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CAP. 1 LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE: UN QUADRO CONCETTUALE
1.1 Il settore Amministrazioni Pubbliche.
Per governare responsabilmente un paese è importante individuare quanti e quali organismi compongono l’insieme delle amministrazioni pubbliche (AP) ; il concetto di pubblica amministrazione non è semplice, e tale difficoltà dipende dalla diversità delle tradizioni storiche giuridiche ed amministrative tra i vari paesi, e dalle condizioni economiche e sociali che caratterizzano i determinati periodi storici. esempio: i processi di liberalizzazione e di privatizzazione e la cosiddetta deregulation , che hanno caratterizzato gli ultimi due decenni del secolo scorso, ma che sono poi stati rimessi fortemente in discussione negli ultimi due anni come conseguenza della crisi finanziaria globale. Così, la scelta dei governi centrali e locali di spogliarsi di alcune produzioni tradizionalmente svolte alla loro interno (produzione diretta in economia ) e di affidarne lo svolgimento ad altri organismi ( outsourcing ) retti in una pluralità di forme giuridiche, rende più variegato l’ insieme dei soggetti riconducibili al controllo dei governi sul piano formale (proprietà della maggioranza del capitale sociale del fondo di dotazione ) e/o sostanziale (controllo esercitato in forza di norme che consentono di determinare strategie politiche aziendali e/o di nominare organi di governo aziendali). così, non sono determinabili i criteri che distinguono le amministrazioni pubbliche da organismi che non lo sono; inoltre, la loro applicazione non definisce un quadro stabile nel tempo riguardo a:
- La numerosità degli organismi che definiamo amministrazione pubblica;
- Le funzioni loro assegnate;
- la distribuzione delle funzioni medesime fra i diversi livelli di governo (nazionale, regionale, locale);
- le dimensioni assunte dalle AP in termini di spesa, personale, patrimonio.
1.1.1 Le nozioni di amministrazioni pubbliche.
L’ordinamento italiano non fornisce una definizione di AP e non detta criteri a riguardo, ma si limita alle enumerazioni di enti che qualifica come AP. un’importante nozione giuridica di AP si trova nel decreto legislativo 30 marzo 2001 n 165, dove: “per AP si intendono tutte le amministrazioni dello stato, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative, le aziende amministrazioni dello stato a ordinamento autonoma, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria artigianato ed agricoltura e le loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici e le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale”. l’elemento che accomuna questi enti è che sono tutti chiamati a svolgere funzioni di interesse generale, producendo servizi che non dovrebbero essere destinati allo scambio di mercato ; da tale nozione restano esclusi gli organismi pubblici (funzione imprenditoriale), cioè quelli che operano secondo le regole proprie del mercato e della concorrenza. per fini scientifici e pratici necessità di una codificazione economica-statistica di AP, per avere a dati attendibili comparabili del tempo nello spazio, utili per i processi decisionali pubblici a livello nazionale, comunitario e internazionale.
1.1.2 La definizione di amministrazioni pubbliche secondo il sistema europeo dei
conti nazionali.
Le AP sono uno dei cinque settori dove sono raggruppate le unità istituzionali per il funzionamento del Sistema europeo dei conti nazionali e regionali , chiamato Sistema europeo dei conti nazionali ( SEC2010 (precedentemente era il Sec95)). il SEC2010 è un sistema contabile che consente di effettuare comparazioni internazionale, definisce le
regole comuni per la produzione di dati di contabilità nazionale all’interno dell’UE e classifica le unità istituzionali di tutto il sistema economico in 5 settori istituzionali: le AP sono al terzo posto e sono identificate dalla sigla S.13 adottando un criterio funzionale dove vengono classificati tutti gli operatori del sistema economico. i famosi parametri di Maastricht (il rapporto deficit/Pil e il rapporto debito/Pil) sono, ad esempio, determinati sulla base dei dati della contabilità nazionale che è tenuta seguendo le regole del SEC 2010. il SEC 2010 è
sostanzialmente su base accrual e NON su base cash.
