Scarica Riassunto Istituzioni di Diritto dell'UE- Villani e più Dispense in PDF di Diritto solo su Docsity! Istituzioni di diritto dell’Unione Europea – Villani CAPITOLO UNO Nel 1924, Richards Coundenhove-Kalergi fondò un’associazione denominata UNIONE PANEUROPEA, con lo scopo di difendere l’Europa dalla minaccia sovietica e dalla dominazione economica degli Usa, e di creare le basi per un’unità politica ed economica dell’Europa. Questo progetto fu ispirato da tre concezioni: confederale, federalista e funzionalista e graduale. 1. Visione di tipo confederale: creazione di un’organizzazione politica tra gli Stati con obiettivi comuni, senza mettere in discussione la sovranità di nessuno. 2. Visione di tipo federalista: l’unione politica europea, in cui ogni Stato avrebbe dovuto rinunciare alla propria sovranità, dotata di un proprio esercito, di una moneta, di proprie istituzioni, ecc. 3. Visione funzionalista e graduale: costruisce progressivamente una situazione di integrazione tra i paesi europei attraverso forme di coesione. Una delle prime organizzazioni europea fu l’OECE, Organizzazione Europea Di Cooperazione Economica, creata nel 1948 con l’aiuto di George Marshall, il quale chiedeva di attuare un’istituzione che avesse il compito di amministrare gli aiuti per l’Europa sconvolta dalla guerra. L’OECE è un’organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, destinata cioè ad operare attraverso organi. Nel 1944 invece viene istituito il CONSIGLIO D’EUROPA. La CECA nasce invece come una comunità sopranazionale, in cui avviene cioè il trasferimento dei poteri sovrani ad ENTI. Nasce dalla proposta di Robert Schumann rivolta alla Germania ma anche agli altri Stati europei che intendevano aderirvi, di mettere in comune la produzione del carbone e dell’acciaio, assicurando la loro libera circolazione. Tale organizzazione sarebbe stata formata da: un’alta autorità, composta da personalità indipendenti che avrebbero avuto sia poteri esecutivi che normativi nei confronti dei Paesi aderenti, ma soggette ad un controllo giurisdizionale da una ASSEMBLEA COMUNE, composta dai rappresentanti dei popoli degli Stati membri, dal consiglio speciale di ministri e dalla corte di giustizia. La proposta fu accettata da sei stati e nell’aprile del 1951 firmarono il trattato istitutivo della CECA, che prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, con l’eliminazione e il divieto dei dazi. Gli stessi sei firmarono successivamente il trattato istitutivo della CED, la Comunità Europea Di Difesa, che creava un esercito europeo in difesa di qualunque tipo di aggressione contro uno stato membro. Questo trattato però non entro in vigore perché non fu ratificato dalla Francia. Furono invece firmati del ‘57 il trattato della CEE e della CEEA o EURATOM. Il primo ha natura prevalentemente economica e commerciale, stabilisce un’unione doganale, l’eliminazione dei dazi, nonché degli ostacoli alla libera circolazione di persone, servizi e capitali tra gli Stati. Il secondo invece nasce con lo scopo di contribuire ad elevare il tenore di vita degli stati membri, e far sviluppare gli scambi con altri paesi. La differenza che intercorre tra le comunità (CECA-CED-CEEA) e le organizzazioni internazionali è proprio il loro carattere sopranazionale. ▲ Nelle ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI CLASSICHE: gli stati membri sono rappresentati dai propri governi nei vari organi; vi è l’assenza di partecipazione dei popoli di questi stati; gli atti di queste organizzazioni hanno come destinatari gli stati membri, che daranno poi esecuzione agli obblighi che nascono da tali atti. 1 ▲ Nelle COMUNITÀ SOPRANAZIONALI: vi è la partecipazione della popolazione alla vita della comunità mediante il Parlamento Europeo e il Comitato Economico e Sociale; vi è trasferimento parziale di sovranità degli Stati membri alle Comunità, i cui organi hanno il potere di adottare atti obbligatori e applicarli all’interno della comunità; i destinatari dei diritti e obblighi degli atti comunitari non sono solo gli stati membri ma anche i loro cittadini. Il parziale trasferimento di poteri giudiziari e della sovranità monetaria L’art. 267 del TFUE attribuisce alla corte di giustizia la cosiddetta Competenza pregiudiziale o di rinvio: ai sensi di tale disposizione, qualora in un processo dinanzi ad un giudice nazionale sorga un dubbio circa l’interpretazione dei trattati, lo stesso giudice deve sospendere il processo e chiedere alla Corte Di Giustizia dell’UE di risolvere tale questione. La Corte non decide il caso concreto (cosa che spetta al giudice nazionale) ma si limita a pronunciare la corretta interpretazione della norma europea. Una ulteriore manifestazione del trasferimento di poteri sovrani alle istituzioni europee si sarebbe determinata con l’adozione dell’euro quale moneta unica in circolazione, dal 1 gennaio 2002. Allargamento dell’Unione Europea Attualmente il quadro dell’integrazione europea si è arricchito e ampliato. Per quanto riguarda gli Stati membri, da 6 infatti si è ampliato agli attuali 27 Stati. L’allargamento dell’UE ha determinato una progressiva estensione della applicazione del diritto dell’UE nei nuovi stati membri. Le differenze che sussistono tra gli Stati preesistenti e quelli nuovi hanno reso necessario introdurre negli atti di adesione delle “clausole di salvaguardia” che possono essere usate per evitare di applicare delle disposizioni a nuovi Stati membri. Possono essere infatti previste delle deroghe all’applicazione del diritto dell’Unione per i nuovi Stati entranti tenendo conto delle loro difficoltà ad adeguarsi ai preesistenti standard europei ma anche per tutelare gli interessi degli Stati già membri. Gli sviluppi della integrazione europea: l’Atto unico europeo del 1986 E’ dagli anni 80 che si è messo in moto il processo che ha condotto poi all’attuale Unione europea. Uno dei passaggi più significativi fu la sottoscrizione dell’ATTO UNICO EUROPEO, entrato in vigore il 1° luglio del 1987 e che fa seguito ad un Trattato, approvato dal Parlamento europeo nell’ 84, e noto come “Trattato Spinelli”. Esso stabiliva che il Parlamento e il Consiglio dell’Unione esercitassero congiuntamente il potere legislativo e che una legge potesse essere adottata solo se approvata da entrambi. Nonostante tale trattato fu un insuccesso, esso fece comunque da base all’Atto unico europeo, il quale: 1. contemplò l’instaurazione di una cooperazione europea in materia di politica estera, basata sull’informazione reciproca, sulla cooperazione e sul coordinamento tra gli stati (art. 30). 2. Introduceva per alcune materie un procedimento di cooperazione che dava la possibilità al Consiglio si adottare un atto anche contro la volontà del Parlamento. 3. Fissava una data precisa entro cui la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per il completamento del mercato interno attraverso la realizzazione di quattro fondamentali libertà di circolazione: merci, persone, servizi e capitali. 2 • abolizione della struttura dei tre pilastri. • il settore della PESC rimane soggetto a regole specifiche che ne sottolineano il carattere prettamente intergovernativo. Struttura organizzativa dell’UE • istituzione di un Presidente dell’Unione eletto per un mandato di 2 anni e mezzo dal Consiglio Europeo. • istituzione di un Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, avente l’incarico di Presidente del consiglio degli “Affari estri” e di Vicepresidente della Commissione. • Aumento dei poteri del Parlamento europeo in materia di bilancio e di adozione degli atti dell’Unione, diventando, la codecisione, la procedura legislativa ordinaria (accrescimento della legittimità democratica). • viene garantito il valore giuridico della Carta di Nizza dei diritti fondamentali. • definitivo abbandono di un’ottica meramente economica e mercantile dell’Unione → gli stati parti dichiarano solennemente di ispirarsi alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa, da cui si sono sviluppati i loro valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza e dello stato di diritto. 5 Capitolo II – Obiettivi, principi e caratteri dell’Unione Europea e dei trattati sulle quali è fondata Gli obiettivi dell’Unione Europea Gli obiettivi dell’UE sono indicati nell’art. 3 del Trattato sull’Unione Europea; in esso sono confluiti sia i caratteri dei tre pilastri sia quelli del successivo ampliamento del progetto europeo: • Paragrafo 1: L’unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei popoli (valori il cui rispetto è condizione imprescindibile per entrare nell’UE). • Paragrafo 2: L’unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libertà di circolazione delle persone con controlli riguardanti le frontiere, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione e la lotta alla criminalità (equivale all’ex terzo pilastro). Nel paragrafo 2 dell’art. 3 è inoltre previsto un obiettivo denominato “giustizia e affari interni” (GAI). • Paragrafo 3: Instaurazione di un mercato interno fondato sullo sviluppo sostenibile, sulla crescita economica, sulla stabilità dei prezzi e sulla concorrenza che miri alla piena occupazione, al progresso sociale e ad un miglioramento della qualità dell’ambiente. L’unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni. • Paragrafo 4: L’Unione istituisce un’unione economica e monetaria la cui moneta è l’euro. Al paragrafo 4 si collega la realizzazione di una politica economica e di una monetaria contemplata dall’art. 119 TFUE: ai sensi di tale art. tali politiche devono rispettare i seguenti principi direttivi: prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane, nonché una bilancia dei pagamenti sostenibili e con una politica economica basata sul coordinamento tra gli Stati membri e l’Unione attraverso la definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza. Di particolare importanza è l’art. 26, in riferimento al MERCATO INTERNO, il quale secondo quest’articolo “comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e capitali, secondo le disposizioni dei trattati”. La politica economica è condotta congiuntamente dall’Unione e dagli Stati membri (competenza concorrente); la politica monetaria costituisce invece una competenza esclusiva dell’unione, che la esercita attraverso il SISTEMA EUROPEO DI BANCHE CENTRALI (SEBC) e la BANCA CENTRALE EUROPEA (BCE). Per la politica dei cambi, invece, la competenza è assegnata al Consiglio. Il quadro degli obiettivi perseguiti dall’Unione europea va completato alla luce delle “disposizioni di applicazione generale” contenute nel titolo II della parte prima del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che non si limitano a organizzare il funzionamento dell’Unione, ma ne precisano gli obiettivi, stabilendo talune esigenze delle quali essa deve tenere conto, nonché i principi ai quali deve uniformarsi la propria azione. Per quanto riguarda le disposizioni dalle quali si ricavano obiettivi dell’Unione europea, va osservato che tali obiettivi sono configurati come trasversali alle diverse politiche e azioni dell’Unione, nel senso che queste ultima, oltre alle specifiche nalità cui sono preordinate, devono tendere a realizzare i suddetti obiettivi. Questi comprendono l’eliminazione delle ineguaglianze e la promozione della parità tra uomini e donne; la promozione di un elevato livello di occupazione, la protezione sociale, la lotta contro l’esclusione, un elevato livello di istruzione, formazione e tutela 6 della saluta umana, la lotta alle discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione, le convinzioni personali; la tutela dell’ambiente; la protezione dei consumatori. Infine, l’art. 7 TFUE prescrive la necessità di coerenza fra le diverse attività dell’Unione, avendo di mira il complesso dei suoi obiettivi. Ulteriori disposizioni, talune di notevole importanza, riguardano i servizi di interesse economico generale, la trasparenza nell’azione delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, la protezione dei dati personali, il diritto ecclesiastico. I valori fondanti dell’UE L’art. 2 del Trattato sull’UE, invece, stabilisce i valori sui quali l’Unione si fonda: “L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”. Tali valori vengono posti a fondamento dell’Unione europea (= le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’UE sono tenuti a rispettarli) e sono dichiarati comuni agli Stati. Ciò implica la necessità che gli Stati membri condividano e rispettino tali valori; in caso contrario, da un lato non è possibile per uno Stato essere ammesso all’Unione, dall’altro uno Stato membro può essere sottoposto ad una procedura sanzionatoria, con conseguente sospensione di alcuni diritti. La dignità umana appare come il fondamento dell’intero complesso dei diritti umani. L’uguaglianza, per un verso, costituisce essa stessa un diritto fondamentale, per altro verso, si collega allo stato di diritto. Quanto alla libertà, secondo l’opinione prevalente il termine non va riferito alle numerose libertà riconosciute dai Trattati (libertà di circolazione delle merci, persone, servizi e capitali), ma alla sua dimensione politica, quale garanzia di rispetto di una sfera di autonomia dei cittadini rivendicata nei riguardi dei pubblici poteri e sottratta alla loro ingerenza. Il valore della democrazia implica un rinvio ai principi basilari delle democrazie occidentali. Esso non comporta alcun modello rigido, che sarebbe, invece, in contrasto con lo stesso principio di democrazia; richiede, tuttavia, la garanzia di alcuni requisiti minimi ma essenziali e irrinunciabili, quale la derivazione dei pubblici poteri dalla volontà popolare. Il valore dello stato di diritto è mutuato dalla moderna concezione dello Stato in contrapposizione allo Stato assoluto e, in riferimento agli Stati membri, comporta la sottoposizione della società e dei pubblici poteri alla legge → tutti gli attori coinvolti sono subordinati al rispetto dei trattati, dal diritto derivato e da ogni norma giuridica applicabile nell’ordinamento europeo. L’art. 2 TUE richiama, infine, il rispetto dei diritti umani. L’espressione implica un rinvio non solo agli ordinamenti degli Stati membri, ma anche ai principi affermatisi a livello internazionale, a cominciare dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite del 1948. Il meccanismo sanzionatoria in caso di violazione grave e persistente di tali valori L’art. 49 TUE stabilisce che l’osservanza di tali valori è requisito essenziale per l’ammissione all’Unione: “ogni stato europeo che rispetti i valori di cui all’art. 2 e si impegni a promuoverli può diventare membro dell’Unione”. L’art.. 7 TUE garantisce un meccanismo di controllo sulla condotta degli stati membri, e in caso di accertamenti di una GRAVE e PERSISTENTE violazione dei suddetti valori, vale a dire di una politica statale o una condotta in contrasto con gli stessi, ad esempio un colpo di stato o una politica 7 1. Una prima è disciplinata dall’art.48 par.6 TUE riguardo alle modifiche alla parte terza del TFUE, concernente le politiche e le azioni interne dell’Unione → la procedura inizia sempre con un progetto di qualsiasi stato membro, parlamento o commissione, sottoposto al consiglio europeo. Quest’ultimo, previo parere del parlamento, della commissione, può decidere all’unanimità di modificare le disposizioni della suddetta parte terza. Una procedura impiegata la prima volta nel 2011 con aggiunta del par. 3 all’art. 136 TFUE che ha portato alla conclusione del trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di stabilità. L’adozione della decisione del consiglio comunque entra in vigore solo previa approvazione degli stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. Tale procedura non può essere utilizzata per estendere le competenze attribuite all’Unione dai Trattati (art.48 par.6, 3°comma). 2. Una seconda è disciplinata dall’art.48 par.7 TUE riguardo al passaggio dalla votazione all’unanimità del Consiglio, alla votazione a maggioranza qualificata; così come il passaggio da una procedura legislativa speciale a quella ordinaria (codecisione) → le modifiche ai sensi della procedura semplificata sono adottate dal consiglio europeo all’unanimità, previa approvazione del parlamento europeo che si pronuncia a maggioranza dei suoi membri. L’iniziativa del consiglio europeo va trasmessa ai parlamenti nazionali e, in caso di opposizione, entro sei mesi da tale trasmissione, da parte anche di un solo parlamento nazionale, la decisione non è adottata. 3. Specifiche disposizioni dei trattati prevedono, per determinati casi, ulteriori procedure semplificate di revisione e, talvolta, procedure di revisione delegata che consistono nell’attribuzione alle istituzioni europee del potere di adottare atti diretti a integrare o sviluppare il contenuto di particolari disposizioni. Al tema della revisione semplicata si lega anche la possibilità di attribuire all’Unione delle competenze “sussidiarie”, ampliando i suoi poteri mediante un procedimento che si esaurisce sul piano esclusivamente europeo. L’ammissione di nuovi membri Il processo politico ed economico che costituisce l’integrazione europea è aperto a tutti i paesi d’Europa disposti a aderire ai trattati e a recepire l’intero acquis comunitario, vale a dire l’insieme dei diritti, degli obblighi giuridici e degli obiettivi politici condivisi degli stati membri dell’UE, che devono essere accettati senza riserve dei paesi che vogliano entrare a farne parte. Conformemente all’articolo 49 del trattato sull’UE, ogni Stato europeo che rispetti i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto può domandare di diventare membro dell’unione. Nel 1993, in seguito alle richieste degli ex paesi comunisti di entrare a far parte dell’unione, il consiglio europeo ha stabilito i tre criteri fondamentali per l’adesione. I nuovi membri devono infatti presentare: • istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani, il rispetto delle minoranze e la loro protezione; • un’economia di mercato funzionante la capacità di far fronte nei pressi della concorrenza e alle forze di mercato all’interno dell’unione; • la capacità di soddisfare gli obblighi derivanti dall’adesione, contribuendo a perseguire gli obiettivi dell’unione. I nuovi membri devono inoltre disporre di un’amministrazione pubblica in grado di applicare la legislazione dell’unione. 10 La procedura di ammissione prevede due fasi. La prima si svolge nel quadro delle istituzioni europee, la seconda coinvolge, invece, gli Stati membri. Il procedimento prende l’avvio su iniziativa dello Stato che intende aderire all’Unione europea. Vi sono due requisiti per l’adesione: 1. uno di natura geograca, cioè che lo Stato candidato appartenga all’Europa 2. l’altro di natura politica, cioè che tale Stato rispetti e promuova quei valori, enunciati dall’art. 2 TUE, sui quali si fonda l’Unione. Il Consiglio delibera all’unanimità, vale a dire che l’adesione di un nuovo membro è subordinata al consenso di tutti gli Stati membri. La pronuncia del Consiglio fa seguito al parere della Commissione e all’approvazione del Parlamento, tuttavia il loro valore giuridico è diverso: • Il parere della Commissione è obbligatorio: per la validità della procedura di adesione, il Consiglio è giuridicamente tenuto a consultare la Commissione, tuttavia il parere della commissione non vincola il Consiglio, che può discostarsene. • L’approvazione del Parlamento europeo comporta che la delibera del Consiglio sia subordinata al suo consenso: il parere del Parlamento è configurato come conforme, l’atto del consiglio quindi può essere adottato solo se coincide con la volontà espressa dal Parlamento, il quale può anche respingere una domanda di adesione. Una volta che il Consiglio abbia deliberato di accogliere la domanda di adesione, si svolge una seconda fase, che si conclude con la stipulazione di un accordo tra lo Stato aderente e gli Stati membri, contenente le condizioni di ammissione e gli adattamenti dei Trattati. L’ingresso dello Stato richiedente nell’Unione ha luogo solo al momento in cui entra in vigore l’accordo di adesione; e tale entrata in vigore è subordinata alla ratifica degli Stati contraenti. Nella prassi le due fasi del procedimento di adesione rendono a sovrapporsi e a concludersi simultaneamente, con la decisione del Consiglio di accogliere la domanda del Paese candidato e con l’adozione dell’accordo di adesione. Inoltre un ruolo determinate sulle scelte e sui tempi dell’adesione è svolto dal Consiglio europeo. Il recesso dall’Unione Europea Il Trattato sull’Unione europea non conteneva alcuna disposizione in merito ad un eventuale diritto di recesso unilaterale degli Stati membri. L’art. 53 TUE esprime la volontà di dare alla costruzione europea una durata permanente (“il presente Trattato è concluso per una durata illimitata”). Peraltro, un diritto di recesso doveva ritenersi consentito alle condizioni previste dal diritto internazionale generale concernente la sospensione e l’estinzione dei trattati, codicato nella Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati; per esempio, qualora vi sia il consenso degli altri Stati membri o nel caso di mutamento fondamentale delle circostanze. Il Trattato di Lisbona, per la prima volta, ha attribuito agli Stati membri un diritto di recesso volontario, cioè non subordinato più a condizioni sostanziali, come il mutamento delle circostanze, ma solo procedurali e tali, comunque, da non impedire a uno Stato membro di ritirarsi, se lo vuole, 0 2 B C 0 2 B Cdall Unione. Infatti, l art. 50 TUE, dichiara che: 1. Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione. 2. Lo Stato membro che decide di recedere, notica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l’Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a denire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro 11 delle future relazioni con l’Unione. L’accordo è negoziato conformemente all’art. 218, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Esso è concluso a nome dell’Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualicata previa approvazione del Parlamento europeo. 0 2 B CL accordo sulle modalità del recesso segna anche il momento di cessazione dell’applicazione dei 0 2 B C 0 2 B CTrattati allo Stato interessato, momento che coincide con l entrata in vigore dell accordo. Ma, se non si riesce a concludere un accordo, i Trattati cessano ugualmente di essere applicabili due anni dopo la notica della decisione di recedere. Al termine dei due anni, eventualmente prorogabili, il 0 2 B C 0 2 B Crecesso produce pienamente l effetto di estinguere lo status di membro dell Unione. Nulla esclude 0 2 B Cche tale Stato possa successivamente rientrare nell Unione, ma a tal ne va applicato il 0 2 B Cprocedimento di ammissione regolato dall art. 49 TUE. 12 E’ importante stabilire se il conferimento delle competenze all’UE escluda una competenza degli Stati membri o, al contrario, coesista con tale competenza e quali siano la natura e l’intensità dei 0 2 B Cpoteri assegnati all Unione nelle materie rientranti nelle proprie competenze. 0 2 B CIl Trattato di Lisbona distingue tre categorie di competenze dell Unione, alle quali sono dedicati gli articoli 2-6 TFUE. Esse sono le competenze esclusive, quelle concorrenti e quelle di sostegno, coordinamento o completamento dell’azione degli Stati membri. In tali categorie, tuttavia, non rientrano la politica estera e di sicurezza comune (PESC), le quali occupano una posizione a sé, poiché fondate essenzialmente su metodi e atti di carattere intergovernativo. 1. Competenza esclusiva → art. 2, par. 1, TFUE “quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo l’Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall’Unione oppure per dare attuazione agli atti dell’Unione”. Pertanto, nelle materie di competenza esclusiva dell’Unione solo questa può adottare atti obbligatori, salva autorizzazione data agli Stati membri e salva una competenza, legislativa e amministrativa, di tali Stati al ne di eseguire le disposizioni emanate dall’Unione. Secondo l’art. 3, par. 1, TFUE le materie di esclusiva competenza sono: Unione doganale; definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro; conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; politica commerciale comune. Tali ipotesi di competenza esclusiva vanno considerate di carattere tassativo, per cui ulteriori materie potrebbero essere stabilite solo modicando i Trattati. 2. Competenza concorrente → art. 2, par. 2, TFUE “quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l’Unione ha deciso di cessare di esercitare la propria”. Dunque, nei casi di competenza concorrente il potere di adottare atti giuridicamente obbligatori appartiene, di regola, sia alle istituzioni europee che agli Stati membri. Questi ultimi possono esercitare la propria competenza solo quando l’Unione non abbia esercitato i suoi poteri, oppure quando abbia deciso di abrogare un proprio atto. Le materie “principali” di competenza concorrente sono contemplate dall’art. 4 e sono: mercato interno; politica sociale; coesione economica, sociale e territoriale; agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare; ambiente; protezione dei consumatori; trasporti; reti trans europee; energia; spazio di libertà, sicurezza e giustizia; problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica. Tale elenco, a differenza di quello relativo alle materie di competenza esclusiva dell’Unione è esemplicativo, non esaustivo. La norma, infatti, qualica tali materie come i “principali” settori di competenza 0 2 B C 0 2 B Cconcorrente. Il par. 1 dell art. 4 dichiara in termini generali, che l Unione ha una competenza concorrente con gli Stati membri ogni qual volta un settore non ricade nella competenza esclusiva o in quella di sostegno, coordinamento o completamento. Dunque, la competenza concorrente si presenta come residuale, rispetto alle altre, nonché di carattere generale, ivi rientrandovi qualsiasi materia non espressamente prevista dagli artt. 3 o 6. 