possono prevedere la partecipazione alla commissione parlamentare bicamerale per le questioni regionali di rappresentanti regionali e locali, prevedendo che il parere negativo di questa ultima commissione, così integrata, sulle leggi cornice e sulle leggi in tema di finanza regionale e locale possa essere superato solo dal voto a maggioranza assunta delle assemblee parlamentari. È inoltre da sottolineare come le leggi costituzionali del 1999 e 2001 tendono a ridurre, almeno parzialmente, la diversità di regime giuridico dei due tipi di Regione: non solo la legge 2/2001 ha equiparato il sistema elettorale e la forma di governo provvisoria di tutte le Regioni e ha introdotto anche nelle Regioni a autonomia speciale una forma di autonomia statutaria interna, ma soprattutto ha aumentato i poteri legislativi delle Regioni ad autonomia ordinaria anche in ambiti non previsti dagli statuti speciali. La riforma del 2001 incide molto nel titolo V della seconda parte della Costituzione, ma pone numerosi problemi, sia perché appare poco chiara articolata, sia perché il nuovo testo costituzionale è carente di norme transitorie che agevolino il passaggio dal sistema precedente a quello nuovo. Tutto ciò ha portato ad una ostilità da parte del legislatore a dare attuazione al titolo V cosi come modificato nel 2001: da ciò vi sono stati frequenti interventi in ambiti che appaiono di competenza regionale, con conseguenti conflitti, ma è mancata una specificazione dei confini delle materie di competenza esclusiva dello Stato. Ancora più gravi sono la carenza della legislazione statale attuativa dell’autonomia finanziaria di regioni ed enti locali ed il mancato trasferimento ad essi di apparati e funzioni amministrative nelle materie di loro competenza.
In anni di difficoltà per la finanza pubblica, di tentativi di rafforzare i controlli su di essa ed in presenza di episodi di amministrazione inefficace, molte disposizioni legislative hanno spesso ridotto l’autonomia finanziaria delle Regioni, limitandone perfino alcuni aspetti organizzativi. L’adozione della legge cost. 1/2012 introduce alcune importanti modifiche all’art. 119 Cost. e coinvolge anche le Regioni nel raggiungimento dell’equilibrio dei bilanci pubblici e nel contenimento del debito pubblico. Particolarmente significativo appare il trasferimento della competenza legislativa in tema di “armonizzazione dei bilanci pubblici” dalle materie di competenza legislativa alle matrie dii competenza esclusiva dello Stato. Nel testo della proposta di revisione costituzionale, respinta dal referendum del 4 dicembre 2016, erano contenute diverse disposizioni tede a ridimensionare l’area dei poteri legislativi delle Regioni ad autonomia ordinaria senza eliminare i difetti della vigente disciplina costituzionale.
4. Gli statuti e le Regioni ed autonomia speciale
Il regime giuridico fondamentale delle quindici ragioni ad autonomia ordinaria è contenuto nelle disposizioni del titolo V della seconda parte della costituzione; l'articolo 116 della costituzione riserva ad apposite leggi costituzionali l'adozione di statuti speciali che garantiscano forme e condizioni particolari di autonomia alla Sicilia, Sardegna, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia, Valle d'Aosta, denominate ragioni ad autonomia particolare, per rispecchiare i caratteri peculiari di ciascuna. Sul piano giuridico l’autonomia di ciascuna delle regioni ad autonomia particolare è definita da una apposita legge costituzionale, denominata Statuto speciale e rispetto alla cui adozione e revisione, pertanto, la regione interessata non dispone sul piano formale che del proprio potere di iniziativa legislativa a livello nazionale. Inoltre, la disciplina degli statuti speciali appare alquanto più analitica delle corrispondenti disposizioni costituzionali relative ad autonomia ordinaria e contiene anche la previsione di speciali istituti attuativi, come le norme di attuazione che tendono a privilegiare il rapporto fra queste regioni e il governo. Le disposizioni statutarie prevalgono su quelle costituzionali, salvo che vengano in gioco principi assolutamente fondamentali del patto costituzionale. Questi statuti regionali contengono una disciplina alquanto più analitica di quella prevista nel titolo V della Costituzione, giungendo a disciplinare anche istituti che, nell’ordinamento regionale ordinario, sono in sostanza rimessi ad altri atti normativi. Ciò ha permesso una più rapida entrata in funzione di queste regioni, ma ha molto irrigidito la disciplina del loro assetto istituzionale. Per ridurre queste conseguenze negative, alcuni statuti prevedono la modificabilità delle disposizioni statuarie, in alcuni settori particolarmente bisognosi di frequenti aggiustamenti normativi, mediante semplici leggi del parlamento, previa intesa o comunque partecipazione della regione interessata; si hanno così casi di decostituzionalizzazione degli statuti speciali. Tutti gli statuti speciali prevedono che le rispettive norme di attuazione siano poste in essere dal governo mediante speciali decreti legislativi. Ci si trova dinanzi all'unico, e alquanto discutibile, caso di vera e propria attribuzione in via esclusiva al governo di un potere normativo primario, per di più in un settore di grande importanza e senza nemmeno una precisa determinazione delle possibili materie disciplinabili.