Il settore AP (S.13) include tutte le “unità istituzionali che agisce da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi ed individuali, ed è finanziata da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori, e\o tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese”. nel SEC2010 la distinzione tra produttori di beni o servizi destinabili alla vendita o meno, si basa sul fatto che i prezzi siano o meno economicamente significativi (dal punto di vista dell’offerta e della domanda). un prezzo è significativo quando il suo ammontare influisce in misura rilevante sulle quantità del bene o del servizio offerto e richiesto. si riconosce così l’esistenza di una gradualità tra due posizioni estreme:
- organismi la cui produzione è ceduta in assenza di una controprestazione monetaria diretta da chi utilizza il bene o il servizio;
- organismi la cui produzione è ceduta a un prezzo remunerativo, di ammontare tale da consentire la congrua remunerazione di tutti i fattori della produzione impiegati per realizzare l’output, che sia un bene o un servizio. possibilità: spesso, mancando la volontà economica di vendere, un organismo pubblico può richiedere al fruitore del bene/servizio la corresponsione diretta di una somma, tassa o tariffa, che non è un prezzo nel senso economico aziendale. Poiché il grado di significatività economica di un prezzo è un criterio discriminatorio di tipo qualitativo ; nel SEC2010, il concetto di prezzo economicamente significativo si traduce nel criterio del 50% (la significatività dipende dalla circostanza che le vendite coprano una quota superiore al 50% dei costi di produzione) criterio convenzionale. Sec2010, pur affermando la centralità di tale criterio, riconosce la variabilità del rapporto tra ricavi di vendita e costi, con variabilità anche del perimetro della PA; per decidere se una unità operante sotto il controllo di una AP è una unità market, il Sec2010 impiega anche dei criteri qualitativi per analizzare le caratteristiche dei produttori:
- se una unità vende la propria produzione solo all’AP senza essere in competizione con altri produttori privati, allora deve classificarsi come appartenente essa stessa all’AP;
- se l’AP si fornisce di un determinato bene/servizio da un solo fornitore e questo vende meno del 50% della propria produzione a clienti privati e non si trova in competizione con altri produttori nella fornitura alla AP, tale unità deve essere classificata all’interno della stessa AP;
- se l’unità non ha incentivo a adeguare la propria offerta alla necessità di rendere la propria attività profittevole e di continuare ad operare in un mercato competitivo, allora l’unità deve essere classificata nell’ambito della AP. Classificazioni Il settore delle AP è suddiviso in 4 sottosettori:
- Amministrazioni centrali (S.1311): include tutti gli organi amministrativi dello stato e gli altri enti centrali la cui competenza si estende al territorio nazionale, esclusi gli enti di previdenza ed assistenza centrali (Anas, Presidenza del Consiglio dei Ministri, organi costituzionali, agenzie fiscali…);
- Amministrazioni di stati federati (S.1312): non utilizzabile nel nostro paese;
anche solo partecipate da AP che producono servizi destinati alla vendita, ma considerati comunque di pubblica utilità. (retribuzioni, interessi passivi, beni a veloce di giro, servizi), e solo una piccolissima parte di queste è volta agli investimenti (beni durevoli, infrastrutture…). confrontando i diversi totali delle entrate e delle uscite si determinano i saldi della finanza pubblica:
- saldo corrente (entrate correnti – uscite correnti);
- saldo in conto capitale (entrate in c.c. – uscite in c.c.);
- saldo primario (entrate totali – uscite totali al netto degli interessi);
- indebitamento netto (entrate totali – uscite totali o saldo corrente + saldo in conto capitale); non è da confondere con il debito pubblico che è lo stock complessivo del debito delle AP. per conoscere l’onere del debito pubblico basta confrontare il saldo primario e l’indebitamento netto, la somma dei due valori da gli interessi passivi sul debito delle AP. Non basta sapere però quanto le AP spendono ma bisogna capire anche per cosa spendono ; per capirlo si ricorre alla COFOG (Classification of the Functions of Government) : modalità standard utile a classificare la spesa delle AP (classificazione articolata su tre livelli, che sono divisioni, gruppi e classi, indispensabile per la comparazione fra i dati di spesa dei diversi paesi).
1.1.5 Il Settore Pubblico Allargato.
Il settore AP non deve essere confuso con il cosiddetto Settore Pubblico Allargato (SPA) per il quale, a partire dalla seconda metà degli anni ‘70 del secolo scorso, è
stato elaborato un Conto (Conto del SPA) redatto su base finanziaria ( commitment
basis).
Il SPA si riferisce ad un aggregato che comprende quello delle AP adottato dall'ISTAT, e il settore extra AP (EAP) composto da imprese pubbliche nazionali (IPN) e locali (IPL), controllate o Schematicamente abbiamo: IPN + IPL = EAP AP + EAP = SPA La nozione di SPA è stata introdotta anche con l’obiettivo di consentire al ministero dell’economia e delle finanze di presentare periodicamente al parlamento una relazione sulla stima del fabbisogno dell’intero settore pubblico.
L’appartenenza di un organismo alle AP o all’EAP è un elemento variabile nel tempo, dipendente dalla volontà del legislatore e dalle scelte di politica economica e finanziaria dei governi; le politiche di privatizzazione, avviate in Italia a partire dal 1992, hanno portato una parte delle aziende EAP a perdere i connotati di soggetto pubblico e così esclusa dal SPA. il processo di esternalizzazione ha fatto sì che negli ultimi anni una serie di servizi prima prodotti direttamente dalle AP, venissero affidati ad aziende rette in forma giuridica-private o pubbliche, ma formalmente e sostanzialmente controllate da uno o più enti controllati dalle AP (dimensione del SPA così come quella del settore AP non è stabile nel tempo e deve essere continuamente monitorata per il governo della finanza pubblica).
1.2 Le amministrazioni pubbliche nella prospettiva economica aziendale.
Lo studio delle AP è proposto in chiave interpretativa economico-aziendale; così, consideriamo ogni singola AP un’azienda.