3. Competenza di sostegno → art. 2, par. 5, TFUE “in taluni settori e alle condizioni previste dai trattati, l’Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza in tali settori 0 2B C”. Questa terza categoria, delle competenze dell Unione di sostegno, coordinamento 15 0 2 B Co completamento, consiste in un opera di assistenza all’azione degli Stati membri. I settori compresi in tali competenza, anch’essi enunciati in maniera tassativa, sono elencati 0 2 B Cnell art. 6 TFUE, e sono: tutela e miglioramento della salute umana; industria; cultura; turismo; istruzione, formazione professionale, gioventù e sport; protezione civile; cooperazione amministrativa. Tali competenze non riguardano in toto tali materie, ma solo “nella loro nalità europea”. Ai ni della individuazione del tipo di competenza, deve essere 0 2 B Cricordato il par. 6 dell art. 2, secondo il quale “ la portata e le modalità d’esercizio delle competenze dell’Unione sono determinate dalle disposizioni dei trattati relative a ciascun settore 0 2B C”. Questo signica che gli specici poteri dell Unione, gli atti emanabili, le procedure di adozione degli atti stessi vanno stabiliti sulla base delle disposizioni dei Trattati che disciplinano ciascuno dei settori, disposizioni in prevalenza contenute nella parte terza e nella parte quinta del TFUE. Il principio di sussidiarietà L’art. 5 par. 1 dichiara che “l’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità”. Il principio di sussidiarietà è stato introdotto dal Trattato di Maastricht del 1992 → “In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufciente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione”. Tale principio riguarda solo le materie di competenza concorrente e quelle concernenti le azioni di sostegno, coordinamento o completamento, poichè in quelle che riguardano la competenza esclusiva agisce solo l’Unione. L’applicazione del principio di sussidiarietà va affermata anche in materia di PESC e nelle politiche economica e di occupazione, nelle quali i principali attori sono gli Stati membri. Tale principio è diretto essenzialmente a salvaguardare l’ambito di operatività degli Stati membri, ponendo un argine ad un eccessivo attivismo e ad una invadenza della Comunità. L’intento restrittivo della disposizione è confermato dalle parole “soltanto se e in quanto”. Il principio di sussidiarietà, oltre a rappresentare una difesa delle competenze degli Stati membri di fronte al rischio di un eccessivo attivismo dell’Unione, si collega allo scopo che le scelte, le decisioni concernenti il perseguimento degli obiettivi europei siano assunte al livello più adatto a consentire ai cittadini di esprimere le proprie esigenze e le proprie determinazioni. Si parla, al riguardo, di principio di prossimità e trasparenza. Il collegamento tra tali principi è alla base anche dell’esplicito riferimento, introdotto dal Trattato di Lisbona, ai livelli statali non solo centrali, ma anche regionali e locali. Il principio di sussidiarietà tende ora a individuare il più idoneo livello di intervento per la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, muovendo da quello locale, al livello regionale, nazionale ed europeo, avendo come criterio guida, non solo efficacia dell’azione, ma anche la vicinanza ai cittadini. Il principio di proporzionalità Art. 5 par. 4 TUE “in virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione di limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati”. 16 Tale principio è considerato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia il principio generale del 0 2 B C 0 2 B Cdiritto dell Unione, non solo vincola l Unione, ma anche gli Stati membri, con la conseguenza che la sua violazione da parte di questi ultimi rappresenta una infrazione sottoponibile al giudizio della Corte di giustizia. Il principio di proporzionalità comporta la valutazione dei mezzi impiegati 0 2 B Crispetto all obiettivo perseguito e implica che tali mezzi devono essere limitati a quelli occorrenti 0 2 B Cper il raggiungimento dell obiettivo in questione. Anche il principio di proporzionalità, pertanto, in 0 2 B Cquanto riferito all Unione, è teso a porre un argine alla sua azione. A differenza del principio di sussidiarietà, quello si proporzionalità 0 2B Copera nell intero campo di applicazione dei Trattati, ivi 0 2 B Ccomprese le materie nelle quali l Unione ha una competenza esclusiva. Secondo l’art. 5 del TUE, le misure legislative comunitarie devono essere prese soltanto se necessarie. Per cui se un regolamento non è indispensabile, dovrà emanarsi una direttiva. Inoltre 0 2 B Cqualora sia possibile il raggiungimento di un determinato obiettivo di interesse dell Unione a 0 2 B Cprescindere dall emanazione di un atto da parte della stessa, essa può limitarsi ad incentivare azioni degli Stati membri. Il principio di proporzionalità non esaurisce il suo ruolo sul piano normativo degli atti adottabili → Esso impone che non si vada al di là del necessario anche per quanto riguarda gli oneri 0 2 B C 0 2 B Camministrativi e nanziari derivanti dall intervento dell Unione. Il legislatore comunitario deve dunque verificare se gli obiettivi perseguiti nella misura scelta siano idonei a giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli. Le situazioni puramente interne ai singoli stati membri 0 2 B CVi è un ultimo limite alla competenza dell Unione europea nei confronti degli Stati membri, che risulta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia: 0 2B C 0 2 B Cl impossibilità giuridica, per l Unione, di intervenire in situazioni che siano puramente interne ad un singolo Stato membro e che 0 2 B C 0 2 B Csfuggano all ambito di applicazione del diritto dell Unione. Si tratta di un limite che si 0 2 B Cricollega allo stesso principio delle competenze di attribuzione, in virtù del quale l Unione può agire solo nella misura delle competenze conferite dagli Stati membri con i Trattati. 0 2 B C 0 2 B CIn numerosi settori del diritto dell Unione quest ultimo è destinato ad applicarsi soltanto a situazioni “transnazionali”, a situazioni cioè, che mettano in rapporto almeno due Stati membri: è il caso delle quattro libertà nelle quali si concretizza il concetto di mercato interno (merci, capitali, persone, servizi). Se non vi sono spostamenti intercomunitari, gli Stati restano liberi di applicare la propria normativa. Tuttavia la corte di giustizia sembra tendere a voler ampliare l’intervento della comunità, applicando ad esempio l’art. 28 (ex 30) a normative tecniche di uno stato membro che riguardano la fabbricazione, la presentazione, l’etichettatura di date merci. Questo art. affermava che non vi dovevano essere restrizioni quantitative all’importazione di merci, ma non disponeva che tali merci avessero lo stesso trattamento di quelle nazionali. Perciò tale art. è applicabile solo nei casi in cui le differenze di trattamento tra merci importate e merci di origine nazionale, non ostacolino l’importazione. In altre parole, possiamo dire che nonostante in alcune materie le situazioni puramente interne ai singoli stati sono sottratte alla competenza della comunità e all’applicazione del diritto comunitario, quest’ultimo ha comunque la facoltà di regolare alcuni di esse. Il principio di leale collaborazione 17 CAPITOLO IV – LA CITTADINANZA EUROPEA L’attribuzione della cittadinanza europea Tra le più signicative novità del Trattato di Maastricht del 1992 vi è l’istituzione della 0 2 B CCITTADINANZA DELL UNIONE EUROPEA, il nuovo status giuridico del quale è titolare 0 2 B C 0 2 B Cchiunque abbia la cittadinanza di un Paese membro dell Unione. Tale status, enunciato nell art. 9 0 2 B CTUE, è disciplinato negli artt. 20-25 TFUE. L art. 20 dichiara: 1. È istituita una cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce. 2. I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei trattati. La cittadinanza europea consegue automaticamente alla cittadinanza di uno Stato membro. Non rappresenta una sostituzione ma piuttosto un arricchimento della cittadinanza nazionale, potenziandola mediante una serie di diritti. La libertà di ciascuno Stato membro, per quanto riguarda la propria cittadinanza, non può essere rimessa in discussione né dalle istituzioni europee, né da alcun altro Stato membro. Allo stesso modo è prevista l’impossibilità di ciascuno Stato membro di sindacare l’attribuzione della cittadinanza ad opera di un altro Stato membro. Diritto di libera circolazione e di soggiorno 0 2 B CLa cittadinanza dell Unione si risolve in un catalogo specifico di diritti. L’individuo non viene più in rilievo solo come soggetto economicamente attivo, ma tende a porsi come soggetto politico, partecipe e consapevole protagonista del processo di integrazione europea. 0 2 B COgni cittadino dell Unione è innanzitutto titolare del diritto di libera circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati membri, come recita l’art. 21 TFUE: “ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri”. Tale diritto era apparentemente già contemplato nel Trattato istitutivo della Comunità economica europea, ma era riconosciuto solo alle persone economicamente attive, cioè ai lavoratori subordinati e ai 0 2 B Clavoratori autonomi. L art. 21 TFUE, invece, ricollega il diritto di circolazione e di soggiorno ad un fondamento politico, qual è lo status di cittadino europeo. 0 2 B CTale diritto, tuttavia, non è del tutto incondizionato. Sempre citando l art. 21, “fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi”. Gli Stati membri, dunque, possono limitare la libertà di circolazione e di soggiorno di un 0 2 B Ccittadino dell Unione o di un suo familiare adottando anche provvedimenti di allontanamento, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Diritto di elettorato alle elezioni amministrative e del Parlamento Europeo 0 2 B CL art. 22 TFUE contempla il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative e in quelle del Parlamento europeo. 1. “Ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto sarà esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo; 20 2. Ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto sarà esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo; tali modalità possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi specici di uno Stato membro lo giustichino”. L’elettorato amministrativo si colloca nell’ottica del divieto di discriminazione in base alla nazionalità. Esso, poi, si collega al diritto di libera circolazione e soggiorno. Infatti l’opportunità di partecipare alle elezioni amministrative facilita tale diritto, che sarebbe invece ostacolato qualora, spostandosi da uno Stato membro all’altro, si venisse privati della possibilità di contribuire alla formazione degli organi amministrativi comunali del Paese di residenza e di farne parte. Il diritto di elettorato attivo e passivo al Parlamento europeo, previsto dal par. 2, si colloca invece 0 2 B C 0 2 B Cnell ottica della partecipazione del cittadino europeo alla vita politica dell Unione europea in base a tale norma ogni cittadino europeo può votare al Parlamento europeo nel Paese di residenza e in tale Paese candidarsi alla carica di parlamentare europeo. Il diritto di petizione 0 2 B CL art. 24 TFUE attribuisce al cittadino europeo alcuni diritti, come il diritto di petizione, 2° comma: “ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di petizione dinanzi al Parlamento europeo conformemente all’articolo 227”. Il Parlamento europeo aveva contemplato tale diritto già nel suo Regolamento interno nel 1981; il suo riconoscimento nel Trattato rafforza il diritto di petizione configurando un corrispondente dovere di esaminarlo in capo al Parlamento europeo. La petizione può avere un contenuto alquanto vario, da richieste di informazioni sulla posizione del Parlamento europeo in merito a date questioni, a suggerimenti relativi alle politiche dell’Unione o alla soluzione di specifici problemi, alla proposizione all’attenzione del Parlamento di questioni di attualità, sino a veri e propri reclami contro asserite violazioni dei diritti del petizionario. In ogni caso la petizione deve rientrare nel 0 2 B Ccampo di attività dell Unione. 0 2 B CPer l esame delle petizioni è istituita una commissione permanente del Parlamento europeo, detta Commissione per le petizioni 0 2B C. Essa può organizzare anche una missione d informazione nello Stato membro o nella regione cui la petizione si riferisce. Può chiedere, inoltre, alla Commissione 0 2 B Ceuropea di assisterla. Il risultato dell esame può essere vario, anche in corrispondenza ai diversi contenuti che le stesse petizioni possono presentare. La denuncia al Mediatore europeo e gli altri diritti del cittadino europeo In virtù dell’art. 24, comma 3 TFUE: “ogni cittadino dell’Unione può rivolgersi al Mediatore istituito conformemente all’articolo 228”. Il mediatore è un organo individuale, istituito dal Trattato di Maastricht, con il compito precipuo di promuovere la buona amministrazione nell’Unione, intervenendo per riparare i casi di cattiva amministrazione: 1. “è nominato dal parlamento europeo dopo ogni elezione dello stesso. 2. ha mandato rinnovabile pari alla durata della legislatura. 21 3. esercita le sue funzioni in piena indipendenza, non sollecita né accetta istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo. 4. Per tutta la durata del mandato non può esercitare alcuna attività professionale. 5. Il parlamento non può revocare la nomina del mediatore ma solo chiedere alla corte di giustizia di dichiararlo dimissionario “qualora non risponda più alle condizioni necessarie all’esercizio delle sue funzioni o abbia commesso una colpa grave”. Per quanto riguarda le funzioni del Mediatore, sono regolate dall’art. 228 par. 1 e dal suo statuto. Egli: “è abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione o di qualsiasi persona sica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, e riguardanti casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell’Unione, salvo la Corte di giustizia dell’Unione europea nell’esercizio delle sue funzioni giurisdizionali. Egli istruisce tali denunce e riferisce al riguardo. Conformemente alla sua missione, il Mediatore, di propria iniziativa o in base alle denunce che gli sono state presentate direttamente o tramite un membro del Parlamento europeo, procede alle indagini che ritiene giusticate, tranne quando i fatti in questione siano oggetto di una procedura giudiziaria. Qualora il Mediatore accerti un caso di cattiva amministrazione, egli ne investe l’istituzione interessata, che dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere. Il Mediatore trasmette poi una relazione al Parlamento europeo e all’istituzione, all’organo o all’organismo interessati. La persona che ha sporto denuncia viene informata del risultato dell’indagine”. Il diritto di sporgere una denuncia al Mediatore non è prerogativa esclusiva del cittadino, ma di ogni persona residente o avente la sede sociale in uno Stato membro; come il diritto di 0 2 B Cpetizione, anch esso si pone quindi nella prospettiva dei diritti umani. Il Mediatore, peraltro, può 0 2 B Cattivarsi anche d ufcio o su denuncia presentata da un membro del Parlamento europeo. Oggetto 0 2 B Cdella denuncia e dell’indagine del mediatore è un caso di cattiva amministrazione nell azione 0 2 B Cdell Unione. 0 2 B CÈ esclusa, inoltre, ogni possibilità di indagine sull’attività giudiziaria europea. L attività del Mediatore è preclusa anche quando sia in atto, o si sia svolta, una procedura giudiziaria all’interno di uno Stato in merito ai fatti oggetto della denuncia. 0 2 B CIl compito del mediatore consiste nel cercare, da un lato, di riparare l eventuale torto subito dal 0 2 B Cdenunciante, dall alto di risolvere il problema generale sollevato dalla denuncia. Di conseguenza il 0 2 B CMediatore, oltre a condurre una indagine, con la collaborazione dell’istituzione o dell organo 0 2 B C 0 2 B C 0 2 B Cinteressati e del denunciante, svolge un attività conciliativa con l istituzione o l organo in questione al ne di eliminare i casi di cattiva amministrazione e di soddisfare il denunciante. L’attività del Mediatore non si esprime mai con atti giuridicamente obbligatori, ma è pure sempre molto efcace. Ulteriori diritti del cittadino europeo consistono: 1. nella facoltà di scrivere alle istituzioni, agli organi europei nonché al Mediatore europeo in una delle lingue ufciali e di ricevere una risposta nella stessa lingua, nonché nel diritto di 0 2 B Caccesso ai documenti delle istituzioni, organi dell Unione, secondo i principi mediante regolamenti dal Parlamento e dal Consiglio. 2. La Carta dei diritti fondamentali contiene vari articoli che prevedono diritti del cittadino europeo. Tra questi, merita di essere sottolineata la norma art. 41 che ha per oggetto il diritto ad una buona amministrazione, in virtù del quale: “ogni persona ha diritto a che questioni che la riguardano sino trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole 22 Il parlamento europeo In base all’ex art. 14 TUE “il parlamento europeo è composto di rappresentanti dei cittadini dell’Unione”. Esso è l’organo democratico per eccellenza, esistente già dal momento della nascita della CECA come Assemblea. La stessa assemblea, che nel marzo 1958, si autodefinì ASSEMBLEA PARLAMENTARE EUROPEA e nel marzo 1962 PARLAMENTO EUROPEO, denominazione ufficializzata con l’atto unico europeo del 1986. Il Parlamento europeo (PE) è l'unico organo dell'UE a elezione diretta nonché una delle assemblee democratiche più grandi al mondo. I suoi 751 membri rappresentano i 500 milioni di cittadini dell'UE. Essi sono eletti ogni 5 anni dagli aventi diritto al voto dei 28 paesi dell'UE (tutti coloro che abbiano raggiunto il 18º anno di età, il 16º per quanto riguarda l’Austria). I suoi rappresentanti sono definiti membri del Parlamento europeo o Europarlamentari. Le ultime elezioni del Parlamento risalgono al maggio 2014. Il numero di membri del Parlamento europeo per paese è stabilito da una decisione del Consiglio europeo adottata all'unanimità su proposta del PE. Nessun paese puó avere meno di 6 o più di 96 membri, i seggi sono distribuiti tra gli stati membri in funzione della popolazione di ciascun paese rispetto alla popolazione dell’Unione. L’articolo 14 TUE sancisce che i membri del parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato di cinque anni. La prima elezione a suffragio universale diretto si è avuta nel giugno 1979. L’organizzazione e il funzionamento del parlamento europeo In conformità all’art. 14 TUE, il parlamento: 1. 0 2B Celegge tra i suoi membri il presidente e l Ufcio di Presidenza. 2. elegge quattordici vicepresidenti e cinque questori che durano in carica due anni e mezzo 0 2 B CIl Presidente, i vicepresidenti e, a titolo consultivo, i questori compongono l Ufcio di Presidenza. Le modalità di elezione e le loro competenze sono disciplinate nel Regolamento interno. Ulteriori organi del Parlamento sono la Conferenza dei presidenti, formata dal Presidente del Parlamento e dai presidenti dei gruppi politici, e la Conferenza dei presidenti di commissione, composta dai presidenti di tutte le commissioni permanenti e speciali. Anche il parlamento europeo è organizzato in commissioni: 1. Permanenti → hanno la durata di anni e mezzo. Il loro compito è quello di preparare, istruire e consultare le tematiche sulle quali dovrà deliberare il Parlamento, esprimendosi con pareri, risoluzioni e raccomandazioni; 2. Speciali → costituite dal Parlamento per una questione particolare e la loro durata non può superare i dodici mesi (prorogabili dal Parlamento); 3. Commissioni temporanee → sono costituite dal Parlamento per una specifica questione e hanno una durata di 12 mesi. 0 2 B CL art. 226 TFUE prevede la possibilità di istituire commissioni temporanee d’inchiesta: tali commissioni sono incaricate di esaminare le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione 0 2 B Cnell’applicazione del diritto dell’unione. L inchiesta non può svolgersi contemporaneamente all’esercizio di attività giudiziaria, da parte sia di giudici dell’Unione che di giudici nazionali, e non impedisce che altre istituzioni o organi, come la Commissione europea o il Mediatore, si occupino del caso sottoposto all’inchiesta. L’attività della commissione di inchiesta si conclude con la 25 consegna della sua relazione al Parlamento europeo, il quale può assumere le iniziative che ritiene più opportune, sia nei riguardi di Stati membri che di altre istituzioni o organi europei Il Parlamento europeo tiene una sessione ordinaria annuale e si riunisce di diritto il secondo martedì del mese di marzo: la sede del Parlamento europeo è a Strasburgo, dove si tengono le dodici giornate plenarie mensili, mentre quelle aggiuntive e le riunioni delle commissioni si svolgono a Bruxelles; il Segretariato generale del Parlamento europeo e i suoi servizi restano a Lussemburgo, dove era originariamente la sede del Paramento europeo. Le funzioni ed i poteri del parlamento europeo La procedura di CODECISIONE, regolata art. 294 TFUE, che conferisce al parlamento una posizione paritaria con il consiglio, è divenuta col trattato di Lisbona la procedura legislativa ordinaria: l’articolo 289 TFUE sancisce “la procedura legislativa ordinaria consiste nell’adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del parlamento europeo e del consiglio su proposta della commissione”. L’art. 14 TUE sinteticamente riporta le funzioni del parlamento: esso esercita, congiuntamente al consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati nei confronti delle altre istituzioni. Elegge il presidente della commissione. L’art. 225 TFUE sancisce il potere di PREINIZIATIVA del parlamento nei confronti della commissione: vale a dire che a maggioranza dei membri che lo compongono il parlamento può chiedere alla commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l’elaborazione di un atto dell’unione ai fini dell’attuazione dei trattati. Nei rapporti con la commissione, il Parlamento, in seduta pubblica, esamina l’attività della comunità e la relazione generale annuale che la commissione è tenuta pubblicare ogni anno. È anche tenuta a presentare un programma d’azione relativo all’anno successivo, sul quale Parlamento esprime proprie valutazioni, orientamenti ed indirizzi. Due strumenti incisivi di controllo politico sulla commissione sono rappresentati dalle: • interrogazioni scritte e orali, che possono essere presentate dal Parlamento europeo o da singoli deputati, ai quali il consiglio deve rispondere oralmente o per iscritto; • dalla mozione di censura: si riferisce al potere di provocare le dimissioni della commissione. Può essere considerata come una mozione di sfiducia, regolata dall’articolo 234. Secondo tale articolo: “il Parlamento europeo, cui sia presentata una mozione di censura sull’operato della Commissione, non può pronunciarsi su tale mozione prima che siano trascorsi almeno tre giorni dal suo deposito e con scrutinio pubblico. Se la mozione di censura è approvata a maggioranza di due terzi dei voti espressi e a maggioranza dei membri che compongono il Parlamento europeo, i membri della Commissione si dimettono collettivamente dalle loro funzioni e l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza si dimette dalle funzioni che esercita in seno alla Commissione. Essi rimangono in carica e continuano a curare gli affari di ordinaria amministrazione no alla loro sostituzione”. Non è ammessa la censura contro i singoli commissari per cui essa, anche se motivata dalla 0 2 B Ccondotta di taluni commissari, si ripercuote sull intera Commissione. Le regioni della censura, che 26 0 2 B Csolo il Parlamento è competente a valutare, riguardano l operato della Commissione (o dei singoli commissari), quindi la sua azione. In origine il Parlamento non aveva rapporti con il Consiglio, ma col tempo è stato riconosciuto un diritto d’interrogazione del parlamento e dei deputati anche nei suoi confronti. Infatti, il Consiglio è ascoltato dal Parlamento europeo secondo le modalità previste nel Regolamento interno del Consiglio. Non è, invece, neppure proponibile una qualche forma di censura verso il Consiglio analoga a quella nei confronti della Commissione, essendo il Consiglio composto dai ministri degli Stati membri, i quali, come componenti dei governi, rispondono eventualmente ai parlamenti nazionali. Anche con il Consiglio Europeo originariamente non esisteva alcun rapporto , ma il TUE prevede la presentazione al Parlamento europeo di una relazione dopo ogni riunione del Consiglio europeo da parte del Presidente di tale Consiglio. Inoltre il TFUE estende ora al Consiglio europeo la possibilità di essere ascoltato dal Parlamento europeo, secondo le modalità previste dal 0 2 B CRegolamento interno del Consiglio europeo. D altra parte, il Presidente del Parlamento europeo può essere