5. Gli statuti e l’ordinamento interno delle Regioni ad autonomia
ordinaria
La Costituzione disciplina il modello regionale ordinario nei pochi articoli contenuti nel Titolo V della sua seconda parte. Spesso, l’effettiva misura dell’autonomia regionale dipende proprio dal grado di maggiore o minore specificità dei principi affermati in Costituzione e dal tipo di fonte a cui vengono rinviate le scelte normative ulteriori. Particolarmente importante appare la fonte statuaria, mediante la quale la regione determina autonomamente la propria organizzazione interna; al tempo stesso, però, questo potere appare limitato dalle disposizioni della stessa Costituzione o delle leggi cui essa rinvia. Il testo originario dell'articolo 123 della costituzione prevedeva che le regioni dovessero dotarsi di uno statuto per disciplinare "le norme relative all'organizzazione interna" mediante un atto normativo deliberato a maggioranza assoluta dal consiglio regionale e poi approvato dal parlamento con legge. I testi statuari sono stati approvati nel 1970/1 con contenuti innovativi ed in certa misura imprevisti (questi testi sono tuttora vigenti in alcune regioni che non hanno ancora adottato il nuovo statuto). Le scelte statuarie si sono in genere caratterizzate: per un consistente rafforzamento della posizione del consiglio regionale; per la valorizzazione della collegialità della giunta; per un ruolo non particolarmente significativo del presidente regionale. Parte di queste scelte sono state però modificate dal nuovo sistema elettorale e costituzionale previsto dalla legge Cost. 1/1999. Particolarmente innovative sono state le scelte in tema di attività e organizzazione amministrativa: diffusa prescrizione di alcuni requisiti per l'attività amministrativa regionale (motivazione, contraddittorio, pubblicità) previsione di numerosi istituti di partecipazione dei singoli e dei gruppi ai procedimenti amministrativi ; articolazione organizzativa e strutture facilmente adeguabili al mutamento delle politiche regionali e affermazione di metodi di lavoro collegiali e intersettoriali; creazione di ruoli unici del personale regionale, con previsione di forme di mobilità interna; introduzione dell'istituto del difensore civico come organo indipendente, incaricato di controllare, su istanza degli interessati, il sollecito e regolare svolgimento dell'attività amministrativa regionale. Agli enti locali sono riconosciuti alcuni significativi poteri incidenti sull'esercizio di funzioni regionali, come il potere di iniziativa legislativa, ma anche il potere di richiedere referendum e di rivolgere interrogazioni. Tutte le regioni hanno modificato la volontà di dare ampia attuazione alla direttiva di delegare funzioni amministrative agli enti locali. In questo contesto peraltro emergeva la consapevolezza della necessità di aiutare tali enti a superare i limiti della vecchia legislazione e la loro stessa eccessiva polverizzazione.
Un altro settore nel quale gli statuti hanno innovato l’assetto normativo precedente è quello degli statuti di partecipazione popolare: non solo adozione degli istituti di democrazia diretta già previsti a livello nazionale (comunque con una maggiore garanzia per l’iniziativa popolare nei procedimenti consiliari e con l’estensione del referendum abrogativo anche ad una serie di provvedimenti amministrativi), ma valorizzazione della partecipazione popolare, sia individuale che tramite gli organismi rappresentativi del pluralismo sociale nelle fasi consultive nei procedimenti di formazione delle leggi o dei maggiori all’ amministrativi regionali. Parallelamente, ci si è impegnati a fornire agli interessati idonei supporti informativi. La legge costituzionale 1/1999 muta notevolmente la fonte statutaria delle regioni ad autonomia ordinaria, configurandolo con un tipo particolare di legge regionale caratterizzato da un procedimento speciale di approvazione e di controllo: dev'esser approvato a maggioranza assoluta dal consiglio regionale per due volte entro il termine due mesi e il governo può impugnare direttamente la delibera statutaria dinanzi alla corte costituzionale entro 30 giorni dalla pubblicazione. Ove lo statuto regionale sia stato dichiarato illegittimo costituzionalmente, l’intero procedimento deve ricominciare; in tali ipotesi si procederà alla promulgazione del testo statuario privo della disposizione dichiarata incostituzionale, e il governo potrà solo sollevare conflitto di attribuzione dinanzi ad una promulgazione che ritenga illegittima. È inoltre previsto che un cinquantesimo degli elettori regionali o un quinto dei consiglieri regionali possono chiedere un referendum sul testo statuario entro 3 mesi dalla sua pubblicazione: non si chiede alcun quorum minimo di partecipazione, ma il presidente regionale può procedere alla promulgazione dello statuto solo se la maggioranza dei voti validamente espressi si è pronunciata a suo favore. Viene confermato il primato della disciplina statutaria rispetto alla ordinaria attività regionale; infatti lo statuto è una parte che “determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento” e “regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della regione e la pubblicazione delle leggi e regolamenti regionali”. Al tempo stesso, si conferma la subordinazione della fonte statuaria alla disciplina costituzionale, che appunto configura lo statuto