1.2.1 L’inquadramento del concetto di azienda.
L’azienda è un organismo socioeconomico vivente che si sostanzia in una comunità di individui che si organizzano per generare valore volto al soddisfacimento dei bisogni umani. ogni azienda esercita a servizio dell’uomo, funzioni di produzione, consumo, risparmio, investimento ed innovazione; e nell’accezione di azienda, è decisivo il ruolo della persona e da ciò dipende la sua qualifica di organismo sociale oltre che economico. L’azienda non è un organismo naturale, dove il coordinamento tra organi e funzioni si svolge in modo armonico, ma sono le persone che danno vita, intelligenza, strategia, capacità, organizzazione, regole, cultura e valori all’azienda, risentendo anche dei limiti e degli errori di chi le ha dato vita. ogni azienda si qualifica per essere un organismo socioeconomico che in quanto tale è:
- Aperto : intrattiene rapporti di scambio e cambio con altre aziende;
- Autonomo : è libero di definire i propri obiettivi strategici ed operativi e le modalità per conseguirli;
- Dinamico : capace di anticipare e adattarsi ai mutamenti dello scenario in cui vive e opera per poter mantenere e sempre attuare la sua ragione di esistere;
- Permanente : con l’obiettivo di durare nel tempo;
- Responsabile : tenuto a rispondere con appositi strumenti di comunicazione per i risultati effettivamente eseguiti, sul piano economico, giuridico, sociale ed etico;
- Unico : dato che è irrepetibile nei suoi caratteri intimi;
- Unitario : con riguardo agli organi, alle strategie e alle politiche, al patrimonio, alla gestione, ai risultati conseguiti e all’insieme dei bisogni da soddisfare. la funzionalità duratura dell’organismo è condizionata dalla sua capacità di operare nel rispetto del vincolo dell’economicità complessiva della gestione ; tale vincolo si sostanzia nel rispetto del principio economico/etico della generazione, nella diffusione e riconoscimento di valore, cioè nel contemporaneo raggiungimento di livelli di efficienza ed efficacia per dare risposta ai bisogni individuali e collettivi (CONDIZIONE NON NEGOZIABILE). Se non venissero rispettati questi vincoli nel medio andare, l’azienda diventerebbe antieconomica e antisociale; e quando tale situazione persiste fino a diventare permanente , l'azienda perde i suoi caratteri costitutivi (autonomia-responsabilità per i risultati) ed è destinata a vedere compromessa la sua funzionalità fino a perire. un’azienda sopravvive a tale situazione solo se è tenuta in vita artificialmente , grazie a continue immissioni di risorse finanziarie provenienti dal prelievo fiscale e giustificate con la necessità di mantenere i livelli di occupazionali interventi sempre PRECARI. per cui: l’azienda muore se non genera valore riconosciuto almeno nel medio andare ; e tale valore si sostanzia nelle utilità che l'azienda è capace di aggiungere
l’applicazione esclusiva di un singolo regime giuridico (privatistico o pubblicistico), in quanto l’ordinamento giuridico non è più caratterizzato dalla separazione netta tra il diritto amministrativo e quello privato. è normale riscontrare che le AP utilizzano soluzioni giuridiche proprie del diritto privato per svolgere delle attività economiche, in special modo nel campo della produzione finalizzata allo scambio di mercato così, per esempio, un Comune può apprestare servizi o gestire impianti o reti per mezzo di un'azienda retta in forma di società di capitali (es. Siena Parcheggi). il presupposto è che il funzionamento di quell'azienda non è mai regolato dalle norme del diritto pubblico, ma SOLO da quelle del diritto privato. PER CUI: Si ritiene utile aderire alla corrente di pensiero che si riferisce al soggetto economico per qualificare pubblica o privata un'azienda. è pubblica un’azienda il cui soggetto economico è pubblico.
1.3 I tratti caratterizzanti delle amministrazioni pubbliche territoriali intese
come aziende.
I tratti caratterizzanti sono attributi che negli organismi socioeconomici indagati assumono una connotazione tanto marcata da condizionare la funzionalità economica duratura; faremo riferimento alla APT , cioè le amministrazioni pubbliche territoriali come Stato, regione ed Enti locali, dato che rivestono una certa importanza sul piano economico, giuridico e sociale. queste presentano importanti specificità che le distinguono da altre AP:
- Stato e Regioni hanno il potere legislativo;
- le APT hanno il potere di imporre i tributi;
- i rappresentanti vengono scelti tramite un meccanismo elettorale, e l’eletto sarà per questo responsabile dei risultati dell’amministrazione. Analizziamo i loro tratti caratterizzanti, ma non nel significato di caratteri esclusivi, quanto di attributi specifici/tratti tipici.
1.3.1 Il ruolo dei politici.
1.3.2 Il peso delle norme.
La natura pubblica dell’organismo socioeconomico ha un altro importante effetto : nel nostro paese la gestione, l’organizzazione e le rilevazioni delle APT sono regolate da norme di diversa gerarchia (costituzione, norme comunitarie, leggi nazionali, leggi regionali, statuti, regolamenti), non sempre coerenti con le esigenze di funzionamento aziendale (formulazione spesso negata agli esperti aziendali). ad essi è affidato il compito di interpretare le norme in chiave aziendale ex post, assunto che ogni attività economica deve svolgersi nell’ambito delle leggi (il contesto regolato dove operano le APT ha plasmato nel corso dei decenni la cultura di queste aziende e delle persone che vi operano). Ciò è importante, in quanto la rapidità con cui può essere modificato un sistema istituzionale dipende dal radicamento culturale di principi sui quali si basa; così, tanto più radicato culturalmente e socialmente un modello produttivo e distributivo di servizi pubblici e tanto più forti sono le istituzioni e le reti in cui ha trovato sviluppo, tanto meno agevole sarà introdurre cambiamenti significativi nelle convenzioni culturali intraorganizzative (che regolano le relazioni fra organi della medesima azienda) e interorganizzative (che regolano le relazioni fra aziende diverse e più specificatamente tra chi produce chi utilizza beni servizi) sulle quali il sistema si poggia. Nonostante la sostanziale uniformità dei principi che hanno ispirato le riforme delle APT a livello internazionale, nei paesi di Common Law gli effetti prodotti sono stati più rapidi e significativi in termini di cambiamenti rispetto ai paesi con ordinamenti di Civil Law.