invitato per essere ascoltato dal Consiglio europeo. Si creavo, dunque, vari canali di 0 2 B Ccomunicazione tra il “vertice” politico dell Unione (il Consiglio europeo) e l’istituzione rappresentativa dei cittadini europei (il Parlamento). Scarsi sono i rapporti del Parlamento europeo con la Banca centrale europea, la quale corrisponde a un modello di piena indipendenza rispetto a organi politici. Tuttavia, il TFUE dispone che il Presidente della BCE presenti al Parlamento europeo una reazione annuale 0 2B Csull attività del 0 2 B Csistema europeo di banche centrali (SEBC) e sulla politica monetaria dell anno precedente e 0 2 B Cdell anno in corso. Su tale base il Parlamento europeo può procedere a un dibattito generale, svolgendo così una sia pur blanda forma di controllo. Inoltre, il Presidente e gli altri membri del Comitato esecutivo della BCE possono, a richiesta del Parlamento europeo o di propria iniziativa, essere ascoltati dalle commissioni competenti dello stesso Parlamento. Il Regolamento interno del Parlamento stabilisce poi, che ciascun deputato pu rivolgere interrogazioni con richiesta di risposta scritta alla BCE. Ai poteri di controllo del Parlamento europeo sulle altre istituzioni e organi, ma anche sugli Stati membri, vanno poi ricollegati gli istituti dell’inchiesta (art. 226 TFUE), della petizione (art. 227 TFUE) e del Mediatore ( art. 228 TFUE). Essi, pur nelle loro differenze, sono accomunati 0 2 B Cdall esito non vincolante dei relativi procedimenti; spesso, poi, nella prassi risultano idonei a 0 2 B Criparare in maniera amichevole, conciliativa, casi di violazione del diritto dell Unione o di cattiva amministrazione e a promuovere iniziative, di carattere politico, legislativo o anche giudiziario, volte a risolvere i problemi generali che tali casi possano mettere in luce. I rapporti di collaborazione con i parlamenti nazionali sono istituti, in particolare, in seno alla Conferenza delle commissioni per gli affari europei del parlamenti nazionali, alla quale partecipa una rappresentanza del Parlamento europeo. Il parlamento partecipa, a vario titolo, alla formazione di altre istituzioni o organi, come la Corte dei conti e il Comitato esecutivo della BCE. Il Parlamento, poi, nomina in via esclusiva il Mediatore europeo. Di particolare rilevanza è la partecipazione del Parlamento ala nomina della Commissione. Nonostante i progressi relativi a ruolo del Parlamento europeo realizzati con il Trattato di Lisbona del 2007, la sua posizione resta ancora del tutto marginale nel settore della politica estera di sicurezza comune (PESC) e della politica di sicurezza e di difesa comune. Le funzioni del 0 2 B CParlamento europeo si limitano alle seguenti: esso è consultato regolarmente dall Alto 0 2 B Crappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della PESC, compresa la politica di sicurezza e di difesa comune, che lo 27 capacità operativa con mezzi civili e militari. In questo contesto, il Consiglio europeo adotta anche atti formali, provvisti di effetti giuridici obbligatori. Con particolare riguardo alla politica estera e di sicurezza comune, il Consiglio europeo ha il compito di: individuare gli interessi strategici dell’Unione, di fissare gli obiettivi e di denire gli orientamenti generali di tale politica, comprese le questioni aventi implicazioni in materia di difesa e di adottare le necessarie decisioni (art. 22 tue). Queste determinazioni del Consiglio europeo appaiono giuridicamente obbligatorie, almeno nei confronti del Consiglio che ”elabora la politica estera e di sicurezza comune e prende le decisioni necessarie per la definizione e l’attuazione di tale politica in base agli orientamenti generali e alle linee strategiche definiti dal Consiglio europeo” (art. 26 tue). Il Consiglio europeo ha il potere di “decidere” in merito alla definizione di una difesa comune dell’Unione (art. 42 tue) → mediante una raccomandazione agli stati membri, di per sé non vincolante, di adottare una decisione conformemente alle rispettive norme costituzionali. 0 2 B CSempre nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune è prevista una sorta d appello al 0 2 B CConsiglio europeo da parte del Consiglio qualora, nei casi in cui quest ultimo delibera a maggioranza qualificata, un membro del Consiglio dichiara che, per specicati e vitali motivi di 0 2 B Cpolitica nazionale, intende opporsi all’adozione della decisione a maggioranza → dopo che l Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza abbia inutilmente cercato di raggiungere una soluzione accettabile per lo Stato in questione, il Consiglio, a maggioranza qualicata, può chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo in vista di una decisione 0 2 B Call’unanimità (appare lecito dubitare dell utilità di tale meccanismo: non si vede, infatti, perché 0 2 B Cmai i Capi di Stato o di governo dovrebbero trovare nel Consiglio europeo quell intesa che i loro ministri non hanno trovato in seno al Consiglio). Il Consiglio europeo interviene anche in talune materie estranee all’azione esterna dell’Unione: 1. l’art. 121 par. 2 tfue dichiara che il consiglio europeo dibatte delle conclusioni in merito agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli stati membri e dell’unione, sulla base dei quali il consiglio adotta una raccomandazione che definisce i suddetti indirizzi di massima. 2. Ex art. 148 tfue, il consiglio europeo esamina annualmente la situazione dell’occupazione nell’unione sulla base di una relazione annuale comune del consiglio e della commissione e adotta le conclusioni del caso, in base a cui elabora gli orientamenti di cui devono tener conto gli stati membri nelle rispettive politiche in materia di occupazione. Esiste oggi un rapporto tra il Consiglio europeo e il parlamento europeo, il quale pu esercitare sul primo qualche forma di controllo politico → Con il Trattato di Lisbona per la prima volta è stata prevista la possibilità di impugnare dinanzi alla Corte di giustizia atti del Consiglio europei ritenuti 0 2 B Cillegittimi purché destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Ma l ipotesi di impugnabilità si restringe sensibilmente ove si ricordi che, di regola, è esclusa la competenza della Corte di giustizia nell’intera materia della politica estera e di sicurezza comune; dunque, risultano impugnabili per vizi di legittimità solo (eventuali) atti del Consiglio europeo che, per un verso, 0 2 B Csiano giuridicamente obbligatori, ma, per l altro verso, non riguardino la politica estera e di sicurezza comune. In conclusione, va riconosciuto che il Consiglio europeo ha svolto frequentemente un ruolo positivo, riuscendo talvolta a sbloccare situazioni di impasse e assumendo decisioni politiche fondamentali, come quelle sull’allargamento, sulla moneta univa,ecc. Non pu non confederarsi, tuttavia, che esso ha determinato una erosione dei poteri di tutte le istruzioni europea ad esso politicamente subordinate (in particolare, al Consiglio, ma anche alla Commissione), accentuando, mediante decisioni verticistiche, quel decit democratico che sembra, pertanto ancora presente nella costruzione europea. 30 7. Il consiglio Il Consiglio è un organo tipicamente intergovernativo composto dagli Stati membri, rappresentati 0 2 B Cdai rispettivi esecutivi. L art. 16, par. 2, TUE dichiara: “il Consiglio è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto”. Il Consiglio esprime gli interessi particolari dei singoli Stati membri, che raggiungono la loro sintesi e il loro compromesso negli atti adottati dal Consiglio. Tali atti sono giuridicamente imputabili allo stesso consiglio e non già ai singoli stati membri → ciò è confermato dalla possibilità per uno stato membro di impugnare un atto del consiglio adottato con il proprio voto favorevole, come espressamente riconosciuto dalla corte di giustizia (sent. 12 luglio 1979) che respinse l’eccezione di improponibilità del ricorso italiano tendente all’annullamento di un regolamento perché questo era stato adottato con voto positivo e senza riserve dall’Italia. 0 2 B CL art. 16, par. 2, TUE, a seguito di una modica introdotta con il Trattato di Maastricht del 1992, non richiede più che alle riunioni del Consiglio partecipino necessariamente ministri del governo centrale di uno Stato: questo può farsi rappresentare anche da componenti di organi di governo di enti locali, purché ad essi sia attribuito dal diritto nazionale lo status ministeriale. La composizione del Consiglio è variabile poiché esso è formato dai ministri competenti ratione 0 2 B Cmateriae in corrispondenza agli argomenti di volta in volta posti al suo ordine del giorno. L elenco delle varie formazioni è adottato dal Consiglio europeo a maggioranza qualicata, ai sensi 0 2B Cdell art. 236, lett. a), TFUE. In attesa di tale determinazione l’elenco è adottato, in via provvisoria, dal Consiglio, che vi ha provveduto con decisione 1009/878/UE che stabilisce dieci formazioni, idonee a coprire il complesso delle materie di competenza dell’UE. Peraltro, lo stesso art. 16, par. 6, TUE prevede due formazioni del Consiglio: 1. Consiglio “Affari generali” → che assicura la coerenza dei lavori nelle varie formazioni del consiglio, prepara le riunioni del consiglio europeo e ne assicura il seguito in collegamento con il presidente del consiglio europeo e la commissione. 2. Consiglio “Affari esteri” → che elabora l’azione esterna dell’unione secondo le linee strategiche definite dal consiglio europeo e assicura la coerenza dell’azione dell’unione. 0 2 B CRiguardo alla presidenza del Consiglio, l art. 16, par. 9, TUE dichiara che, fatta eccezione per la formazione “Affari esteri”, essa è determinata dal Consiglio europeo con votazione a maggioranza qualicata secondo un sistema di rotazione paritaria (assicurando a tutti gli Stati membri, a turno, tale presidenza) → in forza della decisione del Consiglio europeo del 1° dicembre 2009, viene predeterminato un gruppo di tre Stati membri per un periodo di 18 mesi, tenendo conto della loro diversità e degli equilibri geografici nell’Unione. Ciascun membro di tale gruppo esercita a turno la presidenza di tutte le formazioni del Consiglio (ad eccezione di quella “Affari esteri”) per sei mesi; gli altri due membri lo assistono in tutti i suoi compiti sulla base di un programma comune. Diversa è la disciplina concernente la presidenza del Consiglio “Affari esteri”, la quale spetta ad un 0 2 B C 0 2 B Corgano individuale e non ad uno Stato membro → l Alto rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualicata con 0 2 B Cl accordo del presidente della Commissione, ma che fa parte anche della Commissione ed è uno dei suoi vicepresidenti. Il Consiglio è assistito da un Segretariato generale sotto la responsabilità di un Segretario generale, 0 2 B Cnominato dal Consiglio a maggioranza qualicata, mentre l organizzazione del Segretariato generale è decisa a maggioranza semplice. Esso si riunisce, su convocazione del suo Presidente, per iniziativa dello stesso Presidente, di uno Stato membro o della Commissione. La sua sede è a 31 Bruxelles, ma in aprile, giugno e ottobre tiene le sue sessioni a Lussemburgo. Le riunioni del Consiglio avvengono in seduta pubblica quando esso delibera e vota su un progetto di atto legislativo; le sessioni del Consiglio sono suddivise, pertanto, in due parti dedicate, rispettivamente, alle deliberazioni su atti legislativi e alle attività non legislative. Nel funzionamento del Consiglio un ruolo signicativo svolge il Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER), istituito nel 1958, con compiti preparatori ed esecutivi rispetto al lavoro del Consiglio → un organo intergovernativo formato da delegati dei governi degli Stati membri, articolato in due parti: 1. COREPER I, costituito dai rappresentanti permanenti aggiunti. 2. COREPER II, composto dai rappresentanti permanenti aventi il rango diplomatico, tra i quali si distribuiscono le materie da trattare. 0 2 B CIl COREPER svolge un ruolo importante ai ni dell adozione degli atti da parte del Consiglio. Infatti la proposta della Commissione vene trasmessa dal Consiglio al COREPER e, dopo un adeguata istruttoria, è posta in discussione nel COREPER, al ne di raggiungere una posizione unanime: 1. 0 2B CSe si raggiunge tale risultato la questione è iscritta al punto A dell ordine del giorno del Consiglio, il quale, di regola, si limita ad approvarla senza riaprire la discussione. 2. In caso contrario il COREPER sottopone un rapporto avente carattere istruttorio in merito 0 2 B C 0 2 B Call argomento, che viene iscritto al punto B dell ordine del giorno e viene adeguatamente esaminato e discusso nel Consiglio. Anche quando il Consiglio di limiti a raticare le soluzioni raggiunte unanimemente dal 0 2 B CCOREPER, l atto in questione è giuridicamente imputabile sempre al Consiglio. Il COREPER, dunque, nisce spesso per diventare il reale interlocutore della Commissione la quale, attraverso suoi rappresentanti, partecipa al negoziato che si svolge nel COREPER. Alla generale competenza del COREPER fa eccezione la politica agricola per la quale l’attività preparatoria non è svolta da tale organo ma dal Comitato speciale agricoltura (CSA). 8. La votazione nel consiglio 0 2 B CIl sistema di votazione nel Consiglio è disciplinato dall art. 16, paragra da 3 al 5 TUE, integrato 0 2 B Cdall art. 238 TFUE. Afnché il Consiglio possa procedere alla votazione, il quorum richiesto è dato dalla presenza della maggioranza dei membri aventi titolo a votare. • 0 2B CAi sensi dell art. 16, par. 3 TUE: “il Consiglio delibera a maggioranza qualicata, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente” → La regola generale, quindi, è la maggioranza qualicata. • A fronte di tale regola generale, l’art, 238 richiama altre due procedure applicabili, ovviamente, solo quando espressamente prescritte dalla disposizione in questione: 1. la maggioranza semplice → ex art. 230 TFUE, “per le deliberazioni che richiedono la maggioranza semplice, il Consiglio delibera alla maggioranza dei membri che lo compongono”. Le materie in cui il Consiglio può votare a maggioranza semplice sono estremamente limitate in quanto il trattato prevede quasi sempre procedure diverse, in primis quella a maggioranza qualificata. 1. L’unanimità → in passato costituiva la regola per le deliberazioni del Consiglio, essa è stata notevolmente ridimensionata in seguito alle modiche introdotte dagli ultimi trattati. È 32 • È possibile istituire cooperazioni rafforzate che prevedono una integrazione differenziata → quando non tutti i membri del consiglio prendono parte alle votazioni, la maggioranza qualificata va calcolata ex art. 3 par. 4 protocollo 36 (sino al 31 otto. 2014),poi ex art. 238 par. 3 TFUE. • Si possono realizzare in senso al consiglio degli accordi tra gli stati membri e talvolta è previsto che un testo elaborato con il voto unanime del consiglio sia poi sottoposto all’approvazione degli stati membri in conformità con le rispettive norme costituzionali. • In altre norme, per quanto rare, i trattati dispongono che certe decisioni siano direttamente prese di comune accordo dai governi degli stati membri → nomina dei giudici e degli avvocati generali della corte di giustizia; determinazione sede delle istituzioni; nomina dei giudici del tribunale. • Purchè sia certa la volontà degli stati membri di obbligarsi giuridicamente, può ritenesti che questi possano concludere accordi in forma semplificata, cioè senza successiva ratifica, qualora integrino e sviluppino norme e politiche dell’unione. 9. Le funzioni del consiglio Art. 16 par. 1 TUE: il consiglio esercita, congiuntamente al parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio → Emerge così un ruolo che tende porsi come paritario tra il Consiglio e il Parlamento e che ne disegna una posizione condivisa di autorità legislativa e di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati → riferimento alle funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento. 0 2 B CL espressione è alquanto generica e può specificarsi solo in rapporto alle singole disposizioni. Sul piano generale può dirsi che, nell’esercizio di tali funzioni, il Consiglio non emana solo atti legislativi ma atti di indirizzo, di assistenza, di consulenza, in definitiva, atti giuridicamente non vincolanti → l’art. 292 TFUE dichiara che il consiglio adotta raccomandazioni; riguardo settori specifici, invece, gli atti del consiglio possono acquisire maggiore efficacia giuridica, come in materia di occupazione (v. art. 148 tfue). Poteri più specifici e più incisivi risultano dalle disposizioni concernenti la politica economica (artt. 120-126 tfue), come l’adozione di una raccomandazione contenente gli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell’Unione, un compito di sorveglianza, di assistenza nanziaria, poteri sanzionatori, poteri normativi. Il Consiglio detiene un potere decisionale nella politica estera e di sicurezza comune, anche se non si tratta di un potere legislativo perché, in tale materia, è radicalmente esclusa l’adozione di atti legislativi. Il Consiglio, il quale, peraltro, opera sulla base degli orientamenti generali deniti dal Consiglio europeo, adotta decisioni per un intervento operativo che stabiliscono gli obiettivi, la portata e i mezzi di cui 0 2 B Cl Unione deve disporre, le condizioni di attuazione e la durata. Tali decisioni vincolano gli Stati membri nella loro azione. Egualmente obbligatorie sono le decisioni con le quali il Consiglio definisce la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica e tematica. Spetta al Consiglio, 0 2 B C 0 2 B Cinoltre, su proposta dell Alto rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza o su iniziativa di uno Stato membro, adottare le decisioni relative alla politica di sicurezza e di difesa comune, comprese quelle inerenti all’avvio di una missione operativa avente anche implicazioni militari. 35 Nei rapporti con la Commissione, al pari del Parlamento europeo, il Consiglio può chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritiene opportuni al ne del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte del caso. Il Consiglio, inoltre, interviene con varie modalità nella nomina di altre istituzioni o organi, come la Commissione, il Comitato esecutivo della Banca centrale europea, la Corte dei Conti, il Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni. Esso ssa anche gli stipendi, le indennità e le pensioni di coloro che rivestono le cariche principali nelle istituzioni europee. Interviene, talvolta, 0 2 B Cnella denizione di atti normativi concernenti l azione di altre istituzioni (per esempio, il regolamento di procedura della Corte di giustizia è stabilito dalla stessa Corte). Il Trattato sulla Comunità europea aggiungeva alle funzioni del Consiglio quella di conferire alla Commissione, negli atti adottati, le competenze di esecuzione delle norme da esso stabilite, 0 2 B Csottoponendo l esercizio di tali competenze a determinate modalità denite in via preliminare. A tale disposizione faceva da pendant la norma in base alla quale la Commissione esercitava le 0 2 B Ccompetenze conferitele dal Consiglio per l attuazione delle norme da esso stabilite. Malgrado il mantenimento in vigore di tale disciplina, nella logica del Trattato di Lisbona non si giustica più un potere del Consiglio di conferire alla Commissione la competenza ad eseguire le norme da esso emanate, poiché il Consiglio non detiene in via esclusiva il potere legislativo, ma lo condivide con il Parlamento europeo. (art. 291 tfue) La possibilità che il Consiglio riceva un potere di esecuzione riguarda non solo gli atti legislativi, ma qualsiasi atto obbligatorio dell’Unione. 10. La Commissione Organo tipicamente sopranazionale che è tenuto ad operare nell’esclusivo interesse dell’unione, in piena indipendenza dagli stati membri e da qualsiasi potere → rappresenta l’interesse generale e 0 2 B Cunitario dell Unione. La commissione è formata da individui indipendenti e competenti → il numero dei commissari era fissato, originariamente, in nove, così da consentire ai Paesi membri più importanti (Francia, Italia e Germania) di avere due commissari di propria cittadinanza, mentre gli altri (Belgio, Lussemburgo e Olanda) ne avevano uno a testa. Nei primi allargamenti il numero fu ampliato in maniera da 0 2 B Cgarantire l applicazione di questa regola (non scritta) attribuendo due membri della Commissione anche al Regno Unito e poi alla Spagna. Proseguendo negli allargamenti, e vista l’esigenza di evitare che la Commissione diventasse un organo pletorico e scarsamente efciente, il numero dei 0 2 B Ccommissari non era più denito, ma l art. 213, par.1 2° comma, del TCE stabiliva che la 0 2 B CCommissione comprendesse un cittadino di ciascuno Stato membro. Con l ingresso della Bulgaria e della Romania, dal 1° gennaio 2007 essa risulta quindi formata da 27 componenti. Il Trattato di Lisbona ha previsto una riduzione della composizione della Commissione. In una prima fase, cioè no al 31 ottobre 2014, la Commissione resta formata da un cittadino di ciascuno 0 2 B C 0 2 B CStato membro, compreso il Presidente e l Alto rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è uno dei vicepresidenti. Tale composizione dovrebbe cambiare dal 1° novembre 2014 con una sostanziale riduzione dei suoi membri. Infatti “a decorrere dal 1 o novembre 2014, la Commissione è composta da un numero di membri, compreso il Presidente e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, corrispondente ai due terzi del numero degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, non decida di modicare tale numero. I membri della Commissione sono scelti tra i cittadini degli Stati membri in base ad un sistema di rotazione assolutamente paritaria tra gli Stati membri che consenta di riettere la molteplicità demograca e geograca degli Stati membri. Tale sistema è stabilito all’unanimità dal Consiglio europeo conformemente all’articolo 244 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea” (art. 17 par. 5 TUE). Pertanto il numero dei componenti 36 della Commissione, qualora restasse invariato il numero degli Stati membri, scenderebbe a diciotto (due terzi degli attuali ventisette). La scelta dei commissari deve essere fatta in base ad un sistema dai caratteri previsti nel 2° comma art. 17 par. 5 TUE, stabilito dal consiglio europeo all’unanimità secondo i principi fissati nell’art. 244 TFUE: 1. gli stati membri sono trattati su un piano di assoluta parità per quanto concerne la determinazione dell’avvicendamento e del periodo di permanenza dei loro cittadini in seno alla commissione; il numero totale dei mandati detenuti dai cittadini di due stati membri non può mai essere superiore a uno. 2. Ciascuna delle commissioni successive è costituita in modo da riflettere in maniera soddisfacente la molteplicità demografica e geografica degli stati membri. Alla riduzione della composizione della Commissione si collega la Dichiarazione n. 10, dal valore interpretativo, che afferma che la commissione dovrebbe assicurare piena trasparenza nelle relazioni con tutti gli stati membri e mantenere stretti contatti con tutti tali stati, indipendentemente dal fatto che abbiano o meno un membro nella commissione. A ciò si aggiunge la concessione fatta 0 2 B Cdal Consiglio europeo all Irlanda, per favorire un esito positivo della procedura di ratica del Trattato di Lisbona, secondo la quale, in caso di entrata in vigore dello stesso Trattato di Lisbona, sarebbe stata adottata una decisione afnché la Commissione possa continuare a comprendere un cittadino di ciascun Stato membro. Dunque, la novità del Trattato di Lisbona, consistente nello snellimento della Commissione, sembra destinata a scomparire con la stessa entrata in vigore del Trattato. Indipendenza e competenza sono gli elementi che caratterizzano i membri della Commissione e 0 2 B C 0 2 B C 0 2 B Cquest ultima nel suo insieme. A tali requisiti è stato ora aggiunto l impegno europeo → L art. 17, par. 3, 2° comma, TUE, dichiara infatti che “i membri della Commissione sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza”: 1. 0 2B CLa competenza e l impegno europeo sono oggetto di una valutazione inevitabilmente discrezionale da parte dei soggetti che intervengono nella loro nomina; 2. 0 2B C 0 2 B Cl indipendenza dei commissari è regolata dallo stesso art. 17 TUE, nonché dall art. 245 TFUE ed è garantita da un meccanismo sanzionatorio in caso di violazione. 