regionale come speciale fonte primaria nei limiti della disciplina contenuta nel titolo V della Costituzione; inoltre la prescrizione secondo la quale lo statuto deve essere “in armonia con la Costituzione” indica la necessità che lo statuto debba riuscire anche ad inserirsi armonicamente nel complessivo sistema delle istituzioni repubblicane, senza quindi contraddire principi e valori fondamentali. Alle determinazioni statuarie spetta anche la scelta di prendere eventualmente la nomina di componenti della giunta al di fuori dei consiglieri regionali e determinare la tipologia e la titolarità del potere regolarmente regionale. Anche i nuovi artt. 121 e 126 Cost. determinano alcune caratteristiche della forma di governo regionale ora. il presidente della regione appare decisamente rafforzato, poiché “dirige la politica della giunta e ne è responsabile” e può essere sfiduciato dal consiglio regionale solo mediante una mozione di sfiducia votata a maggioranza assoluta. Molto più rigido è il sistema se si decide che il presidente sia eletto direttamente dal corpo elettorale: in questo caso egli “nomina e revoca i componenti della giunta”, l’eventuale sfiducia provoca lo scioglimento del consiglio, e analogamente ove si verifichino “impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie” del presidente. Le scelte di far eleggere in modo diretto il presidente della regione e di adottare un sistema elettorale di tipo proporzionale con un forte premio di maggioranza sono quindi state imposte solo in via transitoria dalla legge Cost.
regionale. La risposta è positiva: è evidente, ad esempio, che il I comma dell’art. 120 Cost. si riferisce anche all’attività legislativa delle regioni, dal momento che esso punta ad impedire ogni limitazione o onere alla circolazione di persone e cose, nonché alla libertà dei cittadini di esercitare ovunque la loro attività professionale. Altri limiti alla potestà legislativa regionale primaria sono stati giustificati dalla giurisprudenza costituzionale con riferimento ad alcune disposizioni della Costituzione: si tratta del divieto di disciplinare i rapporti di diritto privato , nonché quelli relativi al diritto penale e processuale. Altri limiti generali sono previsti nelle disposizioni di alcuni statuti speciali, ma ritenuti estensibili alle altre regioni: si tratta del necessario rispetto dei principi delle grandi riforme economico-sociali della Repubblica, degli obblighi internazionali dello Stato, dei principi generali dell’ordinamento giuridico. Il limite dei principi delle grandi riforme risponde alla volontà di consentire, nelle materie di competenza regionale, che il legislatore nazionale possa procedere a profondi processi di riforma o di riordino. La potestà legislativa delle regioni non deve contraddire gli elementi di fondo caratterizzanti il complessivo sistema giuridico. I principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato costituiscono un limite dettato dall’esigenza di garantire che l’esercizio della potestà legislativa da parte delle regioni non contraddica il complessivo sistema giuridico. Il limite degli obblighi internazionali dello Stato stabilisce che solo lo Stato può esprimere apprezzamenti di politica estera e stipulare accordi con soggetti di diritto internazionale. Per quanto riguarda le fonti normative comunitarie nelle materie di competenza regionale, la legge statale prevale sulla legge regionale. Il quinto comma dell'articolo 117 della Costituzione garantisce al livello costituzionale che le regioni e le province autonome nelle materie di loro competenza provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione Europea nel rispetto delle norme di procedure stabilite dalla legge dello Stato. Per le intese con gli enti territoriali stranieri o per “attività in mero rilievo internazionale”, si prevede che se ne dia preventiva notizia alla presidenza del consiglio dei ministri degli esteri, che entro 30 giorni possono fare osservazioni. Comunque questi atti regionali “non possono esprimere valutazioni relative alla politica estera dello stato”, né possono far sorgere impegni finanziari per lo Stato o danneggiare gli altri enti territoriali. Molto più rigido il controllo sugli accordi con Stati stranieri: non solo questi possono essere solo esecutivi di accordi internazionali già entrati in vigore, o “accordi di natura tecnico- amministrativa o accordi di natura programmata” nel rispetto degli “indirizzi di politica estera italiana”, ma delle trattative e poi del progetto di accordo si deve dare tempestiva comunicazione al ministro degli affari esteri e alla presidenza del consiglio dei ministri, dal momento che questi ultimi debbono, “accertata l’opportunità politica e la legittimità dell’accordo”, conferire alla regione i “pieni poteri di firma” previsti dalla normativa internazionale in materia. Infine, in tutti gli ambiti incidenti sui rapporti internazionali, il ministro per gli affari esteri può sempre “rappresentare alla regione o alla provincia autonoma interessata questioni di opportunità” inerenti alle attività di tipo internazionale e, “in caso di dissenso” chiede l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte del governo. Anche in riferimento alle leggi di queste regioni il governo ha un potere di impugnazione in via diretta solo entro 60 giorni dalla loro pubblicazione sul bollettino ufficiale.