1.3.3 Il reperimento delle risorse finanziarie.
Una significativa caratteristica delle APT attiene alle modalità di reperimento delle risorse finanziarie; una quota consistente di mezzi monetari che vi affluisce sono tributi , propri e trasferiti, cioè con forme di contribuzione coattiva (una parte rilevante degli output delle stesse non è venduta ma erogata, per cui per finanziarne la produzione si ricorre a meccanismi diversi da quelli del mercato). PROBLEMA di misurare il valore pubblico riconosciuto. qui, infatti, ogni contribuente paga le imposte in funzione di basi imponibili e aliquote e non in proporzione alla quantità e qualità dei servizi pubblici che direttamente consuma (non si traslano alle APT criteri di misurazione e interpretazione dei risultati economici impiegati per le imprese).
1.3.4 Il territorio e la distribuzione delle funzioni fra livelli di governo.
obblighi e garanzie. Dal punto di vista amministrativo, per gestire i servizi e le funzioni oggetto della convenzione, i Comuni possono costituire un nuovo ufficio unico, o delegare le attività da realizzare a uno specifico ufficio di uno dei Comuni partecipanti alla Convenzione.
- Il Consorzio ( art.31 ) è un ente strumentale avente un proprio status giuridico e avente lo scopo di gestire, per conto dei soggetti partecipanti, determinati servizi; a questo possono partecipare, oltre ai Comuni, anche altri enti pubblici (il funzionamento del Consorzio è definito nello Statuto ).
- L'Unione di Comuni ( art.32 ) è un ente pubblico locale formato tra due o più Comuni confinanti con lo scopo di gestire congiuntamente una pluralità di funzioni di cui sono responsabili; essa è indipendente dal punto di vista giuridico dai soggetti che vi partecipano e autonoma in termini organizzativi e gestionali. Documento fondamentale è lo Statuto , perché individua gli organi dell'Unione, le modalità per la loro costituzione, le funzioni svolte dall'Unione e le corrispettive risorse.
- La Gestione associata ( art.33 ) è un processo di agglomerazione tra Comuni che non porta alla nascita di un nuovo ente. È utilizzata dai Comuni per gestire congiuntamente alcune funzioni (il governo regionale ha un importante ruolo di regolamentazione delle Gestioni associate).
- L'Accordo di programma ( art.34 ) è simile alla Convenzione, ma ne differisce per il suo obiettivo; esso ha l'obiettivo di definire e realizzare lavori e progetti che un'amministrazione sarebbe incapace di realizzare singolarmente. Per questo, vi possono partecipare anche delle AP diverse dai Comuni, come Provincie, Regioni o altri enti pubblici.
1.3.5 Le funzioni economiche tipiche.
INTRODUZIONE
Essendo l’ATP un’azienda, deve rispettare il vincolo dell’ economicità complessiva della gestione; il rispetto di tale vincolo non può essere misurato con il pareggio di bilancio (come facciamo con le normali aziende) dato che le ATP non vendono i propri beni e il valore pubblico proposto non può essere riconosciuto attraverso i ricavi. per verificare il rispetto del vincolo dell’economicità, dunque, utilizziamo un altro criterio: è rispettato se otteniamo il contemporaneo raggiungimento di un livello adeguato di efficienza e di efficacia nel dare risposta a bisogni individuali e collettivi. L’attività economica da una parte prevede la produzione di beni e apprezzamento dei servizi, dall’altra prevede il consumo dei beni prodotti e l’utilizzo dei servizi resi, per soddisfare i bisogni individuali o collettivi; nelle attività economiche, oltre ad esse, troveremo la funzione del risparmio, dell’investimento e dell’innovazione (poca in Italia). Tutte le aziende svolgono funzioni economiche strettamente correlate tra di loro: produzione, consumo, risparmio, investimento e innovazione; non è possibile produrre senza consumare, e la parte non consumata delle risorse disponibili forma il risparmio; esso, genera autofinanziamento, derivante dal trattenere in azienda una parte del valore economico generato; il risparmio è volto all'investimento in fattori della produzione materiali e immateriali (per la crescita aziendale); infine, essi sono connessi all’innovazione, cioè lo sviluppo e l'applicazione di conoscenze scientifiche e di competenze tecniche a finalità operative. Essa è determinante per il progresso economico e sociale; si distingue fra innovazione di prodotto e innovazione di processo: l’innovazione di processo è volta alla riduzione dei costi di produzione e dei prezzi di vendita o, nel caso delle APT, della pressione fiscale e/o delle tariffe pubbliche (accrescimento dell'efficienza). ampia parte dell'innovazione è oggi di natura tecnologica, e affinché le nuove tecnologie si traducano in benefici occorrono tempo, capitali, organizzazione, competenze e investimenti. esiste anche l'innovazione gestionale: modelli organizzativi adottati e strumenti di decisioni e di controllo, non necessariamente di tipo contabile, impiegati nel processo di governo aziendale. PRODUZIONE L’attività economica più importante alla quale poi sono legate tutte le altre funzioni è quella di produzione ,