0 2 B CL indipendenza si concretizza in vari obblighi dei membri della Commissione. Essi, anzitutto, non possono ricevere né tanto meno richiedere istruzioni da alcun governo, in particolare dallo Stato del quale sono cittadini, né da alcun organo o ente pubblico o privato, 0 2 B Cquale partito politico, associazione, gruppo d interesse economico. A tale obbligo dei commissari fa riscontro il corrispondente dovere degli Stati membri di rispettare il loro carattere indipendente e di astenersi da qualsiasi tentativo di inuenzarli nell’esercizio delle loro funzioni. Un ulteriore dovere nel quale sia articola l’indipendenza dei commissari consiste nell’astensione da ogni atto incompatibile con il proprio carattere indipendente e nel divieto di esercitare qualsiasi altra attività professionale, anche se non remunerata. Gli obblighi dei membri della Commissione possono sopravvivere anche alla cessazione delle 0 2 B Cproprie funzioni, in particolare riguardo i doveri di onestà e delicatezza nell assunzione di determinate funzioni o vantaggi. La stessa Commissione, dopo taluni episodi allarmanti che riguardavano certi membri della Commissione, avvertì la necessità di precisare ancor più dettagliatamente gli obblighi dei commissari: 37 0 2 B Crappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza), è investito del ruolo di 0 2 B Cleadership ai sensi dell art. 248 TFUE dal momento che “i membri della Commissione esercitano le funzioni loro attribuite dal presidente, sotto la sua autorità”. È previsto, inoltre, ai sensi 0 2B Cdell art. 17 par. 6 TUE che il presidente della Commissione: • denisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi compiti; • decide l’organizzazione interna della Commissione per assicurare la coerenza, l’efcacia e la collegialità della sua azione. • Nomina i vicepresidenti, fatta eccezione per l’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, tra i membri della commissione. Di particolare importanza è il potere di provocare le dimissioni di un commissario (con 0 2 B Cl’eccezione dell Alto rappresentante): 1. in caso di cessazione del rapporto di fiducia tra il presidente e il singolo commissario 2. in caso di rottura del rapp. Di fiducia tra il parlamento e i singoli commissari .Il Presidente della Commissione, dalla originaria posizione di primus inter pares, tende così 0 2 B C 0 2 B Cad assumere il ruolo di capo dell esecutivo dell Unione. 12. Le funzioni della commissione 0 2 B CLe funzioni della Commissione sono previste dall art. 17, par. 1, TUE: 1. Innanzitutto, “la Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal ne”. 2. La norma prosegue enunciando un compito fondamentale della Commissione, quello di 0 2B Cvigilare sul rispetto del diritto dell Unione (comprendente sia i Trattati che il diritto derivato) → Sotto questo prolo la Commissione appare la custode dei Trattati esercitando la propria vigilanza sugli Stati membri, sulle altre istituzioni e sui privati. Tale potere viene 0 2 B C 0 2 B Ca specicarsi in varie disposizioni dei Trattati o atti dell Unione. Possono ricordarsi l art. 105 FUE che le attribuisce un potere generale di vigilanza in materia di regole di 0 2 B Cconcorrenza applicabili alle imprese; l art. 106 TFUE in materia si applicazione delle 0 2 B Cregole di concorrenza alle imprese pubbliche; l art. 108 TFUE relativo al controllo sugli aiuti degli Stati alle imprese. Al potere di vigilanza ex art. 377 TFUE si accompagna un potere ampio di carattere istruttorio (raccogliere tutte le info e procedere alle necessarie verifiche). L’attività di vigilanza sull’osservanza del diritto dell’Unione può sfociare in diverse determinazioni della Commissione. Essa: • 0 2B Cnei confronti degli Stati, può proporre un ricorso alla Corte di giustizia in base all art. 258 0 2 B CTFUE afnché constati l infrazione dello Stato. • Nei rapporti con le altre istituzioni la Commissione può disporre di altri strumenti di tipo 0 2 B Cgiudiziario, proponendo alla Corte un ricorso di annullamento di atti dell Unione ex art. 0 2 B C263 TFUE o, nel caso, un azione in carenza volta a fare constatare la violazione dei 0 2 B CTrattati consistente nell omissione di un atto. • Quanto ai privati, se speciche norme lo prevedono, la Commissione può giungere a iniggere delle ammende pecuniarie. In speciche materie un potere i vigilanza è attribuito anche al Consiglio, per esempio sulla politica economica degli Stati membro o sui disavanzi pubblici eccessivi. In questa materia non sono 40 mancati problemi di determinazione delle reciproche sfera di competenza tra il Consiglio e la Commissione, che hanno dato luogo a una vicenda giudiziaria decisa dalla Corte di Giustizia. 3. 0 2B CL art. 17, par. 1 TUE richiama poi la competenza della Commissione nel dare esecuzione 0 2 B Cal bilancio dell Unione, cioè nella riscossione delle entrate e nell’erogazione delle spese. Si tratta di una competenza non esclusiva, in quanto è largamente condivisa con gli Stati; inoltre, in principio, la Commissione non ha un potere autonomi di decidere come impegnare le spese. 4. Tra le competenze della Commissione è menzionata, inoltre, la competenza di gestione dei programmi, cioè la competenza ad amministrare programmi e strumenti nanziari europei (si pensi al programma Erasmus per la mobilità degli studenti universitari). Le funzioni di gestione riguardano anche i fondi a nalità strutturale, quali i fondi europei in materia agricola, il Fondo sociale europeo, il Fondo europeo di sviluppo regionale. Tali funzioni, peraltro, sono esercitate in collaborazione con le autorità nazionali e regionali. 5. 0 2B CL art. 211 del Trattato sulla Comunità europea dedicava uno specifico riferimento alle 0 2 B Ccompetenze di esecuzione conferite alla Commissione dal Consiglio per l attuazione delle norme da esso stabilite. Le modalità secondo cui erano esercitate le competenze di esecuzione della commissione erano disciplinare della decisione del consiglio n.1999/468/ CE, che prevedeva quattro diverse procedure, comportanti l’istituzione di comitati composti da rappresentanti degli Stati membri che afancavano la Commissione (comitologia). La decisione del consiglio 2006/512/CE contemplava una differente procedura, detta di regolamentazione con controllo. Ma con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona è mutato profondamente il quadro normativo: la potestà legislativa è condivisa tra il consiglio e il parlamento; la competenza ad eseguire gli atti obbligatori dell’unione appartiene sia agli stati membri che alla commissione. E mentre la disciplina fondata sulla “comitologia” pone sullo stesso piano la funzione strettamente esecutiva, cioè di mera attuazione delle norme emanate dalle istituzioni dotate di poteri legislativi, e quella parzialmente normativa consiste nella emanazione di misure di portata generale intese a modificare elementi non essenziali dell’atto da eseguire, anche sopprimendo taluni di questi elementi, o completandolo con l’aggiunta di nuovi elementi non essenziali; al contrario, il Trattato di Lisbona distingue nettamente le due ipotesi, stabilendo una differente disciplina: • Le funzioni esecutive sono ristrette alla prima ipotesi considerata, cioè della adozione di misure di mera attuazione di un atto, • la seconda ipotesi è ricondotta alle competenze delegate dalla Commissione. 0 2 B CA queste competenze è dedicato l art. 290 TFUE, il quale dispone che: • un atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modicano determinati elementi non essenziali 0 2B Cdell atto legislativo. • Gli atti legislativi ssano esplicitamente le condizioni cui è soggetta la delega, che possono essere: a) il Parlamento europeo o il Consiglio possono decidere di revocare la delega; b) l’atto delegato può entrare in vigore soltanto se, entro il termine ssato dall’atto legislativo, il Parlamento europeo o il Consiglio non sollevano obiezioni. Pertanto l’attività che un atto legislativo può delegare alla commissione è di natura normativa poiché comporta l’emanazione di atti di portata generale per quanto non legislativi. L’atto delegato può così integrare o modificare determinati elementi non essenziali dell’atto dell’atto legislativo, 41 poiché quelli essenziali restano nella competenza esclusiva dell’atto legislativo. La facoltà di delega, da parte delle istituzioni dotate di potere legislativo alla commissione corrisponde a una prassi consolidata. L’art. 291 TFUE, invece, riguarda la vera e propria esecuzione degli atti dell’unione: 1. gli stati membri adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell’unione. 2. Allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione, gli atti conferiscono competenze di esecuzione alla commissione o, in casi specifici, al consiglio. 3. Il parlamento europeo ed il consiglio stabiliscono preventivamente le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla commissione. La funzione di esecuzione riguarda quindi tutti gli atti giuridicamente rilevanti dell’unione e la competenza ad adottare tutte le misure di attuazione di tali atti spetta anzitutto agli stati membri, che vi prevedono nell’ambito del loro diritto interno. Solo quando siano necessarie condizioni uniformi di esecuzione gli atti in questione conferiscono competenze di esecuzione alla commissione. Lo svolgimento delle competenze di esecuzione della commissione è oggetto di una disciplina generale preventiva, definita mediante regolamenti emanati secondo la procedura legislativa ordinaria, relativa alle modalità di controllo da parte degli stati membri sull’esercizio di tali competenze → disciplina adottata con regolamento 182/2011, con cui si prevedono due procedure, entrambe con la partecipazione di un comitato formato da rappresentanti degli stati membri e presieduto da un rapp. della commissione. Un comitato di appello è contemplato in alcune ipotesi. 1. Procedura di esame: la commissione è vincolata al parere del comitato. 2. Procedura consultiva. La scelta tra le due procedure si fa nell’atto da eseguire (atto di base) ma in alcuni casi il regolamento stabilisce la procedura di esame. 0 2 B C(f) L art. 17, par. 1 TUE attribuisce alla Commissione anche la rappresentanza esterna 0 2 B Cdell Unione. Tale rappresentanza, peraltro non è esclusiva: lo stesso art. 17, par. 1, TUE eccettua la materia della politica estera e di sicurezza comune, per la quale la rappresentanza esterna è 0 2 B Cassicurata dal Presidente del Consiglio europeo, fatte salve le prerogative dell Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Sempre sul piano esterno, assieme al Consiglio e con 0 2 B C 0 2 B Cl assistenza dell Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, deve garantire 0 2 B C 0 2 B Cla coerenza tra i vari settori dell azione esterna dell Unione e tra questi settori e le altre politiche. 0 2 B CInoltre la Commissione e l Alto rappresentante sono incaricati di attuare ogni utile forma di 0 2 B Ccooperazione con le Nazioni Unite e i suoi istituti specializzati, il Consiglio d Europa, 0 2 B Cl Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, nonché di assicurare gli opportuni collegamenti con altre organizzazioni internazionali. 0 2B CLa rappresentanza dell Unione è attribuita 0 2 B Calla Commissione anche all interno degli Stati membri (art. 335 tfue attribuisce alla unione la più ampia capacità giuridica riconosciuta alle persone dalle legislazioni nazionali). 0 2 B C(g) Oltre al compito di avviare la programmazione dell Unione per giungere ad accordi 0 2 B Cinteristituzionali, ulteriori funzioni della Commissione sono indicate anzitutto dall art. 17, par. 2 TUE → una norma che esprime la partecipazione della Commissione ai procedimenti decisionali di carattere interistiuzionale, in particolare ai procedimenti legislativi (ordinario e speciali) 0 2B C. La Commissione detiene quasi il “monopolio” delle proposte di atti dell Unione, senza 42 • un organo dell’unione che opera in autonomia funzionale sotto la responsabilità dell’alto rappresentante • provvisto di capacità giuridica necessaria per l’adempimento dei suoi compiti • ha sede a Bruxelles ma si articola in una amministrazione centrale e nelle delegazioni presso i paesi terzi e le organizzazioni internazionali, il cui capo delegazione rappresenta l’unione. • Assiste il rappresentante nell’esecuzione delle sue funzioni, il presidente del consiglio europeo e della commissione e la commissione stessa nelle rispettive funzioni di relazioni esterne. Collabora con i servizi diplomatici degli stati membri. 14. La corte di giustizia dell’Unione Europea 0 2 B C 0 2 B CIn base all art. 19 TUE la Corte di giustizia dell Unione europea, qualicata dal TUE come 0 2 B Cistituzione dell Unione, comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati → si identica con 0 2B C 0 2 B Bl intero ordinamento giudiziario dell Unione, al quale compete di assicurare il 0 2 B C 0 2 B Crispetto del diritto nell interpretazione e nell applicazione dei Trattati. 1. La Corte di giustizia era, originariamente, l’unica istituzione giudiziaria dell’Unione europea, fornita di una pluralità di competenze e deputata ad assicurare il rispetto del diritto 0 2 B C 0 2 B Cdell Unione europea da parte degli Stati membri, delle istituzioni politiche dell Unione e degli individui. Ha sede a Lussemburgo e si riunisce in sezioni, composte da 3 o 5 membri, in grandi sezioni, 13 giudici e presieduta dal presidente o, eccezionalmente, in seduta plenaria. 2. Successivamente, con una decisione del Consiglio del 1988, fu istituito un secondo organo giudiziario, il Tribunale di primo grado, con alcune limitate competenze che, peraltro, sono progressivamente aumentate. Esso è stato formalmente inserito nei Trattati con il Trattato di Maastricht del 1992, mentre con il Trattato di Lisbona ha assunto la denominazione di Tribunale. La creazione del Tribunale rispondeva principalmente a due esigenze: • decongestionare la Corte di giustizia rispetto a una massa smisurata di ricorsi che rischiava di minarne l’efcienza e la funzionalità; • 0 2B Copportunità di garantire un doppio grado di giurisdizione, con il diritto d impugnare le sentenze del Tribunale dinanzi alla Corte di giustizia. Il doppio grado di giurisdizione non è, tuttavia, di generale applicazione, poiché vi sono tuttora importanti competenze, basti pensare alla procedura di infrazione contro gli Stati membri, riservate alla sola Corte, che, dunque, è giudice unico Ha sede a Lussemburgo ed è formato da almeno un giudice per stato membro. Riguardo alla prima esigenza ricordata, sollevare la Corte di giustizia dal rischio di restare travolta dai ricorsi, la creazione del Tribunale si è rivelata misura insufciente. Al ne di alleggerire il peso del contenzioso della Corte non solo sono state, di volta in volta, aumentate le competenze del Tribunale, ma il Trattato di Nizza del 2001 ha previsto, con una “clausola abilitante”, divenuta 0 2 B Cl attuale 257 TFUE, la possibilità di afancare al Tribunale dei tribunali specializzati, incaricati a conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi proposti in materie speciche. Sulla base della disposizione del Trattato di Nizza è stato già creato un tribunale specializzato. Il Consiglio, infatti, con decisione del 2004, ha istituito il T 0 2B Cribunale della funzione pubblica dell Unione 45 0 2 B Ceuropea, competente a pronunciarsi in primo grado sulle controversie tra l Unione e i suoi agenti: 1. Contro le sue decisioni può essere proposta impugnazione, solo per motivi di diritto, al Tribunale che così, nella materia in esame, diventa giudice di secondo grado. 2. Le decisioni del Tribunale, emanate a seguito di impugnazione di una decisione del Tribunale della funzione pubblica, possono essere oggetto di riesame da parte della Corte di 0 2 B C 0 2 B Cgiustizia, ove sussistano gravi rischi che l unità o la coerenza del diritto dell Unione siano compromesse → In questa ipotesi, per quanto eccezionale, si congura un terzo grado di giurisdizione presso la Corte di giustizia. 3. 0 2B Ccomposto da sette giudici, nominato dal Consiglio all unanimità. Peraltro, la decisione del Consiglio è subordinata alla consultazione di un comitato composto da sette personalità scelte tra ex giudici della Corte e del Tribunale e tra giuristi di notoria competenza, il quale 0 2 B Cfornisce un parere sull idoneità dei candidati allo svolgimento delle funzioni di giudice del Tribunale della funzione pubblica. La disciplina delle istituzioni giudiziarie si trova anche: 1. nello Statuto della Corte di giustizia → Lo statuto è stabilito con protocollo separato ed ha lo stesso valore giuridico dei trattati. E’ previsto un meccanismo semplificato di revisione dello statuto, ad eccezione del titolo I e dell’art. 64, regolato dall’art. 281,2 TFUE (il parlamento e il consiglio deliberano su richiesta della c. di giustizia e previa consultazione della commissione o su proposta della commissione, previa consultazione della corte di giustizia). 2. nei regolamenti di procedura delle diverse giurisdizioni dell’UE → stabiliti da ciascun tribunale ma oggetto di approvazione del consiglio, che delibera a maggioranza qualificata. La Corte di giustizia è composta da un giudice per ogni Stato membro e da otto avvocati generali. I giudici e gli avvocati sono nominati dagli Stati membri di comune accordo per sei anni e il loro mandato è rinnovabile. I giudici e gli avvocati devono essere scelti “tra personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza e che riuniscano le condizioni richieste per l’esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza”. La nomina dei giudici (come degli avvocati generali e dei membri del Tribunale) è preceduta da un parere sulla loro adeguatezza fornito da un comitato di sette personalità scelte tra ex membri della Corte e del Tribunale, membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria competenza, uno dei quali proposto dal Parlamento europeo. Le regole di funzionamento e composizione del comitato sono oggetto di una decisione del consiglio su iniziativa del presidente della corte. Con decisione 2010/124/UE è stata adottata quella sulle norme di funzionamento: 1. i giudici designano tra di loro il presidente per 3 anni rinnovabili 2. la corte nomina il cancelliere, fissandone lo statuto Sebbene i giudici vengano nominati per ciascuno Stato membro, questi non rappresentano tale Stato, non solo perché la loro indipendenza è prescritta dal TFUE, ma anche perché il carattere di piena indipendenza è connaturato alla funzione giudiziaria; la Corte, pertanto, è un tipico organo di individui. 46 La Corte di giustizia è assistita da otto avvocati generali, il cui numero può essere aumentato dal Consiglio, all’unanimità, su richiesta della Corte. L’avvocato generale, la cui nomina e i cui requisiti sono identici a quelli dei giudici: 1. si pone al servizio dell’interesse generale del diritto dell’Unione, fornendo maggiori garanzie di equilibrio e di preparazione tecnica alla Corte di giustizia. 2. “ha l’ufcio di presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, richiedono il suo intervento” (art. 252,2 tfue) → amicus curiae che deve in maniera imparziale rappresentare l’interesse al rispetto del diritto. La sue funzioni e la sua natura sono state precisate dalla Corte di giustizia in una ordinanza, nella quale essa ha affermato anche che egli è un membro dell’istituzione giudiziaria e partecipa all’esercizio della funzione giurisdizionale. 15. La Banca centrale europea e gli organi monetari 0 2 B C 0 2 B CNell ambito dell unione economia e monetaria un ruolo importante spetta alla Banca centrale 0 2 B C 0 2 B Ceuropea, qualicata istituzione dall art. 13 TUE, e agli organi monetari dell Unione europea. In materia monetaria poteri estremamente incisivi sono attribuiti alle autorità monetaria. Queste sono: 1. la Banca centrale europea (BCE) 2. il Sistema europeo di banche centrali (SEBC), le cui competenze e poteri sono regolati sia 0 2 B Cdal Trattato sul funzionamento dell Unione europea che dallo Statuto, contenuto nel Protocollo n. 4. Il SEBC ha, quale obiettivo principale, il mantenimento della stabilità dei prezzi; i suoi compiti 0 2 B Cfondamentali sono: denire e attuare la politica monetaria dell Unione; svolgere le operazioni sui cambi; detenere e gestire le riserve ufciali in valuta estera degli Stati; promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Il SEBC non è un organo autonomo, in quanto è 0 2 B Ccomposto dalla BCE, con sede a Francoforte, e dalle banche centrali nazionali (per l Italia, la 0 2 B CBanca d Italia) ed è retto dagli organi decisionali della BCE. È la BCE, fornita di personalità giuridica, che con il suo apparato esercita in concreto le competenze in materia monetaria, a 0 2 B Ccominciare dalla emissione e dal governo dell euro. Gli organi della BCE sono: 1. il Consiglio direttivo → composto dai membri del Comitato esecutivo della BCE e dai 0 2 B Cgovernatori delle banche centrali nazionali degli Stati partecipanti all euro. 2. il Comitato esecutivo → comprende il Presidente, il vicepresidente e quattro altri membri, nominati, tra persone di riconosciuta levatura ed esperienza professionale nel settore monetario o bancario e cittadini di Stati membri, dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualicata su raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio direttivo della BCE. Il loro mandato è di otto anni ed è rinnovabile. Il Comitato esecutivo svolge funzioni preparatorie ed esecutive rispetto al Consiglio direttivo e, in generale, attua la politica monetaria sulla base delle determinazioni del Consiglio direttivo, il quale stabilisce le linee generali della politica monetaria. La BCE si caratterizza per la sua posizione di indipendenza, sia nei confronti degli Stati membri, 0 2 B Cche delle istituzioni politiche europee Questa scelta corrisponde essenzialmente all intento politico di salvaguardare la stabilità dei prezzi e, quindi, di evitare spinte inazionistiche. A tal ne le decisioni di politica monetaria vengono sottratte ad ogni forma di condizionamento o di pressione 47 Tali organi ausiliari consultivi sono entrambi organi di individui, in quanto composti da persone indipendenti dai governi degli stati membri. 1. Il comitato economico e sociale è composto da rappresentanti delle organizzazioni dei datori di lavoro, di lavoratori indipendenti e di altri attori rappresentativi della società civile, in particolare nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale (art. 300 par. 2 TFUE): • in numero non superiore a 350 (art. 301) • la composizione è determinata con decisione unanime del consiglio su proposta della commissione. • La nomina è effettuata dal consiglio per cinque anni, deliberando a maggioranza qualificata, su proposta degli stati membri, previa consultazione della commissione. Il comitato si riunisce su convocazione del presidente eletto dallo stesso comitato, di propria sponte o su richiesta del parlamento europeo, del consiglio o della commissione. La funzione consultiva è esercitata mediante (art. 304): • pareri obbligatori: richiesti dal parlamento europeo, dal consiglio o dalla commissione solo nei casi espressamente previsti dai trattati. Il parlamento etc. possono stabilire un termine di un mese, passato il quale deliberano in assenza del parere. • pareri facoltativi: richiesti dal parlamento europeo, dal consiglio o dalla commissione in tutti i casi lo ritengano opportuno e quelli emanati dal comitato di propria iniziativa. B) Il comitato delle regioni è stato formalmente istituito dal trattato di Maastricht, per dare una rappresentanza alle autonomie locali, tenuto conto che sovente politiche e diritto UE incidono notevolmente sugli interessi e sulle competenze delle regioni e di analoghi enti locali: • il numero e la nomina dei componenti è analoga a quella del comitato economico. • I membri devono già rivestire un mandato assembleare o di governo in una regione o altro ente locale. Tale mandato deve perdurare. Anch’esso emette pareri obbligatori, solitamente prescritti in materie ove è richiesto il parere anche del comitato economico, e facoltativi. Il trattato di Lisbona gli ha riconosciuto una limitata legittimazione ad impugnare dinnanzi alla corte di giustizia atti dell’unione europea: 1. se non è stata effettuata la consultazione, ove prescritta 2. per violazione del principio di sussidiarietà e di proporzionalità, negli atti ove è prescritto il parere obbligatorio. C) Il comitato per l’occupazione (art. 150tfue) è composto da due membri nominati da ciascuno stato membro e due dalla commissione. Esso è incaricato di seguire la situazione dell’occupazione e le politiche in materia, di formulare pareri su richiesta del consiglio o della commissione o di propria iniziativa (pareri facoltativi) e di preparare i lavori del consiglio relativi alla elaborazione degli orientamenti in materia occupazionale (parere obbligatorio). Esso deve ascoltare le parti sociali. D) Il comitato dei trasporti, istituito presso la commissione, ha funzioni consultive facoltative ed è composto da esperti designati dagli stati membri. 50 E) Il comitato è presieduto da un membro della commissione e composto da rappresentanti dei governi e elle organizzazioni sindacali e dei datori di lavoro, è incaricato di assistere la commissione nell’amministrazione del fondo sociale europeo. F) Il comitato per la protezione sociale è un organo a carattere consultivo, composto da due membri nominati da ciascuno stato membro e dalla commissione, incaricato i seguire la situazione sociale e lo sviluppo elle politiche di protezione sociale. 18. La Banca europea per gli investimenti 0 2 B CLa Banca centrale europea per gli investimenti, pur facendo parte della struttura dell Unione 0 2 B Ceuropea sin dalla sua origine, costituisce in realtà un entità autonoma, i cui membri sono gli Stati 0 2 B Cmembri dell Unione europea, dotata di personalità giuridica e regolata in un apposito Statuto. La marcata autonomia risulta dalla presenza di una propria struttura organizzativa: 1. Il Consiglio dei governatori, composto dai ministri designati dagli Stati membri, 2. Il Consiglio di amministrazione, formato da individui che offrano ogni garanzia di indipendenza e di competenza 3. 0 2B CIl Comitato direttivo, anch esso costituito da personalità indipendenti. Anche il sistema di nanziamento e il bilancio hanno una loro autonomia: il capitale della BEi è costituito, infatti, dalle quote sottoscritte dai singoli Stati membri. La funzione essenziale della BEI è quella di contribuire allo sviluppo equilibrato del mercato interno nell’interesse dell’Unione (art. 309 TFUE). I mezzi utilizzabili a tal ne dalla BEI sono: 1. le concessioni di prestiti e di garanzie, senza nalità di lucro, a favore di Stati membri o di imprese private o pubbliche, per il nanziamento di progetti per la valorizzazione delle 0 2 B Cregioni meno sviluppate, di progetti contemplanti l ammodernamento 2. La riconversione di imprese e di progetti di interesse comune per gli Stati membri, che non possono essere interamente assicurati da nanziamenti esistenti nei singoli Stati membri a causa della loro ampiezza o natura. CAPITOLO V – LE ISTITUZIONI DELL’UE 1. Quadro generale delle istituzioni e degli organi Il quadro istituzionale dell’UE ex art. 13 par. 1 TUE mira a promuovere i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e dei suoi stati membri, garantirne la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni. La regolamentazione relativa alla composizione, al funzionamento, alle competenze e ai poteri dei 0 2 B Cdiversi organi è ripartita tra il Trattato sull Unione europea (TUE) e quello su funzionamento 0 2 B C 0 2 B Cdell Unione europea (TFUE). Alla luce dell art. 13, par 1, 2° comma, TUE rileviamo, anzitutto, 0 2 B Cche alcuni organi, di fondamentale importanza nella vita dell Unione, sono deniti “istituzioni”: 1. il Parlamento europeo, 2. il Consiglio europeo, inserito per la prima tra le istituzioni con il Trattato di Lisbona, 3. il Consiglio, 4. la Commissione europea, 5. 0 2B Cla Corte di giustizia dell Unione europea, 51 6. la Banca centrale europea (BCE), 7. la Corte dei Conti. Tale qualica, non solo ha un valore di prestigio, ma determina anche alcune conseguenze giuridiche, poiché talune disposizioni dei Trattati si riferiscono espressamente alle istituzioni e non 0 2 B Cagli altri organi → Per esempio, l art. 265 TFUE attribuisce la legittimazione a proporre ricorsi “in 0 2 B Ccarenza” dinanzi alla Corte di giustizia alle “istituzioni dell Unione”. I rapporti tra tali istituzioni: 1. devono corrispondere al principio di leale collaborazione che, stabilito originariamente nelle relazioni tra gli Stati membri e la Comunità, è stato esteso dalla Corte di giustizia anche ai rapporti tre le istituzioni; 2. devono conformarsi al riparto di competenze tra le stesse istituzioni stabilito dalle disposizioni dei Trattati, riparto dal quale emerge un principio di equilibrio istituzionale. Il rispetto di tale principio è essenziale nello svolgimento dei rispettivi ruoli delle tre istituzioni politiche ed è sottoposto al controllo della Corte di giustizia. 0 2 B CIl principio del rispetto dell equilibrio istituzionale, come osserva la Corte, ha una piena valenza 0 2 B Csul piano giuridico. Non solo essa determina l illegittimità degli atti adottati in sua violazione, ma 0 2 B Cl esigenza di garantire in via giudiziaria il rispetto di tale principio ha condotto la Corte di giustizia) sentenza 22 maggio 1990, causa C- 70/88, Parlamento v. Consiglio), a riconoscere la legittimazione del Parlamento europeo ad impugnare un atto dinanzi alla stessa Corte, anche se unicamente al ne di difendere le prerogative. Di particolare importanza è l’accordo quadro sulle relazioni tra il parlamento e la commissione europea, concluso tra tali istituzioni, in base all’art. 295, il 20 ottobre 2010 a Strasburgo. 0 2 B C 0 2 B CL apparato dell Unione europea comprende, inoltre il Sistema europeo di banche centrali (SEBC), costituito dalla Banca centrale europea e dalle banche centrali nazionali nonché da altri organi bancari, quale la Banca europea per gli investimenti che, peraltro, ha una spiccata autonomia ed è dotata di una propria personalità giuridica e di una propria struttura organizzativa. 0 2 B CI Trattati istituiscono anche degli organi ausiliari. L art. 13, par. 4, TUE dichiara infatti: “il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sono assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitato delle regioni, che esercitano funzioni consultive”. Analoghi organi, con funzioni consultive in speciche materie, sono previsti da varie disposizioni dei Trattati, come il Comitato 0 2B C di cui all art. 99 TFUE in materia di trasporti; il C 0 2 B Comitato per l occupazione (art. 150 TFUE), nonché il Comitato economico e nanziario avente, oltre a compiti consultivi, gli 0 2 B Culteriori compiti indicati dall art. 134 TFUE; il Mediatore europeo, caratterizzato da indipendenza. 0 2 B CNell ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC), va ricordato il Comitato politico e 0 2 B Cdi sicurezza previsto dall art. 38 TUE, il quale svolge funzioni di controllo della situazione 0 2 B Cinternazionale, funzioni consultive nei riguardi del Consiglio e dell Alto rappresentante per gli 0 2 B Caffari esteri e la politica di sicurezza, funzioni di controllo sull attuazione delle politiche in materia nonché, funzioni di controllo politico e di direzione strategica delle operazioni di gestione della 0 2 B C 0 2 B Ccrisi di cui all art. 43 TUE, sotto la responsabilità del Consiglio e dell Alto rappresentante. Ulteriori organismi sono stati creati con atti delle istituzioni europee, con compiti vari, di natura 0 2 B Ctecnica, scientica, di gestione, operativi, di sostegno e coordinamento dell azione delle autorità statali → Essi sono designati, solitamente, con il termine di AGENZIE anche se la loro denominazione ufciale è talvolta differente. Esistono oggi circa una ventina di agenzie, tra le quali 52 CE ha affermato che quando la legislazione di uno stato membro stabilisce espressamente la decadenza del mandato di un membro del parlamento europeo, il suo mandato scade in applicazione delle disposizioni di tale legislazione e le autorità nazionali competenti ne informano il parlamento. Caso celebre è quello dell’on. Jean Marie Le Pen, dichiarata decaduta con decreto del primo ministro francese 31/3/00. Quando fece ricorso in primo grado contro la presa d’atto da parte del parlamento europeo della notifica del governo francese della decadenza fu dichiarato irricevibile poiché il tribunale affermò che gli effetti giuridici della decadenza derivavano dal provvedimento del governo francese, non da un atto del parlamento. 0 2 B CL art. 223, par. 2, TFUE prevede inoltre la procedura per stabilire lo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni dei membri del Parlamento europeo: • i privilegi e le immunità di tali membri, essi sono regolati dal Protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea, che contiene specifiche disposizioni in proposito. • Competente a revocare l’immunità parlamentare è lo stesso Parlamento europeo. • La disciplina contenuta nell’art. 30 ss. del Regolamento interno relativa alla costituzione dei gruppi parlamentari, esclude che tali gruppi possano costituirsi su base nazionale, essendo necessario che i componenti provengano da almeno un quarto degli Stati membri, e 0 2 B Cprescrivere la loro formazione esclusivamente in ragione dell afnità politica, anche se, in principio, al Parlamento europeo non spetta di accettare l’effettiva presenza di tale affinità. • Se la consistenza numerica di un gruppo scende al di sotto della soglia prescritta, il gruppo pu essere autorizzato a continuare a esistere sino alla successiva seduta costitutiva del parlamento, purché rappresenti almeno un quinto degli Stati membri ed esista da più di un anno. • Non è, invece, ammessa la costituzione di gruppi misti → il Tribunale di primo grado nella sentenza del 2001 promossa dal Front National, dalla lista Emma Bonino, nonché da diversi parlamentari europei, contro il Parlamento europeo per impugnare il riuto di consentire la costituzione di un “Gruppo tecnico di deputati indipendenti (TDI)- Gruppo misto”, ha affermato che la strutturazione del parlamento in gruppi politici, che riuniscono parlamentari di più stati e affini politicamente, apparirebbe una misura strumentale all’organizzazione efficiente dei lavori e delle procedure dell’istituzione, al fine di consentire l’espressione di volontà politiche comuni e l’adozione di compromessi (…) la duplice esigenza di affinità politiche e di appartenenza a più di uno stato membro permette di trascendere i particolarismi politici locale e di promuovere l’integrazione europea”. La caratterizzazione in senso politico del Parlamento europeo e il crescente coinvolgimento del 0 2 B Ccittadino europeo nel processo di integrazione risulta anche dall art. 10, par. 4, TUE, il quale riconosce i partiti politici europei quali soggetti politici transnazionali: “I partiti politici a livello 0 2 B C 0 2 B Ceuropeo sono un importante fattore per l integrazione in seno all Unione. Essi contribuiscono a 0 2 B Cformare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell Unione”. Inoltre, “il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, determinano lo statuto dei partiti politici a livello europeo, in particolare le norme relative al loro finanziamento” (art. 224 TFUE). 3. L’organizzazione e il funzionamento del parlamento europeo In conformità all’art. 14 par. 4 TUE, il parlamento: 1. 0 2B Celegge tra i suoi membri il presidente e l Ufcio di Presidenza. 55 2. elegge quattordici vicepresidenti e cinque questori che durano in carica due anni e mezzo 0 2 B CIl Presidente, i vicepresidenti e, a titolo consultivo, i questori compongono l Ufcio di Presidenza. Le modalità di elezione e le loro competenze sono disciplinate nel Regolamento interno. Ulteriori organi del Parlamento sono la Conferenza dei presidenti, formata dal Presidente del Parlamento e dai presidenti dei gruppi politici, e la Conferenza dei presidenti di commissione, composta dai presidenti di tutte le commissioni permanenti e speciali. Anche il parlamento europeo è organizzato in commissioni: 1. permanenti → elette per due anni e mezzo, con competenza per materia e le cui attribuzioni sono fissate nell’allegato VII al regolamento interno del parlamento. 2. Speciali → costituite dal Parlamento per una questione particolare e la loro durata non può superare i dodici mesi (prorogabili dal Parlamento). 0 2 B CIl TFUE prevede la possibilità di istituire commissioni temporanee d’inchiesta → L art. 226 TFUE dispone: “Nell’ambito delle sue funzioni, il Parlamento europeo, su richiesta di un quarto dei membri che lo compongono, può costituire una commissione temporanea d’inchiesta incaricata di esaminare, fatti salvi i poteri conferiti dai trattati ad altre istituzioni o ad altri organi, le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto dell’Unione, salvo quando i fatti di cui trattasi siano pendenti dinanzi ad una giurisdizione e no all’espletamento della procedura giudiziaria. La commissione temporanea d’inchiesta cessa di esistere con il deposito della sua relazione. Previa approvazione del Consiglio e della Commissione, il Parlamento europeo, di sua iniziativa, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, ssa le modalità per l’esercizio del diritto d’inchiesta 0 2B C”. L inchiesta non può svolgersi contemporaneamente all’esercizio di attività giudiziaria, da parte sia di giudici dell’Unione che di giudici nazionali, e non impedisce che altre istituzioni o organi, come la Commissione europea o il Mediatore europeo o la Commissione per le petizioni, si occupino del caso sottoposto all’inchiesta. L’attività della commissione di inchiesta si conclude con la consegna della sua relazione al Parlamento europeo, il quale può assumere le iniziative che ritiene più opportune, sia nei riguardi di Stati membri che di altre istituzioni o organi europei. • Il Parlamento europeo tiene una sessione annuale e si riunisce di diritto il secondo martedì del mese di marzo: • tale sessione ha durata annuale e ciascuna tornata ha luogo, di regola, ogni mese. • Esso si riunisce, inoltre su richiesta della maggioranza dei suoi membri, del Consiglio o della Commissione. • Per quanto riguarda la sede del Parlamento che, come per ogni altra istituzione, è ssata 0 2 B Cd intesa comune dai governi degli Stati membri, essa è a Strasburgo dove si tengono le dodici giornate plenarie mensili, mentre quelle aggiuntive e le riunioni delle commissioni si svolgono a Bruxelles; il Segretariato generale del Parlamento europeo e i suoi servizi restano a Lussemburgo, dove era originariamente la sede del Paramento europeo. • Il TFUE, in merito alla votazione, stabilisce: “Salvo contrarie disposizioni dei trattati, il Parlamento europeo delibera a maggioranza dei suffragi espressi. Il Regolamento interno ssa il numero legale”. Il numero legale, occorrente, in principio, perché il Parlamento possa svolgere i suoi lavori, è dato da un terzo dei componenti, ma le votazioni sono valide 0 2 B Cqualunque sia il numero dei votanti a meno che, all atto della votazione, il Presidente, su 0 2 B Cpreventiva richiesta di almeno quaranta deputati constati l assenza del numero legale. 56 • 0 2B CRiguardo alla maggioranza richiesta dal 1° comma dell art. 231, va ricordato che varie disposizioni dei Trattati precisano diverse maggioranze su specifiche materie. Per esempio, nella procedura di constatazione di una violazione grave e persistente dei valori di cui 0 2 B Call art. 2 TUE, il Parlamento europeo delibera alla maggioranza dei due terzi dei voti espressi, che rappresenta la maggioranza dei suoi membri; maggioranza aggravare sono 0 2 B Cpreviste per l ammissione di nuovi membri nonché per alcune delibere relative alla 0 2 B Cprocedura legislativa ordinaria, di approvazione del bilancio, per l adozione del regolamento interno, ecc. 4. Le funzioni ed i poteri del parlamento europeo L’iniziale deficit democratico, per cui il parlamento non aveva alcuna potestà legislativa, è stato colmato mediante l’istituzione della procedura di CODECISIONE che conferisce al parlamento una posizione paritaria con il consiglio. Tale procedura, regolata art. 294 TFUE, con Lisbona, è divenuta la procedura legislativa ordinaria: la procedura legislativa ordinaria consiste nell’adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del parlamento europeo e del consiglio su proposta della commissione. (art. 289 TFUE) L’art. 14 par. 1 TUE sinteticamente riporta le funzioni del parlamento: esso esercita, congiuntamente al consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati. Elegge il presidente della commissione. 0 2 B C 0 2 B CIl ruolo del Parlamento nell adozione degli atti dell Unione può essere compiutamente inteso solo nel contesto dei diversi procedimenti previsti dai Trattati e in raffronto al ruolo che, in tali procedimenti, rivestono la Commissione e il Consiglio → Si tratta di procedimenti che, proprio 0 2 B Cperché coinvolgono le tre istituzioni politiche dell Unione europea, Parlamento, Consiglio, Commissione, sono denominati interistituzionali. L’art. 225 TFUE sancisce il potere di preiniziativa del parlamento nei cnf della commissione: a maggioranza dei membri che lo compongono il parlamento può chiedere alla commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l’elaborazione di un atto dell’unione ai fini dell’attuazione dei trattati. Oltre a questo specico potere, il Parlamento europeo ha un potere generale di deliberare e di 0 2 B Cadottare risoluzioni su qualsiasi questione che concerne l Unione. Signicativi sono i poteri di controllo del Parlamento nei riguardi delle altre istituzioni europee. Nei rapporti con la Commissione va ricordato: 1. Il parlamento in seduta pubblica (art. 249 par. 2 tfue) analizza la relazione generale annuale sull’attività dell’unione che la commissione deve pubblicare annualmente, almeno un mese prima dell’apertura della sessione del parlamento. 2. La commissione deve presentare al parlamento varie relazioni su determinate materie, come la cittadinanza, la coesione economica e sociale. 3. Il parlamento o i singoli deputati possono presentare le interrogazioni a cui la commissione deve rispondere oralmente o per iscritto. 4. Con la nozione di censura il Parlamento ha il potere di provocare le dimissioni della Commissione.. Tale potere esprime un vero e proprio rapporto di ducia politica tra le due istituzioni, poiché la permanenza in carica della Commissione presuppone la sussistenza 0 2 B Cdella ducia del Parlamento; venuta meno quest ultima, con la mozione di censura, la Commissione deve cessare dalle sue funzioni. 57 coesione generale delle attività delle Comunità e dei lavori relativi alla cooperazione politica. Esso ebbe dunque la duplice funzione: 1. di dibattere le questioni di principale importanza al livello comunitario e di operare le scelte decisive al riguardo; 2. di svolgere attività di consultazione, di coordinamento e di programmazione nel campo della politica estera. 0 2 B CL art. 2 dell’Atto unico europeo diede a tale struttura un formale riconoscimento, senza precisarne le funzioni e lasciando aperti i dubbi sulla natura giuridica e circa la sua appartenenza o meno all’ordinamento comunitario; con il Trattato di Maastricht del 1992 il Consiglio europeo è stato formalmente inserito nell’Unione europea e con il Trattato di Lisbona del 2007, esso ha ricevuto al qualifica di istituzione ma non è venuta meno la sua struttura intergovernativa → Il Consiglio 0 2 B Ceuropeo si colloca al vertice della struttura istituzionale dell Unione, in quanto le grandi decisioni relative agli sviluppi dell’integrazione europea sono assunte al livello di tale Consiglio e sono poi attuate dalle altre sitituzioni, secondo le competenze e le procedure regolate dai trattati. 0 2 B CLa composizione del Consiglio europeo è denita dall art. 15, par. 2, TUE: “Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione. L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori”. Circa la composizione del Consiglio europeo va precisato che la partecipazione degli stati membri a livello di Capo di Stato o di Capo di governo dipende dalla costituzioni interne, in base alle quali dovrà individuarsi chi, fra tali cariche, è posto al vertice dell’esecutivo. Una delle novità più signicative del Trattato di Lisbona consiste nell’istituzione della gura del Presidente del Consiglio europeo → un organo individuale che non può esercitare alcun mandato nazionale, eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una sola volta. Con la stessa procedura il Consiglio europeo può porre ne al mandato del Presidente in caso di impedimento o di colpa grave. I compiti del Presidente del 0 2 B CConsiglio europeo sono indicati dall art. 15, par. 6, TUE: “a) presiede e anima i lavori del Consiglio europeo; b) assicura la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo, in cooperazione con il presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio «Affari generali»; c)si adopera per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio europeo”. Dunque, il Presidente svolge un ruolo di coordinamento, di preparazione e di mediazione 0 2 B Call interno del Consiglio europeo. Ha, inoltre, una funzione di rappresentanza esterna: “Il Presidente del Consiglio europeo assicura, al suo livello e in tale veste, la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza”. 0 2 B CL art. 15, pr. 3, TFUE, dispone che il Consiglio europeo si riunisca due volte a semestre su convocazione del Presidente; quest’ultimo se la situazione lo richiede, convoca una riunione straordinaria. Con il trattato di Lisbona è stata formalizzata la prassi per cui le decisioni vengono 0 2 B Cprese di comune accordo medante la pratica del CONSENSU (riproduzione in un testo dell intesa raggiunta dai partecipanti). Il Trattato di Lisbona ha anche previsto anche numerosi casi nei quali il 0 2 B CConsiglio europeo vota formalmente → l art. 15, par. 4, TUE, stabilisce che: “Il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente”. In questi ultimi casi votano soltanto gli Stati membri, tramite i rispettivi Capi di Stato o di governo, mentre il Presidente del Consiglio europeo e il Presidente della Commissione non partecipano al voto. Nel caso di votazione, inoltre, è stabilito che: 60 1. ciascun membro del Consiglio europeo possa ricevere delega da un solo altro membro 2. 0 2B B 0 2 B Cquando è richiesta l’unanimità, l astensione di un membro non osta all adesione della deliberazione 3. quando è prescritta la maggioranza qualicata trovano applicazione le stesse regole previste per la votazione nel Consiglio. 0 2 B CNei Trattati sono contemplate diverse regole di votazione a seconda dei casi. Rara è l ipotesi un 0 2 B Ccui sia prevista la maggioranza semplice (le deliberazioni di carattere procedurale e l adozione del regolamento interno, le decisioni su proposte di modiche ai trattati). Anche le questioni da decidere a maggioranza qualicata non sono frequenti (la nomina del presidente dello stesso Consiglio, la proposta di nomina del presidente della Commissione, la nomina dell’intera Commissione, la nomina dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, ecc.). Più spesso è prevista la decisione all’unanimità. 6. Le funzioni del Consiglio europeo 0 2 B COltre alle funzioni concernenti la formazione d altre istituzioni e le modiche ai Trattati, l art. 15, par. 1, TUE dichiara: “Il Consiglio europeo dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne denisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative”. La formulazione della norma mette in luce la natura eminentemente politica del ruolo del Consiglio europeo, natura che si riette anche sugli atti che esso emana e che non possono avere natura legislativa → al termine delle sue riunioni la Presidenza del Consiglio europeo esprime delle conclusioni alle quali possono aggiungersi comunicati e dichiarazioni frutto dell’intesa raggiunta nel Consiglio stesso. Atti del genere, in principio, non hanno efficacia giuridica ma, sul piano politico, possono avere notevole rilevanza: 1. possono contenere direttive o orientamenti rivolti alla Commissione e al Consiglio e diretti a promuovere loro iniziative formali, in vista dell’adozione di atti o dello sviluppo di politiche dell’Unione. 2. in seno al Consiglio europeo possano realizzarsi degli accordi tra gli Stati membri, sia pure in maniera implicita ed in forma semplificata. 0 2 B C 0 2 B CIl Consiglio europeo svolge un ruolo di primo piano nell azione esterna dell Unione e in 0 2 B Cparticolare nell ambio della politica estera e di sicurezza comune, compresa la politica di sicurezza 0 2 B Ce di difesa comune, che ne costituisce parte integrante che assicura che l Unione disponga di una capacità operativa con mezzi civili e militari. In questo contesto, il Consiglio europeo adotta anche atti formali, provvisti di effetti giuridici obbligatori. Con particolare riguardo alla politica estera e di sicurezza comune, il Consiglio europeo ha il compito di: individuare gli interessi strategici dell’Unione, di fissare gli obiettivi e di denire gli orientamenti generali di tale politica, comprese le questioni aventi implicazioni in materia di difesa e di adottare le necessarie decisioni (art. 22 tue). Queste determinazioni del Consiglio europeo appaiono giuridicamente obbligatorie, almeno nei confronti del Consiglio che ”elabora la politica estera e di sicurezza comune e prende le decisioni necessarie per la definizione e l’attuazione di tale politica in base agli orientamenti generali e alle linee strategiche definiti dal Consiglio europeo” (art. 26 tue). Il Consiglio europeo ha il potere di “decidere” in merito alla definizione di una difesa comune dell’Unione (art. 42 tue) → mediante una raccomandazione agli stati membri, di per sé non vincolante, di adottare una decisione conformemente alle rispettive norme costituzionali. 61 0 2 B CSempre nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune è prevista una sorta d appello al 0 2 B CConsiglio europeo da parte del Consiglio qualora, nei casi in cui quest ultimo delibera a maggioranza qualificata, un membro del Consiglio dichiara che, per specicati e vitali motivi di 0 2 B Cpolitica nazionale, intende opporsi all’adozione della decisione a maggioranza → dopo che l Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza abbia inutilmente cercato di raggiungere una soluzione accettabile per lo Stato in questione, il Consiglio, a maggioranza qualicata, può chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo in vista di una decisione 0 2 B Call’unanimità (appare lecito dubitare dell utilità di tale meccanismo: non si vede, infatti, perché 0 2 B Cmai i Capi di Stato o di governo dovrebbero trovare nel Consiglio europeo quell intesa che i loro ministri non hanno trovato in seno al Consiglio). Il Consiglio europeo interviene anche in talune materie estranee all’azione esterna dell’Unione: 1. l’art. 121 par. 2 tfue dichiara che il consiglio europeo dibatte delle conclusioni in merito agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli stati membri e dell’unione, sulla base dei quali il consiglio adotta una raccomandazione che definisce i suddetti indirizzi di massima. 