distinguendo tra produzione per lo scambio di mercato (sempre più scorporati dall'APT e assegnati a aziende formate in via autonoma e controllate dall'APT medesima) e produzione per il consumo. produzione per lo scambio di mercato nelle APT (se gestite all’interno delle stesse ATP, si parla di PRODUZIONE IN ECONOMIA) : si distinguono i processi produttivi di imprese da quelli patrimoniali; i processi produttivi di impresa sono quei processi che prevedono le trasformazioni dei fattori produttivi acquistati per poi venderli sul mercato, ricevendo il pagamento di un prezzo (anche casi dove i beni prodotti vengono acquistati dalle aziende e volti alla produzione di altri fattori generando così un’operazione intermedia) (quando un processo produttivo di impresa viene esternalizzato ed affidato ad una società di capitali esterna, controllata dalla stessa ATP che fornisce il capitale necessario, si avrà un investimento in delle partecipazioni da parte dell’ATP). Quando si produce per vendere, il prezzo deve essere congruo, cioè di importo tale che l’ammontare dei ricavi conseguiti consente la remunerazione di tutti i fattori utilizzati nel processo produttivo. ciò è utile per ricevere il consenso dei consumatori che garantirà il regolare funzionamento dell’attività produttiva. Mentre il processo produttivo patrimoniale si sostanzia in operazioni di investimento, conduzione degli investimenti realizzati, contrazione e rimborso di debiti onerosi e nella concezione e riscossione dei prestiti onerosi. Tutte queste operazioni andranno a costituire il patrimonio redditizio , diverso dal patrimonio d’uso , dato dai beni d’uso, dai crediti a breve termine, debiti di funzionamento e dal denaro e non riflette la gestione patrimoniale redditizia. (patrimonio impiegato per lo svolgimento dell’attività di produzione tipica di ogni ATP) il loro insieme forma l’unitario patrimonio aziendale (non escluso, teoricamente, che i processi produttivi per lo scambio nascono con un segno negativo, cioè con la stipulazione di un finanziamento che investito in tali produzioni dovrebbe generare risorse sufficienti/aggiuntive a coprire il costo del debito). molto spesso tale tipologia di produzione asciuga, invece che incrementare, risorse alla produzione per il consumo (risorse però che utilizzo per il soddisfacimento dei bisogni collettivi e individuali) Per questo è molto importante che la produzione per lo scambio di mercato sia al servizio della produzione per il consumo e non viceversa! più complessa è la produzione per il consumo : riguarda sempre un processo produttivo che però non è destinato allo scambio di mercato ma è destinato ai membri o componenti interni delle APT (eroga, non vende). Questi processi produttivi formano il nucleo di gestione caratteristica di ogni APT. l’ottenimento di questi prodotti destinati al consumo interno implica il sostenimento dei costi per la loro realizzazione, ma non generano ricavi di vendita e sono sostanzialmente finanziati dai proventi tributari. In ogni caso, le APT generano un valore fornendo una potenzialità di servizi; ciò impone di ricercare le modalità per utilizzare nel modo più efficiente le risorse impiegate nei processi produttivi, cercando di minimizzare i costi e cercare di aumentare l’aspetto-quantitativo della produzione. le APT dovranno quindi soddisfare bisogni individuali e collettivi (misurare e interpretare questi due bisogni permette all’APT di generare valore pubblico). INFINE: Questi processi produttivi sono sempre più scorporati dalla APT e assegnati ad aziende autonome, controllate però dalla stessa; la produzione per il consumo implica l'assenza di una misura monetaria nello scambio di mercato che, per necessità tecniche e/o volontà politica, di fatto non c'è. ciò non implica che l'APT è svincolata da produrre più valore di quanto ne impiega, ma occorre ricercare modalità alternative al volume dei proventi/ricavi per misurare il consenso dei cittadini, utenti e contribuenti; implicando la necessità di coniugare, come detto, 2 prospettive di
APP. NORMATIVE 2.1 : L’articolo 119 , 2’ comma, della nostra costituzione afferma: i comuni, le province, le città metropolitane le regioni hanno risorse autonomi. Stabiliscono applicano tributi e le entrate proprie in armonia con la costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio. Sono tributi propri quelli per i quali le amministrazioni hanno il potere di decidere le aliquote e tutti gli altri elementi che concorrono a determinare il carico fiscale del singolo contribuente. Si scrive di tributo proprio di riparto quando tutto, disciplinato da una legge statale o regionale generano gettito destinato a un alto livello di governo, provincia o comune, al quale il legislatore riserva un di autonomia circoscritto ex ante entro limiti predefiniti (delle aliquote e base imponibile, l’articolazione di possibili deduzioni e detrazioni). Le compartecipazioni invece sono quote di un’imposta che un dato livello di governo cede a un livello di governo diverso. Ad esempio, alla compartecipazione regionale alla cifra oli minerali e dei privati. A regioni e APT spettano anche le addizionali di sostanze nell’applicazione di una propria aliquota all’imponibile di un’imposta dovuta a un alto livello di governo. Per le APT, le imposte e le tasse costituiscono le entrate tributarie in senso stretto, mentre i contributi previdenziali e assistenziali costituiscono i contributi sociali ; sommandole si otterranno le entrate tributarie. vi si ricordano anche