2. Ex art. 148 tfue, il consiglio europeo esamina annualmente la situazione dell’occupazione nell’unione sulla base di una relazione annuale comune del consiglio e della commissione e adotta le conclusioni del caso, in base a cui elabora gli orientamenti di cui devono tener conto gli stati membri nelle rispettive politiche in materia di occupazione. Esiste oggi un rapporto tra il Consiglio europeo e il parlamento europeo, il quale pu esercitare sul primo qualche forma di controllo politico → Con il Trattato di Lisbona per la prima volta è stata prevista la possibilità di impugnare dinanzi alla Corte di giustizia atti del Consiglio europei ritenuti 0 2 B Cillegittimi purché destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Ma l ipotesi di impugnabilità si restringe sensibilmente ove si ricordi che, di regola, è esclusa la competenza della Corte di giustizia nell’intera materia della politica estera e di sicurezza comune; dunque, risultano impugnabili per vizi di legittimità solo (eventuali) atti del Consiglio europeo che, per un verso, 0 2 B Csiano giuridicamente obbligatori, ma, per l altro verso, non riguardino la politica estera e di sicurezza comune. In conclusione, va riconosciuto che il Consiglio europeo ha svolto frequentemente un ruolo positivo, riuscendo talvolta a sbloccare situazioni di impasse e assumendo decisioni politiche fondamentali, come quelle sull’allargamento, sulla moneta univa,ecc. Non pu non confederarsi, tuttavia, che esso ha determinato una erosione dei poteri di tutte le istruzioni europea ad esso politicamente subordinate (in particolare, al Consiglio, ma anche alla Commissione), accentuando, mediante decisioni verticistiche, quel decit democratico che sembra, pertanto ancora presente nella costruzione europea. 7. Il consiglio Il Consiglio è un organo tipicamente intergovernativo composto dagli Stati membri, rappresentati 0 2 B Cdai rispettivi esecutivi. L art. 16, par. 2, TUE dichiara: “il Consiglio è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto”. Il Consiglio esprime gli interessi particolari dei singoli Stati membri, che raggiungono la loro sintesi e il loro compromesso negli atti adottati dal Consiglio. Tali atti sono giuridicamente imputabili allo stesso consiglio e non già ai singoli stati membri → ciò è confermato dalla possibilità per uno stato membro di impugnare un atto del consiglio adottato con il proprio voto favorevole, come espressamente riconosciuto dalla corte di giustizia (sent. 12 luglio 1979) che respinse l’eccezione di improponibilità del ricorso italiano tendente all’annullamento di un regolamento perché questo era stato adottato con voto positivo e senza riserve dall’Italia. 62 0 2 B C1° novembre 2014. La disciplina sino ad allora vigente è contenuta nell art. 3, par. 3, del Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie: • la votazione a maggioranza qualificata si caratterizza per il sistema di PONDERAZIONE: gli Stati membri hanno un voto ciascuno, ma al voto dei doversi Stati è assegnato un differente coefciente numerico. Tali coefcienti sono il frutto di una 0 2 B Cvalutazione dell importanza di ciascuno Stato (sotto il prolo politico, economico, 0 2 B Cdemograco), come risulta dall assegnazione del valore di 29 al voto dei quattro “grandi”, Germania, Francia, Italia e Regno Unito, nonché spesso di lunghi negoziati ogni qual volta si è dovuto procedere a una loro ridistribuzione. • Im 0 2B Cportante è la determinazione della maggioranza necessaria per l adozione delle deliberazioni, in quanto, a seconda del numero richiesto, diverse sono le coalizioni realizzabili tra gli Stati non solo per raggiungere tale maggioranza, ma anche per formare 0 2 B C 0 2 B Cquella minoranza, c.d. minoranza di blocco, sufciente a impedire l adozione dell atto → è prescritta una duplice maggioranza: una fondata sulla ponderazione del voto, l’altra sul numero degli stati votanti (metà più uno), posti sullo stesso piano. Attualmente il numero di voti ponderati è 345 perciò la minoranza di blocco è di 91 voti. Affinché la deliberazione sia approvata occorre che in aggiunta a questa maggioranza se ne determini un’altra, ossia la maggioranza degli stati membri (14). • La maggioranza dei membri è sufficiente quando la deliberazione deve essere approvata su proposta della commissione; quando non è prescritta è richiesta una maggoranza qualificata aggravata: 255 da almeno 2/3 stati membri. • Su richiesta di uno stato membro si può usare la c.d. Clausola di verifica demografica: per verificare che la maggioranza qualificata esprime anche la maggioranza del 62% della popolazione totale dell’Unione. A decorrere dal 1 novembre 2014, per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del consiglio, con un minimo di 15, rappresentanti stati membri che totalizzano almeno il 65% della popolazione dell’unione. La minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si intende raggiunta. Tale disciplina è integrata dall’art. 238 par. 2 TFUE che stabilisce una elevazione della maggioranza al 72% dei membri del consiglio, rappresentante il 65% della popolazione dell’Unione, quando il Consiglio non delibera su proposta della commissione o dell’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. La nuova disciplina, al di là di quest’ultima variante: • elimina la ponderazione del voto. • consente un recupero degli stati più importanti, sotto l’aspetto demografico. • per evitare che un esiguo numero di stati dotati di vasta popolazione possano impedire la maggioranza del 65% della popolazione, la norma aggiunge che la minoranza di blocco comprenda almeno 4 stati membri. L’abbandono della ponderazione ha provocato molti malumori → il protocollo 36 all’art. 3 par. 2 prescrive pertanto che sino al 31 marzo 2017, su richiesta di un qualsiasi stato membro senza alcuna giustificazione, la regola transitoria fondata sulla ponderazione potrà continuare ad essere applicata. Inoltre, il consiglio, con una decisione incorporata nella dichiarazione 7, entrata in vigore contemporaneamente al trattato di Lisbona, ha nella sostanza parzialmente modificato il futuro 65 meccanismo di votazione a maggioranza qualificata, facendo concessioni agli stati che, per quanto in minoranza, presentino una certa consistenza → un meccanismo ispirato al c.d. Compromesso di Ioannina (decisione del consiglio del 29 marzo 1994) : • dal 1 novembre 2014 al 31 marzo 2017, se un numero di membri del consiglio che rappresenti almeno i ¾ della popolazione o i ¾ del numero degli stati membri, necessari per costituire una minoranza di blocco, manifesta l’intenzione di opporsi all’adozione da parte del consiglio di un atto di un atto a maggioranza qualificata, il consiglio discute la questione, sempre però nel rispetto dei limiti di tempo previsti dal diritto UE. • Dal 1 aprile 2017, è previsto un meccanismo analogo, il cui impiego richiede una proporzione della minoranza di blocco più bassa (55%). Questo meccanismo gode di una forza particolare perché qualsiasi modifica o abrogazione dello stesso da parte del consiglio richiede preliminarmente una delibera in proposito adottata dal consiglio europeo per consenso. In taluni settori, oltre alla maggioranza qualificata, vigono: (a) la maggioranza semplice → in merito alle questioni procedurali e per l’adozione del regolamento interno del consiglio, la definizione dello statuto dei comitati previsti dai trattati, per le istanze dinanzi alla corte di giustizia contro membri della commissione etc. (b) l’unanimità → una materia in cui è applicata in maniera particolarmente ampia è la POLITICA ESTERA e DI SICUREZZA COMUNE, tanto da essere la regola, salvo che i trattati dispongano diversamente (art. 24 par. 1,2 TUE). Ipotesi di delibere a maggioranza qualificata aggiuntive sono escluse per le decisioni che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa. N.B. Talvolta i trattati prevedono, con specifiche disposizioni, maggioranze diverse: • art. 126 par. 13 TFUE, per le decisioni nell’ambito della procedura per eccessivi disavanzi, maggioranza qualificata del consiglio, escluso lo stato in disavanzo. • Art. 7 par. 1 TUE, maggioranza dei 4/5 degli stati membri per la constatazione di un evidente rischio di violazione grave da parte di uno stato membro, che non vota, dei valori ex art. 2 TUE. • È possibile istituire cooperazioni rafforzate che prevedono una integrazione differenziata → quando non tutti i membri del consiglio prendono parte alle votazioni, la maggioranza qualificata va calcolata ex art. 3 par. 4 protocollo 36 (sino al 31 otto. 2014),poi ex art. 238 par. 3 TFUE. • Si possono realizzare in senso al consiglio degli accordi tra gli stati membri e talvolta è previsto che un testo elaborato con il voto unanime del consiglio sia poi sottoposto all’approvazione degli stati membri in conformità con le rispettive norme costituzionali. • In altre norme, per quanto rare, i trattati dispongono che certe decisioni siano direttamente prese di comune accordo dai governi degli stati membri → nomina dei giudici e degli avvocati generali della corte di giustizia; determinazione sede delle istituzioni; nomina dei giudici del tribunale. 66 • Purchè sia certa la volontà degli stati membri di obbligarsi giuridicamente, può ritenesti che questi possano concludere accordi in forma semplificata, cioè senza successiva ratifica, qualora integrino e sviluppino norme e politiche dell’unione. 9. Le funzioni del consiglio Art. 16 par. 1 TUE: il consiglio esercita, congiuntamente al parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio → Emerge così un ruolo che tende porsi come paritario tra il Consiglio e il Parlamento e che ne disegna una posizione condivisa di autorità legislativa e di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati → riferimento alle funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento. 0 2 B CL espressione è alquanto generica e può specificarsi solo in rapporto alle singole disposizioni. Sul piano generale può dirsi che, nell’esercizio di tali funzioni, il Consiglio non emana solo atti legislativi ma atti di indirizzo, di assistenza, di consulenza, in definitiva, atti giuridicamente non vincolanti → l’art. 292 TFUE dichiara che il consiglio adotta raccomandazioni; riguardo settori specifici, invece, gli atti del consiglio possono acquisire maggiore efficacia giuridica, come in materia di occupazione (v. art. 148 tfue). Poteri più specifici e più incisivi risultano dalle disposizioni concernenti la politica economica (artt. 120-126 tfue), come l’adozione di una raccomandazione contenente gli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell’Unione, un compito di sorveglianza, di assistenza nanziaria, poteri sanzionatori, poteri normativi. Il Consiglio detiene un potere decisionale nella politica estera e di sicurezza comune, anche se non si tratta di un potere legislativo perché, in tale materia, è radicalmente esclusa l’adozione di atti legislativi. Il Consiglio, il quale, peraltro, opera sulla base degli orientamenti generali deniti dal Consiglio europeo, adotta decisioni per un intervento operativo che stabiliscono gli obiettivi, la portata e i mezzi di cui 0 2 B Cl Unione deve disporre, le condizioni di attuazione e la durata. Tali decisioni vincolano gli Stati membri nella loro azione. Egualmente obbligatorie sono le decisioni con le quali il Consiglio definisce la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica e tematica. Spetta al Consiglio, 0 2 B C 0 2 B Cinoltre, su proposta dell Alto rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza o su iniziativa di uno Stato membro, adottare le decisioni relative alla politica di sicurezza e di difesa comune, comprese quelle inerenti all’avvio di una missione operativa avente anche implicazioni militari. Nei rapporti con la Commissione, al pari del Parlamento europeo, il Consiglio può chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritiene opportuni al ne del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte del caso. Il Consiglio, inoltre, interviene con varie modalità nella nomina di altre istituzioni o organi, come la Commissione, il Comitato esecutivo della Banca centrale europea, la Corte dei Conti, il Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni. Esso ssa anche gli stipendi, le indennità e le pensioni di coloro che rivestono le cariche principali nelle istituzioni europee. Interviene, talvolta, 0 2 B Cnella denizione di atti normativi concernenti l azione di altre istituzioni (per esempio, il regolamento di procedura della Corte di giustizia è stabilito dalla stessa Corte). Il Trattato sulla Comunità europea aggiungeva alle funzioni del Consiglio quella di conferire alla Commissione, negli atti adottati, le competenze di esecuzione delle norme da esso stabilite, 0 2 B Csottoponendo l esercizio di tali competenze a determinate modalità denite in via preliminare. A 67 2. Nel 2004, l’ex commissaria Edith Cresson è stata accusata di aver fatto assumere come ospite scientifico presso la commissione un suo stretto conoscente per usarlo, invece, come consigliere personale benché ciò non fosse possibile in quanto egli superava il limite di età e perché il gabinetto era già completo. La corte, 11 luglio 2006, affermò che i membri della commissione devono far prevalere in ogni momento l’interesse generale dell’Unione anche sugli interessi personali. Tuttavia è necessario che sia stata commessa una grave violazione per una condanna ex art. 245 TFUE. L’ex commissaria fu condannata. 11. La nomina, la cessazione e l’organizzazione della commissione La disciplina della nomina della Commissione ha conosciuto una lunga e signicativa evoluzione, no alle ultime modiche del Trattato di Lisbona del 2007: • Originariamente i suoi membri erano nominati di comune accordi dai governi degli Stati 0 2 B Cmembri, quindi all unanimità e al di fuori del quadro istituzionale europeo. • 0 2B CLe successive revisioni hanno condotto il procedimento di nomina nell ambito 0 2 B C 0 2 B Cdell Unione, hanno eliminato l unanimità, hanno assegnato un potere decisionale al Parlamento europeo e un ruolo di partecipazione al Presidente della Commissione. Innanzitutto il TUE (art. 17, par. 3) dichiara che il mandato della Commissione è di cinque anni. Il procedimento di nomina si articola in vari fasi (art. 17, par. 7): -“[…] 1. Tenuto conto delle elezioni del parlamento europeo, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualicata, propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di presidente della Commissione. Tale candidato è eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri che lo compongono. Se il candidato non ottiene la maggioranza, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualicata, propone entro un mese un nuovo candidato, che è eletto dal Parlamento europeo secondo la stessa procedura → il riferimento ai risultati elettorali del parlamento induce a prefigurare il candidato presidente della commissione come politicamente coerente con la maggioranza parlamentare e non coe espressione di decisione autonoma degli stati quanto il frutto di una individuazione di una persona che, alla luce della maggioranza formatasi in parlamento, sia in grado di ottenere la fiducia e, su tale base, di costituire una commissione suscettibile di ottenere voto favorevole del parlamento. 2. Il Consiglio, di comune accordo con il presidente eletto, adotta l’elenco delle altre personalità che propone di nominare membri della Commissione. Dette personalità sono selezionate in base alle proposte presentate dagli Stati membri; 3. Il Presidente della Commissione, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e gli altri membri della Commissione sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione del Parlamento europeo. In seguito a tale approvazione la Commissione è nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualicata” → i candidati compaiono dinnanzi le varie commissioni parlamentari competenti per formulare una dichiarazione e rispondere alle domande. Successivamente il presidente presenta al parlamento il collegio degli interi commissari ed il suo programma e, dopo la discussione, il parlamento approva l’intera commissione. Il consiglio europeo può procedere alla nomina formale. ■ Il TFUE fornisce un elenco tassativo dei casi in cui un membro della Commissione cessa dalla carica di commissario (art. 246 TFUE). Essi sono: 1. scadenza del mandato 70 2. decesso 3. dimissioni volontarie 4. 0 2B Cdimissioni d ufcio → esse possono essere dichiarate dalla Corte di giustizia, su istanza del 0 2 B CConsiglio o della Commissione, nell ipotesi in cui il commissario non risponda più alle 0 2 B Ccondizioni necessarie all esercizio delle sue funzioni oppure quando il commissario abbia commesso una colpa grave. 0 2 B CIl posto divenuto vacante a seguito di dimissioni volontarie o d ufcio o di decesso è coperto, per la restante durata del mandato del membro, da un nuovo membro della stessa nazionalità, nominato dal Consiglio di comune accordo col Presidente della Commissione, previa consultazione del 0 2 B Cparlamento europeo. Qualora le dimissioni o il decesso riguardino il Presidente o l Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, essi sono sostituiti per la restante durata del mandato secondo la normale procedura di nomina (art. 18 par. 1 TUE). 0 2 B C 0 2 B CCon il Trattato di Lisbona è stata prevista l ipotesi di dimissioni volontarie dell intera Commissione → i membri dimissionari della Commissione restano in carica, curando gli affari di ordinaria amministrazione, no alla loro sostituzione, che deve essere effettuata con la procedura dii cui all’art. 17 TUE, per la restante durata del mandato. ■ L’organizzazione interna della Commissione si articola in direzioni generali, servizi e uffici. Ai commissari sono affidati dal Presidente particolari settori di attività con compiti di preparazione dei 0 2 B Clavori della Commissione e di esecuzione delle decisioni. Per l espletamento delle proprie competenze ogni commissario costituisce dei gabinetti incaricati di assisterlo. Va per sottolineato 0 2 B Cche la responsabilità per gli atti dei singoli commissari ricade sempre sull intera Commissione, nel rispetto del principio di collegialità 0 2B C. Quanto al sistema di votazione delle delibere, l art. 250 TFUE prescrive che vengano adottate a maggioranza dei membri della Commissione, ma di fatto esse delibera solitamente per consensus. Tale maggioranza rappresenta anche il quorum richiesto per le sue deliberazioni. Ma i membri della Commissione sono tenuti ad assistere a tutte le riunioni, salvo impedimento, soggetto alla valutazione del Presidente. La Commissione opera “a tempo pieno” in quanto “si riunisce almeno una volta alla settimana e ogni volta che se ne presenti la necessità”. Una posizione di primo piano nella Commissione è quella del Presidente. Il ruolo del Presidente della Commissione è stato rafforzato dal Trattato di Nizza ed ha subito alcune modiche ad opera del Trattato di Lisbona. Egli svolge un ruolo attivo nell’individuazione dei candidati alla carica di 0 2 B Ccommissario, nomina i vicepresidenti tra i membri della Commissione (fatta eccezione per l Alto 0 2 B Crappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza), è investito del ruolo di 0 2 B Cleadership ai sensi dell art. 248 TFUE dal momento che “i membri della Commissione esercitano le funzioni loro attribuite dal presidente, sotto la sua autorità”. È previsto, inoltre, ai sensi 0 2B Cdell art. 17 par. 6 TUE che il presidente della Commissione: • denisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi compiti; • decide l’organizzazione interna della Commissione per assicurare la coerenza, l’efcacia e la collegialità della sua azione. • Nomina i vicepresidenti, fatta eccezione per l’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, tra i membri della commissione. Di particolare importanza è il potere di provocare le dimissioni di un commissario (con 0 2 B Cl’eccezione dell Alto rappresentante): 71 1. in caso di cessazione del rapporto di fiducia tra il presidente e il singolo commissario 2. in caso di rottura del rapp. Di fiducia tra il parlamento e i singoli commissari .Il Presidente della Commissione, dalla originaria posizione di primus inter pares, tende così 0 2 B C 0 2 B Cad assumere il ruolo di capo dell esecutivo dell Unione. 12. Le funzioni della commissione 0 2 B CLe funzioni della Commissione sono previste dall art. 17, par. 1, TUE: 1. Innanzitutto, “la Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal ne”. 2. La norma prosegue enunciando un compito fondamentale della Commissione, quello di 0 2B Cvigilare sul rispetto del diritto dell Unione (comprendente sia i Trattati che il diritto derivato) → Sotto questo prolo la Commissione appare la custode dei Trattati esercitando la propria vigilanza sugli Stati membri, sulle altre istituzioni e sui privati. Tale potere viene 0 2 B C 0 2 B Ca specicarsi in varie disposizioni dei Trattati o atti dell Unione. Possono ricordarsi l art. 105 FUE che le attribuisce un potere generale di vigilanza in materia di regole di 0 2 B Cconcorrenza applicabili alle imprese; l art. 106 TFUE in materia si applicazione delle 0 2 B Cregole di concorrenza alle imprese pubbliche; l art. 108 TFUE relativo al controllo sugli aiuti degli Stati alle imprese. Al potere di vigilanza ex art. 377 TFUE si accompagna un potere ampio di carattere istruttorio (raccogliere tutte le info e procedere alle necessarie verifiche). L’attività di vigilanza sull’osservanza del diritto dell’Unione può sfociare in diverse determinazioni della Commissione. Essa: • 0 2B Cnei confronti degli Stati, può proporre un ricorso alla Corte di giustizia in base all art. 258 0 2 B CTFUE afnché constati l infrazione dello Stato. • Nei rapporti con le altre istituzioni la Commissione può disporre di altri strumenti di tipo 0 2 B Cgiudiziario, proponendo alla Corte un ricorso di annullamento di atti dell Unione ex art. 0 2 B C263 TFUE o, nel caso, un azione in carenza volta a fare constatare la violazione dei 0 2 B CTrattati consistente nell omissione di un atto. • Quanto ai privati, se speciche norme lo prevedono, la Commissione può giungere a iniggere delle ammende pecuniarie. In speciche materie un potere i vigilanza è attribuito anche al Consiglio, per esempio sulla politica economica degli Stati membro o sui disavanzi pubblici eccessivi. In questa materia non sono mancati problemi di determinazione delle reciproche sfera di competenza tra il Consiglio e la Commissione, che hanno dato luogo a una vicenda giudiziaria decisa dalla Corte di Giustizia. 3. 0 2B CL art. 17, par. 1 TUE richiama poi la competenza della Commissione nel dare esecuzione 0 2 B Cal bilancio dell Unione, cioè nella riscossione delle entrate e nell’erogazione delle spese. Si tratta di una competenza non esclusiva, in quanto è largamente condivisa con gli Stati; inoltre, in principio, la Commissione non ha un potere autonomi di decidere come impegnare le spese. 4. Tra le competenze della Commissione è menzionata, inoltre, la competenza di gestione dei programmi, cioè la competenza ad amministrare programmi e strumenti nanziari europei (si pensi al programma Erasmus per la mobilità degli studenti universitari). Le funzioni di gestione riguardano anche i fondi a nalità strutturale, quali i fondi europei in materia agricola, il Fondo sociale europeo, il Fondo europeo di sviluppo regionale. Tali funzioni, peraltro, sono esercitate in collaborazione con le autorità nazionali e regionali. 72 (h) Rientrano anche nel potere di proposta della Commissione anche i numerosi atti atipici, non vincolanti, che essa è solita emettere nella prassi, come comunicazioni, dichiarazioni, programmi. Tra questi particolare importanza presentano i libri bianchi, i quali contengono un articolato programma di azione e di atti da adottare in un determinato settore, e i libri verdi, che si collocano in una fase preparatorio meno avanzata e contengono una documentazione volta a provocare, su una certa problematica, una discussione e un dibattito con le istituzioni europee e gli Stati membri, o anche con categorie interessate e settori della società civile. 0 2 B CSebbene l art. 17 TUE non menzioni un potere di decisione, talune disposizioni dei Trattati attribuiscono alla Commissione tale potere. Talvolta esso è contemplato nel quadro dei poteri di vigilanza della Commissione e, in questa ipotesi, la decisione diventa uno strumento di controllo sulla condotta degli Stati membri. Non mancano, poi, disposizioni che conferiscono alla Commissione un vero e proprio potere normativo, 0 2B Csia pure in via d eccezione, quindi, la Commissione, oltre a un potere normativo di carattere delegato e a un potere esecutivo, può avere un potere normativo primario, derivante, cioè, direttamente dai Trattati. La Commissione dispone anche di un potere di raccomandazione di carattere generale (292 tfue) esercitabile ogni qual volta lo ritenga necessario, con il solo limite che riguardi materie rientranti 0 2 B Cnell ambito dei Trattati. Tali atti possono rivolgersi ad altre istituzioni o organi, come a Stati membri e a soggetti privati o pubblici e possono avere destinatari generali o particolari. In ogni caso, le raccomandazioni non sono obbligatorie, anche se possono produrre taluni effetti giuridici. In qualche caso è previsto anche che la Commissione, quando non abbia un potere esclusivo di proposta, emani pareri. Un particolare valore giuridico ha il parere motivato che la Commissione 0 2 B Cemette nel quadro della procedura d infrazione nei confronti di uno Stato membro che essa reputi 0 2 B Cabbia violato propri obblighi derivanti dal diritto dell Unione. 0 2 B CInoltre, la Commissiona pubblica annualmente, almeno un mese prima dell apertura della sessione 0 2 B C 0 2 B Cdel parlamento europeo, una relazione generale sull attività dell Unione. Tale relazione, 0 2 B Csottoposta all esame del Parlamento europeo, costituisce anche una preziosa fonte di conoscenza 0 2 B C 0 2 B Csull attività e i risultati dell Unione. 13. L’alto rappresentante dell’unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza Un organo “ibrido” poiché, oltre alla posizione di presidente del Consiglio “Affari esteri”, riveste lo status di componente della Commissione, della quali è uno dei vicepresidenti. Questa duplice 0 2 B Ccondizione dell Alto rappresentante si riette nella duplicità dei rapporti che si determinano: 1. 0 2B Cda un lato, con le istituzioni governative dell Unione (Consiglio europeo e Consiglio), 2. 0 2B C 0 2 B Cdall altro, con l istituzione “soprannazionale” (la Commissione), formata da individui indipendenti da qualsiasi Stato. L’Alto rappresentante è nominato dal Consiglio europeo d’accordo con il Presidente della Commissione. La sua nomina, come per tutti i membri della Commissione, è subordinata 0 2 B Call approvazione del Parlamento europeo il quale, nel contesto di ducia che intercorre con la Commissione, ha dunque il potere di impedire la nomina di un candidato ad Alto rappresentante e può con una mozione di censura sfiduciarlo. Il consiglio può anche determinare con la medesima procedura la fine del suo mandato e, pertanto, è qualificato come MANDATARIO DEL CONSIGLIO → l’alto rappresentante contribuisce all’elaborazione della politica estera e di sicurezza comune con le sue proposte e la attua in qualità di mandatario del Consiglio (art. 18 par. 2 TUE). 75 In qualità di membro e vicepresidente della Commissione, l’Alto rappresentante “è incaricato delle responsabilità che incombono a tale istituzione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento degli altri aspetti dell’azione esterna dell’Unione”. Solo nei limiti entro i quali egli opera in seno alla Commissione resta soggetto alle procedure che regolano il funzionamento della Commissione; ma, a differenza degli altri membri della Commissione, l’Alto rappresentante è sottratto al divieto generale secondo il quale tali membro non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismi, in quanto questi opera quale mandatario del Consiglio e attua la politica estera e di sicurezza comune. 0 2 B CAl di là delle norme che si riferiscono all Alto rappresentante nella sua veste di presidente del Consiglio “Affari esteri” e di vicepresidente della Commissione, numerose disposizioni dei Trattati 0 2 B C 0 2 B C 0 2 B Cstabiliscono le sue funzioni nell ambito generale dell azione esterna dell Unione e, più specicatamente, nel quadro della politica estera e di sicurezza comune: • S 0 2B Cul piano generale, l Alto rappresentante assiste il Consiglio e la Commissione nel loro 0 2 B Ccompito di garantire la coerenza tra i vari settori dell azione esterna e tra questi e le altre 0 2 B Cpolitiche dell Unione; l’Alto rappresentante svolge una funzione di proposta (di questioni o di iniziative) nei confronti del Consiglio, di attuazione delle decisioni dello stesso 0 2 B CConsiglio, così come del Consiglio europeo, di rappresentanza dell Unione nei rapporti con i terzi, di consultazione (art. 27 tue). • 0 2B CDi particolare importanza appaiono le funzioni dell ‘Alto rappresentante nell attuazione 0 2 B C 0 2 B Cdelle missioni implicanti l impiego di mezzi civili e militari nell ambito della politica di sicurezza e di difesa comune (c.d. operazioni di Petersberg) → Esse comprendono le azioni in materia di disarmo, le missioni umanitarie e di soccorso, di consulenza e assistenza in amteria militare, le missioni di prevenzione dei conitti e di mantenimento della pace, ecc. 0 2 B C 0 2 B CTali missioni sono decise dal Consiglio e spetta all Alto rappresentante, sotto l autorità del Consiglio e in stretto contatto con il comitato politico e di sicurezza, provvedere a coordinare gli aspetti cvili e militari delle stesse missioni. 0 2 B CUna signicativa novità introdotta dal Trattato di Lisbona consiste nell istituzione di un servizio 0 2 B Ceuropeo per l azione esterna, che potrebbe congurarsi come un servizio europeo di diplomazia, 0 2 B Cposto sotto la direzione dell Alto rappresentante → art. 27 par. 3 TUE “nell’esecuzione delle sue funzioni, l’alto rappresentante si avvale di un servizio europeo per l’azione esterna. Il servizio lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli stati membri ed è composto da funzionari dei servizi competenti del segretariato generale del consiglio e della commissione e da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali”. Il SEAE è disciplinato dalla decsione del consiglio 2010/427/UE: • un organo dell’unione che opera in autonomia funzionale sotto la responsabilità dell’alto rappresentante • provvisto di capacità giuridica necessaria per l’adempimento dei suoi compiti • ha sede a Bruxelles ma si articola in una amministrazione centrale e nelle delegazioni presso i paesi terzi e le organizzazioni internazionali, il cui capo delegazione rappresenta l’unione. • Assiste il rappresentante nell’esecuzione delle sue funzioni, il presidente del consiglio europeo e della commissione e la commissione stessa nelle rispettive funzioni di relazioni esterne. Collabora con i servizi diplomatici degli stati membri. 14. La corte di giustizia dell’Unione Europea 76 0 2 B C 0 2 B CIn base all art. 19 TUE la Corte di giustizia dell Unione europea, qualicata dal TUE come 0 2 B Cistituzione dell Unione, comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati → si identica con 0 2B C 0 2 B Bl intero ordinamento giudiziario dell Unione, al quale compete di assicurare il 0 2 B C 0 2 B Crispetto del diritto nell interpretazione e nell applicazione dei Trattati. 1. La Corte di giustizia era, originariamente, l’unica istituzione giudiziaria dell’Unione europea, fornita di una pluralità di competenze e deputata ad assicurare il rispetto del diritto 0 2 B C 0 2 B Cdell Unione europea da parte degli Stati membri, delle istituzioni politiche dell Unione e degli individui. Ha sede a Lussemburgo e si riunisce in sezioni, composte da 3 o 5 membri, in grandi sezioni, 13 giudici e presieduta dal presidente o, eccezionalmente, in seduta plenaria. 2. Successivamente, con una decisione del Consiglio del 1988, fu istituito un secondo organo giudiziario, il Tribunale di primo grado, con alcune limitate competenze che, peraltro, sono progressivamente aumentate. Esso è stato formalmente inserito nei Trattati con il Trattato di Maastricht del 1992, mentre con il Trattato di Lisbona ha assunto la denominazione di Tribunale. La creazione del Tribunale rispondeva principalmente a due esigenze: • decongestionare la Corte di giustizia rispetto a una massa smisurata di ricorsi che rischiava di minarne l’efcienza e la funzionalità; • 0 2B Copportunità di garantire un doppio grado di giurisdizione, con il diritto d impugnare le sentenze del Tribunale dinanzi alla Corte di giustizia. Il doppio grado di giurisdizione non è, tuttavia, di generale applicazione, poiché vi sono tuttora importanti competenze, basti pensare alla procedura di infrazione contro gli Stati membri, riservate alla sola Corte, che, dunque, è giudice unico Ha sede a Lussemburgo ed è formato da almeno un giudice per stato membro. Riguardo alla prima esigenza ricordata, sollevare la Corte di giustizia dal rischio di restare travolta dai ricorsi, la creazione del Tribunale si è rivelata misura insufciente. Al ne di alleggerire il peso del contenzioso della Corte non solo sono state, di volta in volta, aumentate le competenze del Tribunale, ma il Trattato di Nizza del 2001 ha previsto, con una “clausola abilitante”, divenuta 0 2 B Cl attuale 257 TFUE, la possibilità di afancare al Tribunale dei tribunali specializzati, incaricati a conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi proposti in materie speciche. Sulla base della disposizione del Trattato di Nizza è stato già creato un tribunale specializzato. Il Consiglio, infatti, con decisione del 2004, ha istituito il T 0 2B Cribunale della funzione pubblica dell Unione 0 2 B Ceuropea, competente a pronunciarsi in primo grado sulle controversie tra l Unione e i suoi agenti: 1. Contro le sue decisioni può essere proposta impugnazione, solo per motivi di diritto, al Tribunale che così, nella materia in esame, diventa giudice di secondo grado. 2. Le decisioni del Tribunale, emanate a seguito di impugnazione di una decisione del Tribunale della funzione pubblica, possono essere oggetto di riesame da parte della Corte di 0 2 B C 0 2 B Cgiustizia, ove sussistano gravi rischi che l unità o la coerenza del diritto dell Unione siano compromesse → In questa ipotesi, per quanto eccezionale, si congura un terzo grado di giurisdizione presso la Corte di giustizia. 3. 0 2B Ccomposto da sette giudici, nominato dal Consiglio all unanimità. Peraltro, la decisione del Consiglio è subordinata alla consultazione di un comitato composto da sette personalità scelte tra ex giudici della Corte e del Tribunale e tra giuristi di notoria competenza, il quale 77 3. 0 2B CLa BCE trasmette una relazione annuale sull attività del SEBC e sulla politica monetaria al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e al Consiglio europeo. 4. Il Presidente della BCE e gli altri membri del Comitato esecutivo, a richiesta del Parlamento o di propria iniziativa, possono essere ascoltati dalle commissioni competenti del Parlamento europeo. La BCE svolge anche funzioni consultive e talvolta deve essere obbligatoriamente consultata, come 0 2 B Csulle proposte di atti dell Unione rientranti nelle sue competenze (da parte delle istituzioni europee) e, dalle autorità nazionali, sui progetti di disposizioni legislative che rientrino nelle sue competenze. Di particolare importanza è il potere normativo che è conferito (art. 132 tfue) alla BCE per 0 2 B Cl assolvimento dei compiti del SEBC. Essa, infatti: 1. può emanare regolamenti, decisioni, raccomandazioni e pareri. 2. 0 2B CTali atti hanno le stesse caratteristiche che l art. 288 TFUE assegna agli atti menzionati 0 2 B C 0 2 B Cnell ordinamento dell Unione: regolamenti e decisioni sono obbligatoti e i primi, di portata generale, sono direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri euro. 3. Essi, in omaggio al carattere indipendente delle BCE, sono adottati al di fuori di qualsiasi partecipazione o controllo di istituzioni politiche, in specie del Parlamento, e non sfuggono al controllo giudiziario della Corte di giustizia. 16. La corte dei conti La Corte dei conti fu istituita con il Trattato di Bruxelles del 22 luglio 1975 per rispondere 0 2 B Call esigenza di assicurare un controllo nanziario esterno alle singole istituzioni. Oggi alla Corte dei conti è formalmente riconosciuto lo status di istituzione ex art. 13 TUE. La Corte dei conti è un organo di individui ma NON giurisdizionale: 1. è composta da un cittadino di ciascuno Stato membro. 2. I suoi componenti sono nominati per sei anni dal Consiglio a maggioranza qualicata, su proposta di ciascuno Stato membro e previa consultazione del Parlamento, e sono scelti tra personalità che fanno o hanno fatto parte, nei rispettivi Stati, delle istituzioni di controllo esterno o che posseggono una qualica specica per tale funzione e che offrano tute le garanzie di indipendenza. 3. Essi esercitano le loro funzioni in piena indipendenza e nell’interesse generale dell’Unione (art. 285,2 TFUE). 4. “Nell’adempimento dei loro doveri, i membri della Corte dei conti non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo né da alcun organismo. Essi si astengono da ogni atto incompatibile con il carattere delle loro funzioni. Essi non possono, per la durata delle loro funzioni, esercitare alcun’altra attività professionale, remunerata o meno. Fin dal loro insediamento, i membri della Corte dei conti assumono l’impegno di rispettare, per la durata delle loro funzioni e anche dopo la cessazione di queste, gli obblighi derivanti dalla loro carica ed in particolare i doveri di onestà e delicatezza per quanto riguarda l’accettare, dopo tale cessazione, determinate funzioni o vantaggi” (art. 286). 80 La funzione principale della Corte dei conti è quella di assicurare il controllo nanziario 0 2 B Cdell Unione esaminando i conti di tutte le entrate e le spese, compresi quelli degli organismi creati 0 2 B Cdall Unione: 1. un controllo c.d. esterno 0 2B C, cioè effettuato da un istituzione, la Corte dei conti, nei confronti di altre istituzioni o organi. 2. Il controllo riguarda la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese e si estende 0 2 B Call accertamento della sana gestione nanziaria. 3. 0 2B CNell esercizio della sua funzione dispone di incisivi strumenti di indagine, sia controllando i documenti sia, ove necessario, mediante sopralluoghi presso le altre istituzioni 0 2 B Cdell Unione, nei locali di qualsiasi organo che gestisca le entrate o le spese per conto 0 2 B Cdell Unione e negli Stati membri, compresi i locali delle persone siche o giuridiche che 0 2 B Cricevano contributi a carico del bilancio dell Unione. 4. Negli Stati membri la Corte dei conti e le competenti autorità nazionali collaborano in un spirito di reciproca ducia, pur mantenendo la loro indipendenza. 5. La Corte dei conti assiste il Parlamento europeo e il Consiglio nella loro attività di controllo 0 2 B Csull esecuzione del bilancio. I principali risultati della funzione di controllo finanziario consistono nella dichiarazione di affidabilità dei conti, comprendente l’attestazione di regolarità e legittimità delle relative operazioni, che la corte presenta al parlamento europeo e al consiglio e nella relazione generale annuale, redatta dopo la chiusura di ogni esercizio finanziario e trasmessa alle altre istituzioni europee. La Corte dei conti ha anche una funzione consultiva → può dare pareri su richiesta di una delle altre istituzioni dell’Unione: si tratta di pareri facoltativi, nel senso che le altre istituzioni hanno la 0 2 B Cfacoltà, non l obbligo, di richiederli. In qualche raro caso il parere è obbligatorio (ad esempio, 0 2 B Cl art. 325, par. 4 TFUE, il quale prescrive che il Parlamento europeo e il Consiglio consultino la 0 2 B CCorte dei conti per l adozione delle misure di prevenzione e di lotta contro le frodi le ledano gli 0 2 B Cinteressi nanziari dell Unione). La potestà consultiva può essere esercitata dalla Corte dei conti anche di propria iniziativa, in quanto è stabilito che essa può presentare in ogni momento le sue osservazioni su problemi particolari (art. 287 par. 4,2 TFUE). 17. Gli organi ausiliari consultivi art. 13 par. 4 TUE “il parlamento, il consiglio e la commissione sono assistiti da un comitato economico e sociale e da un comitato delle regioni, che esercitano funzioni consultive. Tali organi ausiliari consultivi sono entrambi organi di individui, in quanto composti da persone indipendenti dai governi degli stati membri. 1. Il comitato economico e sociale è composto da rappresentanti delle organizzazioni dei datori di lavoro, di lavoratori indipendenti e di altri attori rappresentativi della società civile, in particolare nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale (art. 300 par. 2 TFUE): • in numero non superiore a 350 (art. 301) 81 • la composizione è determinata con decisione unanime del consiglio su proposta della commissione. • La nomina è effettuata dal consiglio per cinque anni, deliberando a maggioranza qualificata, su proposta degli stati membri, previa consultazione della commissione. Il comitato si riunisce su convocazione del presidente eletto dallo stesso comitato, di propria sponte o su richiesta del parlamento europeo, del consiglio o della commissione. La funzione consultiva è esercitata mediante (art. 304): • pareri obbligatori: richiesti dal parlamento europeo, dal consiglio o dalla commissione solo nei casi espressamente previsti dai trattati. Il parlamento etc. possono stabilire un termine di un mese, passato il quale deliberano in assenza del parere. • pareri facoltativi: richiesti dal parlamento europeo, dal consiglio o dalla commissione in tutti i casi lo ritengano opportuno e quelli emanati dal comitato di propria iniziativa. B) Il comitato delle regioni è stato formalmente istituito dal trattato di Maastricht, per dare una rappresentanza alle autonomie locali, tenuto conto che sovente politiche e diritto UE incidono notevolmente sugli interessi e sulle competenze delle regioni e di analoghi enti locali: • il numero e la nomina dei componenti è analoga a quella del comitato economico. • I membri devono già rivestire un mandato assembleare o di governo in una regione o altro ente locale. Tale mandato deve perdurare. Anch’esso emette pareri obbligatori, solitamente prescritti in materie ove è richiesto il parere anche del comitato economico, e facoltativi. Il trattato di Lisbona gli ha riconosciuto una limitata legittimazione ad impugnare dinnanzi alla corte di giustizia atti dell’unione europea: 1. se non è stata effettuata la consultazione, ove prescritta 2. per violazione del principio di sussidiarietà e di proporzionalità, negli atti ove è prescritto il parere obbligatorio. C) Il comitato per l’occupazione (art. 150tfue) è composto da due membri nominati da ciascuno stato membro e due dalla commissione. Esso è incaricato di seguire la situazione dell’occupazione e le politiche in materia, di formulare pareri su richiesta del consiglio o della commissione o di propria iniziativa (pareri facoltativi) e di preparare i lavori del consiglio relativi alla elaborazione degli orientamenti in materia occupazionale (parere obbligatorio). Esso deve ascoltare le parti sociali. D) Il comitato dei trasporti, istituito presso la commissione, ha funzioni consultive facoltative ed è composto da esperti designati dagli stati membri. E) Il comitato è presieduto da un membro della commissione e composto da rappresentanti dei governi e elle organizzazioni sindacali e dei datori di lavoro, è incaricato di assistere la commissione nell’amministrazione del fondo sociale europeo. F) Il comitato per la protezione sociale è un organo a carattere consultivo, composto da due membri nominati da ciascuno stato membro e dalla commissione, incaricato i seguire la situazione sociale e lo sviluppo elle politiche di protezione sociale. 18. La Banca europea per gli investimenti 82 0 2 B CPertanto, il sistema delle risorse proprie, se affranca l Unione dai contributi degli Stati membri, non la rende propriamente indipendente da questi ultimi → gli Stati membri non hanno più la 0 2 B Cpossibilità di riutarsi di nanziare l Unione, ma hanno ancora il potere di decidere quali risorse destinare ad essa. 0 2B C Un ruolo del tutto marginale nella determinazione delle entrate dell Unione è riconosciuto al Parlamento europeo, che ha un potere meramente consultivo. Tuttavia, se il procedimento di denizione delle risorse proprie appare poco democratico a livello 0 2 B Ceuropeo, il riferimento alle costituzioni statali ai ni dell approvazione delle deliberazioni del Consiglio da parte degli Stati membri comporta che tale approvazione sia subordinata a una manifestazione di volontà dei rispettivi parlamenti. Il TFUE, nello stabilire che il bilancio è nanziato integralmente tramite risorse proprie, fa salve le altre entrate → che hanno portata residuale e comprendono, tra le altre, le trattenute sulle 0 2 B Cretribuzioni dei dipendenti dell Unione, le ammende alle imprese, le somme forfettarie o penalità 0 2 B Cdovute da Stati ex art. 260 TFUE, i contributi degli Stati membri, l assunzione di prestiti, ecc. Quanto alle risorse proprie, esse sono le seguenti: a) i prelievi, premi, importi supplementari o compensativi, importi o elementi aggiuntivi, dazi della tariffa doganale comune e altri dazi sugli scambi con Paesi terzi, nonché contributi ed altri dazi 0 2 B C 0 2 B Cnell ambito dell organizzazione comune dei mercati dello zucchero; 0 2 B C 0 2 B Cb) un aliquota uniforme sull imponibile IVA di ciascuno Stato membro, determinato secondo regole europee e limitato al 50% del suo reddito nazionale lordo; 0 2 B Cc) un aliquota del reddito nazionale lordo degli Stati membri da ssare annualmente nel bilancio. È stato osservato dalla dottrina che la prima entrata dà luogo a un vero e proprio potere impositivo 0 2 B C 0 2 B C 0 2 B Cin capo all Unione, mentre quelle derivanti dall IVA e dall aliquota sul reddito nazionale lordo si riducono a contributi che gli Stati membri devono obbligatoriamente versare 0 2B Call Unione. La riscossione delle entrate è effettuata dagli Stati membri, i quali intrattengono una certa percentuale a titolo di spese di riscossione → gli stati hanno un obbligo che va adempiuto con modalità tali da assicurare una efficacia non inferiore al sistema statale di riscossione di oneri nazionali dello stesso tipo (sent. 27 marzo 1980 corte di giustizia). 2. I principi relativi al bilancio 0 2 B CLa formazione del bilancio dell unione deve conformarsi a taluni principi. • 0 2B CL art. 310, par.1, 1° comma, TFUE enuncia anzitutto il principio della unità del bilancio, stabilendo che in esso devono essere comprese tutte le entrate e le spese. Sono escluse dal 0 2 B Cbilancio dell Unione le spese derivanti da operazioni che hanno implicazioni del settore militare e della difesa, e le spese (diverse da quelle amministrative sostenute dalle 0 2 B Cistruzioni) derivanti dall attuazione di una cooperazione rafforzata. • 0 2B CCorrelato al principio dell unità è quello della universalità del bilancio, secondo il quale 0 2 B C 0 2 B Cl insieme delle entrate deve coprire indistintamente l insieme delle spese, senza possibilità di destinare determinate entrate alla copertura di talune spese speciche e, per altro verso, non pu esservi compensazione fra entrate e spese (divieto di contrazione). • Un ulteriore principio relativo al bilancio è il quello della annualità, secondo il quale 0 2 B Cl esercizio nanziario ha inizio il 1° gennaio e si chiude al 31 dicembre (313 tfue). Il 0 2 B Cbilancio, dunque, deve contenere tutte le entrate e le spese previste per l anno al quale si 0 2 B Criferisce. Eccezioni sono previste per i programmi o le azioni dell Unione destinate a realizzarsi in un arco di tempo pluriennale. 85 Dal 1988 il bilancio annuale si colloca nel quadro di una programmazione pluriennale oggetto di un accordo interistituzionali tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. Il Trattato di Lisbona consacra tale prassi prescrivendo la denizione di un quadro nanziario pluriennale, al cui rispetto è subordinato il bilancio annuale. • Un altro principio generale del bilancio è quello di specializzazione (o specicazione), in base al quale le risorse del bilancio sono afdate alla gestione soltanto per gli scopo previsti in modo sufcientemente dettagliato dal bilancio. • 0 2B CL art. 310, par. 1, 3° comma, stabilisce che entrate e spese devono risultare in pareggio → da ciò discende il principio del pareggio (o equilibrio) del bilancio, che comporta il 0 2 B Cdivieto per l Unione di ricorrere al prestito per coprire eventuali disavanzi. A ciò si 0 2 B Cricollega la prescrizione in virtù della quale l Unione, prima di adottare degli atti, deve assicurarsi che essi abbiano una copertura nanziaria. • Un altro principio generale è, inne, quello della buona gestione nanziaria (art. 317) al quale devono attenersi sia la Commissione, che cura l’esecuzione del bilancio, sia gli Stati membri, nel cooperare con la Commissione. Il principio è precisato nel regolamento nanziario del 25 giugno 2002 il quale pone le c.d. tre “e”, cioè i principi di economia, efcienza ed efcacia, N:B. Oltre alla previsione di spesa è necessario, perché vi possa essere una azione dell’unione, che l’azione sia contemplata da un atto obbligatorio dell’unione. Ciò è confermato dal regolamento finanziario 1605/2002 che dichiara che per l’esecuzione degli stanziamenti iscritti in bilancio per qualsiasi azione dell’Unione deve essere preliminarmente adottato un atto di base, inteso come atto di diritto derivato che conferisce fondamento giuridico all’azione dell’unione e all’esecuzione della spesa corrispondente iscritta nel bilancio → il trattato di Lisbona ha recepito tale normativa nel TFUE ed infatti l’art. 310 par. 3 prescrive che L’ESECUZIONE DI UNA SPESA SIA PRECEDUTA DALL’ADOZIONE DI UN CORRISPONDENTE ATTO OBBLIGATORIO. 3. L’approvazione e l’esecuzione del bilancio Lʼapprovazione del bilancio 0 2B C è disciplinata dall art. 314 TFUE, il quale, a seguito di una serie di modiche rispetto al testo originario dei Trattati, consacra il Parlamento europeo e il Consiglio 0 2 B Ccome due rami dell autorità di bilancio. Il Trattato di Lisbona ha modicato sensibilmente la disciplina del bilancio la quale, in precedenza, ruotava intorno alla distinzione tra spese obbligatorie, cioè derivanti obbligatoriamente dal Trattato sulla Comunità europea, e spese non 0 2 B Cobbligatorie: per le prime l ultima parola spettava al Consiglio, per le seconde al Parlamento europeo. Il Trattato di Lisbona ha eliminato la distinzione, ponendo così sullo stesso piano le due autorità di bilancio, ed ha semplicato la disciplina relativa all’approvazione del bilancio. A seguito 0 2 B Cdelle riforme effettuate dal Trattato di Lisbona, l art. 312 TFUE prescrive formalmente 0 2 B Cl adozione del quadro nanziario pluriennale, il quale assumere una funzione decisiva in merito alle spese 0 2 B Cdell Unione, poiché esso ssa gli importi dei massimali annui degli stanziamenti per impegni relativi ad ogni categoria di spesa. Le determinazioni del bilancio annuale sono così subordinate alle decisioni assunte nel quadro nanziario pluriennale, che diventa la sede realmente decisiva 0 2 B Cdelle scelte politiche e nanziarie. Riguardo l adozione di tale quadro nanziario pluriennale, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione prendono ogni misura necessaria a facilitarne 0 2 B Cl adozione. Esso è determinato mediante un regolamento adottato dal Consiglio (secondo una 0 2 B Cprocedura legislativa speciale) all unanimità e previa approvazione del Parlamento europeo, a maggioranza dei suoi membri (salva la possibilità che il Consiglio europeo, 0 2B Call unanimità, decida 86 di consentire al Consiglio di deliberare a maggioranza qualicata). Va notato che, sebbene il 0 2 B CParlamento europeo possa condizionare l adozione del quadro nanziario, esprimendo o meno la sua approvazione, la necessità di una votazione unanime nel Consiglio tende a spostare il fulcro del processo decisionale a livello intergovernativo nello stesso Consiglio. 