i contributi previdenziali ed assistenziali, cioè prestazioni pecuniarie coattive che devono essere versate a altre amministrazioni pubbliche, istituti previdenziali, per il finanziamento di prestazioni pubbliche riconducibili al welfare (pensioni, cassa integrazione guadagni e altri ammortizzatori sociali). La distinzione fra entrate tributarie in senso stretto ed entrate tributarie è utile perché consente di distinguere fra pressione tributaria (rapporto fra entrate tributarie in senso stretto e Pil) e pressione fiscale (rapporto fra entrate tributarie e Pil). ciò spiega perché la pressione fiscale è sempre > della pressione tributaria. Un’altra forma di acquisizione dei mezzi monetari sono le sanzioni pecuniarie, in quanto entrate coattive; la loro acquisizione ha una funzione repressiva, essendo dovute da chi elude un dovere giuridico contravvenzioni. un’ultima forma di entrata sono le espropriazioni che non riguardano l’acquisizione di forme di denaro ma di beni in natura (per pubblica utilità); qui, l’APT deve corrispondere un equo indennizzo al soggetto che subisce l’esproprio). PROCESSO Il flusso in questione, quando si manifesta, alimenta le disponibilità liquide dell’amministrazione pubblica o dello stock patrimoniale attivo corrispondente aumenta; fino a quando il diritto che l’APT vanta a riscuotere il tributo non si trasforma in un’effettiva riscossione, si forma uno Stato patrimoniale attivo che individua un diritto finanziario. Il fatto amministrativo non attiva un rapporto di scambio, cioè l’atto con cui si ricevono moneta da un lato e si cedono in contropartita beni servizi dall’altro. Ogni rapporto di scambio infatti genera sempre flussi di natura diversa (economica e finanziaria) di direzione opposta: in entrata e in uscita. APPROFONDIMENTO 2.1 : Le imposte costituiscono la principale fonte ordinaria per l’indistinto finanziamento delle produzioni pubbliche. Le imposte si distinguono in dirette e indirette a seconda che colpiscano una manifestazione immediata o mediata di capacità contributiva. Le imposte dirette sono commisurate al reddito o al patrimonio, cioè alle 2 più rilevanti espressioni della ricchezza e gli oggetti complessi dei 2 noti sistemi di scritture contabili (sistema patrimoniale e sistema del reddito).
le imposte erariali dirette hanno come base imponibile il reddito, con l'eccezione dell'imposta di
successione, che è un'imposta diretta sul patrimonio.
Le imposte indirette sono applicate sulla produzione o sul consumo, cioè le 2 principali
funzioni economiche aziendali; la loro base imponibile è riferita al valore del bene o al prezzo pagato per l'acquistare il bene o alla quantità prodotta o consumata. Le imposte sono versate dai contribuenti allo Stato (imposte erariali) o a altre APT (imposte locali); nel nostro paese, le imposte indirette sono quasi tutte erariali e affluiscono al bilancio dello Stato.
le imposte generano un flusso unilaterale di natura finanziaria la cui intensità è misurata dalla quantità di
mezzi monetari che un contribuente trasferisce all’APT; tale flusso potremmo definirlo inflow finanziario , cioè un'operazione di gestione esterna particolare, in quanto non attiva un rapporto di scambio all'entrata monetaria non corrisponde una contropartita di beni o servizi. [Ogni rapporto di scambio genera sempre due o più flussi di natura diversa, di direzione opposta e di pari intensità. Al momento in cui si perfeziona lo scambio, la compensazione fra le intensità dei flussi non è sempre istantanea. Si può distinguere tra compensazione parziale o totale, a seconda che essa avvenga con l'attivazione di un unico flusso finanziario in uscita; compensazione immediata o differita, a seconda che essa si realizzi, anche solo in parte, immediatamente o in via posticipata; compensazione diretta o indiretta, a seconda che essa richieda o meno l'intervento di aziende intermediarie.] nel nostro caso , dalle aziende interessate dal fatto di gestione parte e giunge un unico flusso; cioè, non si origina alcun flusso economico diretto di contropartita. Si tratta di un’operazione di gestione esterna che dà luogo ad un trasferimento di natura finanziaria (strictu sensu). quando lo Stato o altra APT esercita la potestà tributaria, il contribuente non può scegliere se pagare le imposte né quante pagarne: è obbligato a farlo; così, le imposte sono prestazioni pecuniarie coattive. Giuridicamente , la riscossione delle imposte si qualifica come un’attività di iure imperii , in quanto le APT possono acquisire tali mezzi monetari in base alla legge. una contropartita economica al prelievo tributario esiste ed è diffusa (a beneficio non solo di chi ha pagato le imposte) e non necessariamente immediata (si riferisce al periodo in cui il singolo contribuente manifesterà effettivamente il bisogno del servizio pubblico). La controprestazione si concretizza nella 2’ fase del processo economico che stiamo analizzando, quando le risorse finanziarie trasferite sono impiegate dall’ APT per la produzione di servizi e politiche pubbliche idonee a soddisfare bisogni individuali e collettivi. si tratterà di un flusso unilaterale economico in uscita e quindi di natura e direzione opposte rispetto al
Nel nostro caso quindi: Ior = Qa x Cpu Qa: quantità di servizio prestato; Cpu: costo di produzione unitario. il costo di produzione di un prodotto può essere definito come la sommatoria delle utilità cedute in un determinato periodo di tempo dai fattori impiegati nel processo produttivo e incorporate nell'output prodotto; ci sono 4 tradizionali configurazioni di costo di produzione. Il costo primo include i soli costi diretti, cioè i costi dei fattori produttivi per cui è possibile calcolare il valore delle utilità cedute all'output; il costo di produzione in senso stretto include il costo primo + le spese generali tecniche, cioè le quote di costi dei fattori produttivi per i quali il calcolo delle utilità cedute all'output richiede una stima; il costo complessivo include il costo di produzione in senso stretto + le quote di costi di tutti i fattori produttivi impiegati che si distinguono in: costi distributivi, amministrativi e aziendali; e il costo economico-tecnico che comprende il costo complessivo + le quote degli oneri figurativi, cioè costi che non sono effettivamente pagati. RITORNANDO ALL’APPROFONDIMENTO Tornando al fatto di gestione esterna, notiamo che la mancata compensazione tra l’intensità del flusso reale in uscita e quella del flusso numerario in entrata non è generata da una dilazione del pagamento concessa dall’ APT a favore del contribuente-utente. l’operazione di gestione può considerarsi conclusa con il pagamento della tassa; la compensazione finanziaria dell’outflow reale non è rinviata a un momento successivo e l’APT non vanta alcun diritto a riscuotere altre somme dai beneficiari diretto del servizio. lo scarto fra le intensità dei flussi generati dall’operazione deve trovare compensazione all’interno dell’economia dell’APT, se si vuole evitare di incorrere in una perdita (riduzione dello stock netto aziendale). Le risorse finanziarie necessarie a compensare l’intensità dei flussi sopra considerati possono derivare dalle imposte, dall’autofinanziamento o dal debito pubblico. Secondo l’interpretazione tradizionale, la collettività amministrata dovrebbe finanziare, tramite imposte, la quota di costo della produzione di quei servizi non compensata dal pagamento delle tasse. tanto più elevata la quota di costo che il singolo beneficiario è chiamato a coprire tramite il pagamento della tassa, tanto più questa si avvicina a un vero e proprio prezzo/tariffa, evidenziando la volontà politica dell’APT di produrre quel dato servizio non tanto per il consumo, ma sempre più per lo scambio.
la riscossione dei tributi, o anche solo il diritto dell’APT a riscuoterli, genera una variazione patrimoniale attiva che, non accompagnata ad altra variazione negli elementi attivi o passivi del Patrimonio aziendale, comporta un aumento dello stock netto; tale aumento individua un componente economico positivo che prende il nome di provento. Per i proventi, come per i costi, non è possibile confondere la fase in cui sono conseguiti (quando sorge il diritto a riscuoterli) con l’arco temporale di loro competenza (periodo di tempo in cui L’APT si obbliga a rendere servizi). è possibile assumere che i proventi tributari sono di competenza economica dell’esercizio in cui si è effettivamente sorto il diritto riscuoterli (loro valore confluisce nel conto economico dell’APT). I proventi, pur avendo caratteri simili con i ricavi delle vendite, hanno delle specificità: l’individuazione del ricavo è possibile solo dopo un’operazione di vendita; il suo ammontare è l’intensità, espressa in termini monetari, di un outflow economico generato da operazioni di vendita (si acquisiscano moneta o suoi sostituti e/o il diritto di ricevere moneta in futuro). anche le APT conseguono dei ricavi, ma solo a seguito di operazioni di gestione esterna di vendita, riconducibili ai nuclei produttivi per lo scambio di mercato (patrimoniale e d'impresa). Possiamo quindi dire che:
- I proventi tributari non derivano dalla vendita di servizi;
- I tempi di acquisizione e l’intensità dei flussi finanziari generati dalla riscossione dei tributi sono al quanto prevedibili, riducendo così il rischio economico per le APT;
- I contribuenti cedono una quota del proprio reddito in modo involontario;
- I tributi finanziano indistintamente le produzioni pubbliche;
- I tributi sono dovuti indipendentemente da come le risorse in tal modo acquisite saranno impiegate dalle APT e dai risultati che deriveranno dall’uso di quella ricchezza.
- È importante poi comprendere che alcune categorie di prestazioni rese dalle APT e finanziate con le imposte non sono solo servizi, a veri e propri diritti sanciti dalla costituzione e da altre leggi dello stato;
- Il quantum dei mezzi finanziari trasferiti dal singolo contribuente è determinato sulla scorta di due elementi stabiliti dal legislatore: base imponibile e aliquota;
- Il principio della progressività dell’imposizione fiscale, sancita dall’art.53 della Cost., implica che al crescere del reddito personale, il complesso delle imposte personali aumenti più che proporzionalmente. tale principio favorisce la solidarietà economica, che non è solo un valore etico, ma anche un obbligo (dato che l’art 2 della Cost. impone l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale).
2.2.2 L’acquisizione delle risorse provenienti da fonte esterna: i trasferimenti da
altre APT e le contribuzioni volontarie.