0 2 B C 0 2 B CL approvazione del bilancio annuale dell Unione prevede una complessa procedura che vede coinvolti il Parlamento europeo e il Consiglio, congiuntamente, secondo una procedura legislativa 0 2 B Cspeciale prevista dall art. 314 TFUE: 1. entro il 1° luglio di ogni anno, ciascuna istituzione (ad eccezione della Banca centrale europea) elabora uno stato di previsione delle spese per il successivo anno nanziario. La Commissione raggruppa tali previsioni in un progetto di bilancio, comprendente una previsione delle entrate e delle spese, nel quale pu fare anche previsioni divergenti rispetto a quelle elaborate dalle varie istituzioni. 2. 0 2B CTale progetto viene proposto entro il 1° settembre (dell anno precedente a quello di esecuzione del bilancio) al Parlamento europeo e al Consiglio da parte della Commissione, 0 2 B Cche può modicarlo no all eventuale convocazione di un comitato di conciliazione. 3. Il primo esame del progetto di bilancio è fatto dal Consiglio che, entro il 1° ottobre, comunica la sua posizione al Parlamento europeo, motivandola in modo esauriente. 4. Entro i successivi 42 giorni il Parlamento europeo può approvare la posizione del Consiglio, nel qual caso il bilancio è adottato 0 2B C 0 2 B C. L adozione avviene anche nell ipotesi in cui entro tale termine di 42 giorni, il Parlamento non abbia deliberato alcunché (c.d. silenzio- assenso). Entro il termine di 42 giorni può emergere, al contrario, un dissenso del Parlamento rispetto al 0 2 B Cprogetto inviatogli dal Consiglio, che si manifesta con l adozione di emendamenti (alla maggioranza dei componenti dello stesso Parlamento europeo) → questo caso il progetto emendato è trasmesso al Consiglio, il quale, entro 10 giorni, può approvare tutti gli emendamenti del Parlamento. In caso contrario si apre una fase dinanzi ad un comitato di conciliazione, formato dai membri del Consiglio o dai loro rappresentanti e da altrettanti rappresentanti del Parlamento europeo e con la partecipazione della Commissione, che prende ogni iniziativa necessaria per favorire un riavvicinamento tra le posizioni del Parlamento e del Consiglio: 1. Compito del comitato di conciliazione è di giungere, entro 21 giorni dalla sua convocazione, a un accordo su un progetto comune, a maggioranza qualicata dei membri (o rappresentanti) del Consiglio e a maggioranza 60 dei rappresentanti del Parlamento. 2. Qualora il Comitato di conciliazione non pervenga a tale accordo il progetto va considerato respinto e la Commissione deve sottoporre un nuovo progetto di bilancio. 3. Se, invece, entro i 21 giorni si raggiunge nel comitato di conciliazione un accordo, il Parlamento europeo e il Consiglio dispongono di 14 giorni per approvare il progetto comune. Entro il suddetto termine di 14 giorni possono vericarsi varie possibilità: • 0 2B CPuò accadere anzitutto (ed è questa l ipotesi più probabile) che sia il Parlamento che il Consiglio approvino espressamente il progetto comune: in questo caso il bilancio è denitivamente adottato (lett. a). • Se, al contrario, il progetto comune è respinto sia dal Parlamento ( maggioranza dei suoi membri) che dal Consiglio, oppure se una delle due istituzioni respinge il progetto mentre 87 Parlamento europeo. Ma alla luce dei “casi specici previsti dai Trattati”, risulta evidente uno sbilanciamento di poteri a favore del Consiglio, con riduzione di quelli del Parlamento europeo. 0 2 B CLa procedura legislativa, sia essa ordinaria o speciale, vale a qualicare un atto dell Unione come legislativo → art. 289 par. 3: gli atti giuridici adottati mediante procedura legislativa sono atti legislativi. In numerosi casi, però, le procedure legislative non trovano applicazione: 1. per alcune istituzioni è esclusa radicalmente la possibilità di adottare atti legislativi → è il 0 2 B Ccaso del Consiglio europeo, per il quale l art. 15, par. 1, TUE dispone espressamente che non esercita funzione legislative. 2. Per alcune materie → come la politica estera e di sicurezza comune, nella quale è esclusa 0 2 B Cl adozione di atti legislativi. In tale materia il potere di decisione è concentrato nel Consiglio europeo e nel Consiglio, mentre marginale è la posizione della Commissione, dato 0 2 B Cche le proposte sono avanzate dagli Stati membri o dall Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, e altrettanto pu dirsi per il Parlamento europeo, il quale non 0 2 B C 0 2 B Cè neppure consultato in merito all adozione degli atti dell Unione. 3. 0 2B CSpeciche disposizioni del Trattato sul funzionamento dell Unione europea non prevedono 0 2 B Calcuna forma di partecipazione del Parlamento europeo all adozione di un atto da parte del 0 2 B C 0 2 B CConsiglio → nell ambito di materie come l attuazione del mercato interno, la denizione 0 2 B Cdella tariffa doganale comune, l adozione di certe misure in materia di agricoltura e pesca, 0 2 B Cla politica economica, l adozione di misure restrittive verso Paesi terzi (o individui) con semplice informazione del Parlamento europeo. In tali ipotesi è possibile che il Consiglio chieda comunque il parere del Parlamento. Si tratterà di un parere facoltativo, nel senso che il Consiglio non solo non è tenuto a conformarvisi, ma neppure a richiederlo. La mancata consultazione del Parlamento, pertanto, non inuisce in alcun modo sulla legittimità 0 2 B Cdell atto. 0 2 B C 0 2 B C 0 2 B CInoltre, in alcuni casi, l atto, pur corrispondendo ad atti tipici dell Unione, quali deniti dall art. 288 TFUE, è adottato da istituzioni e secondo procedure del tutto particolari, ad esempio: • 0 2B Cl art. 132 TFUE attribuisce alla BCE il potere di emanare regolamenti e decisioni, oltre che raccomandazioni e pareri. • l 0 2B Cart. 155 TFUE, prevede che, in materia di politica sociale, possano essere conclusi contratti collettivi fra le parti sociali (associazioni di datori di lavoro e sindacati di 0 2 B Clavoratori) a livello dell Unione e che, a richiesta congiunta delle parti rmatarie, possano essere attuati mediante una decisione del Consiglio su proposta della Commissione, mentre il Parlamento è solo informato → Tuttavia, come ha sottolineato il Tribunale, la Commissione e il Consiglio devono verificare la rappresentatività delle parti sociali, poiché, in assenza di un intervento del parlamento europeo, è tale rappresentatività che fornisce un carattere democratico al procedimento legislativo. 5. La proposta della Commissione 0 2 B CSecondo quanto previsto dai trattati, la Commissione è l istituzione a cui spetta, di regola, il potere 0 2 B C 0 2 B Cdi proporre l adozione di atti dell Unione: • 0 2B Cl art. 17, par. 2 → “un atto legislativo dell’Unione pu essere adottato solo su proposta della Commissione, salvo che i trattati non dispongano diversamente. Gli altri atti sono adottati su proposta della Commissione se i trattati lo prevedono”. 90 • Art. 292 TFUE → “il consiglio delibera su proposta della commissione in tutti i casi in cui i trattati prevedono che adotti atti su proposta della commissione”. Rari sono i casi in cui l’atto può adottarsi senza proposta della commissione → art. 289 par. 4 TFUE “nei casi specici previsti dai trattati, gli atti legislativi possono essere adottati su iniziativa di un gruppo di Stati membri o del Parlamento europeo, su raccomandazione della Banca centrale europea o su richiesta della Corte di giustizia o della Banca europea per gli investimenti”. Altre volte la proposta di soggetti diversi è prevista alternativamente rispetto a quella della commissione, che resta cmq possibile (es. in materia di cooperazione giudiziaria penale e di polizia). Un potere esclusivo di iniziativa, invece, sussiste a favore del Parlamento europeo per l’elaborazione di un progetto di disposizioni relative alla sua elezione e per l’emanazione di regolamenti sullo statuto e e condizioni generali per l’esercizio delle funzioni dei suoi membri (art. 223 TFUE). La commissione poi è priva del potere di iniziativa in materia di politica estera e di sicurezza comune, nonché riguardo gli atti della BCE. Il potere di iniziativa della Commissione può essere sollecitato: 1. dal Parlamento, dal Consiglio, da un milione di cittadini e lo stesso Consiglio europeo pu indicare alla Commissione temi sui quali formulare proposte e criteri e principi ai quali attenersi. 2. Eccezionalmente da uno Stato membro (art. 135 TFUE). La proposta della Commissione viene preparata non solo a seguito delle riessioni della stessa Commissione e in base alle competenze tecniche dei commissari e dei propri ufci. La Commissione si consulta anche con esperti degli Stati membri e tiene conto delle sollecitazioni, delle segnalazioni, del dialogo con gli ambienti sociali e i gruppi di interesse (quali associazioni di categorie economiche, sindacati, rappresentanze di enti locali, ditte individuali, studi legali specializzati in materie dell’Unione, etc.) → per evitare che le sollecitazioni divengano troppo aggressive, la commissione ha adottato misure volte ad assicurare TRASPARENZA nei rapporti con i gruppi di interesse, nello stimolare questi ad adottare codici di condotta, per assicurare l’obiettività e l’imparzialità dell’azione dei loro funzionari. Si ricordi l’iniziativa europea per la trasparenza adottata dalla commissione con la comunicazione del 27 maggio 2008; è seguito un accordo nel 2011 tra Parlamento e Commissione sull’istituzione di un registro per la trasparenza per le organizzazioni, le persone giuridiche e i lavoratori autonomi impegnati nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione. Ex art. 293 par. 1 TFUE, Il Consiglio può respingere una proposta della Commissione, non essendo 0 2 B Crichiesto per ciò che, nello stesso Consiglio, si formi la maggioranza (o, l unanimità) richiesta per 0 2 B C 0 2 B Cl adozione dell atto. MA ove il Consiglio voglia modicare il testo proposto dalla Commissione 0 2B C può farlo solo all’unanimità → Tale regola tende ad accrescere l autorità della 0 2 B Cproposta in quanto presumibilmente espressione dell interesse generale rappresentato dalla Commissione. Ex art. 293 par. 2 TUE, fino a che il consiglio non ha deliberato, la commissione può modificare la propria proposta → Il potere della Commissione di modificare l’originaria proposta può essere esercitato per tenere conto delle possibilità di consenso delle altre due istituzioni, il Parlamento e il Consiglio, competenti nel procedimento decisionale: 1. la Commissione, cioè, può decidere una modica per rendere più accettabile la proposta di tali istituzioni. 91 2. La Commissione può usare tale potere per contrapporsi al Consiglio, per impedire 0 2 B Cl adozione di un emendamento, non gradito dalla stessa Commissione, sul quale si proli il raggiungimento della unanimità nel Consiglio. Il potere di modica della proposta sembra comportare anche il potere di ritirare la proposta, così 0 2 B C 0 2 B Cimpedendo l adozione dell atto nella materia oggetto dell’originaria proposta (corte di giustizia sent. FEDIOL 14 luglio 1988). 6. La procedura legislativa ordinaria Detta anche di CODECISIONE, tale procedura, consistente nell’ADOZIONE CONGIUNTA DI UN REGOLAMENTO, DI UNA DIRETTIVA O DI UNA DECISIONE DA PARTE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, SU PROPOSTA DELLA COMMISSIONE, è regolata dall’art. 294 TFUE. Introdotta con il trattato di Maastricht, anche se contemplata già nel c.d. Progetto spinelli, essa realizza quella pari potestà legislativa tra parlamento e consiglio conforme a quella duplice legittimità democratica, europea e nazionale, espressa dalla responsabilità dei governi verso i parlamenti nazionali. La procedura in esame: 1. Inizia con la proposta della Commissione, la quale è inviata simultaneamente dal Parlamento europeo e al Consiglio, così da favorire un confronto tra le due istituzioni. 2. Sulla proposta della Commissione si svolge una “Prima lettura” da parte del Parlamento europeo e del Consiglio: a. il Parlamento adotta la sua posizione e la trasmette al Consiglio; se quest’ultimo l’approva 0 2 B Cl atto è adottato nel testo convenuto dalle due istituzioni; in caso contrario il Consiglio adotta la sua posizione e la trasmette al Parlamento, informandolo esaurientemente delle proprie motivazioni. b. Anche la Commissione informa esaurientemente il Parlamento della sua posizione. 3. Si apre la fase della “Seconda lettura”, che può condurre ai seguenti risultati: a. Entro tre mesi dalla comunicazione della posizione del Consiglio il Parlamento può approvare 0 2 B Ctale posizione del Consiglio e, in questo caso, l atto è adottato nel testo formulato dal Consiglio; a tale ipotesi è equiparata quella in cui il Parlamento, sempre entro i tre mesi, non si sia pronunciato (silenzio-assenso). b. Al contrario, entro il suddetto termine, il parlamento può respingere la posizione del Consiglio a 0 2 B Cmaggioranza dei suoi membri e l atto si considera denitivamente non adottato. c. c. Inne il Parlamento può proporre, sempre a maggioranza dei suoi membri, emendamenti alla posizione del Consiglio; il testo così emendato è trasmesso al Consiglio e alla Commissione, che formula in proposito un parere → 0 2B C 0 2 B CIn quest ultimo caso il Consiglio svolge anch esso una seconda lettura: a. Se entro tre mesi dal ricevimento degli emendamenti il Consiglio, deliberando a maggioranza 0 2 B Cqualicata, approva tutti gli emendamenti del Parlamento l atto è approvato, ovviamente come emendato dal Parlamento. 0 2 B Cb. Se, invece, il Consiglio non approva tutti gli emendamenti il Presidente del Consiglio, d intesa con il Presidente del parlamento, convoca entro sei settimane un comitato di conciliazione. 92 tutte le materie nelle quali avesse la competenza a dettare norme sul piano interno 0 2 B Cdell ordinamento comunitario (sent. 31 marzo 1971 causa AETS). I principi normativi sui quali la Corte fondava tale competenza erano rappresentati dal riconoscimento della personalità internazionale della Comunità europea, dalla teoria dei poteri 0 2 B Cimpliciti e dall obbligo di leale cooperazione tra gli Stati membri e la Comunità → dopo aver ricavato dalla personalità la capacità di concludere accordi internazionali, la Corte di giustizia ha affermato che la Comunità aveva la competenza a stipulare accordi in ogni materia nella quale avesse la competenza a emanare atti normativi al proprio interno. In mancanza di tale competenza a stipulare, gli Stati membri, concludendo accordi con Stati terzi, avrebbero potuto pregiudicare la normativa emanata dalla Comunità: pertanto la competenza a stipulate tendeva a concentrarsi progressivamente nelle sole mani della Comunità. Successivamente la Corte, nel parere 1/76 del 26 aprile 1977, ribadendo il parallelismo delle competenze, ha mostrato di non ritenere più necessaria, ai ni della competenza a concludere accordi, la previa emanazione di una normativa interna. La Corte ha poi precisato, nella sentenza del 5 novembre 2002, che la possibilità di concludere accordi ancor prima di emanare norme interne è ammissibile solo nell’ipotesi “in cui la competenza interna può essere esercitata soltanto contemporaneamente alla competenza esterna, quando cioè è necessaria la conclusione di un accordo internazionale per realizzare determinati obiettivi del Trattato che non possono essere raggiunti mediante l’instaurazione di norme autonome”. 0 2 B CIl Trattato di Lisbona ha sostanzialmente recepito tale giurisprudenza: l art. 216, par. 1, TFUE dichiara infatti: “L’Unione può concludere un accordo con uno o più paesi terzi o organizzazioni internazionali qualora i trattati lo prevedano o qualora la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi ssati dai trattati, o sia prevista in un atto giuridico vincolante dell’Unione, oppure possa incidere su norme comuni o alterarne la portata”. Questo articolo: 1. rinvia alle disposizioni dei Trattati che espressamente prevedono la conclusione di accordi, come quella in materia di politica commerciale; quella in materia di cooperazione allo sviluppo, quella in materia di cooperazione economica, nanziaria e tecnica; quella in materia di cooperazione in tema di ricerca e sviluppo tecnologico; quella in materia di politica ambientale. 2. 0 2B Ccontempla, ila competenza dell Unione a concludere accordi quando ciò sia previsto da un atto giuridicamente vincolante emanato dalla stessa Unione 3. 0 2B Caccoglie la teoria giurisprudenziale del parallelismo, disponendo che l Unione possa concludere un accordo quando ciò sia necessario per raggiungere un obiettivo ssato dai 0 2 B C 0 2 B CTrattati nell ambito delle politiche dell Unione, quindi in tutte le materie nelle quali 0 2 B Cl Unione abbia il potere di emanare la propria normativa interna nonché quando la conclusione di un accordo sia idoneo a incidere o modificare norme comuni già emanate 0 2 B Cdall Unione. 9. La competenza esclusiva o concorrente dell’Unione Europea Art. 3, par. 2, TFUE: “l‘Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui pu incidere su norme comuni o modicarne la portata” → Ma Tale articolo non implica che la competenza 0 2 B Cdell Unione a concludere accordi sia sempre esclusiva, con denitiva perdita di tale competenza degli Stati membri: 95 1. 0 2B CVa osservato che spesso le norme del Trattato sul funzionamento dell Unione europea, nel prevedere la possibilità di concludere accordi, dichiarano espressamente che la competenza 0 2 B Cdell Unione non esclude quella degli Stati membri (per esempio in materia di politica ambientale, di cooperazione alla sviluppo, di cooperazione economica, nanziaria e tecnica e in materia di regime monetario o valutario). In questi casi non previsti dai Trattati (ai quali 0 2 B Cl art. 3, par. 2 non fa riferimento) la competenza a concludere accordi non appartiene in via 0 2 B Cesclusiva all Unione, ma ha natura concorrente con quella degli Stati membri. 2. 0 2B CL art. 3, par. 2 va interpretato in maniera conforme alla giurisprudenza della Corte di giustizia, che è alla base della normativa inserita in materia del Trattato di Lisbona. Alla luce di tale giurisprudenza e, in particolare, del principio del parallelismo delle competenze, 0 2 B Crecepito dall art. 3, par. 2, TFUE (nella parte in cui fa riferimento alla conclusione, da parte 0 2 B Cdell Unione, di accordi che sia necessaria “per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno”), deve ritenersi che questo principio operi non solo quale fondamento della 0 2 B Ccompetenza dell Unione a concludere accorsi, ma anche per stabilire se tale competenza sia esclusiva o meno. In altri termini, 0 2B Cdove la competenza interna dell Unione sia esclusiva (come del settore 0 2 B Cdell unione doganale, nella conservazione delle risorse biologiche marine, ecc.), altrettanto sarà esclusiva la competenza a concludere accordi internazionali, salva la possibilità che la stessa Unione utilizzi gli Stati membri a concludere accordi. Nelle altre materie, di competenza 0 2 B Cconcorrente, il potere dell Unione di concludere accordi internazionali coesiste con quello degli Stati membri. Peraltro, anche nelle materie di competenza concorrente, in linea con la 0 2 B C 0 2 B Cgiurisprudenza formatasi anteriormente all introduzione dell art. 3, par. 2, TFUE, gli Stati membri 0 2 B Cdevono esercitare i propri poteri in modo da non compromettere i ni dell Unione, in omaggio al principio della leale cooperazione. Inoltre, i poteri degli Stati membri vengono progressivamente a ridursi mano a mano che 0 2B Cl Unione emana norme interne nelle varie materie, perché non possono assumere obblighi internazionali che incidano su tali norme. Pertanto, sebbene glia articoli del Trattato prevedano una competenza a 0 2 B C 0 2 B Cstipulare concorrente dell Unione e degli Stati membri, l emanazione di disposizioni interne da 0 2 B Cparte dell Unione trasforma progressivamente tale competenza in esclusiva. Questo principio trova 0 2 B Coggi riconoscimento normativo nell art. 3, par. 2. TFUE, nella parte in cui dichiara che la 0 2 B Ccompetenza dell Unione per la conclusione di accordi è esclusiva “nella misura in cui può incidere su norme comuni o modicarne la portata”. La corte poi nel parere 1/03 del 7 febbraio 2006, riguardo la competenza dell’UE a concludere la nuova convenzione di Lugano sulla competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, ha dichiarato che l’esistenza di una competenza esclusiva: 1. deve basarsi su conclusioni derivanti da una completa analisi del rapporto esistente tra l’accordo previsto e il diritto comunitario. 2. Non è necessario che sussista una concordanza completa tra il settore disciplinato dall’accordo internazionale e quello della normativa comunitaria. Bisogna prendere in considerazione anche le prospettive di evoluzione del diritto comunitario. 10. Gli accordi misti Per evitare il problema di determinare in quale misura l’accordo rientri nella competenza dell’unione o degli stati membri → è invalsa la prassi di stipulare degli accordi negoziati e 96 sottoscritti sia dall’unione che dagli stati membri (non necessariamente tutti) che richiedono non solo una decisione UE ma anche la ratifica degli stati membri. • I 0 2B Cn passato la formula dell accordo misto era spesso dovuta alla indisponibilità di Stati terzi a riconoscere l’Unione in quanto tale o, alla richiesta di tali Stati di avere quali 0 2 B C 0 2 B Ccontraenti gli Stati membri dell Unione, non solo quest ultima. • Successivamente il ricordo alla prassi degli accordi misti è stato voluto, invece, proprio 0 2 B Cdagli Stati membri, restii a consentire all Unione di gestire da sola le relazioni esterne e preoccupati di salvaguardarne le proprie prerogative di fonte alla tendenza ad un continuo 0 2 B Campliamento della competenza esclusiva dell Unione. La prassi degli accordi misti è stata riconosciuta anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia che ha sottolineato l’obbligo di collaborazione derivante dall’esigenza di unità nella rappresentanza 0 2 B Cinternazionale della comunità → Di fatto la maggior parte degli accordi multilaterali dell Unione è costituita da accordi misti. Tali accordi determinano però alcune difficoltà ed inconvenienti: 1. 0 2B Cla necessità della ratica degli Stati membri, oltre alla decisione del Consiglio dell Unione, 0 2 B Cper la conclusione dell accordo può implicare notevoli ritardi → per rimediare a tale eventualità solitamente gli accordi misti prevedono la loro applicazione in via provvisoria. 2. 0 2B CGli accordi misti determinano, inoltre, anche problemi di coordinamento tra l Unione e gli Stati membri, ed è quindi importante denire, anche nei confronti degli Stati terzi 0 2 B Ccontraenti, in quale misura i diritti e gli obblighi nascenti dall accordo misto si ripartiscano 0 2 B Ctra l Unione e gli Stati membri. 3. 0 2B CSebbene la materia oggetto dell accordo rientri nella competenza, anche esclusiva, 0 2 B C 0 2 B C 0 2 B Cdell Unione, la partecipazione di quest ultima può essere preclusa dal fatto che l accordo sia aperto solo a Stati, non anche ad organizzazioni → Ciò accade, per esempio, per accordi 0 2 B C 0 2 B Cadottati nell ambito di organizzazioni internazionali, quale l OIL (Organizzazione 0 2 B Cinternazionale del lavoro), o dalla conferenza dell Aja di diritto internazionale privato. In questi casi la corte ha affermato che la competenza a stipulare, appartenente all’Unione, sia esercitata dagli stati membri nell’interesse dell’UE. Nella prassi, il consiglio, con propria decisione, è solito autorizzare gli stati membri a firmare o a ratificare nell’interesse dell’UE, convenzioni rientranti nella sua competenza ma a cui non può partecipare perché aperte solo a stati. 11. La procedura di stipulazione degli accordi dell’unione europea e i loro effetti giuridici. Il parere della corte di giustizia. 0 2 B CL art. 218 TFUE prevede il procedimento generale, mentre varianti solo contemplate riguardo a speciche categorie di accordi, come quelli commerciali o quelli in materia di cambi e di regime monetario o valutario; regole speciche poste peraltro nello stesso art. 218 riguardano anche la conclusione di accordi in materia di politica estera e di sicurezza comune. Il procedimento generale: 1. 0 2B Cinizia con una raccomandazione della Commissione (o dell Alto rappresentante 0 2 B C 0 2 B Cdell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, se l accordo previsto riguarda esclusivamente o principalmente tale materia) rivolta al Consiglio afnché autorizzi 0 2B Cl avvio dei negoziati. 97