I trasferimenti sono un passaggio di risorse finanziarie da un’APT all’altra, senza richiesta di corrispettivo, considerando un trasferimento dallo Stato ad un comune per poter classificare i trasferimenti in base alle loro caratteristiche:
- Il Comune acquisisce risorse finanziarie dallo Stato sotto forma di trasferimento; il comune è interessato da un trasferimento attivo e così, da un punto di vista finanziario, ha un’entrata, mentre da un punto di vista economico consegue un provento.
- Lo Stato è interessato da un trasferimento passivo e così, da un punto di vista finanziario, ha una spesa (uscita), mentre da un punto di vista economico consegue un onere. i trasferimenti generano un flusso unilaterale di natura finanziaria in entrata che provoca un aumento dello stock attivo delle disponibilità liquide e, non accompagnato da altra variazione patrimoniale, comporta un aumento dello stock netto variazione attiva netta. I trasferimenti possono essere classificati in base alla loro destinazione in:
- Correnti e in conto capitale: quelli correnti sono volti a finanziare le spese correnti dell’ATP che li riceve, cioè le spese per il normale funzionamento delle APT; quelli in conto capitale volti al finanziamento
stesso livello. Il decentramento fiscale è stato così concepito come la soluzione alle problematiche sorte dal precedente sistema di finanza pubblica. una struttura di federalismo fiscale è capace di:
- responsabilizzare le amministrazioni per l’uso effettivo delle risorse;
- favorire il rispetto dei principi di solidarietà e di coesione sociale;
- rafforzare la trasparenza ed il controllo democratico sulle amministrazioni;
- promuovere lo sviluppo delle aree meni sviluppate. un passo decisivo si è avuto con l’approvazione della legge del 5 maggio 2009 n.42, con cui il Parlamento ha conferito al governo la delega in materia di federalismo fiscale, dando alle ATP una maggiore autonomia. facile nella teoria ma difficile nella realtà.
2.2.5 Il processo di produzione per il consumo: l’impiego delle risorse acquisite.
La seconda fase del processo di produzione per il consumo consiste nell’utilizzo dei mezzi finanziari, provenienti da fonti interne ed esterne. nel caso di acquisto di beni d’uso, il flusso economico in entrata comporta una variazione in aumento di uno stock attivo; qui, dobbiamo distinguere a seconda che si tratti di:
- beni a fecondità ripetuta , cioè durevoli/ a lento rigido/ a utilizzo pluriennale come gli immobili;
- beni a fecondità semplice , cioè a utilizzo annuale come le scorte di magazzino.
i primi vanno a formare la struttura dell’APT (immobilizzazioni materiali) e sono destinati a permanere durevolmente per garantire la continuità nel tempo della produzione di servizi pubblici che essa eroga; i secondi consentono l’attivazione della struttura già preordinata, cedendo la loro utilità in un singolo atto produttivo (devono essere continuamente rinnovati). Al termine di ogni periodo amministrativo, costituiranno elementi del patrimonio aziendale: i beni a fecondità ripetuta per il valore dell’utilità che ancora incorporano e cederanno nei successivi periodi, e i beni a fecondità semplice rimasti da utilizzare; al contempo, il valore dell’utilità cedute dai beni durevoli e il valore dei beni a veloce rigiro diventano componenti negativi del risultato economico di periodo e quindi, confluiscono fra i costi annuali/di esercizio. distinzione tra costo sostenuto e costo di competenza economica di un dato periodo : si sostiene un costo ogni volta che si acquista un fattore produttivo; mentre è costo di competenza di un determinato periodo di tempo il valore dell’utilità cedute dal fattore produttivo in quel periodo. i diritti economici possono assumere durata pluriennale (immobilizzazioni immateriali, costi di R&S) o inferiore all’anno (risconti attivi). Il costo sostenuto per acquistare tali bene diventa componente dei costi annuali, eccetto il caso dove il flusso reale inerente all’acquisizione del servizio si protrae e si esaurisce nel periodo amministrativo successivo a quello in cui il costo è sostenuto (al termine del periodo amministrativo dove il costo è stato sostenuto si genera un risconto attivo per la quota di valore del servizio che deve essere ancora goduta, mentre è un costo annuale la parte del servizio già utilizzata). Nel caso in cui al termine del periodo amministrativo si è goduto di un servizio senza che vi sia generato un outflow finanziario, quella quota di costo di competenza economica è misurata da una variazione finanziaria presunta: rateo passivo. tutto ciò genera: CESSIONE OUTPUT SENZA CORRISPETTIVO DIRETTO Ci sono casi in cui i servizi pubblici sono ceduti senza corrispettivo diretto da parte di chi lo utilizza; si tratta di servizi pubblici svolti dall’amministrazione con le proprie risorse ( produzione in economia ) senza possibilità tecnica o volontà politica di vendere il risultato dell’attività produttiva ( tale operazione genera un flusso unilaterale in uscita di natura economica). l’utilità di un bene può essere rivale o non-rivale e escludibile o non-escludibile: si dicono poi: mentre i beni privati possono essere forniti da aziende che attraverso i prezzi recuperano i mezzi monetari per continuare a finanziare la loro produzione, quelli collettivi non lo prevedono; la contribuzione volontaria e la contribuzione coattiva possono essere 2 rimedi a ciò, ricordando però che l’offerta volontaria di risorse espone la collettività alcuni rischi (instabilità e insufficiente capacità di alimentazione economica); per cui, la copertura del costo di tali servizi avviene SOLO tramite l’esercizio di forme di coercizione: con l’imposizione fiscale.
